Rapport forvaltningsrevisjon Ressursbruk i skolen Frøya kommune

Transkript

1 Rapport forvaltningsrevisjon Ressursbruk i skolen Frøya kommune År 2005

2 Innholdsfortegnelse side 1. SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON HØRING PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER METODE OG GJENNOMFØRING METODE GJENNOMFØRING AVGRENSING REVISORS FUNN LOV OG REGELVERK Rektorer i grunnskolen i kommunen Lærere i grunnskolen i kommunen Grupper i grunnskolen (tidligere klasser) Skoleanlegg (bygningsmassen) Ressursfordeling i grunnskolen i kommunen SKOLESTRUKTUR Modell 1: Dagens skolestruktur Modell 2: Sammenslåing av barneskolene på fastlandsfrøya og Øyrekka: Modell 3: Oppvekstsenter Revisors konklusjoner ANBEFALINGER KILDER Orkanger, 12. april 2005 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 2 av 2

3 1. SAMMENDRAG Bakgrunn: Prosjektet belyser ressursbruk og organisering i grunnskolen i kommunen. Dette er viktig i en tid der vi ser at ressursene til offentlig sektor reduseres. Prosjektet gjennomføres for å gi kommunen innspill på framtidige utfordringer og handlingsrom innenfor grunnskolen. I regnskapet for 2003 utgjorde driftsutgifter til grunnskolen 27,6 mill og utgifter til skolelokaler 6,7 mill. Dette tilsvarer ca 1/5 av kommunens totale driftsutgifter. Kontrollutvalget ønsket på dette grunnlag en gjennomgang av ressursbruken i grunnskolen. Problemstilling: Revisor har belyst følgende problemstilling i prosjektet Er organiseringen av grunnskolen i kommunen formålstjenlig sett i et kostnadsperspektiv? For å besvare problemstillingen ble to kriterier belyst. Det ene kriteriet omhandlet krav i lov og regelverk for organisering av grunnskolen, det andre omhandlet skolestruktur og hvilken forventet ressursforbruk tre ulike modeller for skolestruktur har i kommunen. Konklusjon på kriteriet lov og regelverk: Kriteriet belyser organisering av rektorer, krav til lærere, gruppeinndeling av elever, grunnskolenes bygningsmasse og ressursforbruket i grunnskolen. Kommunen har i dag 6 rektorer som er ansvarlig for hver sin skole. Dette er i henhold til regelverket. Vi vil påpeke at kommunen har et handlingsrom innenfor regelverket ved at en rektor kan ha ansvaret for flere grunnskoler. Handlingsrommet kan vurderes nærmere av kommunen med fokus på redusere utgifter i grunnskolen. Lærerne med fast ansettelse i grunnskolen innehar formell kompetanse i henhold til lov og regelverk. Kommunen har imidlertid ansatt noen lærere i deltidsstillinger til sammen 4,53 årsverk som ikke fyller de formelle kompetansekravene. Kommunen må vurdere spesielle kompetansetiltak for disse lærerne. Opplæringsloven er endret, det er derfor viktig at lærerne får videreutvikle kompetansen med det formål å gi elevene god læring tilpasset deres fremtidige behov. Kommunen har innenfor regelverket fått en lokal handlefrihet til å bestemme antall elever per årsverk i grunnskolen, noe som vil gi utslag i ressursbruken. På Sørburøy, Nordskag, Mausund og Dyrøy er elevene delt inn i grupper hvor hver enkelt elev har egen kontaktlærer, lærerne er organisert i lærerteam. På Sistranda og Nabeita er elevene delt inn i klasser, her er arbeidet startet med å dele elevene inn i grupper. Det er viktig at kommunen gjennomfører gruppeinndeling av elevene for å nå målene i kunnskapsløftet som gjennomføres i grunnskolen. Skolebygningene i kommunen er oppdelt i klasserom. Kommunen bør vurdere om bygningenes utforming er hensiktsmessig når de deler inn elevene i grupper. Det som er styrende for ressursbruken i kommunen i dag er i stor grad skolestrukturen, krav i læreplanverket og bruk av spesialundervisning i grunnskolen. Vi kan fastslå at kommunens ressursbruk i grunnskolen ligger over minstekravet i læreplanverket noe som gir kommunen et handlingsrom. Konklusjon på kriteriet skolestruktur. Kriteriet beskriver tre modeller for å belyse en forventet ressursbruk i grunnskolen. Disse modellene er: Dagens skolestruktur, oppvekstsentermodellen og å slå sammen skolene i kommunen. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 3 av 3

4 Dagens skolestruktur vil føre til økt ressursbruk i grunnskolen fra år til år i takt med prisstigning generelt i landet og lønnsutvikling i sektoren. Kommunens handlingsrom i modellen vil være å redusere antall rektorer samt å redusere lærerårsverk ved naturlig avgang og ved reduksjon av antall elever. Å slå sammen småskolene i kommunen gir en ressursbesparelse i driftsutgifter for grunnskolen. Det er vår oppfatning at økte reiseutgifter og eventuelt vedlikehold av bygningsmassen alene vil redusere modellens innsparingseffekt så mye, at vi ikke vil anbefale en sammenslåing av skolene i kommunen gitt de forutsetningene vi har tatt her. Den estimerte besparelsen i størrelsesorden 1,8 mill 3 mill er med andre ord for liten. Dette betyr at kommunen med dagens grunnskolestruktur etter vår vurdering driver en effektivt grunnskole i Frøya kommune. Oppvekstsentermodellen har en positiv effekt på utnyttelse av ressursene som brukes til grunnskole og barnehage ved at det blir færre ledernivå og flere som yter ressurser til brukerne. Revisor mener at modellen kan gi ressursbesparelser ved en felles organisert ledelse, personalressurs og lokaler til grunnskole, barnehage og SFO. Vi mener at modellen bør vurderes nærmere av kommunen med fokus på å bedre tjenester til brukerne til reduserte ressurser totalt. Anbefaling Revisor anbefaler kommunen å legge rapportens vurderinger og konklusjoner til grunn for en ny administrativ og politisk gjennomgang av organisering og struktur av grunnskolen i kommunen. 2. INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Prosjektet skal belyse ressursbruken og organisering av grunnskolen i kommunen. Dette er viktig i en tid der vi ser at ressursene til offentlig sektor reduseres. Kravene til kvalitet på tjenesten fra brukere og stat øker, noe som medfører behov for å vurdere endring av grunnskolens organisering. Prosjektet gjennomføres for å gi kommunen innspill på framtidige utfordringer i grunnskolen, og for at det skal kunne gi grunnlag for debatt og beslutninger, slik at skolen i størst mulig grad skal kunne forberede elevene på morgendagens utfordringer i samfunns- og arbeidsliv. Utgifter til grunnskolen utgjør en vesentlig del av kommunens totale utgifter. I regnskapet 2003 utgjorde driftsutgifter til grunnskolen 27,6 millioner og utgifter til skolelokaler 6,7 millioner. Dette tilsvarer ca 1/5 av kommunens totale driftsutgifter. Prosjektet skal bidra med informasjon om ressursbruken i grunnskolen til kommunens beslutningstakere samtidig som det skal være et bidrag til kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen. Beskrivelse av grunnskolen i kommunen Organisering Det er totalt seks grunnskoler i kommunen. Fire av skolene er på fastlandet på Frøya. Den største, er Sistranda skole med barne- og ungdomsskole, mens Nordskag, Dyrøy og Nabeita skole er barneskoler. I tillegg har kommunen to skoler i øyrekka, Sørburøy- og Mausund skole som har barne- og ungdomstrinn. Hvis transport ikke er forsvarlig grunnet dårlig vær på øyrekka brukes Sula skole som stormskole i tillegg til de to andre skolene. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 4 av 4

