Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 7/ Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet - integritet og verdiskaping

2 Rapport 7/2009 Publikasjoner fra i Oslo i /2008 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer. Oppfølging av rapportene 23/2004 og 29/2004 om barn i fosterhjem 2/2008 Internkontroll i og rundt Socio 3/2008 Anskaffelser i Kollektivtransportproduksjon AS 4/2008 Forvaltning av utplassert kunst 5/2008 Økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter i Omsorgsbygg Oslo KF 6/2008 Behandling av drosjeløyvesaker 7/2008 Kjøp av hjemmehjelpstjenester fra private leverandører - anskaffelse, kontroll og tilrettelegging 8/2008 Offentlige anskaffelser i Energigjenvinningsetaten 9/2008 Kvalitet i sykehjem - Nordseterhjemmet 10/2008 Intern kontroll i og rundt TiPS 11/2008 Sosialtjenestens forvaltning av klientmidler 12/2008 Resultater, undervisning og ledelse ved Haugenstua skole 13/2008 Økonomisk sosialhjelp: planer, klientarbeid og utvalgte resultatindikatorer 14/2008 Offentlige anskaffelser i Vann- og avløpsetaten 15/2008 Lønn: Godtgjørelser og naturalytelser 16/2008 Bydelenes forvaltning av midler fra Groruddalssatsingen 17/2008 Ansvarsdelingen mellom Utdanningsetaten og Undervisningsbygg Oslo KF 18/2008 Intern kontroll i og rundt leverandørregisteret 1/2009 Behandling av skjenkebevillinger og kontroll av skjenkesteder 2/2009 Nytt billettsystem - kontroll og oppfølging 3/2009 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? 4/2009 Anskaffelser i idrettsprosjekter 5/2009 Kontroll av anskaffelser i 13 virksomheter 6/2009 Delrapport med oppsummering av undersøkelser 2

3 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet 3

4 Rapport 7/2009 4

5 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Innhold Innhold Hovedbudskap...6 Hovedbudskap...6 Sammendrag Innledning Innledning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode... Problemstillinger Rapportens Revisjonskriterier...10 oppbygging Metode Informasjon Rapportens om oppbygging... ansvarlige etater og om rehabiliteringen av Tøyenbadet Informasjon Grunnlag for om økonomisk ansvarlige etater styring og og om oppfølging...16 rehabiliteringen av Tøyenbadet Grunnlag 3.1 Dokumentasjon for økonomisk og forankring styring og av oppfølging beslutning om gjennomføring Dokumentasjon Revisjonskriterier og forankring... av beslutning om gjennomføring Faktagrunnlag... Revisjonskriterier s Faktagrunnlag... vurderinger Organisering, myndighet, ansvar og roller s vurderinger Revisjonskriterier Organisering, Faktagrunnlag... myndighet, ansvar og roller s Revisjonskriterier... vurderinger Etablering Faktagrunnlag... av spesifikke rammer for prosjektet Revisjonskriterier s... vurderinger Etablering Faktagrunnlag... av spesifikke rammer for prosjektet s Revisjonskriterier... vurderinger Plan for og krav til håndtering av risiko Faktagrunnlag Revisjonskriterier Faktagrunnlag... s vurderinger Plan for s og krav til håndtering vurderinger av risiko Bruk av erfaringsbasert Revisjonskriterier... kompetanse Revisjonskriterier Faktagrunnlag Faktagrunnlag... s vurderinger Bruk s av erfaringsbasert kompetanse... vurderinger Oppsummering Revisjonskriterier Økonomisk styring Faktagrunnlag... og oppfølging i gjennomføringsfasen Overvåking s av risiko... vurderinger Oppsummering Revisjonskriterier Økonomisk Faktagrunnlag... styring og oppfølging i gjennomføringsfasen Overvåking s av risiko... vurderinger Styring og oppfølging av fremdrift og kostnader Revisjonskriterier Revisjonskriterier Faktagrunnlag... Faktagrunnlag s vurderinger vurderinger Oppsummering Styring og oppfølging... av fremdrift og kostnader Revisjonskriterier Konklusjoner og anbefalinger Faktagrunnlag Høringsuttalelser s og avsluttende kommentarer...37 vurderinger Idrettsetatens Oppsummering... høringsuttalelse Konklusjoner 6.2 Byrådsavdeling og anbefalinger for næring og idretts 35høringsuttalelse Høringsuttalelser 6.3 s og avsluttende avsluttende kommentarer kommentarer

6 Rapport 7/2009 Referanser Vedlegg 1 Revisjonskriterier Vedlegg 2 Nærmere om metode Vedlegg 3 Resultat etter s gjennomgang av anskaffelser ved Tøyenbadet Vedlegg 4 Høringsuttalelse fra Idrettsetaten Vedlegg 5 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for næring og idrett

7 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Hovedbudskap har undersøkt økonomisk styring og oppfølging av idrettsprosjekter med hovedfokus på rehabiliteringen av Tøyenbadet. Etter s oppfatning har ikke rehabiliteringen av Tøyenbadet vært underlagt tilstrekkelig økonomisk styring og oppfølging. De viktigste svakhetene var følgende: det ble ikke gjennomført usikkerhetsanalyse av vedtatt kostnadsramme. prosjektorganisasjonen var underdimensjonert. ansvaret for oppfølgingen ble i for stor grad lagt til ekstern prosjektleder. etaten sikret seg ikke tilstrekkelig informasjon om rehabiliteringsprosjektets økonomi og fremdrift. Sammendrag I denne rapporten presenteres resultatet av s undersøkelse om rehabiliteringen av Tøyenbadet har vært underlagt tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging. Formålet med denne undersøkelsen har vært å bidra til en effektiv og god økonomisk styring og oppfølging av kommunens investeringsvirksomhet. Kultur- og idrettsetaten hadde ansvaret for rehabiliteringen av Tøyenbadet inntil etaten ble splittet i to nye etater per Etter den tid har Idrettsetaten hatt ansvaret for prosjektet. Det var en langvarig beslutningsprosess knyttet til rehabiliteringen av Tøyenbadet, fra byrådets innstilling om Oslobadene ble lagt fram første gang for bystyret i desember 2001 til starten av selve rehabiliteringen i april Bystyret vedtok i desember 2004 en kostnadsramme for rehabilitering av Tøyenbadet på 60 millioner kroner. Etter en nærmere vurdering av badets rehabiliteringsbehov ble endelig kostnadsramme fastsatt til 104 millioner kroner, vedtatt av bystyret i desember Selve rehabiliteringen startet i april 2007, og gjennom byggefasen ble kostnadsrammen betydelig over- skredet. Bystyret vedtok i desember 2008 å øke rammen med 35 millioner kroner, fra 104 millioner kroner til 139 millioner kroner. Da bystyret fattet vedtak om en endelig kostnadsramme på 104 millioner kroner, vedtok bystyret også at prosjektet skulle ferdigstilles i 4. kvartal Tøyenbadet ble åpnet for publikum i oktober 2008, mens endelig ferdigstillelse var februar Sentrale funn i undersøkelsen Grunnlaget for styring og oppfølging Flere eksterne selskaper gjennomførte usikkerhetsanalyser knyttet til rehabilitering av Tøyenbadet, og identifiserte ulike rehabiliteringsbehov. To analyser gjennomført i 2005 identifiserte et behov på vel 200 millioner kroner. Endelig vedtatt budsjett utgjorde 104 millioner kroner, og det ble ikke utført usikkerhetsanalyse i forhold til denne rammen. Tøyenbad-prosjektet var stort og komplekst, og det ble etablert en formell prosjektorganisasjon. Kultur- og idrettsetaten valgte å benytte en ekstern prosjektleder, som også skulle ivareta funksjonen som byggeleder. Dette til tross for at anerkjent praksis i byggebransjen, og i kommunale virksomheter med stort investeringsomfang, tilsier at disse funksjonene burde ha vært delt mellom to personer. I ettertid har det vist seg at ekstern prosjektleder hadde for dårlig kapasitet til å følge prosjektet tilstrekkelig opp. En konsekvens av dette var at ekstern prosjektleder og etaten ikke hadde tilstrekkelig oversikt over prosjektets økonomiske og fremdriftsmessige utvikling. Prosjektorganisasjonen fremkom av prosjektets to formelle styringsdokumenter; Prosjektadministrativ håndbok og Styringsdokument. Funksjonen som prosjekteier var tillagt ulike stillinger i de to styringsdokumentene. Samtidig var den interne prosjektlederrollen i følge den prosjektadministrative håndboken tillagt personer som i praksis ikke fungerte 7

