SAKSFRAMLEGG. Saksbehandler: Arild Risvik Arkiv: 002 Arkivsaksnr.: 14/953-14

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Arild Risvik Arkiv: 002 Arkivsaksnr.: 14/ KOMMUNEREFORMEN - FORELØPIG RETNINGSVALG Saksdokumenter: I mappe: Vedlagt: Øvrige: Kriterier for god kommunestruktur delrapport Kriterier for god kommunestruktur sluttrapport Kommunereformen - om prosessene høsten 2014 og videre arbeid Referat fra temadag i KST Referat fra folkemøte x x x x x Saksopplysninger: I mars 2014 la et ekspertutvalg fram kriterier for god kommunestruktur. Regjeringen presenterte kommunereformen 14. mai 2014 i kommuneproposisjonen Kommunal- og forvaltningskomiteen la videre den 12. juni fram sin innstilling (Innst. 300 S ( )) om kommuneproposisjonen Saken ble behandlet i Stortinget 18. juni. Stortingets behandling viser at det er flertall på Stortinget for en kommunereform. I desember 2014 la ekspertutvalget fram en ny rapport om kriterier for god kommunestruktur og eksempler på oppgavefordeling

2 Det er 50 år siden forrige kommunereform og kommunene har fått betydelig større ansvar for velferdsoppgaver siden den gang. Samtidig har den statlige detaljstyringen økt, og kommunene har de senere år flyttet flere oppgaver inn i interkommunale samarbeid. Regjeringen ønsker kommuner som er bedre rustet til å håndtere oppgavene de har, og som kan møte de utfordringer og nye oppgaver som kommer i årene fremover. Regjeringen vil vise mer tillit til lokalpolitikerne og gi kommunene mer handlingsrom. Alternativet er fortsatt sentralisering. Regjeringens mål for en ny kommunereform: 1) Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. 2) Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner. 3) Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk. Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. 4) Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Overordnede rammer: Fra et nasjonalt perspektiv består kommunereformen av fire deler: a) Oppgaver; det sees på mulighetene for desentralisering av oppgaver fra fylkeskommunen, fra regional statsforvaltning og interkommunale oppgaver. b) Struktur; det er både kommune- og fylkesinndelingen som er til diskusjon, men også inndelingen av statsforvaltningen. c) Styring; de sees både på modeller / regelverk for intern organisering / styring av kommuner, det sees på lovregulering av oppgaver til fylkeskommuner / staten / hovedstaden, det sees på prinsippene for statlig styring av kommunene og det sees på rammene for styring av kommunal forvaltning (kommunelov, særlover). d) Finansiering; det blir sett på finansiering av kommunene, inntektssystemet skal gjennomgås i 2017 og det er lagt inn flere virkemidler for omstilling / kompensasjon i selve reformgjennomføringen.

3 Kriterier: I ekspertrapport lagt fram i mars 14, ble det anbefalt ti kriterier rettet mot kommunen og to kriterier rettet mot staten. Forlaget til kriterier og prinsipper for en god kommuneinndeling skulle være basert på oppgavene kommunene har i dag. En av ekspertutvalgets konklusjoner er at allerede innenfor dagens oppgaver er kommunestrukturen uhensiktsmessig. Formålet skulle være at kriteriene som utvalget kom fram til skulle benyttes for å vurdere kommunesammenslåing og ny kommunestruktur. Kriteriene skulle også ivareta kommunens fire roller som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Kriterier for kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet 2. Relevant kompetanse 3. Tilstrekkelig distanse 4. Effektiv tjenesteproduksjon 5. Økonomisk soliditet 6. Valgfrihet 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 8. Høy politisk deltakelse 9. Lokal politisk styring 10. Lokal identitet Kriterier for staten: 1. Bred oppgaveportefølje 2. Statlig rammestyring Nye oppgaver : Samtidig med overlevering av delrapporten fikk utvalget et tilleggs mandat for arbeidet med sluttrapporten. Tilleggs mandatet omhandler overføring av oppgaver til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner. Utvalget er spesielt bedt om å vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justering av kriteriene fra delutredningen, for å kunne overføre nye oppgaver til kommunene. Videre skal utvalget på faglig grunnlag analysere og vurdere eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene. Retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, ligger til grunn for utvalgets valg av oppgaver. Utvalget har i sluttrapporten vurdert ti eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene: Psykisk helsevern Tverrfaglig spesialisert rusbehandling Habilitering og rehabilitering Hjelpemidler Barnevern Arbeidsmarkedstiltak Videregående opplæring Kollektivtransport Fylkesveger

