Høringssvar NOU 2015:9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi

Transkript

1 Finansdepartementet Postboks 8008 Dep 0030 Oslo Dato: Vår ref.: Deres ref.: 15/ Høringssvar NOU 2015:9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi Det vises til Finansdepartementets høringsbrev om Thøgersen-utvalgets rapport NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi Praktisering av handlingsregelen. Finans Norge gir her sine merknader til rapporten. 1. Sammendrag av Finans Norges synspunkter Finans Norge støtter en innføring av Thøgersen-utvalgets anbefalte tilleggsregler til handlingsregelen. Tilleggsreglene legger til rette for en mer forsiktig innfasing av oljeinntekter i flere år fremover enn hva en mekanisk anvendelse av handlingsregelen skulle tilsi. Det er svært viktig at ikke rommet for ytterligere økninger i oljepengebruken (målt som andel av fastlands-bnp) uttømmes før utgiftene til pensjoner, helse og omsorg tiltar markert. Det er trolig store fordeler ved å ha én nokså enkel regel fremfor et mer komplekst sett av regler. Blant annet av den grunn burde utvalget vært gitt anledning til å vurdere tilpasninger i selve hovedregelen. Behovet for å vurdere alternative, langsiktige innfasingsbaner fra fondet, blant annet i lys av veksten i aldersrelaterte offentlige utgifter, tilsier også at mandatet burde vært bredere. Foruten en moderat innfasing av oljeinntekter over statsbudsjettene frem mot 2030, må det også iverksettes reformer som sikrer den langsiktige bærekraften i velferdsordningene. Dessuten bør det gjennomføres tiltak som over tid hever produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon. Samtidig bør norske myndigheter trekke lærdom av utvalgets analyser av finanspolitikkens innretting under handlingsregelen. Utvalget fremhever at finanspolitikken har forsterket det langvarige etterspørselssjokket fra oljevirksomheten i 2000-årene. Den økonomiske politikken har således bidratt til den markerte veksten i boligpriser og husholdningsgjeld som myndighetene uttrykker sterk bekymring for.

2 Dersom man etter innføring av handlingsregelen hadde holdt mer igjen i oljepengebruken, ville en nå hatt et bedre utgangspunkt før å møte omstillingsutfordringene og den aldersrelaterte utgiftsveksten. Boligpris- og gjeldsnivået ville vært lavere, og utsiktene for den finansielle stabiliteten styrket. Når helheten i den økonomiske politikken skal vurderes fremover, må norske myndigheter ikke tape av syne at penge- og finanspolitikken er langt mer effektive stabiliseringsverktøy enn makrotilsynsvirkemidler. 2. Erfaringer med finanspolitikken under handlingsregelen Finans Norge slutter seg til Thøgersen-utvalgets konklusjon om at handlingsregelen gir en langsiktighet i forvaltningen av petroleumsformuen. Etter vår vurdering har vektleggingen av hensynet til fremtidige generasjoner bidratt til en forsiktigere innfasing av oljeinntekter enn om regelen ikke hadde vært etablert. Rommet for skjønnsutøvelse har trolig også vært en styrke ved regelen. Samtidig er Finans Norge av det syn at en strammere finanspolitikk, for perioden etter 2001 sett under ett, nå ville gitt et bedre utgangspunkt for norsk økonomi. Vurderingen må ses i lys av dagens omfattende omstillingsutfordringer, høye nivåer på boligpriser og husholdningsgjeld samt ventet vekst i aldersrelaterte offentlige utgifter. Når nye retningslinjer for både penge- og finanspolitikken ble presentert i 2001, i St.meld. nr. 29 ( ), i form av et inflasjonsmål og handlingsregelen, ble det klargjort at finanspolitikken fortsatt skulle bidra til konjunkturstabilisering. Pengepolitikken kunne avlaste budsjettpolitikken, men det ble advart mot å legge for store byrder på pengepolitikken. Nokså raskt skjedde det likevel en klar endring i stabiliseringspolitikkens arbeidsdeling, der pengepolitikken ble tildelt hovedansvaret i konjunkturstyringen. Nå omtales pengepolitikken som førstelinjeforsvaret i møtet med økonomiske forstyrrelser. Handlingsregelen har nå ligget til grunn for 14 (vedtatte) statsbudsjetter, og det har i alt blitt benyttet 1425 milliarder kroner i oljeinntekter over disse budsjettene. 