Klage over Stjørdal kommunes vedtak om avslag på dispensasjonssøknad for deling av eiendom 204/6 i Stjørdal kommune - kommunens vedtak oppheves

Transkript

1 Fylkesmannen I Nord-Trøndelag Noerhle-Troonderagen fylhkenalma Stjørdal kommune Postboks STJØRDAL Vår dato: Vår ref.: Arkivkode:421.3 Deres dato: Deres ref: Klage over Stjørdal kommunes vedtak om avslag på dispensasjonssøknad for deling av eiendom 204/6 i Stjørdal kommune - kommunens vedtak oppheves Sammendrag Godkjenning av søknaden om fradeling er betinget av det med hjemmel i pbl. 19-2(2) gis dispensasjon fra plankravet i kommuneplanens arealdel og fra arealbruksformålet «landbruk» og «LNFR» i henholdsvis reguleringsplanen og kommuneplanens arealdel. Etter en gjennomgang av saken er Fylkesmannen i tvil om kommunen har lagt dette til grunn for sin behandling av søknaden. Kommunen har ikke nevnt det aktuelle plankravet og det er ikke foretatt noen dispensasjonsbehandling i forhold til landbruksformålet. Kommunens begrunnelse for vedtaket må etter vår vurdering anses som så svak at minstekravene til begrunnelsen for vedtak, jf. forvaltningsloven 25, ikke er oppfylt. Det er videre en saksbehandlingsfeil at søknaden om dispensasjon ikke er nabovarslet. Fylkesmannen er også i tvil om kommunen har oppfylt sin veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11. Kommunens vedtak av 15. april 2015 oppheves som ugyldig og saken hjemsendes for ny behandling. Fylkesmannen viser til Stjørdal kommunes oversendelse hit av 29. oktober 2015 hvor den ovennevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven 1-9(5) og delegasjon fra overordnet departement. Sakens bakgrunn Odd Malvin Moen søkte den 5. september 2014 om tillalelse til å fradele ca m2 fra sin eiendom 204/6. Det ornsøkte arealet skulle benyttes som en ny selvstendig eiendom. Ved brev datert 16. mars 2015 søkte Moen om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel. I dispensasjonssøknaden var det oppgitt at det ikke var «lagt opp til etablering av nye lomter for frifidsbebyggelse.» Han viste imidlertid til at eiendommen som na ble søkt fradelt ble festet i 1964, og at det av denne grunn ikke kunne anses som etablering av en ny eiendom. Ulempen med en dispensasjon var ifølge Moen at tomten ville bli stående ubebygd, mens fordelen med en dispensasjon var fortetting og plassering i terreng. Vedlagt dispensasjonssøknaden var en kopi av en feslekontrakl inngatt mellom Kare Moen og Sivert Sorte som beskrev bortfeste av en eiendom pa ca. 1 mai i tidsrommet fra 1. april 1964 til 31. desember Dispensasjonssøknaden fra Moen ble behandlet av komitå plan i møte den 15. april 2015, jf. sak 52/15. Søknaden ble avslatt, I sin vurdering av søknaden viste kommunen til at det Postadresse: ' Besoksadressei I Telefon: ' Saksbehandler: Postboks 2600 Statens hus Strandyelen Elisabeth Maro Holand 7734 Steinkjer Org.nr.: fmntpost@fylkesmannen.no inmiwtylkesmannen.no/nt i fmnteho@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 6 verken var etablert bebyggelse eller registrert feste som følge av festekontraklen fra Sivert Sorte hadde i 1982 søkt om å fa fradelt ei hyttetomt som erstatning for den avtalte festetomta, da del viste seg at plasseringen av denne var uheldig. Kommunen avslo opprinnelig denne søknaden, men Fylkeslandbrukssjefen