4 Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling Kommuner med minst innbyggere kan være i stand til å overta ansvaret for nye oppgaver innenfor flere av de ti områdene utvalget har vurdert. Dette er: habiliterings og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barneverninstitusjoner, hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Videre kan kommuner med minst innbyggere isolert sett være i stand til å overta enkelte andre oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, forutsatt at de også utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder. En overføring av oppgaver kun til storkommuner innebærer imidlertid oppgavedifferensiering, og reiser praktiske og prinsipielle spørsmål som diskuteres i det følgende. Framdriftsplan for Fylkesmannen og kommunen har vært; Etter at det ble gjort vedtak i Stortinget ble Fylkesmennene utfordret på å kjøre prosessen i sine fylker. Fylkesmann, KS og kommunene i Sør-Trøndelag avviklet det første møt 26. august. Kommunestruktur var tema på Fylkesmannens dialogkonferanse den 9. og 10. september og KS, høstkonferanse den 5 og 6. november. Fra 14. november har Fylkesmannen hatt 3 samlinger med kommunens representant for kommunereform, for Snillfjord sitt vedkommende har det vært rådmannen. Fylkesmannen hadde i sin framdriftsplan lagt opp til kommunale prosesser fram til februar Hvor kommunene da ble utfordret på et geografisk retningsvalg. Fra februar 2015 legger Fylkesmannens faser opp til avgrensede konsekvensanalyser og utredninger for de kommuner som har tatt et retningsvalg i februar Snillfjord kommunestyre i sak 50/14 vedtok å nedsette en styringsgruppe bestående av et utvidet formannskap i form av representant fra Krf, 1 repr fra arbeidstakerorganisasjonene og 2 stk fra administrasjon. Ordføreren har vært leder for gruppen. Det er avholdt 3 møter. Snillfjord kommune har også hatt 1 innbyggermøte med 60 stk til stede, hvor det ble gitt informasjon om reformen og mulige retningsvalg. I form av ulike invitasjoner har Snillfjord kommune deltatt i 3 ulike møtekonstellasjoner; 1. konstellasjon er; Agdenes, Orkdal, Skaun, Meldal; Snillfjord. 2. konstellasjon er; Hemne, Frøya, Hitra, Halsa, Aure, Smøla, Snillfjord 3. konstellasjon er; Hemne, Frøya, Hitra, Orkdal, Snillfjord Alle disse møtene har vært sonderinger for mulige konstellasjoner av sammenslåing. Økonomi; Departementet legger opp til at alle kommuner som slår seg sammen i reformperioden får dekket engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell. Basert på utbetalingene i de siste sammenslåingsprosessene er 20 millioner kroner satt som et grunnbeløp per sammenslåing. Det er imidlertid grunn til å anta at kostnadene ved en sammenslåing vil øke med flere kommuner i sammenslåingen, blant annet siden det da vil være flere systemer som skal samordnes. I den standardiserte modellen tas det hensyn til dette, slik at støtten til dekning av engangskostnadene differensieres etter antall kommuner og antall innbyggere i sammenslåingen