5 Elevtall i grunnskolen Antall elever i skoleåret 2004/2005 er totalt 562. Siden 2001 har elevtallet økt med 60 elever. Tabell 1: Antall elever per skole (kommunens egne tall) Skoler Elever barnetrinn Elever ungdomstrinn Endringer i elevtall siden 2001 Sistranda Nordskag 39 0 Nabeita Dyrøy Sørburøy Mausund Tabellen er basert på innrapportert tall fra kommunen til SSB og sentral statistikk. Statistikken fanger ikke opp elever som flytter i løpet av skoleåret, noe som gjør at tallene kan avvike noe fra dagens faktiske elevtall. Forventet elevtall 6-15 år hentet fra Statistisk Sentralbyrå (SSB). SSB`s prognoser baseres på middels fruktbarhet, middels levealder, ingen innenlandsflytting og ingen flytting inn eller ut av landet. Prognosen tilsier at det forventes en reduksjon i elevtallet på 32 elever fra 562 til 530 i Utviklingen i folkemengden viser at kommunen hadde en nedgang i folketallet på 41 innbyggere. Nedgangen består i at fødselsunderskudd på 9 innbyggere og 32 personer som flytter fra kommunen. Folketallet per var Reiseavstand mellom skolene i kommunen. Vi bruker Sistranda som midtpunkt for beregning av reiseavstand for skolene på fastlandsfrøya. Fra Sistranda skole til Nordskag skole er det 22 km, til Nabeita er det 6 km og til Dyrøy er det 17 km. Sørburøy og Mausund skole ligger i øyrekka. Det er i dag ingen båtforbindelse mellom øyskolene og fastlandet som er tilrettelagt for skyss av elever i skoletiden. Det er lang reiseavstand mellom skolene på fastlandet og skolene i øyrekka. Årsverk i grunnskolen Antall årsverk i grunnskolene var 58,68 siste skoleår. Sistranda disponerte 31,07 årsverk, Nordskag skole 5,09 årsverk, Nabeita skole 10,32 årsverk, Sørburøy 2,98 årsverk, Mausund skole 5,53 årsverk og Dyrøy skole 3,75 årsverk. I beregningen av årsverk er rektor, undervisningsinspektør, rådgiver /sosiallærer, kontaktlærer for elevråd, undervisningspersonell, assistenter, kontorpersonale, samt årsverk til bibliotek tatt med. Lærerårsverk i grunnskolen kan endres gjennom året når det er behov for forsterket oppfølging av enkeltelever. Årsverk sammenlignet med andre kommuner Tabell 2: Årsverk i grunnskolen i Frøya, Hitra, Hemne, Midtre Gauldal og Åfjord kommune Frøya Hitra Hemne Midtre Gauldal Åfjord Totale årsverk 58,68 63,91 65,96 85,61 55,72 Antall elever Antall skoler Antall elever per årsverk 9,1 8,5 9,5 9,7 8,5 Vi ser av tabellen at antall årsverk har sammenheng med antall elever i den enkelte kommune. Frøya kommune har 9,1 elever per årsverk i grunnskolen. Dette er flere elever per årsverk enn Hitra og Åfjord, men færre enn Hemne og Midtre Gauldal. Frøya kommune har 6 skoler, og er sammen med Midtre Gauldal den kommunen med flest skoler i tabellen. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 5 av 5

6 (Frøya kommune sammenligner seg i effektivitetsnettverket KS med kommunene i tabellen, og på bakgrunn av dette har vi gjort denne sammenstillingen her. Tabell 3: Endringer i årsverk i grunnskolen i Frøya de siste 4 skoleårene GSI data Rektor 3,67 3,43 3,66 3,63 Undervisningsinsp. 1,11 1,00 1,18 1,00 Lærerårsverk 52,77 54,3 50,84 46,56 Assistenter 3,04 3,48 4,72 5,7 Antall årsverk brukt på rektor- og inspektørstillingen er stabilt i perioden , årsverk til lærerstillinger har variert og viser en reduksjon de siste årene hvor er lavest med 46,56 årsverk. For assistenter viser antall årsverk en økning på 2,66 årsverk fra I er 5,7 årsverk assistenter. Tabell 4: Utgifter til grunnskolen KOSTRA Frøya Hitra Hemne Midtre Gauldal Åfjord Utgifter grunnskole per elev Utgifter til SFO per innbygger Utgifter til voksenopplæring per innbygger Timer til spesialundervisning av totale timer 16,2 16,5 10,4 15,7 15,2 KOSTRA indikerer at utgifter til grunnskole per elev i kommunen ligger lavere enn Hitra, Midtre Gauldal og Åfjord kommune, men høyere enn Hemne kommune. I utgifter til SFO per innbygger ligger kommunen lavere enn Hitra og Hemne, men høyere en Midtre Gauldal og Åfjord kommune. Tallene for voksenopplæring per innbygger viser at kommunen har større inntekter enn utgifter, og de har lavest utgift av alle i tabellen. Kommunens bruk av timer til spesialundervisning ligger på nivå med Hitra, Midtre Gauldal og Åfjord, men høyere enn Hemne. For å avklare avvikene i tabellen må det gjennomføres en nærmere analyse av hver enkelt kommune noe som ikke er gjennomført i prosjektet. Utgifter til grunnskolen Tabell 5: Driftsregnskapet for grunnskolen År R-2001 R-2002 R-2003 Grunnskole Økning i kr - 0,14 mill 4,34 mill Økning i % 0,00 % 18,61 % Grunnskolenes andel av totale driftsutgifter 23 % 22 % 23 % Lønn Driftsregnskapet for grunnskolen viser en økning i utgifter på 4,2 mill fra Utgiftene økes med 0 % fra , 18,6% fra Tabellen viser at lønn utgjør det meste av utgiftene. Totalt har kommunen 27,6 mill i utgifter til grunnskole for regnskapsåret Vi har analysert tallene i regnskapet fra 2002 og 2003 for å forklare økningen på 4,3 mill. Analysen vurderer positive og negative avvik over kr : Regulativlønn har økt med kr Lønn Vikarlønn sykelønnsrefusjon har økt med kr Lønn Statens pensjonsinnskudd har økt med kr Lønn Arbeidsgiveravgift har økt med kr Lønn Undervisningsmateriell har økt med kr Kjøp av varer Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 6 av 6