8 Rapport 7/2009 som interne prosjektledere. Forventninger og krav til viktige roller i prosjektet, som byggekomité og prosjektets interne og eksterne prosjektleder, var relativt tydelig kommunisert ved at det forelå skriftlige oppgavebeskrivelser. Linjeledelsens myndighet, ansvar og roller fulgte ordinært linjeansvar som fremgikk av gjeldende fullmakts-matriser. Planer for aktiviteter som skulle gjennomføres, forelå før byggestart. Samtidig var krav til kommunikasjon og fremdriftsrapportering håndtert i prosjektets styringsdokumenter. Etatens krav til arkivering forelå på intranett, og det ble ikke stilt spesifikke krav til arkivering i Tøyenbadprosjektet. I praksis var prosjektdokumentasjonen oppbevart hos forskjellige personer som var involvert i prosjektet. ikke fulgt tilstrekkelig opp, og ekstern prosjektleder hadde ikke tilstrekkelig oversikt over prosjektets økonomiske og fremdriftsmessige utvikling. Videre skal rapportene fra ekstern prosjektleder ha vært vanskelig tilgjengelige. Sviktende kontroll og oppfølging medførte at dette ikke ble fanget opp og at nødvendige tiltak ikke ble iverksatt. Det forelå ikke et eget prosjektstyringsverktøy i ansvarlig etat utover et selvkomponert excelark. Dette trekkes frem som en av grunnene til at intern prosjektleder ikke selv fulgte opp rehabiliteringsprosjektets økonomiske utvikling, men overlot dette til ekstern prosjektleder. Etaten gjennomførte risikovurderinger i forhold til å definere marginer og reserver i prosjektet. Det ble som tidligere nevnt ikke gjennomført usikkerhetsanalyser av den endelige kostnadsrammen. Videre ble det ikke gjennomført systematiske analyser av forhold som kunne oppstå i byggefasen, eller av andre forhold som kunne påvirke prosjektets økonomi og/eller fremdrift. Styring og oppfølging i gjennomføringsfasen Risiko knyttet til forhold som oppsto og som ble vurdert underveis, ble rapportert kvartalsvis til byggekomiteen. Samtidig ble risiko og utfordringer knyttet til kommende aktiviteter diskutert i de månedlige rapportene som ble oversendt byrådsavdelingen fra etatssjefen. Dette var imidlertid ikke basert på risikoområder identifisert og vurdert som vesentlige før byggestart. Ekstern prosjektleder hadde ansvar for å følge opp entreprenørens leveranser, utførelse, og kvalitet. Vedkommende skulle også følge rehabiliteringsprosjektets økonomiske og fremdriftsmessige utvikling, og holde etaten oppdatert gjennom byggherremøter og fortløpende rapporter. I følge våre kilder ble entreprenøren 8

9 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet s konklusjoner og anbefalinger Etter s vurdering har ikke rehabiliteringen av Tøyenbadet vært underlagt tilstrekkelig økonomisk styring og oppfølging. ser svakheter på flere områder, både når det gjelder etablering av grunnlag, og i selve gjennomføringsfasen. De viktigste svakhetene var at: det ikke var gjennomført usikkerhetsanalyse av vedtatt kostnadsramme, og at det dermed ikke ble tydeliggjort i beslutningsdokumentene hvilke konsekvenser det kunne få at kostnadsrammen utgjorde halvparten av anbefalt rehabiliteringsnivå. prosjektorganisasjonen var underdimensjonert. det ikke var tydelig hvem som ivaretok viktige funksjoner i prosjektorganisasjonen. det ikke var gjennomført systematiske risikovurderinger av mulige situasjoner som kunne oppstå i byggefasen. entreprenøren ikke ble fulgt tilstrekkelig opp. prosjektet ikke ble fulgt tilstrekkelig opp av ansvarlig etat. Ansvaret for oppfølgingen ble i for stor grad lagt til ekstern prosjektleder. Idrettsetaten står overfor store investeringer i idrettsanlegg, og det er viktig at disse underlegges god økonomisk styring og oppfølging. kommer i rapporten med en rekke anbefalinger til Idrettetaten som vi mener kan bidra til å sikre bedre økonomisk styring og oppfølging av framtidige investeringsprosjekter. Vi anbefaler blant annet Idrettsetaten å: sikre at investeringsprosjektenes beslutningsgrunnlag inneholder tilstrekkelig og veldokumentert informasjon. dimensjonere investeringenes prosjektorganisasjon slik at den blir tilstrekkelig robust i forhold til prosjektenes omfang og kompleksitet, både hva gjelder kapasitet og kompetanse. sikre at myndighet, ansvar, roller, og oppgaver er utvetydig kommunisert. identifisere, systematisere og vurdere risiko for at det i større investeringsprosjektene kan oppstå kostnadsdrivende situasjoner og/ eller situasjoner som påvirker fremdrift og kvalitet. sikre at etaten utøver tilstrekkelig oppfølging av entreprenøren og av investeringsprosjektenes økonomiske og fremdriftsmessige utvikling, uavhengig av om oppgaven er tillagt intern eller ekstern prosjektleder. innføre og implementere et standardisert prosjektstyringsverktøy. I den forbindelse viser også til at byrådet har varslet flere nye tiltak for å styrke kommunens kontroll med investeringsprosjekter, og at bystyret har vedtatt et nytt punkt om kvalitetssikring av investeringsprosjekter i kommunens økonomireglement. Kravene er hovedsakelig rettet mot kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag. Noen av våre anbefalinger gjelder prosessen frem til beslutning. De er etter vår vurdering i tråd med den nye investeringskontrollen. Idrettsetaten bør vurdere våre anbefalinger i lys av de nye kravene som gjelder for kvalitetssikring av i nvesteringsprosjekter i Oslo kommune. Høringsuttalelser har mottatt høringsuttalelser fra Idrettsetaten og Byrådsavdeling for næring og kultur. Idrettsetaten skriver at det har vært et krevende år etter at etaten ble opprettet Det vises blant annet til at Idrettsetaten har vært igjennom omfattende prosesser knyttet til rekruttering av nye medarbeidere, justering av organisasjonen samt forbedring og implementering av rutiner. Etaten redegjør nærmere for flere relevante tiltak som er iverksatt i den sammenheng. Videre redegjør etaten for en rekke relevante tiltak som er eller vil bli iverksatt basert på s anbefalinger. 9