1 Den tiltakende oljepengebruken i denne perioden har i hovedsak sammenfalt med kraftig vekst i etterspørselen fra petroleumsnæringen. Slik utvalget påpeker, ble den ekspansive finanspolitikken en viktig drivkraft bak den langvarige konjunkturoppgangen i 2000-årene. Finanspolitikken har med andre ord forsterket det langvarige, positive etterspørselssjokket fra petroleumsvirksomheten. Etter innføring av handlingsregelen har bruken av petroleumsinntekter i gjennomsnitt økt med 0,3 prosentenheter per år, målt som andel av trend-bnp for Fastlands-Norge. Fra 2012 har den i gjennomsnitt økt med 0,5 prosentenheter i året, og med 0,6 prosentenheter per år de to siste årene under dagens regjering. Ifølge utvalget ville Norge vært godt tjent med en strammere finanspolitikk når perioden etter 2001 vurderes under ett. Det ville ha økt det gjenværende rommet for oljepengebruk, som 1 Ifølge NOU 2015:9, målt i 2015-priser og uten diskontering. Side 2 av 9

3 trolig ville kommet langt bedre til nytte når oljeaktiviteten faller, enn den gang samme virksomhet ga sterke vekstimpulser til fastlandsøkonomien. Fra om lag årtusenskiftet har styrkingen av bytteforholdet overfor utlandet gitt et markert løft i Norges realdisponible inntekt. Aktiviteten på sokkelen og stigende bruk av oljeinntekter over statsbudsjettene har trukket opp samlet etterspørsel, og lønnsveksten har vært sterk. Kostnadsnivået har blitt høyt sammenliknet med handelspartnernes nivåer. I perioden handlingsregelen har virket, har rentenivået gjennomgående vært lavt, i hovedtrekk som følge av internasjonale økonomiske forhold. Fra 2002 og frem til i dag har styringsrentens medianverdi vært 2 prosent, betydelig lavere enn antatt normalnivå. 2 Inntektsvekst og lave renter har løftet eiendomspriser og låneetterspørselen, som igjen har bidratt til å forsterke aktivitetsoppgangen ved å øke både konsum og investeringer. En mulig oppbygging av finansielle ubalanser må således ses på bakgrunn av en i hovedtrekk ekspansiv penge- og finanspolitikk i den samme perioden som oljevirksomheten har gitt en langvarig og kraftig positiv etterspørselsimpuls. Den sammenfallende virkningen av lav rente, sterk lønnsvekst, lav arbeidsledighet og høy innvandring har presset opp bolig- og kredittveksten. Boliginvesteringer har samtidig vært skattemessig favorisert. Effektive politiske tiltak for et betydelig løft i boligtilbudet, særlig i pressområder, har i praksis vært fraværende. Norske myndigheter har lenge uttrykt sterk bekymring for veksten i boligpriser og husholdningsgjeld, men utviklingen kan altså vanskelig vurderes som overraskende. Den internasjonale kapitalkravsreformen som etterfulgte finanskrisen introduserte krav som skal motvirke makro- og systemrisiko, omtalt som makrotilsynsvirkemidler. Norske myndigheter har allerede benyttet store deler av handlingsrommet for slike virkemidler, og til dels også gått vesentlig utenfor definerte handlingsrom slik de er nedfelt i EUs bestemmelser. Hovedtyngden av iverksatte makrotilsynstiltak er begrunnet med utviklingen i boligmarkedet og husholdningenes gjeldsbelastning. Thøgersen-utvalgets analyser gir grunn til å stille spørsmål ved den samlede innrettingen av økonomisk stabiliseringspolitikk de siste årene. Når helheten i