7 Kjøp av tjenester fra andre kommuner har økt med kr Kjøp av tjenester Summert kr Analysen viser at lønn utgjør en økning på 2,6 mill, kjøp av varer og tjenester utgjør en økning på ca 0,9 mill. I tillegg har overføring fra stat og andre kommuner blitt redusert. Beløpene forklarer noe av økningen på 4,3 mill fra 2002 til Tabell 6: Utgifter til grunnskolen År Regnskap 2003 Prognose 2004 Budsjett 2005 Grunnskole % Økning 8 % 10% Prognose for 2004 hentes ut fra regnskapet Utgifter til grunnskolen øker med 2,4 mill fra som utgjør 8 %. Fra 2004 til 2005 øker utgiftene med 3,2 mill 10 %. Grunnskolen er budsjettert med 33,2 mill i Tabell 7: Driftsregnskapet utgifter til grunnskole fordelt på skole 2003 Skole Sistranda Nordskag Sørburøy Nabeita Mausund Dyrøy Grunnskole Driftsregnskapet viser at Sistranda bruker størst ressurs med 14,3 mill mens utgiften til de fem andre skolene varierer i utgift fra 1,2 mill til 3,9 mill. Tabell 8: Driftsregnskapet utgifter til skoleskyss År skoleskyss Kommunen har totalt 2 millioner i utgifter til skoleskyss for Siden 2001 har skoleskyss økt med 0,5 millioner. Tabell 9: KOSTRA - utgifter til skolelokaler og skyss 2003 sammenlignet med andre kommuner. Frøya Hitra Hemne Midtre Gauldal Åfjord Utgifter til skyss og skolelokaler per elev KOSTRA skiller ikke mellom utgifter til skolelokaler og skyss, derfor viser tabellen en samleindikator for disse utgiftene. Vi ser at Frøya har lavere utgifter enn Hitra og Åfjord, men høyere utgifter enn Hemne og Midtre Gauldal. Kommunen har i 2004 revidert innrapporteringen for utgifter til skyss som medfører at det vil bli endringer på tallene for regnskapsåret Tabell 10: Driftsregnskapet utgifter til skolelokaler År Skolelokaler Lønn Energi Vedlikehold bygningsmassen Driftsregnskapet viser at utgifter til drift av skolelokaler var 6,6 mill i ,8 mill var lønn til vaktmestere og renholdspersonell. Energikostnadene var 1,6 mill, og vedlikehold av bygninger utgjorde 1,6 mill for Utgifter til skolelokaler er redusert med ca 1,1 mill fra år Tabell 11: Driftsregnskapet - utgifter til skolelokaler fordelt på skole 2003 Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 7 av 7

8 Skole Sistranda Nordskag Sørburøy Nabeita Mausund Dyrøy Grunnskole Tabellen over viser utgifter til skolelokaler for regnskapsåret Vi ser at Sistranda skole har de høyeste utgiftene til skolelokaler på ca 4 mill, mens de fem andre skolene har utgifter fra kr til kr Skoleanleggenes tilstand I følge eiendomssjefen (teknisk sjef) vurderes tilstanden for skoleanleggene på Sørburøy, Dyrøy og Mausund som dårlig, halvparten av Sistranda skole må restaureres, mens Nordskag og Nabeita skoleanlegg er i bra stand. Ressursfordeling i grunnskolen på nasjonalt nivå. Norge bruker mye ressurser på grunnskolen sammenlignet med andre land innenfor OECD. Her i landet har vi 11.6 elever per lærer i barnetrinnet og 9,3 elever per lærer i ungdomstrinnet. Dette gjør at Norge er et av landene med færrest elever per lærer. Den høye lærertettheten er derfor en godt utgangspunkt for å skape en god grunnskoleopplæring. Ressursbruken i skolen er nært knyttet til utvikling i antall elever og skoler. Antall grunnskoleelever har økt med 10 % i perioden fra Antall skoler har gått ned med 2 % i samme periode. Lærerlønn utgjør hoveddelen av driftskostnadene i skolen. Kunnskapsløftet St.meld. nr. 30 Kultur for læring ble behandlet i Stortinget 17. Juni 2004 og omfatter hele grunnopplæringen. Departementet fremmet i meldingen forslag til endringer i grunnopplæringens innhold. Endringen skal nå realiseres gjennom en ny, omfattende reform av hele grunnopplæringen, som har navnet Kunnskapsløftet. De viktigste endringene i reformen vil medføre utvikling av nye gjennomgående læreplanerer i alle fag i grunnopplæringen. De nye læreplaneneene fastsettes før sommeren Fag- og timefordeling for grunnskole sendes på høring og fastsettes parallelt med læreplanen. De nye læreplaneneene skal gjøres mindre detaljerte. Ny fag- og timefordeling fastsettes i samsvar med læreplanenen samt minstetimetallet per elev. Det vurderes å åpne for lokal frihet til å disponere inntil 25% av timene i de enkelte fag. Høsten 2006 blir det innført nye læreplanerer på grunnskolens trinn og høsten 2007 blir det tatt i bruk nye læreplaner i 10. klasse. Det gjennomføres en kompetanseutviklingstrategi for gjennomføring av reformen. Den omhandler utvikling av ledelsen av den enkelte skole og for det pedagogiske personalet i grunnopplæringen. Kvalitet i grunnskolen i kommunen Brukerundersøkelser - (skoleporten.no) Det er gjennomført en brukerundersøkelse for å kartlegge læringsmiljøet i grunnskolen 2003/2004. Elevene vurderer selv sin egen opplæringssituasjon i en landsomfattende internettbasert brukerundersøkelse. For Frøya fins resultater fra undersøkelsen for Sistranda - og Nabeita skole (se skoleporten.no). Det er elever i 7. og 10. klasse som er med i undersøkelsen. Tabell 12: resultater av brukerundersøkelsen for grunnskolen i kommunen. Faktorer i læringsmiljø: Sistranda skole Nabeita skole Landet i snitt Sistranda skole Landet i snitt Årstrinn Motivasjon 3,1 2,9 3,0 2,8 2,8 Trivsel 3,1 3,2 3,2 3,2 3,3 Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 8 av 8

9 Mobbing 3,5 3,4 3,5 3,5 3,6 Elevmedvirkning 1,7 : 2,0 2,1 2,3 Elevdemokrati 2,8 : 2,9 2,4 2,8 Fysisk læringsmiljø 2,5 3,4 2,6 2,0 2,4 Skala for bedømminga i brukerundersøkelsen er: 1. Motivasjon: 1 = ikke noe fag, 2 = i noen fag, 3 = i mange fag og 4 = i de fleste fag 2. Trivsel: 1 = trives ikke og ikke vennlig, 2 = trives litt og litt vennlig, 3 = trives godt og ganske vennlig, 4 = trives veldig godt og veldig vennlig. 3. Mobbing: 1= flere ganger i uken, 2 = omtrent 1 gang i uken, 3 = 2-3 ganger i måneden og 4 = Ikke i det hele tatt / sjelden 4. Elevmedvirkning: 1 = ikke i det hele tatt, 2 = i noen fag, 3 = i mange fag og 4 i de fleste fag. 5. Elevdemokrati: måler elevrådets medvirkning på egen læring. 6. Fysisk læringsmiljø: 1 = ikke fornøyd, 2 = litt fornøyd, 3 = ganske fornøyd og 4 veldig fornøyd. For Sistranda skole 7. årstrinn viser brukerundersøkelsen at elevene er motivert og trives i undervisningen. Elevne mener at mobbing skjer 2-3 ganger i måneden. Elevene har i noen fag innvirkning på egen læring. Elevrådet har medvirkning på elevenes læring. Ser vi på fysisk læringsmiljø som bygningsarealet, inneluft og renhold samt uteareal, er elevene mellom litt og ganske fornøyd. For Nabeita skole er elevene motivert og de trives i de fleste fag, mobbing skjer sjelden, fysisk læringsmiljø som bygningsarealet, inneluft og renhold og uteareal er elevene fornøyd med. Tallene viser at 7. årstrinn på Sistranda og Nabeita skole oppnår resultat i nærheten av landsgjennomsnittet. For Sistranda skole 10. årstinn viser brukerundersøkelsen at elevene er motiverte og trives i undervisningen. Mobbing skjer 2-3 ganger i måneden eller sjelden. Elevene har elevmedvirkning i noen fag, elevrådet har medvirkning i elevenes læring. Fysisk læringsmiljø er elevene litt fornøyd med. Sammenlignet med landsgjennomsnittet ligger 10. årstrinn i hovedsak likt med landsgjennomsnittet, for elevdemokrati og fysisk læringsmiljø ligger klassen noe under skåren til landsgjennomsnittet. Resultatene fra brukerundersøkelsen viser at elevene i barneskolen virker motivert og trives i undervisningen. Mobbing skjer sjelden, elevene har medvirkning i noen fag for egen læring, elevrådet har medvirkning i elevenes læring. Resultatet for fysisk læringsmiljø viser at kommunen har utfordringer på dette området. 2.2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonsarbeidet skal omfatte forvaltningsrevisjon, jfr. Kommuneloven 78 nr 2 og forskrift om revisjon 6. Forvaltningsrevisjonens innhold fremgår av forskrift om revisjon 7: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Det sentrale i forvaltningsrevisjon er vurderinger av om resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon er i denne forstand resultatorientert. 2.3 Høring Foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen i brev av Svarbrev er datert den fra rådmannen. Høringsbrevet beskriver at: Vi har gått gjennom rapporten og har ingen innvendinger på rapporten Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 9 av 9