i Nord-Trøndelag ga den november 1982 tillatelse til fradeling av fritidseiendom som vist i kart datert 30. september Kommunen hadde ingen andre opplysninger om festeforholdet i sine arkiver Kommunen viste for øvrig til at det omsøkte arealet i kommuneplanens arealdel var avsatt til spredt fritidsbebyggelse, benevnt som område SF16, men at det «ikke var lagt opp til etablering av nye tomter innen det aktuelle området». Den østlige delen av del omsøkte arealet var omfatlet av reguleringsplan «Del av gnr 204 bnr. 6 Ytterasen», stadfestet den april 2000, og var der avsatt til landbruksområde. Kommunen kunne ikke se at vilkarene for dispensasjon i pbl 19-2(2) var oppfylt. Arealdelen var kommunens viktigste styringsredskap for arealbruken i kommunen, og det la en omfattende prosess bak denne. En dispensasjon ville ifølge kommunen «i vesentlig grad sette til side hensynet til kommuneplanens arealdel» Den kunne heller ikke se at fradeling og dispensasjon ville medføre klarl større fordeler enn ulemper. Med hensyn til festekontrakten, viste kommunen til at del i første rekke var allmenne- og ikke personlige interesser som var vurderingstema etter pbl. 19-2(2). Spørsmalet om flere fritidseiendommer i det aktuelle området måtte vurderes gjennom overordnet planlegging. Kommunens vedtak av 15. april 2015 ble den 6. mai 2015 påklaget av Moen I klagen ble det opplyst at arealet som var søkt fradelt la inntil en allerede fradelt fritidseiendom. Eieren av denne fritidseiendommen brukte området ved siden av egen eiendom og ryddet arealet for å unngå skyggevirkning på sin eiendom. Dette medførte at det omsøkte arealet ikke kunne benyttes til annet formal. Arealet lå for øvrig pa en liten høyde og hadde en bratt skrent i framkant, hvilket medførte at det var lite egnet til annen bruk. Avslutningsvis ble det også klaget over gebyret han var ilagt for behandlingen av søknaden. Komitø plan tok ikke klagen fra Moen til følge da denne ble behandlet i møte den 28. oktober 2015, jf. sak Kommunen kunne ikke se at det var framkommet noen nye opplysninger i klagen som tilsa et annet resultat. Kommunen fastholdt at kommuneplanens arealdel måtte være styrende for arealbruken. Det aktuelle omradet var et attraktivt område for fritidsbebyggelse og videre utnytting av området måtte skje ved planlegging etter plan- og bygningsloven. Kommunen fant heller ikke a kunne vektlegge anførselen knyttet til naboens bruk av arealet. Deling kunne ikke gjennomføres for a avskjære naboens angivelige bruk Dette var privatrettslige forhold som kunne løses på en annen måte. Klagen over ilagt gebyr ble behandlet som en egen klagesak. Saken ble den 29. oktober 2015 oversendt Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for endelig avgjørelse. Fylkesmannen bemerker Fylkesmannens myndighet som klageinstans framgar av forvaltningsloven (fvl.) 34. Etter bestemmelsens annet ledd kan vi prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det har blitt til på lovlig måte. I tillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. I dette ligger prøving av om vedtaket innebærer såkalt myndighetsmisbruk, det vil si om vedtaket er motivert ut fra utenforliggende eller usaklige hensyn, om avgjørelsen bærer preg av vilkårlighet eller om den innebærer usaklig forskjellsbehandling.