10 Rapport 7/2009 Byrådsavdeling for næring og idrett tiltrer s konklusjoner og anbefalinger, og trekker spesielt frem viktigheten av å ha et kvalitetssikringssystem som et virkemiddel i forhold til å sikre god økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter. Det opplyses at byrådsavdelingen har startet arbeidet med et slikt kvalitetssikringssystem. Byrådsavdelingen tar sikte på å følge opp og ivareta alle momentene som har påpekt, i det systemet som er under arbeid. 10

11 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet 1. Innledning I denne rapporten ser vi på hvilken økonomisk styring og oppfølging rehabiliteringen av Tøyenbadet har vært underlagt. Rapporten er den andre av to rapporter fra vårt forvaltningsrevisjonsprosjekt Anskaffelser og økonomisk styring og oppfølging av investeringer i idrettsprosjekter. Den første delen av undersøkelsen ble rapportert i s rapport 4/2009 Anskaffelser i idrettsprosjekter. Formålet med forvaltningsrevisjonen har vært å bidra til effektiv styring og oppfølging av kommunens investeringsvirksomhet. Undersøkelsen som her rapporteres omfattet opprinnelig fire investeringsprosjekter. valgte underveis i prosjektforløpet å konsentrere undersøkelsen om den økonomiske styringen og oppfølgingen av rehabiliteringen på Tøyenbadet. Dette er begrunnet i Tøyenbad-prosjektets omfang. Investeringer i idretts- og badeanlegg har varierende omfang, fra mindre rehabiliteringer med små budsjetter, til større investeringsprosjekter med budsjett langt over 100 millioner kroner, og fra investeringer som gjentas flere ganger, som etablering av kunstgressbaner, til engangsprosjekter som rehabiliteringen av Tøyenbadet eller byggingen av en ny hoppbakke i Holmenkollen. Slike variasjoner gir ulikt behov for, og stiller ulike krav til, planlegging, gjennomføring, styring og oppfølging av prosjektene. En tidligere undersøkelse fra påviste svakheter i økonomistyringen av idrettsprosjekter i 2005, og i en rapport utarbeidet av Ernst & Young om lag to år senere kom det frem at rutiner og prosedyrer knyttet til investeringsprosjekter fortsatt ikke var godt nok på plass 1. 1 Jf s rapport 8/2006: Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo og rapport utarbeidet av Ernst & Young datert 30.april 2007: Risikovurdering av anskaffelsesprosessene i Kultur og idrettsetaten. Kultur- og idrettsetaten hadde ansvaret for rehabiliteringen av Tøyenbadet inntil etaten ble splittet i to nye etater per Etter den tid har Idrettsetaten hatt ansvaret for rehabiliteringsprosjektet. 1.1 Problemstillinger Undersøkelsens hovedproblemstilling er: Har rehabiliteringen av Tøyenbadet vært underlagt tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging? Problemstillingen har vært belyst gjennom en drøfting av følgende spørsmål: 1. Var prosjektets grunnlag for styring og oppfølging tilfredstillende? 2. Var rehabiliteringsprosjektet underlagt tilstrekkelig økonomisk styring og oppfølging i gjennomføringsfasen? Revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som legges til grunn for s vurderinger. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene hentet fra Oslo kommunes krav og føringer til økonomistyring og rapportering, samt fra etatens interne prosedyrer der det har vært relevant. I tillegg har vi benyttet ISO-standard 10006, som er et rammeverk for prosjektstyring og oppfølging 2, for utledning av revisjonskriteriene. Revisjonskriteriene er nærmere beskrevet i vedlegg 1. For øvrig blir kriteriene presentert i de kapitlene hvor de kommer til anvendelse Metode Undersøkelsen er basert på et omfattende datamateriale innhentet gjennom intervjuer og dokumentanalyse. Informasjon om rutiner og etablerte praksis for idrettsprosjekter generelt er innhentet gjennom intervju med aktuelle ansatte i Idrettsetaten, ho- 2 ISO Systemer for kvalitetsstyring - Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter 11

12 Rapport 7/2009 vedsakelig i juni Dette er personer som tidligere var ansatt i Avdeling for idrett og bad i Kultur- og idrettsetaten, og som nå er ansatt i Idrettsetaten. I tillegg er informasjon innhentet fra ulike dokumenter, som fullmaktsmatriser, ulike maler og skjema, kontrakter og lignende. Informasjon om faktisk styring og oppfølging i Tøyenbad-prosjektet har vi innhentet gjennom intervju med prosjektledelsen og to av prosjektlederne. Intervjuene ble gjennomført i juni og august Videre har vi gjennomgått tilhørende prosjektdokumentasjon som månedsrapporter, kvartalsrapporter, møtereferater, interne notater med mer. Informasjon er også hentet fra skriftlig kommunikasjon mellom medarbeidere i etatene og mellom etatene og byrådsavdelingen. En faktabeskrivelse ble først forelagt Idrettsetaten for verifisering. Deretter ble faktabeskrivelsen oversendt Kulturetaten. Dette slik at medarbeidere i denne etaten som tidligere var sentrale i Kultur- og idrettsetaten, fikk anledning til å kommentere beskrivelsen. Dette gjaldt blant annet etatssjefen og direktøren for økonomiavdelingen i Kulturetaten som begge hadde tilsvarende roller i Kultur- og idrettsetaten. Samlet sett mener vi at fremgangsmåten og metoden er egnet til å besvare problemstillingene i denne forvaltningsrevisjonen. Det redegjøres nærmere for fremgangsmåten og metode i vedlegg 2 I kapitel 3 gir vi en generell beskrivelse av rutiner og etablert praksis knyttet til grunnlaget for styring og oppfølging. Videre drøfter vi om grunnlaget i Tøyenbad-prosjektet var tilfredsstillende. I kapitel 4 gir vi en generell beskrivelse av rutiner og etablert praksis knyttet til økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter i gjennomføringsfasen. Videre drøfter vi om Tøyenbad-prosjektet var underlagt tilstrekkelig økonomsk styring og oppfølging i gjennomføringsfasen. Våre konklusjoner og anbefalinger fremkommer i rapportens kapitel 5. I kapitel 6 gir vi et kortfattet sammendrag av høringsuttalelsene fra Idrettsetaten og Byrådsavdeling for næring og idrett og s avsluttende kommentarer. I vedlegg 1 redegjør vi nærmere for revisjonskriteriene som er lagt til grunn for våre vurderinger i rapporten. I vedlegg 2 redegjør vi nærmere for undersøkelsens metode. I vedlegg 3 gir vi en kortfattet oppsummering av svakheter knyttet til anskaffelser i Tøyenbad-prosjektet, som omfatter 2 av 15 anskaffelser presentert i s rapport 4/2009; Anskaffelser i idrettsprosjekter. I vedlegg 4 og 5 gjengis høringsuttalelsene fra Idrettsetaten og byrådsavdelingen i sin helhet. 1.4 Rapportens oppbygging I kapittel 2 redegjør vi for omorganiseringer på etatsnivå som har hatt betydning for hvor ansvaret for rehabiliteringen av Tøyenbadet har ligget. Videre beskriver vi kort prosjektets økonomiske og fremdriftsmessige utvikling og status. Vi beskriver også sentrale roller og begreper knyttet til gjennomføringen av rehabiliteringsprosjektet. 12

