Nasjonalt tilsyn - mellom fag, juss og politikk Funn fra LEX-EL-prosjektet

Transkript

1 Nasjonalt tilsyn - mellom fag, juss og politikk Funn fra LEX-EL-prosjektet Skolelederdagen 14. oktober 2016 Ledelse av profesjonsfellesskap Jeffrey Hall, universitetslektor, ILS, UiO

2 LEX-EL prosjektet Tilsyn et blikk inn i forskningsfeltet Tilsyn reformbaner og skifter i rammeverk Noen refleksjoner og diskusjon

3 LEX-EL prosjektets mål Legal Standards and Professional Judgment in Leadership (LEX-EL) Prosjektet undersøker hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever lovverket i et samspill med andre aktører. Det tar opp sentrale sider ved rettsliggjøringen av utdanningssystemet og den økte betydningen juridiske standarder har fått gjennom nasjonalt tilsyn. Fokus er på elevenes rett til et godt psykososialt miljø, retten til spesialundervisning og kravet om å gi tilpasset opplæring til alle. I tillegg rettes det det fokus mot felles nasjonalt tilsyn.

4 Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk (Andenæs & Møller, 2016)

5 Tilsyn fra et pedagogisk ståsted

6 Hva er tilsyn? Tilsyn: «å se på noe» (Fintland & Braut, 2012) «En form for regulering som handler om bruken av regler og restriksjoner for å kontrollere menneskelig og sosial atferd» (Sivesind et al., 2016) Ulike måter som regulering, med bakgrunn i lovverk, forskrifter og gjennom tilsyn og inspeksjon, kan styre menneskelige handlinger og dermed kontrollere hvordan f.eks. skoleeiere og skoleledere ivaretar sitt ansvar som lovforvaltere og tolkere av regelverket (Hall, 2016b)

7

8 Metodebok for tilsyn ( )

9 Tilsyn et blikk inn i forskningsfeltet

10 Tilsyn (inspeksjon) i en internasjonal kontekst; noen eksempler a. Styring gjennom tilsyn Den svenske Skolinspektionen tiltrekker seg oppmerksomhet fra andre tilsynsmyndigheter, som for eksempel fra Norge (Grek et al., 2013; Hall & Sivesind, 2015) Men, det er betydelige forskjeller i hvordan landene tilpasser seg internasjonale strømninger og ideer (Ozga et al., 2012)

11 b. Implikasjoner av tilsyn: mulige effekter og ikke-intenderte sideeffekter Tilsyn kan bidra til intendert strategisk atferd, som window dressing eller gaming (de Wolf & Janssens, 2007) En ikke-intendert sideeffekt kan være økt stress hos skoleledere og lærere i forbindelse med tilsyn (Brimblecombe et al., 1995)

12 c. Tilsyn som iverksettelse av politikk ( policy enactment ) Tilsynsmyndigheter anvender seg av sitt profesjonelle (og juridiske) skjønn når de skal gjøre sine bedømminger (Hall, 2016a; Lindgren, 2015; Sowada & Dedering, 2014) Skoleledere er mer positive i forhold til tilsyn der tilbakemeldingene fra tilsynsmyndighetene er mer preget av støtte og veiledning (Bitan et al., 2015)

13 «State School Inspection: The Norwegian Example» Datamateriale og metoder: tre delstudier med fokus på statlig tilsyn i skolesektoren Studie I: Sammenliknende dokumentanalyse av lovtekster og styringsdokumenter i Norge og Sverige (N=23) Studie II: Intervjuer med tilsynsteam og utdanningsdirektører i tre fylker (N=9) Studie III: Observasjoner av tilsynsprosessen i ett fylke, i tre ulike kommuner (N=13) (Hall & Sivesind, 2015; Hall, 2016a; Hall, 2016c; Hall, in review)

14 Informanter og intervjudata (Studie II) Informant/Case CGO East CGO North CGO West Director Paul (CGOEDE) Director Educator 7 years experience at CGO Ruth (CGONDDE) Deputy director Economist and educator 6 years experience at CGO Harald (CGOWDE) Director Educator 3 years experience at CGO Eva (CGOEL) Jens (CGONL) Christian (CGOWL) Inspector 1 Lawyer Lawyer Lawyer 8 years experience at 7 years experience at 5 years experience at CGO CGO CGO Patricia (CGOEE) Heidi (CGONE) Sophie (CGOWE) Inspector 2 Educator Educator Educator 3 years experience at 5 years experience at 8 years experience at CGO CGO CGO (Hall, 2016a)