3 Side 3 av 6 Den ovennevnte bestemmelsen, jf. 34(2) siste pkt., fastsetter samficlig at stallig organ som er klageinstans for kommunale vedtak, skal vektlegge hensynet til det kommunale selystyret ved prøvingen av det frie skjønnet. Vilkar for klage Kommunens «enkeltvedtak» er påklaget av en «part» innen klagefristen på «3 uker», jf. fvl. g 28(1) og 29(1). Vilkårene for å behandle klagen er således oppfylt, jf. fvl 34(1). Presisering I søknaden fra tiltakshaveren er del angitt at søknaden gjelder fradeling av ca m2 fra grunneiendom 204/6. På kart datert 28. august 2014, som var vedlagt søknaden, er det imidlertid skissert en fradeling med areal på ca. 580 m2. Fylkesmannen legger til i det følgende til grunn at det er arealet som er vist i kartet av 28 august 2014 som er søkt fradell. Nabovarslinq Etter plan- og bygningsloven 19-1 skal en søknad om dispensasjon nabovarsles før kommunen treffer vedtak i saken. I den foreliggende saken kan Fylkesmannen ikke se at dette er gjennomført. Kommunen har i epost av 8. januar 2015 bekreftet at det ikke er utført nabovarsling og at kommunen ikke har krevd nabovarsling i forbindelse med søknaden. Den manglende nabovarshngen er etter Fylkesmannens vurdering å anse som en saksbehandlingsfeil etter pbl. 19-1, jf pbl Med bakgrunn i vår vurdering i det følgende tar vi ikke stilling til hvorvidt denne saksbehandlingsfeilen medfører at vedtaket er ugyldig. Planstatus oq behov for dispensasion Det følger av plan- og bygningsloven 26-1 at opprettelse av ny grunneiendom ikke må ajøres «på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot denne lov, forskrift eller plan.» I bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prpqr.45 ( ) s. 336, uttales det «Arealplaner er også bindende for fradeling, slik af fradeling til formål som strider mot gjeldende plan er forbudt (...)». Med bakgrunn i dette må kommunen og Fylkesmannen ta stilling til om den aktuelle fradelingen er i samsvar med gjeldende planer. Hoveddelen av det omsøkte arealet ligger i et område som i kommuneplanens arealdel for Stjørdal kommune, vedtatt den 20. mars 2014, er avsatt til arealbruksformålet LNFR for spredt fritidsbebyggelse, jf pbk 11-7 nr. 5 bokstav b, angitt som formålsområde SF16 A (Ytterasen). For område SF16 A apnes det ifølge arealdelens bestemmelser i pkt for utbygging og fortetting av fritidsbebyggelse med inntil 10 tomter. Samtidig fastsettes det at antallet tomter skal bestemmes i reguleringsplan. Fylkesmannen tolker bestemmelsen dithen at det gjelder et krav om at det utarbeides reguleringsplan før det tillates nye fritidseiendommer. Den omsøkte fradelingen er etter dette betinget av det med hjemmel i pbl gis dispensasjon fra plankravet i pkt Nar det gjelder den østlige delen av del omsøkte arealet, er kommuneplanens arealdel noe uklar. I plankartet er det inntegnet grense for arealformal og omradet innenfor grensen er benevnt som F16. I følge arealdelens bestemmelser, jf pkt , skal det innenfor F16 tillattes en utvidelse av gjeldende reguleringsplan som framtidig byggeområde med inntil tre fritidseiendommer. Samtidig er det kun deler av området innenfor arealformalsgrensen som faktisk er vist som byggeomrade for fritidsbebyggelse. Fylkesmannen legger til grunn at det er områdene som er vist som byggeområde for fritidsbebyggelse, jf. tegnforklaringen til arealdelen, som er ment å være område F16. Vi ser derfor vekk fra unntegnet arealformalsgrense og at betegnelsen F16 er feilplassert pa plankartet. Den østlige delen av det omsøkte arealet ligger da innenfor formalsområde LNFR, jf. pbl nr. 5 bokstav a. Det rettslige utgangspunktet i et slikt formålsområde er at det er forbudt å fradele tomt eller oppføre bygninger som ikke er ledd i stedbunden næring.