13 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet 2. Informasjon om ansvarlige etater og om rehabiliteringen av Tøyenbadet Nærmere om ansvarlige etater Kultur- og idrettsetaten ble etablert per etter en sammenslåing av flere etater. Den nye etaten ble organisert med fagavdelinger som avspeilet de tidligere enkeltetatene. Blant annet ble ansvarsområdet overført fra Friluftsetaten lagt innunder Avdeling for idrett og bad. Det var denne avdelingen som hadde ansvaret for planlegging og gjennomføring av rehabiliteringen i Tøyenbadet. Kulturog idrettsetaten var underlagt Byrådsavdeling for næring og kultur. Kultur- og idrettsetaten ble splittet i to etater ; Kulturetaten og Idrettsetaten. Sistnevnte fikk overført det ansvarsområdet som var tillagt Avdeling for idrett og bad i Kultur- og idrettsetaten. De fleste medarbeiderne i denne avdelingen ble også overført til Idrettsetaten. Det ble ansatt en ny direktør i Idrettsetaten, mens direktøren i Kultur- og idrettsetaten ble direktør for Kulturetaten. Selve rehabiliteringen av Tøyenbadet begynte i mars 2007, så prosjektet var godt i gang da ansvaret for prosjektet ble overført til den nye Idrettsetaten. Sistnevnte er underlagt Byrådsavdeling for næring og idrett. Nærmere om rehabiliteringen av Tøyenbadet Investeringsprosjektet gjelder rehabilitering av Tøyenbadet. Kortfattet informasjon om rehabiliteringsprosjektets økonomi og fremdrift følger av tabell 1. Tabell 1; Kostnadsrammer, økonomi og fremdrift, tallene er oppgitt i millioner kroner Kostnadsrammer Økonomi Ferdigstillelse Dok Dok Bystyresak 436/08 Regnskap per 20. februar 2009 Prognose for totalforbruk per mars 2009 Avvik i % fra Dok Vedtatt Faktisk kvartal 2007 Februar 2009 Kilde:Dok , Dok , Bystyresak 436/08 3, Månedsrapport fra Idrettsetaten til Byrådsavdeling fra næring og kultur desember 2008, avviksrapport fra Idrettsetaten til byrådsavdeling for næring og idrett per mars Endelig kostnadsramme for rehabiliteringsprosjektet var 104 millioner kroner 4. Prosjektets program ble tilpasset denne rammen. Av ulike grunner viste det seg i at kostnadsrammen ble overskredet i selve rehabiliteringsfasen. Bystyret vedtok i desember 2008 å øke rammen med 35 millioner kroner fra 104 millioner kroner til 139 millioner kroner, en økning på 34 %. Da bystyret vedtok kostnadsrammen på 104 millioner kroner, vedtok bystyret også at prosjektet skulle ferdigstilles 4. kvartal Rehabiliteringsprosjektet ble imidlertid ferdigstilt i februar I følge etaten skyltes dette forhold både før og etter byggestart. Ved byggestart i april 2007 forventet Kultur- og idrettsetaten ferdigstillelse april Bystyresak 436/08 Økte skatteinntekter Budsjettjustering - Byrådsak 175 av , vedtatt Jf Dok , vedtatt av bystyret 14. desember

14 Rapport 7/2009 Generell beskrivelse av aktører og roller i Tøyenbad-prosjektet Tøyenbad-prosjektet har involvert mange ulike aktører. Under følger en beskrivelse av noen av de viktigste aktørene, organene og rollene i prosjektet. Byggherre; Kultur- og idrettsetaten til og med mars Idrettsetaten fra og med april Prosjekteier; var definert til å være etatens direktør i ett styringsdokument og etatens seksjonsleder for Oslo-badene i et annet styringsdokument. Intern prosjektleder; en intern ansatt prosjektleder som på etatens vegne hadde ansvar for styring og oppfølging av investeringsprosjektet. Ekstern prosjektleder; ekstern (byggherre-) representant som styrte og fulgte opp prosjektet på vegne av etaten. Vedkommende ble omtalt som byggherreombud. I rapporten omtales vedkommende som ekstern prosjektleder. Byggeleder; en byggeteknisk fagkyndig rådgiver for byggherren i byggeeller anleggsprosjekt, som vanligvis vil være byggherrens representant på bygge- eller anleggsplassen. I Tøyenbad-prosjektet fungerte ekstern prosjektleder også som byggeleder. En byggeleders oppgave er først og fremst å føre tilsyn og kontroll med ytelsene fra entreprenøren i produksjonsfasen, og å påse at byggearbeidene, materialene og dokumentasjonen blir utført i henhold til spesifikasjoner i entreprenørkontrakten. I de tilfeller byggherren kjøper prosjektledertjenester fra eksterne leverandører, er det normal praksis at byggherren kjøper byggeledertjenester fra samme leverandør. Funksjonene dekkes imidlertid av to forskjellige personer. Byggemøter; møter mellom representanter fra byggherren, entreprenøren og de fleste fagområdene som var representert i prosjektet. Byggmøtene behandlet blant annet fremdrift, usikkerhetsmomenter, konsekvenser og mulige tiltak o.l. Byggherremøter; møter hvor etaten som byggherre ble oppdatert om prosjektets utvikling og status, og hvor viktige og prosjektrelaterte avklaringer og beslutninger ble fattet. Byggekomité; et internt organ i Kulturog idrettsetaten som hadde som oppgave å vedta alle investeringsprosjektenes program (innhold/plan) og kostnadsramme innenfor bystyrets vedtatte kostnadsramme. Komiteen kunne velge å avsette deler av vedtatt kostnadsramme som marginer og reserver for å imøtekomme potensielle tillegg. Komiteen hadde også som oppgave å behandle kvartalsvise rapporter fra investeringsprosjektene. I Kultur- og idrettsetaten bestod komiteen av avdelingsdirektør for økonomi, avdelingsdirektør for idrett og bad, samt seksjonslederne for nyanlegg, bygg, idrettsforvaltning og bad. I tillegg satt en sivilarkitekt og etatens prosjektkoordinator i komiteen. I Idrettsetaten er sammensetningen noe annerledes og består av direktøren, assisterende direktør, avdelingssjef for plan og utbygging med flere. Styringsgruppe; en gruppe etablert særskilt for Tøyenbad-prosjektet, opprettet av byggekomiteen. Gruppen skulle fungere som en ressursgruppe som intern prosjektleder kunne rådføre seg med. Gruppen utgikk fra byggekomiteen og besto av avdelingsdirektør for økonomi, avdelingsdirektør for Avdeling for idrett og bad, og en deltaker med prosjektlederkompetanse. 14