virkemiddelbruken vurderes nærmere, fremkommer et mønster i norske myndigheters prioriteringer de senere år. Forsøk på aktivitetsstabilisering med lite effektive tiltak som påvirker bankenes lånetilbud, med klart uheldige bivirkninger, velges fremfor langt mer kraftfulle virkemidler som penge- og finanspolitikken. De mest uheldige bivirkningene er stimulanser til en høyere andel boliglån og lavere andel bedriftslån i norske bankers porteføljer, samt kraftig svekkelse av deres konkurransekraft i lavrisikosegmenter i bedriftsmarkedet. Det er positivt at norske banker møter konkurranse fra utenlandske aktører, men ut fra hensynet til økonomisk stabilitet peker forskningslitteraturen også på klare fordeler med en betydelig hjemmehørende banknæring. 2 Median av månedstall for perioden fra januar 2002 til og med september Side 3 av 9

4 Finans Norge mener Norske myndigheter har gjennom sin innretting av makroøkonomisk stabiliseringspolitikk forsterket det langvarige etterspørselssjokket fra oljevirksomheten. Som Thøgersen-utvalget påpeker, har det i den perioden handlingsregelen har vært førende for finanspolitikken, ikke blitt lagt frem aktive innstrammingstiltak av vesentlig omfang i noe budsjettår. Den økonomiske politikken har således bidratt til den markerte boligpris- og gjeldsveksten som politiske myndigheter uttrykker stor bekymring for. Selv om oljepengebruken totalt sett har vært innenfor handlingsregelens rammer, er oppgangen i eiendomspriser og gjeld et selvstendig argument for at man burde holdt mer igjen. Utgangspunktet for å møte dagens omstillingsutfordringer og den kommende aldersrelaterte utgiftsveksten ville dessuten vært bedre. Erfaringer fra de siste årene bør gi norske myndigheter gode grunner til å vurdere helheten i stabiliseringspolitikken. I fremtidig politikkutforming må en ikke tape av syne at penge- og finanspolitikken er langt mer effektive stabiliseringsverktøy enn makrotilsynsvirkemidler. 3. Thøgersen-utvalgets forslag til tilleggsregler En finansnæring som effektivt formidler finansiering og betalinger, samt sprer risiko, bidrar til økonomisk vekst. Samtidig er finansnæringen selv tjent med langsiktig stabilitet i både samfunnsøkonomien og regulatoriske rammevilkår. Bærekraftige velferdsordninger og en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet bidrar således til å understøtte en velfungerende finansnæring. Med dette som bakgrunn fremmer Finans Norge synspunkter på Thøgersen-utvalgets vurderinger og anbefalinger. I drøftingen av kriterier som bør vektlegges i finanspolitikken de neste to tiårene, peker utvalget på viktigheten av stabile nivåer på skatter, avgifter og det offentlige tjenestetilbudet. Betydningen av å unngå unødvendige omstillinger i næringslivet blir også understreket. Samtidig viser utvalgets analyser at dersom tempoet i innfasingen mekanisk skulle fulgt 4-prosentbanen, ville bruken av oljeinntekter, målt som andel av verdiskapingen i Fastlands-Norge, passert toppen i løpet av få år. Perioden med økt oljepengebruk vil dermed bli tilbakelagt allerede før kostnadene knyttet til pensjoner, helse og omsorg tiltar betydelig. Dessuten fremheves det at oljeformuen også tilhører fremtidige generasjoner, og at usikkerheten om fremtidige oljeinntekter taler for en forsiktig bruk. På grunnlag av en rekke hensyn konkluderer derfor utvalget med at bruken av oljeinntekter bør ligge under 4- prosentbanen i mange år fremover. Følgende forslag til tilleggsregler evalueres av utvalget: (i) glattet innfasing av oljeinntekter, (ii) uendret bruk av oljeinntekter målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, (iii) bruk av oljeinntekter etter demografikostnader, (iv) redusert uttak fra fondet, (v) glatting av beregningsgrunnlaget for 4-prosentbanen og (vi) bruk av oljeinntekter etter bokførte inntekter i fondet, fremfor forventet realavkastning. Etter en vurdering av forslagene i lys av kriteriene ovenfor, anbefaler utvalget en kombinasjon av alternativene (i) og (iv). Det første Side 4 av 9