5 Modell for dekning av engangskostnader i reformperioden (kroner). Antall kommuner og innbyggere i sammenslåingen innbyggere innbyggere innbyggere Over innbyggere 2 kommuner kommuner kommuner eller flere kommuner Reformstøtte Kommuner som slår seg sammen vil få reformstøtte. Reformstøtten går til alle sammenslåtte kommuner med vedtak i reformperioden, med et minstebeløp på 5 mill. kroner per sammenslåing. Støtten er differensiert etter innbyggertall. Maksimalt beløp er 30 mill. kroner for de mest folkerike sammenslåingene. Utbetalingen blir gitt uten ytterligere søknad fra kommunene, og utbetales på tidspunktet for sammenslåingen. Modell for reformstøtte i reformperioden (kroner). Antall innbyggere i sammenslåingen Reformstøtte innbyggere 5 mill innbyggere 20 mill innbyggere 25 mill. Over innbyggere 30 mill.

6 Inndelingstilskuddet Dagens ordning med inndelingstilskuddet videreføres. Med dagens inndelingstilskudd får den nye sammenslåtte kommunen beholde tilskudd som om den fortsatt var to (eller flere) kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før inndelingstilskuddet trappes ned over 5 år. Dette er en gunstig og langsiktig ordning for kommunene, som får god tid på seg til å tilpasse seg nye rammebetingelser. Departementet vil videreføre dagens ordning for kommuner som slår seg sammen i reformperioden. Etter reformperioden vil ordningen bli strammet inn. Omfang og innretning på ordningen, herunder perioden for inndelingstilskuddet, vil bli vurdert. Vurdering: Det som synes klart, er at alle kommuner har fått et utredningsansvar i forhold til om en vil slå seg sammen med andre, og eventuelt med hvem. Så langt rådmannen ser, er det ikke noen direkte tvang som ligger i reformen. Det ligger allikevel en del premisser inne som mange nok vil mene har karakter av tvang. Det er varslet endring i inntektssystemet. Hvordan dette vil slå ut for små kommuner som velger å gå videre alene, er høyst usikkert med slagside mot å anta at det ikke kommer særlig gunstig ut. Rådmannen har imidlertid forstått det slik at generalistkommunen fremdeles skal være grunnpilaren. Gitt nye oppgaver som for eksempel barnevern, habilitering o.l, sier det seg selv at svært mange kommuner vil være for små til å håndtere dette. Det er nærliggende å anta at Stortinget i sin endelige behandling av reformen vil ta grep for å sørge for at strukturen blir i samsvar med oppgaveporteføljen. En overordnet vurdering av Snillfjord kommune opp mot kriteriene. Vurderingen står for rådmannens regning, og den er ikke uttømmende. Her vil det være naturlig at det kan være andre vurderinger. Rådmannen er imidlertid til stede i kommunens hverdag, og har brukbart grunnlag for å kunne gi en vurdering. Kriterier for kommunene: 1. Tilstrekkelig kapasitet Dette går på om vi har nok kapasitet i tjenesteproduksjon og i forvaltning. Her er bildet sammensatt. Tjenesteområdene er ikke stor. Vi har mange samarbeidsløsninger (32 stk) og vi er sårbare ved endringer i inntektssystem og oppgavetilførsel. En kan nevne pleie- og omsorg; tjenester til mennesker med omfattende tjenestebehov for eksempel innenfor psykiatri, vil være en stor utfordring. Det er svært krevende og for eksempel skulle etablere et heldøgns tilbud for yngre mennesker med store psykiske problemer. Kostnadsmessig vil det bli forholdsmessig store utgifter og det er krevende å skaffe fagpersonell. Innenfor stab / støtte og teknisk sektor har vi flere spesialiserte fagområder der vi er svært sårbare. Det er «enmannsposter» som det både er vanskelig å dekke opp ved fravær og hvor det er utfordrende å rekruttere; regnskap, kart / geodata, bygg / anlegg for å nevne noen. Konklusjon: Vi har store utfordringer når det gjelder kapasitet, og utfordringen vil øke. 2. Relevant kompetanse Henger sammen med punktet ovenfor. Pr i dag rekrutterer vi stort sett de vi trenger, men det er unødig spennende innenfor enkelte områder. Utfordringen vil øke framover da det blir hardere konkurranse om arbeidskraften. Små kommuner har i tillegg utfordringer med å skape brede nok fagmiljø som gjør oss attraktive som arbeidsgivere. Konklusjon: Vi har utfordringer når det gjelder relevant kompetanse, og utfordringen vil øke.