15 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Kvalitetssikringssystemet Det var utviklet et kvalitetssikringssystem (KS-system) for denne typen prosjekter. Systemet kom opprinnelig fra Friluftsetaten, og var under stadig utvikling. Systemet omfattet en rekke rutiner, sjekklister og maler for prosjektgjennomføringsfasen. Føringer gitt i Byggherreforskriftens kapitel 4 var også lagt inn som en del av KS-systemet. KS-systemet ble aldri formelt godkjent i Kultur- og idrettsetaten. Systemet ble presentert for etatens ledelse og prosjektledere i april 2006 av etatens IT-ansvarlig. I etterkant av dette ble systemet lagt ut på etatens intranett, noe medarbeiderne ble gjort kjent med gjennom e-post. Enkelte ganger ble det via e-post sendt ut påminnelser om at systemet eksisterte. Det ble ikke gitt instrukser om at dokumentene i KS-systemet skulle benyttes, og det ble ikke gitt systematisk opplæring i bruk av dokumentene. Det hendte likevel at nyansatte fikk opplæring og veiledning i bruk av disse. Idrettsetaten opplyste at KS-systemet per november 2008 ikke var presentert for ledelsen i Idrettsetaten, og at det ikke var tatt stilling til. Byrådet har varslet flere nye tiltak for å styrke kommunens kontroll med investeringsprosjekter, og bystyret har vedtatt et nytt punkt om kvalitetssikring av investeringsprosjekter i kommunens økonomireglement. Kravene er hovedsakelig rettet mot kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag. 15

16 Rapport 7/ Grunnlag for økonomisk styring og oppfølging I dette kapitlet gir vi en generell beskrivelse av rutiner og etablert praksis vedrørende grunnlaget for økonomisk styring og oppfølging av investeringsprosjekter i selve gjennomføringsfasen. Videre drøfter vi om grunnlaget i Tøyenbadprosjektet var tilfredsstillende. Vi har blant annet sett nærmere på prosjektets beslutningsgrunnlag, om roller, ansvar og myndighet var tydelige kommunisert, samt om det forelå planer og avtaler som beskrev prosjektets omfang og fremdrift. Vi har også sett nærmere på om det ble gjennomført risikovurdering før byggestart og om erfaringer gjort i tidligere prosjekter ble benyttet ved planlegging av dette prosjektet Dokumentasjon og forankring av beslutning om gjennomføring Revisjonskriterier Bystyret skal ta beslutning om gjennomføring av investeringsprosjekter, og vedta spesifikke investeringsbudsjett. Investeringer hvor prosjektkalkylen overstiger 5 millioner kroner, eller prosjekter som er planlagt utført over flere år, skal vedtas spesifikt. Etatens justering av vedtatt investeringsbudsjett må skje i henhold til gjeldende fullmaktsgrenser. Beslutningsgrunnlaget som etaten skal legge frem for overordnet organ (byrådsavdelingen) må inneholde informasjon om behov og økonomiske vurderinger, blant annet prosjekteringskostnader, evt. finansieringskostnader, usikkerhet (risiko), kostnadseffekter for videre drift Faktagrunnlag Beskrivelse av rutiner og etablert praksis for idrettsprosjekter generelt Vi fikk gjennom intervju beskrevet at hvert enkelt investeringsprosjekt ble vedtatt av bystyret gjennom behandling av sak 1, byrådets forslag til budsjett. Enkelte mindre rehabiliteringsprosjekter ble ikke vedtatt særskilt, men som en del av en rehabiliteringspott. Etaten hadde ikke rutiner som satte spesifikke krav til innhold i prosjektenes beslutningsgrunnlag. Vi ble videre fortalt at manglende kapasitet til tider hindret etaten å utarbeide tilstrekkelige prosjekterings- og beslutningsgrunnlag, spesielt i større og kompliserte investeringsprosjekter. Kultur- og Idrettsetaten har tidligere blitt kritisert for dårlig fundamenterte prosjektforslag, blant annet i en ekstern evaluering utført av Deloitte 5. Det ble i et av våre intervjuer vist til at det kunne være vanskelig å anslå pris i mer atypiske prosjekter. Eksempelvis fikk etaten veldig kort tid på seg til å anslå kostnadene for rehabilitering av Tøyenbadet i 2004, noe som gjorde det vanskelig å legge frem et kvalitetssikret og realistisk anslag for kostnadene. For mer standardprosjekter, som kunstgressbaner, ble vi fortalt at det var det lettere å utarbeide gode kalkyler. 5 Brev fra Deloitte til Oslo kommune, Byrådsavdeling for næring og kultur av 16. oktober

17 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Praksis i Tøyenbad-prosjektet Budsjettvedtak Rehabiliteringsprosjektet ble første gang vedtatt gjennom bystyrets budsjettvedtak for 2005, med en kostnadsramme på 60 millioner kroner. Ved behandling av budsjettet for 2006 vedtok bystyret en kostnadsramme for prosjektet på 104 millioner kroner 6. Beslutningsgrunnlag Det er en lengre historie bak den endelige beslutningen om kostnadsrammen på 104 millioner kroner i Tøyenbad-prosjektet. I byrådsak 373 fra 2001 gjorde byrådet en vurdering av fremtidig drift og organisering av Oslobadene 7. Byrådet fastslo i dette dokumentet at rehabilitering av Tøyenbadet var den høyest prioriterte oppgaven. Byrådet anslo et rehabiliteringsbehov for dette prosjektet på vel 43 millioner kroner basert på en ekstern analyse. Det ble imidlertid presisert på generell basis at badenes kompliserte konstruksjon, og mulighetene for at uventede problemer dukket opp under en rehabilitering, måtte tas med i betraktningen. Videre presiserte byrådet at det før en total rehabilitering av Tøyenbadet ble gjennomført, måtte foretas en grundig gjennomgang og kvalitetssikring av hele prosjektet for å sikre et best mulig kostnadsoverslag. Bystyret tok byrådets sak om fremtidig drift og organisering av Oslobadene til orientering 8. Etter det vi har fått opplyst, ble det ikke gjennomført en ny usikkerhetsanalyse med utgangspunkt i den vedtatte kostnadsrammen på 104 millioner kroner. Tabell 2 gir en kortfattet oppsummering av prosessen frem til vedtak om å rehabilitere Tøyenbadet innen en kostnadsramme på 104 millioner kroner. 6 Dok vedtat av bystyret 14. desember Byrådsak 373/01 FREMTIDIG DRIFT OG ORGANI- SERING AV OSLOBADENE. 8 Bystyresak 182 fra