5 forslaget innebærer en årlig økning i oljepengebruken tilsvarende 0,1-0,2 prosent av fastlands-bnp i en normal konjunktursituasjon, som er vesentlig lavere enn senere års innfasing. Dette skal virke sammen med det fjerde alternativet, som reduserer uttaket fra fondet til nær 3 prosent de nærmeste årene. Sistnevnte alternativ avspeiler en lavere anslått realavkastning enn 4 prosent for denne perioden. 3 Foruten en forsiktig oljepengebruk de neste årene, må det også gjennomføres reformer som gjør velferdsordningene bærekraftige på lang sikt. Dessuten bør høyere produktivitetsvekst i offentlig sektor tilstrebes, siden det markert demper presset mot offentlige finanser. Utvalget påpeker at dersom offentlig tjenesteproduksjon i gjennomsnitt effektiviseres med eksempelvis ¼ prosent per år, reduseres det beregnede inndekningsbehovet frem mot 2060 med nær tre fjerdedeler. Finans Norge mener Thøgersen-utvalget gir en veloverveid drøfting av fordeler og ulemper ved de ulike tilleggsreglene som vurderes, og til dette har Finans Norge ingen merknader. Vi vil samtidig understreke at det vil være svært uheldig om handlingsregelen nå anvendes mekanisk, slik at oljepengebruken øker kraftig de nærmeste årene, for deretter å måtte strammes inn i samme periode som utgiftene til pensjoner, helse og omsorg stiger kraftig. Finans Norge gir således sin tilslutning til en politikk som innebærer at perioden med økt innfasing av oljepenger strekkes ut i tid, og de anbefalte tilleggsreglene legger til rette for dette. Finans Norge vil dessuten fremheve viktigheten av reformer som gjør velferdsordningene bærekraftige. Selv med de endringene i pensjonssystemet som allerede er gjennomført, vil offentlige finanser komme under press på sikt. Utvalget poengterer at denne utfordringen ikke kan løses fullt ut med en midlertidig økning i statlig sparing. En videreføring av dagens velferdsordninger gir over tid et økende inndekningsbehov i offentlige finanser, og nødvendiggjør tiltak som demper veksten i offentlige utgifter eller løfter inntektene. Finans Norge mener bærekraften i offentlige budsjetter må sikres gjennom reformer som ikke gir en markert økning i fremtidig, samlet skattebyrde. Dessuten bør tiltak som over tid hever produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon prioriteres. 4. Thøgersen-utvalgets mandat langsiktige utfordringer En sentral bakgrunn for utvalgets mandat ser ut til å være at en mekanisk anvendelse av handlingsregelen i dag betyr at maksimalnivået for innfasing av petroleumsinntekter, målt som andel av fastlandsøkonomiens verdiskaping, vil være passert om få år. Jo tidligere denne toppen nås, jo raskere blir finanspolitikken kontraktiv, ettersom den diskresjonære 3 Utvalget vurderer likevel en årlig realavkastning på 4 prosent på lang sikt som et rimelig anslag. Side 5 av 9

6 impulsen utgjøres av endringen i bruken av oljeinntekter som andel av fastlands-bnp. 4 Men andre ord, når toppen er passert, har handlingsregelen den egenskapen at finanspolitikken blir trendmessig innstrammende, jf. stiplede linjer i figuren nedenfor. Vendepunktet for finanspolitikken i retning av å bli varig kontraktiv ligger an til å inntreffe langt tidligere enn hva som ble anslått ved handlingsregelens innføring i Den gang var utsiktene en gradvis økning i oljepengebruken frem til 2050, jf. den grønne linjen i figuren nedenfor. Perioden med