7 3. Tilstrekkelig distanse Et grunnleggende prinsipp innenfor offentlig forvaltning og rettsikkerhet, er likebehandlingsprinsippet. I små kommuner kan det bli kort avstand mellom enkeltinnbyggere / enkeltsaker og beslutningstakere i kommunen. Dette gjelder både politisk og administrativt nivå. Det er eksempler fra kommuneverdenen på at dette kan slå uheldig ut. Det gjelder både at en kan unnlate å handle og at en handler feil. Snillfjord kommune er blant de minste og vi har store utfordringer med tilstrekkelig distanse innenfor alle tjenesteområdene. På den annen side er oversikten god, og det er lett å nå fram med sin sak fra innbyggerens side. Dette kan jo også være et problem da dette kan knyttes til kontakter og ressurser. Konklusjon: Vi har utfordringer når det gjelder tilstrekkelig distanse. 4. Effektiv tjenesteproduksjon Dette går på om det er mulig å organisere tjenestene på en slik måte at vi får mest mulig igjen for pengene. Her ser vi på KOSTRA- tall at kommunen ikke ligger dårlig an. Vi har stort sett en god struktur på tjenesteproduksjonen og den er effektiv, men innen oppvekst har vi 3 oppvekstsenter, og de er kostnadsdrivere som påvirker økonomien i tjenesteproduksjon. Isolert sett er oppvekstsentrene godt drevet. Tjenestene må uansett ligge der folk bor og vil i liten grad påvirkes av endring i kommunestruktur. Ved endring i kommunestruktur, kan bortfall av sentrumsfunksjoner kompenseres med bemannet servicetorg. Konklusjon: Tjenesteproduksjonen er effektiv ut i fra «vår» måte og drive på, men en kan helt klart se mulighet for stordriftsfordeler i en større kommune. 5. Økonomisk soliditet Kommunen har penger på fond, men driftsutgiftene er høye nok i forhold til driftsinntektene. Denne problemstillingen har kommet i økende grad. Kommunen er ikke vinneren, jfr. siste års budsjett, hvor vi mottar mindre økning i rammetilskudd enn pris og lønnsvekst tilsier. Vi vil være svært sårbar i forhold til endring i inntektssystemet. Tilskudd til små kommuner fordi de er små, har vært sett på som et nødvendig tiltak for forhold som kommunen ikke kan påvirke. Her er Regjering og Storting i ferd med å skifte standpunkt. De som ikke benytter muligheten til å slå seg sammen med andre, velger selv å være små. Signalene er at dette ikke lenger vil bli kompensert ved endring av inntektssystemet i Konklusjon: Snillfjord kommune er ikke økonomisk solid, og sårbarheten vil øke. 6. Valgfrihet Dette er et mer ideologisk basert kriterium. Det går på at innbyggerne skal kunne velge hvilke tjenesteleverandør / tjenestested de vil benytte. Det må da skapes et marked / kvasimarked (kommunen setter egne tjenestetilbud opp mot hverandre). Etter rådmannens vurdering vil det å skape reelle valgmuligheter, kreve større befolkningskonsentrasjoner slik at flere tilbydere kan tilpasses et marked. Endring i kommunestruktur endrer lite da tjenestetilbudene tross alt må ligge der folk bor. Konklusjon: Kriteriet er lite relevant. 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Dette går på «hverdagskommunen». Hvor bor og arbeider folk? Hvor oppsøker de fritidstilbud? Hvordan henger kommunene sammen geografisk med hensyn til planlegging? Her har Snillfjord kommune utfordringer med lange avstander mellom grendene og det er mange som pendler ut av kommunen for å jobbe. Flere innbyggere deltar på aktiviteter i nabokommunene. Konklusjon: Kommunen har utfordringer geografisk sett for å kalle seg et funksjonelt samfunnsutviklingsområde.