10 3. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 3.1 Problemstillinger Er organiseringen av grunnskolen i kommunen formålstjenlig sett i et kostnadsperspektiv? Et viktige bakteppe for prosjektet er at offentlig sektor over tid har fått redusert overføringene fra staten, noe som setter fokus på handlingsrom og organisering av kommunen i helhet og derav grunnskolen. Prosjektet vil komme med innspill til de utfordringene grunnskolen står ovenfor, samt gi innspill vedrørende kommunens handlingsrom innenfor lov og regelverk. 3.2 Revisjonskriterier For å svare på problemstillingen belyses to kriterier: Lov og regelverk Skolestruktur Lov og regelverk Kriteriet skal belyse krav/muligheter for organisering av grunnskolen i opplæringsloven og stortingsmelding 30: kultur for læring 2003/2004. Vi konkretiserer kriteriet til: Ansatte, klasse/gruppebegrepet, bygningsmasse og ressursfordeling i grunnskolen. En vurdering av undersøkelsens funn opp mot dette kriteriet, vil vise om kommunen har handlingsrom for organisering av grunnskolen ut fra krav i lovverket. Kildene for de konkretiserte kriteriene er: Opplæringsloven Ot.prp.nr Om større lokal handlefrihet i grunnskolen. Stortingsmelding 30 - Kultur for Læring Skolestruktur Kriteriet vil belyse mulige organisatoriske valg for grunnskolen i kommunen. Vi vil belyse mulige valg for skolestruktur ved å beskrive ulike modeller 1. Modellene i prosjektet har beskrevne forutsetninger. Modellene som belyses er: Opprettholde dagens skolestruktur Sammenslåing av skoler Oppvekstsenter Konkretisering av kriteriet skolestruktur er hentet fra økonomisk teori, hvor et sentralt element er hvordan kommunens ressurser kan utnyttes best mulig for flest mulig. 4. METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode For å innhente dokumentasjon i prosjektet har vi gjennomført dokumentanalyse av kommunale vedtak og regnskapsdokumentasjon. Vi har analysert regnskapstall fra Vi har innhentet offentlig statistikk ifra: Statistisk Sentralbyrå som lager offisiell statistikk og analyser om det norske samfunnet, informasjon som er vesentlig for demokratiet og markedssystemet. KOSTRA som er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. 1 En modell er en idealisert framstilling av et fenomen eller objekt, der enkelte vesentlige trekk ved virkeligheten blir isolert og framhevet, mens de øvrige egenskaper utelates. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 10 av 10

11 Grunnskoledata GSI er Norges offisielle oversikt over grunnskoleundervisning i landet. Her finner du mye informasjon om norske grunnskoler siden Data samles inn fra alle skoler og kommuner hvert år, og resultater publiseres vanligvis før jul. Skoleporten presenterer ulike data fra den enkelte skole og skoleeier, samt veiledningsressurser til tolking, vurdering- og utviklingsarbeid i grunnskolen og videregående opplæring. Dette er verktøy som skoleeiere og skoleledere kan bruke på ulike måter for å vurdere og utvikle sin virksomhet. Vi har intervjuet sektorleder oppvekst og innhentet dokumentasjon fra bygningsforvalter i kommunen. 4.2 Gjennomføring Prosjektet er gjennomført av Vestre Revisjonsdistrikt IKS Sør-Trøndelag. Prosjektleder har vært Arve Gausen. 4.3 Avgrensing I dette prosjektet vil revisor ikke gjøre pedagogiske vurderinger av undervisningen eller undervisningens kvalitet, men fokusere på faktorer som forklarer ressursbruken. Prosjektet vil synliggjøre ulike modeller og deres effekter på ressursbruken i grunnskolen. 5. REVISORS FUNN 5.1 Lov og regelverk Rektorer i grunnskolen i kommunen. Hver skole skal ha en forsvarlig, faglig, pedagogisk og administrativ ledelse og opplæringa skal ledes av en rektor(er). Rektor skal holde seg fortrolig med den daglige virksomhet i skolen (e) og arbeide for å videreutvikle den. Den som skal tilsettes som rektor må ha pedagogisk kompetanse og nødvendig lederegenskaper (realkompetanse) jfr 9-1 i opplæringsloven. Det er åpnet for at flere skoler kan ha felles rektor (Ot.prp.nr endringer i opplæringsloven). Revisors funn Tabell 13: Årsverk i rektorstillinger i grunnskolen i kommunen. Skoler Sistranda Nordskag Sørburøy Nabeita Mausund Dyrøy Årsverk rektor 1,0 0,5 0,43 0,7 0,6 0,4 Undervisningsinspektør 1,0 Rektorene i grunnskolen er fordelt etter det gamle regelverket hvor det var krav om at det skulle være en rektor på hver skole. Det er totalt 3,63 årsverk i rektorstilling i kommunen. Revisors vurdering Kommunen har i dag en rektor på hver skole, dette er i henhold til regelverket i dag og tidligere. Rektors rolle i skolen har vært og er å være en faglig, pedagogisk og administrativ leder for den enkelte skole. Det har også vært viktig at det skal være en person som innehar rektorrollen og at dette ikke kan fordeles på flere. Rektor har hatt mulighet å delegere ansvar for administrative ledelse til en kontorsjef der det er behov for dette. Dagens organisering i kommunen er i henhold til regelverket. Det som er viktig å gå frem er at opplæringsloven er endret. Endringen omhandler krav til rektor i grunnskolen. Det er fremdeles et generelt krav om at alle kommuner skal ha en for- Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 11 av 11