ekspansive budsjettimpulser lå altså den gang an til å vare svært lenge, og ifølge anslagene inntraff ikke omslaget i løpet av den 50 år lange fremskrivingsperioden. Endringene i anslagene skyldes både en sterkere vekst i samlet produksjon og i fondet enn lagt til grunn i Når vendepunktet nå anslås å bli tilbakelagt vesentlig tidligere, må en vente at både finanspolitikken og virksomheten på sokkelen bidrar til lavere vekst i etterspørselen i fastlandsøkonomien. Handlingsregelen ivaretar et hensyn til fremtidige generasjoner ved at fondets hovedstol blir stående, mens hele realavkastningen normalt benyttes løpende. Regelen har blitt sammenliknet med skogforvaltning der kun tilveksten hugges. Hensynet til fremtidige generasjoner har tilført et moralsk perspektiv som styrker handlingsregelens legitimitet. Samtidig kan en regel om å benytte hele realavkastningen ses som en omfordelig fra fremtidige til dagens generasjoner. Figur fra NOU 2015:9 4 Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet er et grovt mål på innrettingen av budsjettpolitikken. Side 6 av 9

7 Med videre vekst i arbeidsproduktivitet og/eller sysselsettingsandel vil fremtidige generasjoner ha et høyere velstandsnivå enn dagens generasjoner. Thøgersen-utvalget anfører at dette ble tatt hensyn til i vurderingene i 2001, da man valgte å la handlingsregelen omfatte bruk av hele realavkastningen. Valg av en vekstjustert handlingsregel kan betraktes som et motsatt ytterpunkt, som ville stabilisert fondet som andel av fastlands-bnp, og dermed ikke implisert kontraktive diskresjonære budsjettimpulser på lang sikt. Når veksten i økonomien i hovedsak drives av voksende arbeidsproduktivitet, blir imidlertid fremtidige generasjoner mer velstående, og det kan være urimelig at dette skal gi økt sparing i dag. Fordelingshensyn kan således tilsi progressivitet i beskatningen mellom generasjoner. På den annen side vil det trolig være behov for et betydelig finansieringsbidrag fra oljeinntekter i flere tiår fremover. I utvalgets rapport illustreres fremskrivinger som viser at offentlige aldersrelaterte utgifter øker raskere enn verdiskaping og skattegrunnlag i tiårene fremover, selv om en ikke bygger ut velferdsordningene ytterligere. Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra juni 2014 innebærer at det fram mot 2060 vil bli nesten dobbelt så mange personer over 67 år per person i yrkesaktiv alder som i dag. Aldringen av befolkningen og avtakende finansieringsbidrag fra fondet vil legge et gradvis økende press på offentlige finanser. Demografiforløpet i figuren ovenfor illustrerer konsekvensene for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet av å videreføre dagens velferdsordninger. Demografiforløpet viser at de aldersrelaterte utgiftene øker i et omfang som overstiger det fondet vil kunne finansiere. Selv om statens finansielle sparing hadde økt markert, ville fondet likevel bare kunne finansiert en del av økningen i demografikostnadene. Det tydeliggjør både behovet for reformer som sikrer den langsiktige bærekraften i velferdsordningene, samt behovet for finansieringsbidrag fra fondet som avlaster forsørgelsesbyrden. Valg av en oljepengebruk i dag som trekker opp det fremtidige finansieringsbidraget, demper naturlig nok det ventede presset mot offentlige finanser. Mens dagens handlingsregel og en trendvekstjustert regel kan betraktes som ytterpunkter, vil en mellomløsning være en regel som innebærer at en benytter noe mindre enn den forventede realavkastningen, slik at fondet tillates å vokse på lang sikt. Det gir en viss sikkerhetsmargin mot negative utfall som raskt kan redusere fondets verdi. Utvalget viser til at i årene etter 2001 har anslagene for fondets