18 Rapport 7/2009 Tabell 2; Beslutningsprosessen i Tøyenbadet. Tid Aktør Aktivitet/hendelse 2001 Friluftsetaen Engasjerte et eksternt selskap til å utarbeidet tilstandsanalyse. Analysen definerte et rehabiliteringsbehov på vel 43 millioner kroner kun relatert til tekniske anlegg og eksklusive uteanlegget. Desember 2001 Byrådet La frem en innstilling om fremtidig drift og organisering av Oslobadene, blant annet at Tøyenbadet skulle totalrehabiliteres med et anslått beløp på 43 millioner kroner. Mai 2002 Bystyret Tar byrådets innstilling til orientering Desember 2004 Januar 2005 Mars 2005 Våren 2005 April 2005 Våren 2005 Våren 2005 Juni 2005 Juni 2005 Juni 2005 Byrådsavdeling for næring og kultur Kultur og idrettsetaten Bystyret Kultur og idrettsetaten Kultur- og idrettsetaten Byrådsavdeling for næring og kultur Kultur- og idrettsetaten Kultur- og idrettsetaten Byrådsavdeling for næring og kultur Kultur og idrettsetaten Byrådsavdeling for næring og kultur Kultur og idrettsetaten Gjennom en muntlig henvendelse til Kultur- og idrettsetaten ba byrådsavdelingen om oppdatert informasjon vedrørende antatt rehabiliteringsbehov. Anslo kostnadene til å være 40 millioner kroner med utgangspunkt i tilstandsanalysen fra Den ansvarlige i etaten la til 50% og meldte et behov på 60 millioner kroner til byrådsavdelingen. Etaten fant det vanskelig å gi et kvalitetssikret og realistisk anslag innen tidsfristen. Vedtak om å avsette 60 millioner kroner til rehabilitering av Tøyenbadet inklusive utebassengene. Engasjerte et eksternt selskap til å utarbeide ny kostnadskalkyle i I rapporten som forelå i januar 2005, ble et rehabiliteringsbehov på ca 140 millioner kroner anslått. Presenterte tre alternative rehabiliteringsnivåer for byrådsavdelingen (76, 110 og 142 millioner kroner). Presiserte at kostnadsoverslagene måtte kvalitetssikres grundig også av eksterne. Engasjerte et nytt eksternt selskap for å gjennomgå alt foreliggende materiale og utarbeide et budsjettgrunnlag. Selskapet dokumenterte et rehabiliteringsbehov på 203 millioner kroner. Justerte behovet til 186 millioner kroner. Dette behovet ble sammen med et alternativ på 119 millioner kroner presentert for byrådsavdelingen. Etaten anbefalte imidlertid ikke sistnevnte, med den begrunnelse at resultatet ville avvike fra publikums forventing. Ba om at et nytt eksternt selskap ble engasjert for en fullstendig gjennomgang av kostnadsalternativene. Engasjerte et nytt selskap som anslo en kostnad på 201 millioner kroner. Selskapet anbefalte etaten å oppdatere usikkerhetsanalysen dersom prosjektets omfang ble endret. Ba om en redegjørelse for hvilken rehabilitering som kunne utføres for 74, 90 og 104 millioner kroner, før kostnadskalkylen fra det sist engasjerte selskapet forelå. Gav byrådsavdelingen en redegjørelse i henhold til forespørselen, og informerte om det eksterne selskapets kostnadskalkyle på 201 millioner kroner. November 2005 Desember 2005 April 2007 Byrådsavdeling for næring og kultur Bystyret Kultur- og idrettsetaten Kom med tilsvar fire måneder etter, og viste til at kostnadsrammen var satt til 104 millioner kroner. Byrådsavdelingen påpekte at prosjektet skulle gjennomføres i henhold til tiltak og forutsetninger presentert i tidligere brev fra Kultur- og idrettsetaten. Vedtak om å rehabilitere Tøyenbadet innen en kostnadsramme på 104 millioner kroner. I følge budsjettdokumentene vil blant annet det gi anlegget en fullstendig teknisk oppgradering, en betydelig behandling/ fornying av innendørs overflater, samtidig som et fullverdig uteanlegg sikres. Selve rehabiliteringsarbeidet startet Kilde; Dok , Dok , byrådsak 372/01, bystyresak 182/02, samt brev og notater mellom Byrådsavdeling for næring og kultur og Kultur- og idrettsetaten 18

19 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet s vurderinger Faktagrunnlag Budsjettvedtak Prosjektets kostnadsbudsjett ble vedtatt av bystyret i tråd med gjeldende retningslinjer. Beslutningsgrunnlag Etter vår oppfatning kan det reises spørsmål ved om budsjettforslagene fra 2004 og 2006 var basert på et tilstrekkelig og veldokumentert grunnlag. Vår vurdering er basert på at etaten selv opplevde at tiden var for knapp i forhold til å utarbeide kvalitetssikret og realistisk anslag for budsjettvedtaket i Videre kan vi ikke se at det ble gjennomført usikkerhets- og risikovurdering i forhold til endelig vedtatt kostnadsramme i Dette mener vi er uheldig, ettersom det betyr at det ikke ble synliggjort hvilke økonomiske konsekvenser det kunne få på kort og lang sikt at tildelt kostnadsramme dekket halvparten av identifisert rehabiliteringsbehov. Dette til tross for at en slik redusering av kostnadsrammen etter vår oppfatning medførte en risiko for at det relativt kort tid etter ferdigstillelse kunne oppstå behov for nye rehabiliteringstiltak. 3.2 Organisering, myndighet, ansvar og roller Revisjonskriterier En prosjektorganisasjon bør etableres ut ifra etatens generelle retningslinjer og prosjektspesifikke behov. I større investeringsprosjekter bør ledelsen ha et system for jevnlig å vurdere om den etablerte prosjektorganisasjonen fungerer som forutsatt. Delegert myndighet skal beskrives. Krav og forventninger til aktører med roller i prosjektorganisasjonen bør beskrives. Beskrivelse av rutiner og etablert praksis for idrettsprosjekter generelt Flere av våre informanter mente at Kultur- og idrettsetaten over tid ikke hadde vært tilstrekkelig rigget i forhold til de investeringsprosjektene den hadde hatt ansvar for. Blant annet var fagkompetanse og ressurser en knapp faktor. Det ble hevdet at etaten fikk ansvar for idrettsbygg uten å bli tildelt nødvendige ressurser. Idrettsetaten er i følge ledelsen i ferd med å bygge opp organisasjonen med nødvendig fagkompetanse. Prosjektorganisering og ansvarlig etats vurdering av om organisasjonen fungerer som forutsatt Investeringsprosjektene ble vanligvis styrt av en intern prosjektleder. Prosjektlederfunksjonen ble fordelt etter medarbeidernes kompetanse og etatens kapasitet. I større og mer komplekse prosjekter etablerte etaten en formell prosjektorganisasjon med en ekstern prosjektleder. Vedkommende fungerte i slike tilfeller både som prosjekt- og byggeleder. Det forelå ingen rutiner for systematisk vurdering av prosjektorganisasjonen underveis i prosjektforløpet. Myndighet Flere aktører var involvert i investeringsprosjektene, og i følge våre informanter fremkom aktørenes myndighet av den til enhver tid gjeldende fullmaktsmatrise. I følge fullmaktsmatrisen hadde prosjektleder attestasjonsfullmakt for eget kostnadssted. Det fremkom ikke om fullmakten bare gjaldt de prosjektlederne som var ansatt i etaten (interne prosjektledere). Ekstern prosjektleders myndighet ble regulert i kontrakten mellom etaten og selskapet som leverte prosjektledertjenesten. Dersom fullmaktene i spesifikke prosjekter avvek fra ordinært linjeansvar, skulle dette fremgå 19