12 svarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse i grunnskolen. Opplæringen i skolen skal ledes av rektor. Det nye er at flere skoler kan ha felles rektor. Som forutsetning for dette stilles det krav om at rektor skal holde seg fortrolig med den daglige virksomhet og videreutvikle den i den enkelte skole. Endringa i opplæringsloven gir kommunen en handlefrihet til å velge/vurdere om kommunen skal ha seks rektorer som i dag eller om kommunen skal ha færre rektorer innenfor dagens skolestruktur. Hvis kommunen velger å ha færre rektorer kan man styre ressursene i grunnskolen over til tjenesteyting eller foreta en innsparing. Konklusjon Organisering av rektorer i kommunen er innenfor regelverket. I dag har kommunen ansatt rektor på hver grunnskole totalt 3,63 årsverk. Vi ønsker likevel å påpeke at kommunen har et handlingsrom innenfor regelverket hvor de kan velge å redusere antall rektorer i grunnskolen og overføre ressursene til tjenesteyting eller redusere ressursbruken Lærere i grunnskolen i kommunen Den som skal ansettes i undervisningsstilling i grunnskolen, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. I tillegg kommer krav til utdanning og praksis for de ulike årstrinn i grunnskolen. Antall lærere beregnes ut fra at elevenes minstetimetall skal være oppfylt. Revisors funn Tabell 14: Årsverk i lærerstillinger i kommunen Skoler Sistranda Nordskag Sørburøy Nabeita Mausund Dyrøy Årsverk Lærer 24,77 3,97 1,92 7,88 4,69 3,33 Lærerne i grunnskolen har i hovedsak adjunkt eller adjunkt med opprykk som kompetanse. Det er ansatt totalt 4,54 årsverk i lærere uten godkjent utdanning i kommunen. De er ansatt i deltidsstillinger. Revisors vurderinger Av alle ressursfaktorene i skolen er lærernes kompetanse den faktoren som påvirker elevenes prestasjoner mest. For at lærere skal utøve sin profesjon på en god måte, gis mye av kompetansen gjennom formell utdanning. Derfor må lærernes yrkesutøvelse baseres på en god og relevant lærerutdanning. I kommunen innehar de som jobber i helstilling som lærer det formelle kompetansekravet i opplæringsloven. De lærerne som er innenfor kompetansekravet har gode forutsetninger for å skape en god skole med tilfredsstillende læring. Kommunen har 4,54 årsverk lærere i deltidsstilling som ikke oppfyller kompetansekravet i opplæringsloven. Disse vil ha et særskilt behov for kompetanseheving slik at de tilfredsstiller krav i lovverket. Arbeidsgiver bør tilrettelegge for kompetanseheving for denne gruppen. I tillegg kommer endringer i opplæringsloven læreplanverket i forbindelse med kunnskapsløftet som omhandler lokal frihet til å fastsette fag- og timefordeling, økt timetall og økt vekt på tilpasset opplæring. Dette er tiltak som krever en omfattende satsing på kompetanseutvikling internt i kommunen og eksternt mot kurs/utdanning både for lærere og ledere i grunnskolen. Dette for at dagens kompetanse skal videreutvikles og utnyttes til det beste for elevene. Antall lærere var tidligere fastlagt etter antall elever per klasse i opplæringsloven. Dette er nå opphevet og det er opp til kommunen å bestemme hva som skal være gjeldende norm innenfor lovverket. Dette grunngis fra departementet med at kommunen har organisert Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 12 av 12

13 grunnskolen ulikt i forhold til størrelse (antall elever). I følge Ot.prp. 67 skal ikke denne endringen medføre at ressursene i grunnskolen endres. Revisor mener at kommunestyret bør ha en oppfatning av hvor mange elever per årsverk grunnskolen skal ha vurdert i forhold til skolestrukturen. Dette for å sikre at elevene får den opplæring de har krav på. Revisors konklusjon De faste lærerne i grunnskolen i kommunen innehar formell kompetanse i henhold til opplæringsloven. Kommunen har også lærere som er ansatt i deltidsstillinger (til sammen 4,54 årsverk). Denne gruppen oppfyller ikke kravene til formalkompetanse, og kommunen bør vurdere spesielle kompetansetiltak for denne gruppen. I tillegg er opplæringsloven endret. Det er derfor viktig at lærerne får videreutviklet kompetansen med det formål å gi elevene god læring tilpasset deres fremtidige behov. Kommunen har nå fått mulighet selv til å bestemme hvor mange elever per lærerårsverk grunnskolen skal ha. Dette vil være med å legge føringer på ressursbruken i kommunen Grupper i grunnskolen (tidligere klasser) Tradisjonelt til nå har elever vært organisert i klasser og eventuelt fordelt på alderstrinn. Fra 2003 gir en endring i opplæringslovens 8-2 mulighet til å organisere elevene i grupper etter behov. Gruppene må ikke være større enn det som er pedagogisk og trygghetsmessig forsvarlig jfr. kravet i lovverket. Inndeling av grunnskolens barnetrinn i småskole- og mellomtrinn vurderes opphevet og betegnelsen barnetrinn brukes om elever fra 1-7.årstrinn. Dette gjøres for å øke tilpasningen til den enkelte elevs forutsetninger (kunnskapsnivå) og behov for inndelinger ut fra lokale behov. Høringsrunden er nå avsluttet, endringen fremmes i nær fremtid. Årsaken til endringen fra klasser til grupper er i følge departementet: Elevens læringsutbytte økes Læringen tilpasses morgendagens arbeidssituasjon Trivsel bedres for elever og lærere Målene i læreplanenen nås bedre Læringsressursen utnyttes bedre Lærerne får bedre tid til å følge opp hver enkelt elev Læringssenterets veileder for organisering i grupper april Et alternativ for organisering av grunnskolen kan være å dele lærerne inn i ressursenheter (arbeidslag) med ansvar for en ressursenhet (gruppe) på eksempelvis elever. Elevgruppene kan dannes innenfor et årstrinn eller på tvers av årstrinnene. I ressursenheten kan man dele elevene i mindre grupper slik at lærer kan tilpasse undervisningen til den enkelte best mulig. Dette tilsier at teoridelen av fagopplæringa foregår i forelesninger hvor gruppen er på elever med en lærer som foreleser, mens ved oppgaveløsning kan elevene deles inn i mindre grupper hvor lærergruppen og ledelsen i lag tilpasser læring til gruppens/elevens behov. Revisors funn: Kommunen endrer nå organisering av elever fra klasser til grupper. I småskolene har kommunen lagt om fra klasser til grupper, grunnet større kapasitet i bygningsmassen enn det er behov for med dagens elevtall. For storskolene Sistranda og Nabeita er elevene inndelt i klasser. Storskolenes utforming og areal begrenser muligheten for inndeling av elever i 2 Utdannings- og forskningsdepartementet ga Læringssenteret i oppdrag å utarbeid en veiledning som kan tjene som et hjelpemiddel for den lokale organiseringen av opplæringen og være til støtte for tilsynsarbeidet. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 13 av 13