verdi blitt betydelig revidert, både opp og ned, avhengig av utviklingen i petroleumspriser, petroleumsproduksjon, valutakurser og den realiserte avkastningen på fondets investeringer. Slike størrelser svinger i perioder mye, og kan tilsi tilpasninger i handlingsregelen av forsiktighetshensyn. Utvalgets anbefalte tilleggsregler legger til rette for en utsettelse av tidspunktet for når rommet for en ekspansiv finanspolitikk er brukt opp. Finans Norge gir sin tilslutning til dette, men vil bemerke at utvalgets mandat ideelt sett også burde ha omfattet en mulighet til å vurdere selve hovedregelen. Handlingsregelen er nokså enkel og lett å kommunisere, og den har bred politisk tilslutning. Dette er trolig et selvstendig argument for at den bør ligge fast. Side 7 av 9

8 På den annen side vil innføring av mer komplekse tilleggsregler kunne svekke rammeverkets politiske relevans, og er slik sett et argument for å vurdere endringer i hovedregelen som bevarer dens enkelhet. Utvalgets rapport inneholder vurderinger gitt av to tidligere finansministre, som begge fremhever at det kan være risikofylt å foreslå større endringer i handlingsregelen. Samtidig understreker begge at det er en klar styrke ved handlingsregelen at de forholdsvis kompliserte betraktningene som ligger bak den, kan sammenfattes og ivaretas innenfor en nokså enkel regel, som har vist seg å ha praktisk politisk betydning. Finans Norge mener Det er gode grunner for at Thøgersen-utvalget burde ha vært gitt et bredere mandat, med mulighet til å vurdere endringer i handlingsregelen. I denne sammenhengen vil Finans Norge særlig peke på (i) egenskaper ved regelen etter at toppen i oljepengebruken passeres, (ii) langsiktig utvikling i aldersrelaterte kostnader, (iii) behov for en sikkerhetsmargin overfor fall i fondskapitalen og (iv) fordelene knyttet til å ha én regel fremfor en hovedregel med kompliserende tilleggsregler. Finans Norge vil ikke anføre konkrete synspunkter på endringer i handlingsregelen, men mener utvalgets analyser tilsier at en vurdering av endringer, nær 15 år etter at regelen ble innført, ville vært naturlig. I inneværende år anslås bruken av oljeinntekter til 2,6 prosent av fondskapitalen. Det er trolig vesentlig lettere å gjennomføre tilpasninger i handlingsregelen når oljepengebruken ligger markert under 4-prosentbanen enn når den ligger over. 5. Avsluttende merknader Ifølge Thøgersen-utvalget har finanspolitikken bidratt til å forsterke den langvarige oljeboomen vi nå har bak oss. Utvalget fremhever at norsk økonomi ville hatt større behov for finanspolitikkens impulser når etterspørselen fra oljenæringen gradvis går ned, fremfor da samme aktivitet ga sterke ringvirkninger til fastlandsøkonomien. I alt har det blitt benyttet 1425 milliarder kroner i oljeinntekter over statsbudsjettene etter handlingsregelens innføring. Dersom man hadde holdt mer igjen, ville det bidratt til en mer stabil utvikling i boligpriser og husholdningsgjeld. I den fremtidige vurderingen av arbeidsdelingen mellom pengepolitikken, finanspolitikken og bruken av makrotilsynsvirkemidler, bør norske myndigheter høste lærdom av utvalgets analyser. Finans Norge støtter utvalgets anbefalte tilleggsregler. Det er svært viktig at oljepengebruken blir liggende under 4-prosentbanen i flere år fremover, blant annet av hensyn til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet og den kommende veksten i aldersrelaterte utgifter. I lys av disse og andre utfordringer burde utvalget dessuten vært gitt et bredere mandat, med mulighet til å vurdere tilpasninger i handlingsregelen. Side 8 av 9

9 Med vennlig hilsen Finans Norge Idar Kreutzer adm. direktør Erik Johansen fagdirektør Side 9 av 9