4 Side 4 av 6 Den østlige delen av arealet omfattes for øvrig også av reguleringsplan «Del av gnr. 204 bnr. 6, Ytteråsen», vedtatt den 13. april Det omsøkte arealet ligger der innenfor areatformatet «Jordbruk, skogbruk og gartneri». Fylkesmannen kan ikke se al det er motstrid mellom areatforrnalene i kommuneplanens arealdel og regulenngsplanen, jf. pbl. 1-5, og legger dermed til grunn at både reguleringsplanen og kommuneplanens arealdel gir hjemmelsgrunnlag for arealbruksformålet landbruk. Etablering av en ny fritidseiendom som omsøkt, krever derfor dispensasjon fra arealbruksformålet «Jordbruk, skogbruk og gartneri» i regulenngsplan «Del av gnr. 204 bnr. 6, Ytteråsen» og LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel. Som det framgår av det ovennevnte, forutsefier en fradeling som omsøkt at det innvilges dispensasjon fra plankravet i kommuneplanens arealdel og dispensasjon fra arealbruksformålet i reguleringsplanen og kommuneplanens arealdel. I vedtaket av 15. april 2015 har kommunen lagt til grunn at «Det aktuelle arealet ligger i kommuneplanens arealdel i område for landbruks-, natur og frituftsformål samt reindrift (LNFR-område), areal for spredt fritidsbebyggelse. Det er i det aktuelle området, benevnt som SF16, ikke lagt opp til etablering av nye tomter for fritidsbebyggelse. østligste delen av det omsøkte arealet omfattes av reguleringsplan «Del av gnr. 204 bnr. 6, Ytteråsen» (godkjent ) og er der vist om landbruksområde. Ut fra det ovennevnte mener Fylkesmannen at kommunen i utgangspunktet har lagt riktig hjemmelsgrunnlag til grunn for sin behandling av søknaden. På den annen side framstår det som nokså uklart hvilken dispensasjonsvurdering kommunen egentlig foretar. Kommunen legger til grunn at det «ikke er lagt opp til etablering av nye tomter for fritidsbebyggelse» i formålsområde SF16 A. Fylkesmannen er ikke erfig i dette. Forrnalsangivelsen spredt fnlidsbebyggelse innebærer efier vår vurdering det motsatte, altså at det innenfor visse kriterier er lagt opp til etablering av nye tomter og fritidsbebyggelse. Dette bekreftes i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel, jf. pkt. 5.2, hvor det angis at «området kan utbyggesrfortettes med inntil 10 nye tomter.» Det kreves imidlerlid al det utarbeides reguleringsplan før en slik forletfing kan skje. Fylkesmannen kan ikke se at det aktuelle plankravet er nevnt verken i dispensasjonssøknaden fra filtakshaver eller i kommunens vedtak. Videre sknver kommunen i sin vurdering av søknaden at «En eventuell dispensasjon vil i vesentlig grad sette til side hensynel til kommuneplanens arealdel.» Fylkesmannen bemerker at vurderingstema for kommunen ikke er om hensyn bak kommuneplanens arealdel i sin helhet blir vesentlig tilsidesatt, men om hensynet bak det aktuelle plankravet blir vesentlig tilsidesatt Hvilke hensyn som ligger bak det aktuelle plankravet er ikke nevnt i kommunens vurdering. Et dispensasjonsvedtak med hjemmel i pbl. 19(2) er et «enkettvedtak» etler forvaltningsloven 2(1) bokstav b, jf. pbl Følgelig shiles det visse minimumskrav til kommunens saksbehandling, herunder til innholdet i begrunnelsen for vedtaket. I fvl. 25(1) fastsettes det at blant annet at det i vedtaket «skal vises til de regler vedtaket bygger på». Videre skal begrunnelsen «gjengi innholdel av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.» I den foreliggende klagesaken er plankravet i kornmuneplanens arealdel ikke nevnt. Det er derfor ikke vist til «de regler vedtaket bygger på». og kommunen har da heller ikke gjengitt «innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.», jf. fyl. 25. Kommunens begrunnelse for vedtaket av 15. april 2015 er etter Fylkesmannens vurdering så svak, at det ikke er mulig å prøve den rettsanvendelsen kommunen har gjennomført. Den mangelfulle begrunnelsen gjør det uklart for oss om kommunen har sett at søknaden krever dispensasjon fra et plankrav og om kommunen har forstått og anvendt pbl riktig. Det