14 grupper. Arbeidet med å endre fra klasser til grupper i storskolen er kommet i gang men kommunen vil ha behov for mer tid, før endringer gjennomføres. Det er nå startet et prosjekt på Sistranda skole hvor en ser på utnyttelse av bygningsmassen sammen med den videregående skolen. Prosjektet fokuserer på utnyttelse av ressursene i grunnskolen og videregående skole på en bedre måte. Revisors vurderinger/konklusjon Kommunen har delt inn elevene i grupper, hver elev har egen kontaktlærer og lærerne er organisert i lærerteam i Sørburøy, Nordskag, Mausund og Dyrøy. I Sistranda og Nabeita har ikke kommunen gjennomført denne endringen, men arbeidet er startet. Det er viktig at kommunen endrer organisering av elevene, for å nå målsettingen med gruppeorganisering som blant annet er å øke elevenes læringsutbytte. Kommunen har endret organiseringa av elevene i skolene Sørburøy, Nordskag, Mausund og Dyrøy og er i gang med å endre organisering av elevene i Sistranda og Nabeita til grupper. Når dette arbeidet er ferdigstilt kan endringen over tid få en positiv effekt på blant annet ressursbruken ved at timer til spesialundervisning reduseres. I tillegg vil mindre endringer i elevtallet for hver skole ikke påvirke ressursbruken som tidligere i forhold til at antall elever endres Skoleanlegg (bygningsmassen) De eksisterende skoleanleggene i kommunen, byr på utfordringer når en skal tilrettelegge for gruppeinndeling av elevene. Lokalene er tilpasset tradisjonell klasseinndeling. Det vil nå være behov for større undervisningsrom amfi som gir muligheter for å samle hele årstrinn eller aldersfordelte grupper. I tillegg vil det også være behov for mindre grupperom hvor elevene jobber med oppgaveløsning samt egne lesesaler hvor hver elev kan fordype seg i faget. Bygningsmassen må også være utformet slik at den ivaretar elevenes sosiale miljø. Vi beskriver i dette kriteriet utfordringer med bygningsmassen, og ikke lovkrav til bygningsmassens struktur. Utfordringene i forbindelse med bygningsmassen må sees i sammenheng med muligheten til å organisere grunnskolen i grupper isteden for klasser. Revisors funn: Grunnskolelokalenes utforming er basert på prinsippet om klasseinndelingen. Denne utformingen har mangler i forhold til ovennevnte gruppestruktur. Kommunen praktiserer delvis gruppeinndeling av elevene, men den begrenses av skoleanleggenes struktur. Revisors vurderinger: Kommunen har bygningsmessig organisert grunnskolen i klasserom. Dette er i henhold til lov og regelverk. Det kan stilles spørsmål om kommunen når effekten av å organisere elever i grupper (0-50 elever) som er beskrevet i kapitel når skolebygningen er inndelt i klasserom. Kommunen må gjøre investeringer for å endre fra klasseinndeling til gruppeinndeling i bygningsmassen. Likevel bør dette vurderes av kommunen med den hensikt å ha formålstjenlige bygg tilpasset den undervisning som gjennomføres. Det er i dag seks grunnskoler i kommunen, 2 store skoler Sistranda og Nabeita og 4 små skoler. I storskolene har kommunen flere lærerressurser som kan utfylle hverandre i lærer teamene, men bygningsarealet begrenser muligheten til fleksibilitet og gruppeinndeling. I småskolen er det færre lærerressurser for hver skole, noe som begrenser størrelsen på lærerteamene, mens større areal per elev gir bedre mulighet til å organisere elevene i grupper etter behov. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 14 av 14

15 Revisors konklusjoner Kommunen har organisert grunnskolen i klasseinndeling, noe som er i henhold til regelverket. Kommunen bør vurdere om de oppnår hensikten med å dele elevene inn i grupper når bygningsmassen er klassedelt. Det som må vektlegges er kommunens mulighet til å dele elevene inn i små og store grupper, sosiale rom, lesesaler, etc. I tillegg må kommunen vurdere om dagens sammensetting av lærerteamene er hensiktsmessig og gir muligheter til forsterket elevoppfølging ved behov, noe som vil minske behovet for spesialundervisning i grunnskolen Ressursfordeling i grunnskolen i kommunen Det er kommunene selv som skal sikre at skolene får tildelt nok ressurser til å gjennomføre en forsvarlig drift. Kommunen kan fastsette et høyere, men ikke lavere timetall beskrevet i læreplanverket og endringer i forskrift til opplæringsloven. Stortingsmelding 30 kultur for læring, vedtatt juni 2004, innfører ny fag- og timefordeling, samtidig som minstetimetallet per elev endres. Det vurderes å åpne for lokal frihet til å disponere inntil 25% av timene i de enkelte fag. Ny fag- og timefordeling samt minstetimetall per elev innføres fra høsten 2006 for grunnskolens trinn og høsten 2007 for 10. klasse. Revisors funn: Kommunens fordeling av ressurser i grunnskolen er basert på en revidering av kriteriene for Det kan være mindre avvik fra denne modellen i Når det gjelder fordeling av årsverk til den enkelte skole er det rundskriv F-3/85 som ligger i bunn. Det er avvik fra rundskrivet på grunn av at elever med økt ressursbehov er ulikt fordelt på skolene. Revisors vurderinger: Kommunens ressursbruk i grunnskolen styres av skolestruktur og bruk av spesialundervisning i kommunen. Dagens skolestruktur i kommunen tyder på at kommunen har et handlingsrom og kan redusere ressursbruken i grunnskolen. Kommunen har selv utarbeidet et ressurstildelingssystem mellom skolene med basis i lærerressurs og antall elever. Ressurstildelingssystemet fordeler og beskriver ressursbehovet til den enkelte skole. Kommunens ressurs til grunnskolen reguleres av kravene i læreplanverket og minstetimetallet til hver enkelt elev. Det er liten tvil om at kommunen har et høyere ressursforbruk en det som er kravet i lovverket. I Ot.prp. 67 side 11 beskrives: Ingen kommuner har i dag en ressursbruk i grunnskolen som ligger så lavt som lovkravet landets gjennomsnittlige læretimetall ligger 70% over dette nivået. I likhet med resten av landets kommuner prioriteres grunnskole også i Frøya kommune. Departementet har i første omgang ikke gitt ut en rettledende norm om hva som er minimumsnorm for forsvarlig ressursbruk. Derfor er det vanskelig for revisor å beskrive hvor stort handlingsrom kommunen har mellom dagens ressursbruk til det lovpålagte minimum. Men vi kan bekrefte at kommunen har et handlingsrom i ressursbruk i grunnskolen innenfor lovverket. Handlingsrommet vil bli nærmere avklart når nye fag- og timefordeling, samt minstetimetallet per elev innføres gjennom nytt læreplanverk. Økt fleksibilitet gjennom gruppeorganisering åpner ikke for en reduksjon i ressursbruken som vil redusere elevenes læringsutbytte, men åpner for en mer hensiktsmessig bruk av Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 15 av 15

16 ressursene. Hvis kommunen ønsker å redusere ressursbruken i grunnskolen bør de vurdere skolestrukturen. Revisors konklusjoner Kommunens ressursbruk i grunnskolen styres av skolestrukturen, krav i læreplanverket og bruk av spesialundervisning i grunnskolen. Kommunens handlingsrom i forholdt til minstekravet i lovverket avklares når den nye fag- og timefordelingen per elev avklares ifra departementet. Gjennomsnittlig ressursbruk i landet ligger over minstekravet i lovverket og dette tyder på at kommunen har et handlingsrom til å redusere ressursbruken i grunnskolen. 5.2 Skolestruktur Det er kommunestyret som bestemmer skolestrukturen i kommunen. Den blir ofte bestemt ut fra tettsted i kommunen. Opplæringsloven har krav om at det ikke bør være mer enn 450 elever i en grunnskole, utover dette kravet har kommunen selv frihet til å bestemme skolestrukturen. Kommunestyret har behandlet skolestrukturen i K-sak: 0130/00 Kommunestyrets vedtok en gjennomgang av barnehage- og skolestruktur 0101/01 Frøya kommunestyre vedtar dagens skolestruktur 0100/03 Evaluerer ungdomsskolestrukturen på fast- Frøya Hva finnes av kriterier når vi skal vurdere/diskutere skolestruktur og dermed størrelse på skolene? 1. Størrelse på skolene: Hva er en god skole? (Utredning av skolestruktur i Våler kommune ) Det er vanskelig å svare på hva som er en god skole og hva som er en dårlig skole. Det som er viktig er skolens ledelse, innhold og lærerkrefter, uavhengig av om skolen er liten eller stor. Dette gjør at pedagogiske forhold ikke vil være avgjørende for om man skal ha mindre eller større skoler. Fordeler med små skoler vil være: 1. Elevene blir oftere sett 2. Lærerne kjenner alle 3. Klassene er små og håndterlige Ulemper med små skoler: 1. Små skoler kan ofte ha et fattig sosialt miljø. Relasjoner med jevnaldrende er utrolig viktig både for faglig og sosial læring 2. Det pedagogiske miljø kan fort bli skadelidende sårbart. 3. I dagens skole med stadige krav om endring har små skoler ofte vist seg å bli hengende etter. Fordeler med store skoler: 1. Elevene har mange å spille på sosialt og faglig. 2. Det samme gjelder for lærerne 3. Både ledelse og pedagogikk er ofte bedre. Flere å spille på, større spredning og utskiftning. Større krav til ledere og lærere. Ulemper med store skoler: 1. Man kan forsvinne i mengden og føle seg liten, ikke bli sett 3 Utredningen støtter seg til synspunkter fra skoleforsker Tomas Nordal fra NOVA. Han har blant annet bidratt til NOU 2003:16 kvalitet og organisering av grunnopplæringen - vedlegg 3. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 16 av 16