20 Rapport 7/2009 av prosjektplanen. Etter det vi fikk opplyst skulle intern prosjektleders fullmakt nedfelles spesifikt for hvert enkelt prosjekt. I større prosjekter ble det utarbeidet prosjektadministrativ håndbok (PA-bok) og/eller andre styringsdokumenter hvor slik informasjon skulle fremkomme. Ansvar, roller og oppgaver Informasjon om byggekomiteens og prosjektleders ansvar, rolle og oppgaver var beskrevet som egne rutiner i KS-systemet. Videre fremkom deres og andre aktørers ansvar og roller av PA-boken og andre styringsdokumenter dersom slike dokumenter var utarbeidet. Ekstern prosjektleders ansvar, rolle og oppgaver fremkom at kontrakten mellom etaten og det eksterne selskapet vedkommende var innleid fra. Praksis i Tøyenbad-prosjektet Prosjektorganisering Beskrivelsen under gjelder hovedsakelig den prosjektorganisasjonen som forelå i perioden fra april 2007, da selve rehabiliteringen begynte, frem til ny prosjektorganisasjon ble etablert i februar/mars På dette tidspunkt ble ekstern prosjektleder skiftet ut og prosjektorganisasjonen forsterket med ytterligere fagkompetanse. Flere av våre informanter mente at prosjektet var dårlig bemannet med tanke på prosjektets størrelse, kompleksitet og at det var en rehabilitering. Blant annet så prosjektledelsen i ettertid at tidsbruken i kontrakten med ekstern prosjektleder var definert for lavt. Ekstern prosjektleder skulle i følge kontrakten bruke to dager i uken på dette prosjektet. Blant annet ble det i startfasen besluttet at ekstern prosjektleder skulle fungere både som prosjektleder og som byggeleder. Flere av våre informanter så i ettertid at det var en uheldig beslutning, ettersom dette var to ulike funksjoner som det ble for mye for en person å ivareta. Konsekvensen av dette var at man i gjennomføringsfasen ikke hadde tilstrekkelig oversikt over investeringsprosjektets utvikling. En av prosjektets interne prosjektledere viste til at etaten hadde positive erfaringer fra utbyggingen av Bislett, hvor disse funksjonene var splittet på flere personer. Midler avsatt til prosjektering utgjorde 1,2 millioner kroner av kostnadsrammen på 104 millioner kroner. Eksterne personer med erfaring fra bransjen har i ettertid kommentert overfor etaten at beløpet var altfor lite, spesielt med tanke på prosjektets omfang og kompleksitet. Flere av våre informanter opplyste at det lave budsjettet trolig kunne forklares med at man i oppstartsfasen ønsket å få mest mulig rehabilitering ut av pengene. Ansvarlig etats vurdering av om prosjektorganisasjonen fungerte som forutsatt Gjennom intervju ble vi fortalt at det ikke var gjennomført systematisk evaluering av prosjektorganisasjonen. Selve rehabiliteringen startet i april I et byggherremøte i november 2007, ble det klart at ekstern prosjektleder ikke hadde styrt prosjektet som forutsatt. Fra å styre prosjektet med en reserve på nærmere 20 millioner, gikk prosjektet på det tidspunkt plutselig med et merforbruk (merforbruk oppstår når avsatte 20

21 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet reserver er oppbrukt). Dette kom overraskende på etaten, som antok at tilstanden skyldtes ekstern prosjektleders manglende kapasitet, manglende oppfølging av prosjektet og stort omfang av endringsmeldinger. Prosjektorganisasjonen ble derfor endret i februar/mars 2008 ved at ny ekstern prosjektleder ble engasjert. I tillegg ble prosjektorganisasjonen styrket med fagkompetanse innen bygg og VVS. Ansvar, roller og oppgaver Rollene til aktører i prosjektorganisasjonen fremkom i to av prosjektets styringsdokumenter; PA-bok og Styringsdokument 10. Det er vist i tabell 3. Enkelte aktørers funksjon og eller plassering i organisasjonen var ikke likt definert i de to styringsdokumentene. Myndighet Prosjektledelsens fullmakter fremkom av gjeldende fullmaktsmatrise. Det var ikke utarbeidet særskilt fullmakt for prosjektleder i dette prosjektet. I følge PA-boken kunne intern prosjektleder foreta bestillinger, uten at det var oppgitt særskilt beløpsgrense. Ekstern prosjektleder kunne bestille opp til kroner i enkeltsaker innen en samlet grense på kroner. En ny prosjektleder ble leid inn fra et eksternt selskap i februar/mars Vedkommende hadde inntil nylig vært ansatt i Oslo kommune 9. Kontrakten knyttet til kjøp av tjenester fra den nye eksterne prosjektlederen kunne ikke legges frem for. Idrettsetaten måtte innhente en kopi fra det eksterne selskapet. Kontrakten vi mottok var ikke signert, og vedkommendes myndighet, ansvar, rolle eller oppgaver knyttet til styring og oppfølging av prosjektet fremkom ikke av dokumentet. 9 I følge kommunens personalreglement har tidligere ansatte ett års karantene før de kan gis oppdrag i Oslo kommune. Aktuell byrådsavdeling kan imidlertid gjøre unntak fra denne bestemmelse, jf Personalreglement for Oslo kommune 14, sist endret Det var ikke søkt dispensasjon for vedkommende. Idrettsetaten søkte om dispensasjon i oktober PA-bok av 23.april 2007, Styringsdokument revidert utgave av