15 Hovedfunn i studie II Jurister og pedagoger ansatt hos Fylkesmannsembetene samt utdanningsdirektørene er fornøyde med sin nye rolle i utformingen og utførelsen av FNT ( ) ---- Men: de finner rollen sin utfordrende Tett(-ere) kontakt mellom Fylkesmannsembetene, og mellom embetene og UDIR gjennom utformingen av den nye metodehåndboken Uformelle møtepunkter i/mellom embetene er preget av skjønnsmessige vurderinger ( deliberation ), mens de formelle strukturene er preget av institusjonelle grenser (Hall, 2016a)

16 (forts.) Det er klare interne og eksterne forventninger knyttet til rollen som tilsynsmyndighet Tillit mellom tilsynsteamene og utdanningsdirektørene er avgjørende (Hall, 2016a)

17 Observasjonsdata (Studie III) Municipalities/schools Municipality/school A Primary school Municipality/school B Lower-secondary school Municipality/school C Primary school Inspection process Piloting/ enactment phase Enactment phase Enactment phase Participants Points of observation Documents Inspection team A School principal Department heads Teachers Observer Inspection team B School principal Teachers Observer Inspection team C School principal Teachers Observer Educational Director 1. Opening meeting 2. Interview with principal 3. Group interview with department heads 4. Group interview with teachers 5. Closing meeting 6. Opening meeting 7. Interview with principal 8. Group interview with English teachers 9. Closing meeting 10. Opening meeting 11. Interview with principal 12. Group interview with teachers 13. Closing meeting -Inspection handbook -Pre-inspection documents -Self-evaluation (SSE) forms -Preliminary inspection report (PR) -Power Point presentation of PR -Final inspection report -Inspection handbook -Pre-inspection documents -Self-evaluation (SSE) forms -Preliminary inspection report (PR) -Power Point presentation of PR -Final inspection report -Inspection handbook -Pre-inspection documents -Self-evaluation (SSE) forms -Preliminary inspection report (PR) -Power Point presentation of PR -Final inspection report (Hall, in review)

18 Hovedfunn i Studie III Observasjonsstudien viser et skifte i sammensettingen av styringsverktøy (håndboken), fra å fokusere på lovlighetskontroll til også å inkludere evaluerende elementer Egenevalueringen spiller en større rolle enn tidligere, og skolene som er under tilsyn bidrar med store dokumentasjonsmengder Metodehåndboken, sammen med de mange sjekklistene ( templates ), strukturerer og dermed styrer gjennomføringen av samtalene mellom tilsynsmyndigheter og skoleledere, lærere og andre aktører (Hall, in review)

19 (forts.) Tilsyn av skoler er nå rettet inn mot elevenes læringsutbytte, og skolenes og lærernes rutiner for underveisvurdering er gjenstand for evaluering Spørreskjema til elever tas i bruk som datagrunnlag i utformingen av det stedlige tilsynet (Hall, in review)

20 LEX-EL andre hovedfunn fra dokumentanalyser, survey og intervjuer Felles nasjonalt tilsyn i Norge er mer preget av lovlighetskontroll enn f.eks. «Skolinspektionen» i Sverige, men store endringer i tilsynsmyndighetenes rolle i Norge fra og med 2013/2014. Samtidig har det vært en utvikling fra systemrevisjon til lovlighetskontroll, kvalitetskontroll og kunnskapsutvikling i perioden /14 Den sentrale forvaltningen har gitt seg selv en sentral fortolkningsposisjon. Det er utviklet svært mange styrings- og veiledningsdokumenter, og stadig nye dokumenter publiseres på nettet Skolelederne er svært positive til nasjonalt tilsyn Lærerne kjenner knapt nok til at det er gjennomført tilsyn ved skolene (Andenæs & Møller, 2016; Hall & Sivesind, 2015; Ottesen & Møller, 2016; Sivesind & Møller, 2016; Sivesind, Skedsmo & Hall, 2016)

21 Rammeverk og reformbaner i tilsyn: et historisk overblikk III. Politikk, kvalitet og ytelser ( ) Endringer i styring og innføring av kontroll og kvalitetsvurdering II. Pedagogikk, forsøk og utvikling ( ) Skoledirektørene og andre aktører utvikler norsk skole I. Lov og lojalitet i tilsynsarbeidet ( ) Skoledirektørene fester grepet (Sivesind et al., 2016)