17 2. Lærerne kan miste oversikten, kjenner ikke alle elevene 3. Gruppene blir gjerne større, vanskeligere å håndtere Forhold som støtter større skoler: De faktiske forhold viser at det ikke er: - mer mobbing - mer atferdsproblemer - større behov for spesialundervisning Men at grupper mellom er det ideelle hvor det skjer mest læring. Forhold som støtter små skoler - De ligger ofte i nærheten, i nærmiljøet. - Betyr mye for bygda barneskoler benyttes til mange ulike aktiviteter på kveldstid for nærmiljøet. 2. Forskning på ressursbruk og skyss i grunnskolen: Vi har innhentet rapporter om ressursbruk og skyss fra Nordlandsforskning som gir innspill på kriterier for vurdering av grunnskolen. Rapportene beskriver følgende: Rapport 11/2001 omhandlet skolestrukturen i Skaun kommune sentralisert eller desentralisert. Bagrunnen for dette var at kommunestyret ønsket en total gjennomgang av driften av grunnskolen. Rapporten konkluderte med at en sentralisering av skolestrukturen vil være mest økonomisk lønnsom dersom antallet barneskoler reduseres. Når det gjelder de skolefaglige aspektene, er det ikke forhold ved skolene i dag som tilsier at en sentralisering er å anbefale. De er viktige sosiale arenaer og mye aktivitet er knyttet til hver skole. For å ha legitimitet i befolkningen bør de økonomiske besparelsene ved en sentralisering komme de gjenværende skolene til gode. Rapport 14/2003 omhandler hvilke konsekvenser har skolenedleggelser for skoleskyssen?. Rapporten viser at skolenedleggelse jevnt over medfører mer skyss for elevene, men at det ikke er noen entydig sammenheng mellom skolenedleggelse og endring i kostnader til drift av skoleskyssen. Elevene får lengre skoleskyss i de fleste skolenedleggelser, og spørreundersøkelsen viser at en stor økning i skyssavstanden oppleves som negativt for elevene. De yngste elevene opplever skoleskyssen som mer problematisk enn eldre elever, og man bør derfor tilstrebe å unngå lange skyssavstander 4 for de yngste elevene. Undersøkelsen viser og at elevene vektlegger det sosiale miljøet bedre ved større skoler. 3. Utnyttelse av areal i skoleanleggene Opplysninger på utdanningsdirektoratets nettsted om skoleanlegg viser at barneskoler i Norge vanligvis har noe under 15 kvm pr elev mens ungdomsskoler ligger noe høyere. Rådgivingstjenesten presenterer 3 nye og åpne skoler med mindre enn 10 kvm pr elev. Disse er: Lindhøy barneskole mellomtrinnet på Tjøme med 8 kvm pr elev, Råholt ungdomsskole på Eidsvold med 9 kvm pr elev og Hellerup barneskole utenfor København med 9 kvm pr elev. Som eksempel på ombygging trekker direktoratet frem Veien barneskole som har økt kapasiteten fra 210 elever (ca 13 kvm pr elev) til 270 (10 kvm pr elev) elever uten å øke arealet. Hvordan oppnå arealeffektivitet? - Prinsipp: Rom kan brukes av alle til mange formål - Åpne baser for elever med tilhørende lærerteam med noen grupperom og med lærerteamkontor. - Sentralt åpent rom som brukes til kultur, kafé, bibliotek, framføringer, foajé, skolekjøkken, gruppearbeid, individuelt arbeid, veiledning, lærerværelse m.m 4 Med lang skyssavstand menes fra 3,5 km til 15 km. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 17 av 17

18 - Lite korridorer elevene beveger seg gjennom åpne lokaler - Elever i kriker og kroker. Elever og lærere arbeider selvstendig eller i grupper over alt der det er ledig plass, i basene og sentrale områdene. Veiledende normtall for nybygg skoleanlegg er kr kr pr kvm og for rehabilitering av eldre bygg kr pr kvm. Normtallene er basert på effektiv arealutnyttelse av skoleanlegg. Tallene er hentet fra utdanningsdirektoratets side. Tabell 15: Areal skolelokaler i kommunen. Skoler Sistranda Nabeita Nordskag Dyrøy Sørburøy Mausund Areal kvm (BTA) Elever Areal per elev I tabellen går det frem at Sistranda har 11 kvm per elev, Nabeita har 13 kvm per elev, Nordskag har 17 kvm, Dyrøy har 12 kvm, Sørburøy 22 kvm og Mausund har 25 kvm per elev. Vi ser at Sistranda, Nabeita og Dyrøy ligger rundt landsgjennomsnittet mens Sørburøy og Mausund har større areal per elev enn gjennomsnittet Modell 1: Dagens skolestruktur Dagens skolestruktur består av seks skoler, fire skoler på fastlandet og to skoler på øyrekka. Tabell 16: Dagens skolestruktur: Skoler Elever barnetrinn Elever ungdomstrinn Sistranda Nordskag 39 Nabeita 101 Dyrøy 40 Sørburøy 8 1 Mausund 24 9 Med denne strukturen har kommunen en stor og fem mindre skoler som er tilpasset de fleste tettstedene i kommunen. Ved Sistranda og Nabeita får elevene et større sosialt og faglig miljø og lærerne får et større fagmiljø. Til sammen kan dette gi større muligheter til å forbedre pedagogikk og ledelse av skolen. På Nordskag, Dyrøy, Mausund og Sørburøy vil elevene dra fordel av å bli oftere sett, lærerne kjenner alle og gruppene er små og håndterlig. Skolene ligger i nærheten til tettstedene i bygda som gir muligheter til å benytte skolene som samlingsplass for lokale aktiviteter på kveldstid og høytidsdager. Tabell 17: Driftsregnskapet for grunnskolen År 2003 regnskap 2004 Prognose regnskap Budsjett 2005 Grunnskole Skolelokaler Reiseutgifter Totalt Økning i kr Prognose 2004 er basert på regnskapstall 2004 hentet ut den Utgifter til grunnskolen totalt viser en økning på 2,3 mill fra 2003 til 2004 og 1,3 millioner fra totalt for 2005 er det budsjettert med 40 millioner i utgifter til grunnskolen Modell 2: Sammenslåing av barneskolene på fastlandsfrøya og Øyrekka: Modellen beregnes for å se om det er mulig å spare ressurser ved å slå sammen disse skolene. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 18 av 18