22 Rapport 7/2009 Tabell 3; Sammenstilling av innholdet i PA-bok og Styringsdokument hvor det ikke var overensstemmelser Funksjon PA-bok Styringsdokument Prosjekteier Navngitt til å være tidligere seksjonsleder Oslo-badene. Etatens direktør Prosjektansvarlig Ikke nevnt. Ikke nevnt i tabellen som viste aktørenes mandat, men to andre plasser i dokumentet; I signeringsfeltet hvor prosjekt- ansvarlig var navngitt til å være tidligere seksjonsleder Oslo-badene, og i dokumentets pkt 4.3 hvor det blant annet stod at prosjektleder omgående skulle rapportere kostnads-overskridelser til prosjektansvarlig. Prosjektleder (intern) Byggekomité Styringsgruppen Kilde; PA-bok og Styringsdokument To navngitte personer; Tidligere avdelingsleder Idrett og bad og seksjonsleder for Oslo-badene. Er plassert i kommunikasjonslinjen (styringslinjen) mellom prosjektleder og prosjekteier. Plassert utenfor linjen, men mellom prosjektleder og Byggekomiteen. Ikke oppgitt hvem som besatt funksjonen Beskrevet til å ha en rådgivende rolle i prinsippspørsmål. Ikke nevnt I et intervju fikk vi opplyst at vedkommende som var oppført som en av to interne prosjektledere i PA-boken egentlig ikke var prosjektleder, men hadde som leder for Oslo-badene et overordnet ansvar for utredninger knyttet til utvikling og rehabilitering av Tøyenbadet. Den andre personen som var oppført som intern prosjektleder utgjorde den faktiske prosjektledelsen gjennom sin funksjon som avdelingsleder for Avdeling for idrett og bad i Kultur- og idrettsetaten. Det er imidlertid andre enn disse to som har innehatt rollen som interne prosjektledere. Av ulike grunner har prosjektet hatt seks interne prosjektledere. Det var også en del utskiftninger (fungering) i etatens ledelse i den aktuelle perioden. Det forelå imidlertid ingen formell oppdatering om hvem som til enhver tid besatt de ulike rollene i prosjektet. Intern prosjektleders ansvar, roller og oppgaver fremkom i tillegg av et løsrevet A4-ark som vi fikk tilgang til, og i en egen rutinebeskrivelse i KS-systemet. I disse dokumentene var flere konkrete arbeidsoppgaver beskrevet, blant annet at intern prosjektleder skulle følge opp ekstern prosjektleder i forhold til gjennomføring av prosjektet innenfor gitte rammer for økonomi, tid 22 og kvalitet. Videre skulle vedkommende behandle og vurdere avviks- og endringsmeldinger med mer. Ekstern prosjektleders oppgaver som prosjektleder og byggeleder fremkom av ytelsesbeskrivelsen i tilbudsinnbydelsen. (Gjelder vedkommende som hadde oppdraget fra starten av prosjektet inntil februar/mars 2008). Styringsdokumentene henviste til denne. Vedkommendes ansvar og rolle fremkom også av ovennevte A4 ark. I disse dokumentene var flere konkrete arbeidsoppgaver beskrevet, blant annet at vedkommende skulle være daglig leder av prosjektet og gjennomføre det innen tildelte rammebetingelser med mer. I følge referat etter det møtet i byggekomiteen hvor styringsgruppen ble opprettet, skulle denne være en ressursgruppe som intern prosjektleder kunne rådføre seg med, blant annet i forbindelse med større endringsmeldinger og daglige problemstillinger utenfor ekstern prosjektleders fullmakter. Det forelå ikke spesifikt mandat eller beskrivelse av styringsgruppens oppgaver utover dette.

23 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet s vurderinger Vi konstaterer at personer vi intervjuet opplevde at etaten generelt sett ikke var rigget for de investeringsprosjektene den var ansvarlig for, og vi merker oss at Idrettsetatens ledelse har igangsatt et arbeid med å bemanne etaten med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Prosjektorganisering i Tøyenbadprosjektet Det ble etablert en formell prosjektorganisasjon knyttet til rehabilitering av Tøyenbadet. Etter vår oppfatning er det grunn til å reise spørsmål ved om organisasjonen var tilstrekkelig dimensjonert i forhold til prosjektets omfang og kompleksitet og det faktum at det var en rehabilitering. Det ble besluttet at ekstern prosjektleder både skulle fungere som prosjektleder og som byggeleder. Erfaring fra andre kommunale virksomheter med ansvar for gjennomføring av store investeringsprosjekter, samt anerkjent praksis i byggebransjen, tilsier imidlertid at rollene som ekstern prosjektleder og byggeleder bør innehas av ulike personer i større investeringsprosjekter. Valget om å ikke benytte en dedikert byggeleder, ble også tatt til tross for at etaten i følge en av våre informanter hadde gode erfaringer med bruk av egen byggeleder under rehabiliteringen av Bislett. Konsekvensen av disse beslutningene har i ettertid vist seg å være at verken ekstern prosjektleder eller etaten har hatt tilstrekkelig oversikt over prosjektets økonomiske og fremdriftsmessige utvikling. Ansvarlig etats vurdering av om prosjektorganisasjonen fungerte som forutsatt Prosjektorganisasjonen ble ikke systematisk evaluert. Gjennom en systematisk vurdering av prosjektorganisasjonen ville trolig ekstern prosjektleders kapasitetsproblemer blitt kjent på et tidligere tidspunkt, og etaten kunne ha iverksatt tiltak tidligere. Myndighet Vi konstaterer at aktørenes myndighet fremkom av gjeldende fullmaktsmatrise. Matrisen håndterte ikke eksterne aktører. I følge PA-boken kunne ekstern prosjektleder påføre byggherren økonomiske forpliktelser gjennom å foreta bestillinger. Etter vår oppfatning er det uheldig at det ikke er overensstemmelse mellom myndighet gitt i gjeldende fullmaktsmatrise og prosjektets styringsdokumenter. Vi merker oss at det ikke forelå noe spesifikt dokument som spesifiserte og/eller begrenset intern prosjektleders myndighet i Tøyenbadprosjektet. Sistnevnte innebærer at etatens egne rutiner ikke ble etterlevd. Vi konstaterer at byggekomiteen opprettet en styringsgruppe for dette prosjektet. Vi kan ikke se at komiteen som eget organ hadde myndighet til videredelegasjon til nytt styringsorgan. Gruppen ble da også beskrevet som en ressursgruppe i det aktuelle møtereferatet som bekrefter opprettelsen, og ikke en styringsgruppe i ordets vanlige forstand. Ansvar, roller og oppgaver Etter vår oppfatning er krav og forventninger til de fleste rollene i prosjektorganisasjonen relativt tydelig kommunisert ved at oppgavene var beskrevet i egne dokumenter. Vi finner det imidlertid uheldig at en så viktig funksjon som prosjekteier er plassert på ulikt nivå i linjen i de to omtalte styringsdokumentene. Det er også uheldig at det var andre enn de navngitte personene i PA-boken som fungerte som prosjektledere, og at det ikke forelå formell oversikt over hvem om til enhver tid dekket de ulike rollene i prosjektorganisasjonen. På samme måte mener vi det er uheldig at byggekomiteen og styringsgruppen er ulikt håndtert i de to dokumentene. Vi vil understreke viktigheten av at ansvar, roller og oppgaver er tydelig kommunisert, og at dette fremstår likt i alle prosjektrelaterte styringsdokumenter. Dette er viktig blant annet for å sikre at alle, ikke minst nye medarbeidere i en prosjektorganisasjon, er tilstrekkelig kjent med hvilken rolle de har. Tydelighet er også viktig for å sikre at det ikke oppstår usikkerhet om hva som forventes av 23