5 Side 5 av 6 er heller ikke mulig for oss å vurdere om kommunen har lagt de riktige hensynene bak plankravet fil grunn. Den mangelfulle begrunnelsen for vedtaket må anses som en saksbehandlingsfeil etter M. 25 Det følger av forvaltningsloven 41 at et vedtak som lider av saksbehandlingsfeil og i utgangspunktet er å anse som ugyldig, likevel skal være gyldig «nar det er grunn til å regne med at feilen ikke kan virket bestemmende på vedtakets innhold.» I den foreliggende klagesaken kan Fylkesmannen ikke utelukke at saksbehandlingsfeilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Manglene ved vedtakets begrunnelse tyder etter vår vurdering pa svikt ved selve avgjørelsen og det er etter vår oppfatning en «ikke helt fjerntliggende mulighet» for at denne feilen kan ha hatt betydning for vedtakets innhold, jf. Rt s. 661 avsnitt 71. Fylkesmannen kan derfor ikke se at vedtaket er gyldig etter regelen i forvaltningsloven 41. Konklusjonen blir etter dette at kommunens vedtak er å anse som ugyldig, jf. blant annet Rt s Vi bemerker avslutningsvis at kommunen heller ikke har foretatt noen dispensasjonsbehandling opp imot arealbruksforrnalet landbruk i den gjeldende reguleringsplanen og kommuneplanens arealdel. Dette er heller ikke nevnt i søknaden fra tiltakshaver. Fylkesmannen er i tvil om kommunen har utelatt dispensasjonsbehandlingen som følge av avslaget på dispensasjonssøknaden opp imot kommuneplanens arealdel, eller om kommunen ikke har vært oppmerksom på at søknaden også krever dispensasjon fra landbruksformålet. Fylkesmannen vil i den forbindelse vise til at kommunen etter forvaltningsloven 11 har en veiledningsplikt ovenfor tiltakshaver. I følge bestemmelsen er formalet med veiledningsplikten at parter i forvaltningssaker skal få «adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig mate.» Slik søknaden fra tiltakshaver er utfylt, stiller vi oss tvilende til at kommunen har oppfylt sin veiledningsplikt i dette tilfellet. Som Fylkesmannen har nevnt innledningsvis, har tiltakshaver ikke søkt om dispensasjon fra det gjeldende landbruksformålet. I kommunens vedtak av 15. april 2015 opplyser kommunen selv at «Moen har etter oppfordring fra kommunen søkt om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel.» Det er som nevnt uklart for oss hvilken del av kommuneplanens arealdel kommunen her sikter tit I en sak som det foreliggende burde kommunen for øvrig ha rådet tiltakshaver til å dra grensen for den omsøkte eiendommen utenfor arealbruksformalet landbruk. På denne måten ville tiltakshaver unngått at søknaden var betinget av to dispensasjoner. Vi kan heller ikke se at tiltakshaver har fremmet argumenter som kan begrunne hvorfor det ikke er nødvendig med en ny reguleringsplan for den aktuelle frifidseiendommen. Ut fra saksdokumentene Fylkesmannen har fått oversendt, er det tvilsomt om tiltakshaveren pa noe tidspunkt har blilt opplyst om at det er et plankrav han søker dispensasjon fra. Denne oppfatningen forsterkes ved at kommunen selv ikke har nevnt det aktuelle plankravet i sin saksbehandling. Kommunen har for øvrig heller ikke opplyst om plikten til nabovarsling etter pbl På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Kommunens vedtak av 15. april 2015, jf. sak 52/15, oppheves som ugyldig. Klagen har ført fram.

6 Side 6 av 6 Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke paklages videre i forvaltningen, jf. forvaltningsloven 28. Med hilsen Sissel Elisabet Slapgård(e.f.) Elisabeth Marø Holand Assisterende kommunaldirektør Redgiver Kommunalavdelingen Kommunalavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Likelydende brev sendt til. Odd Malvin Moen Dyvaåsen HELL Stjørdal kommune Postboks STJØRDAL