19 Kommunal sektor generelt har hatt reduksjon i overføringene fra staten. Dette gjør at kommunen må vurdere andre modeller som kan reduseres ressursbruken i grunnskolen. Denne modellen gir mindre administrasjon for hver elev og bedre utnyttelse av ressursene totalt i grunnskolen. Vi vil her fokusere på å slå sammen tre skoler på fastlandsfrøya (Nabeita, Dyrøy og Nordskag) og to på Øyrekka (Mausund og Sørburøy). Vi vil vise mulige effekter av å slå sammen flere av skolene i kommunen. Modellen baseres på at utgifter i grunnskolen i hovedsak består av utgifter til ansatte og utgifter til lokaler. Tabell 18: Sammenslåing av barneskolen gir denne strukturen i modellen. Skoler Elever barnetrinn Elever ungdomstrinn Sistranda Fastlandsskolen 190 Øyskolen Denne strukturen vil medføre at kommunen får tre skoler. Dette vil gi elevene i kommunen et større sosialt og faglig miljø og lærerne får et større fagmiljø. Til sammen kan dette gi større muligheter til å forbedre pedagogikk og ledelse av grunnskolen i kommunen. Fastlandskolen vil da måtte romme ca 180 elever. Bygningsmassen ved disse skolene har i dag ikke kapasitet som tilsvarer dette elevtallet. Det er ledig kapasitet på den enkelte skole, men ikke i denne størrelsesorden. Et alternativ er å rehabilitere og bygge ut en av disse skolene til en kapasitet på 190 elever, for eksempel Nabeita. Dette vil medføre at kommunen får økte utgifter til avdrag på lån, men det gir innsparing i driftsutgifter til skolelokaler. Nabeita har i dag et bygningsareal på 1400 kvm. Fastlandsskolen i modellen vil ha behov for 11 kvm *190 elever = ca 2100 kvm. Dette betyr at skolen må bygges ut med ca 700 kvm. Investeringskostnaden for utbyggingen er 700 kvm * = 15,4 millioner. Beregningen er basert på en norm for effektiv arealutnyttelse av skoleanlegg. Tekniske kostnader for bygget beregnes til 550 kr per kvm som gir en totalsum på kr 1,1 mill per år. Et annet alternativ er å bygge en helt ny skole som vil gi muligheter for å tilrettelegge for den moderne og arealeffektive skole. Vedlikeholdsutgiftene for en ny skole vil være vesentlig lavere enn utgifter til vedlikehold av dagens struktur. Men det vil påløpe avdrag for opptak av nytt lån som vil bli belastet driften i kommunen. For å ivareta innsparingseffekten forutsettes det her at de andre skolene selges eller brukes til andre formål. Hvis kommunen bygger en ny skole beregnet for 190 elever, beregnes det et behov per elev på 9 kvm. Beregnet totalareal på nyskolen blir da 1710 kvm, beregningen er basert på effektiv arealutnyttelse. Investeringsbehov per kvm er kr Dette gir en investering på 37,6 millioner for nyskolen. Tekniske kostnader for bygget beregnes til 550 kr pr kvm som gir en totalsum på kr 0,94 mill. Beregningen er basert på utdanningsdirektoratets tall for skoleanlegg. Plassering av Fastlandsskolen vil være hensiktsmessig i området Nabeita, Dyrøy og Nordskag. Dette begrunnes med at skyss til elevene blir minst belastende innenfor dette området. I dag har ungdomsskoleelevene skyss til Sistranda skole på fastlandet. Hvis man kan koordinere denne skyssen med skyss til nyskolen, hadde det gitt bedre utnyttelse av ressursene til skyss i kommunen. Øyskolen vil måtte romme ca 50 elever noe som kan være mulig å få til på Mausund. Mausund har i dag et areal på 850 kvm. Mausund skoles bygningsmessige tilstand vurderes Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 19 av 19

20 som dårlig av eiendomssjefen i kommunen. Dette gjør at det kan være hensiktsmessig å beregne en rehabiliteringskostnad på bygningen. Dette vil utgjøre 850 kvm * per kvm = 13,6 millioner. Beregningen er basert på arealeffektiv bygningsmasse. Teknisk kostnad for bygningen beregnes til 850 * 550 = kr 0,5 mill. Dette vil gi en innsparingseffekt på utgiftene til skolelokaler, men medføre økte reiseutgifter og økt reisetid for elevene. I tillegg kan det være nødvendig å ha enda en stormskole til, i tillegg til Sula skole, for å ta høyde for uvær som gjør at elevene ikke kan fraktes mellom øyene. Tabell 19: balanseverdi for skolene i regnskapet 2003 Skoler Regnskap 2003 Sistranda skole Nabeita Nordskag Dyrøy Mausund barne og ungdomsskole Sørburøy Hvis kommunen bygger en ny skole er det lite sannsynlig at kommunen får realisert bokført verdi av Nabeita og Nordskag. Revisor har vanskelig for å anta at salgsverdi er lik balanseverdi for disse skoleanleggene. Det er vår oppfatning at bygningsmassen sannsynligvis må selges billig i forhold til bokført verdi. For Dyrøy skole kan det være mulig å selge til bokført verdi. Det kan være mer besparende for kommunen å selge skoleanleggene billig enn å eie dem selv. Årsaken til dette er at vedlikeholdskostnadene påfører kommunen driftskostnader hvert år. De fire skoleanleggene 5 har i dag en størrelse på 3616 kvm. Et normtall for drift og vedlikehold av bygningsmassen er kr 550 per kvm 6. Hvis bygningsmassen ikke brukes og ikke selges vil det påføre kommunen kr 1,5 mill i drifts og vedlikeholdsutgifter hvert år. Alternativet er å bruke skoleanleggene til annen kommunal tjenesteproduksjon. Hvis skoleanleggene selges, vil salgssummen kunne benyttes til å finansiere kommunens investeringer. En eventuell restverdi av anleggsmidlene vil måtte nedskrives. Nedskrivingen er en ren balanseføring og får ingen betydning for drifts- eller investeringsregnskapet. Finansiering: Kommunen har fått en individuell investeringsramme med rentefritak som er fastsatt av utdannings- og forskningsdepartementet. Rammen gjelder for en investeringsperiode på 8 år. Kommunene må selv prioritere hvilke tiltak det søkes rentekompensasjon for. I følge skolesjef har kommunen brukt opp den tildelte investeringsrammen på 13,66 mill. Dette tilsier at kommunen må betale markedets rentebetingelser for nye lån på skoleanlegg. Husbanken har per en flytende rente på 2,3% og fastrente på 4% som betingelser for sine lån. Ved å redusere antall skoler fra tre til en på fastlandet og fra to til en på øyrekka vil man få mulighet til å øke antall elever per lærer eventuelt utnytte lærerressursen på en bedre måte. Det er mulig å redusere antall rektorårsverk. Dette vil senke utgiftene til grunnskolen i kommunen. Dagens utgifter fordelt på skolene: Tabell 20: Driftsregnskapet 2003 for grunnskoler fordelt på hver skole. Skoler Sistranda Nordskag Dyrøy Nabeita Mausund Sørburøy Sum Grunnskole Elevtall Nabeita-, Nordskag-, Dyrøy- og Sørburøy skole. 6 Utgiften på kr 550 er beregnet for å vedlikeholde og bevare bygningsmassens verdi. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag IKS Side 20 av 20