22 IV: Nye rammeverk: Prosedyrer, instrukser og håndbøker for tilsyn ( /-17) (Andenæs, 2016; Sivesind et al., 2016)

23 Rammeverk for tilsyn ( ) Rammeverk for tilsyn (UDIR, 2008) Tilsynsinstruks (UDIR, 2010) Tilsyn i utdanningssektoren en håndbok i metode (1.1, UDIR, 2013a) Håndbok for tilsyn (UDIR, 2013b) Omfang 37 sider (+ vedlegg) 29 sider (+ vedlegg) 35 sider >130 sider Form Lovlighetskontroll/ lojalitetsbasert tilsyn Mål og fokus Avvik Risikovurdering Ikke-evaluerende Lovlighetskontroll /handlingsrettet 9a Avvik Risikovurdering Ikke-evaluerende Lovlighetskontroll /handlingsrettet Generelt fokus på lovbrudd Risikovurdering Noen evaluerende elementer (?) Lovlighetskontroll/ substansielt rettet Elevenes læringsutbytte Lovbrudd Risikovurdering Evaluerende Organisering Ikke-veiledende tilnærming Intervju med formelle ledere og dokumentasjon Ikke-veiledende tilnærming Sjekklister, intervju andre aktører Rutiner Noe veiledning Sjekklister, intervju med flere aktører Detaljerte protokoller Interinstitusjonelt samarbeid Veiledning og kontroll Egenevaluering Detaljerte sjekklister Implikasjoner Online publisering Oppfølging ved skoleeier Online publisering Oppfølging ved skoleeier/noe oppfølgingstilsyn Uformell kollektiv læring Online publisering Oppfølging ved skoleeier Oppfølgingstilsyn ved behov Kunnskapsbygging Pilotering i fem fylker (2013) Omfattende webside (UDIR) Online publisering Oppfølgingstilsyn Kunnskapsbygging og kollektiv læring (Sivesind et al., 2016; Hall, 2016c)

24 Tilsyn: fra lovregulering til evaluering av innhold? Den nye metodeboken for nasjonalt tilsyn; en betydelig kursdreining ikke bare lovlighetskontroll, men også (tilbud om) veiledning i kombinasjon med evaluering av innhold Større grad av egenevaluering enn tidligere; mer i retning av andre europeiske land Tilsynsmyndighetene går nærmere inn på skolens indre liv gjelder blant annet underveisvurdering der det stilles spørsmål til læreres formative vurderingspraksis(-er) Sjekklister og maler styrer i stor grad samtalene mellom tilsynsmyndighetene og aktører på skolenivå; viktig informasjon går tapt? Mer kontroll og styring gjennom nye former for evaluering? (Hall, 2016b; Hall, in review; Hall, 2016c)

25 Noen refleksjoner ( og til videre diskusjon) Den økte rettsliggjøringen innen utdanning; hvilke implikasjoner har det? Ressursbruken på gjennomføring av tilsyn; riktig? Felles nasjonalt tilsyn; fordeler og ulemper? Hva er skolelederens rolle i dette uoversiktlige «juridiske landskapet»?

26 Referanser Andenæs, K. (2016). Metode for tilsyn - en juridisk og rettssosiologisk vurdering av hjelpemidlene for gjennomføring av tilsyn i skolen. I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen - mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s Andenæs, K. & Møller, J. (red.) (2016). Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. ISBN s. Hall, J. B. (2016a). Examining School Inspectors and Educational Directors within the Organisation of School Inspection Policy: Perceptions and Views. Scandinavian Journal of Educational Research (online), Hall, J. B. (2016b). Nasjonalt tilsyn: et skritt fra lovregulering til evaluering av innhold? I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s Hall, J. B. (2016c, in review). State School Inspection The Norwegian Example. Unpublished PhD Diss. University of Oslo. Hall, J. B. (in review). Governing by templates through new modes of school inspection in Norway. Journal of Educational Change. Hall, J. B. & Sivesind, K. (2015). State School Inspection Policy in Norway and Sweden ( ): a reconfiguration of governing modes?. Journal of Education Policy 30(3). Møller, J. & Sivesind, K. (2016). Rektorers blikk på opplæringslovens rettslige regulering, I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen - mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s Sivesind, K., Skedsmo, G. & Hall, J. B. (2016). Et felles nasjonalt tilsyn: Om rammeverk og reformbaner gjennom historien. I: K. Andenæs & J. Møller (red.), Retten i skolen mellom pedagogikk, juss og politikk. Oslo: Universitetsforlaget. s Ottesen, E. & Møller, J. (2016). Organisational routines the interplay of legal standards and professional discretion. European Educational Research Journal, 15(4).