8 8. Høy politisk deltakelse Politisk deltakelse går nedover. Gitt at flere oppgaver blir gitt til kommunene, mer beslutningsmyndighet lagt til kommunene og mindre statlig detaljstyring og kontroll kan det føre til høyere politisk deltakelse. For at dette skal skje, er det varslet at kommunene må bli større. Hovedårsaken til statlig detaljstyring og kontroll, er at staten vil sikre seg at det gis likeverdige tjenestetilbud over hele landet. Dette er utfordret av at det er mange små kommuner. Konklusjon: Hvis en tror på denne sammenhengen, har større kommuner noe for seg. 9. Lokal politisk styring Henger sammen med punkt 8. En kan frykte at en kommunesammenslåing svekker lokaldemokratiet. Dette er klart en utfordring. Spesielt knyttet til fysisk avstand og ulikhet i størrelse mellom kommuner som slår seg sammen. Dette kan kompenseres med lokalutvalg som både kan gis høringsmyndighet og for eksempel begrenset beslutningsmyndighet i forhold til planog bygningsloven innenfor sitt geografiske område. Dette bestemmer kommunene selv. En utfordring ved dagens politiske situasjon er at man ikke klarer og rekruttere tilstrekkelig med politiske kandidater. Konklusjon: Et punkt det må være fokus på i prosessen videre, men mangfoldet kan være med på å øke interessen. 10. Lokal identitet Hva er identitet knyttet til? Kommune? Sted? Fotballag? Svaret er vel alt. Identitet vil bli utfordret, men kanskje ikke i så stor grad som antatt da mye ikke vil bli forandret med endret kommunestruktur. En opplevelse av felles kultur i kommunene som slår seg sammen, er et poeng. Det kan da være lettere å finne en ny identitet. Konklusjon: Utfordres og den kan bli påvirket, men mye vil være som det er. Kriterier for staten: 1 Bred oppgaveportefølje Staten legger opp til at større kommuner vil få flere oppgaver. 2. Statlig rammestyring Større kommuner vil få større beslutningsmyndighet og statlig detaljstyring og kontroll er planlagt reduseres. Hovedkonklusjon: Snillfjord kommune har spesielt innenfor tjenesteproduksjon, kompetanse, tilstrekkelig distanse og økonomisk soliditet mye å vinne ved å bli en del av en større kommune. Det viktigste vil være at kommuner som slår seg sammen er enige om at de skal danne en ny enhet/kommune og ikke at noen innlemmes sammen med en annen kommune.

9 Mulighetsbildene: Bo- arbeids- og servicemarkedene ser ut til å bli sentrale som geografiske inndelingsprinsipper. Alternativ 1 Snillfjord, Hemne, Frøya, Hitra (Aure, Halsa og Smøla) Folketall i ny kommune blir ca Tar en med Møre kommunene blir det ca Kommunikasjonsmessig er det en del utfordringer med dette alternativet. Alternativet begynner å bli robust, men flere av kommunene har utfordringer med å opprettholde folketall og med færre unge. Sett i et regionalt perspektiv vil alternativet ivareta kystens behov for å ha et tyngdepunkt. Politisk tyngdepunkt kan være Hitra evt Hemne. Alternativ 2 Hemne, Frøya, Hitra, Snillfjord, Orkdal, Agdenes, Meldal:

10 Folketallet i den nye kommunen vil bli ca Det politiske tyngdepunktet vil bli liggende i Orkdalen. Dette vil være en spennende og næringsmessig stor kommune med god balanse mot Trondheimsregion. Utfordringer ligger i ulik kultur, spesielt i forhold til næringsliv. Spørsmål kommunestyret og lokalsamfunnet bør stille seg er blant annet: 1. Hvordan skape en bærekraftig kommune og region for våre innbyggere de neste åra? 2. Hvilke alternative kommuner kan sammen med Snillfjord kommune bidra til å utgjøre denne bærekraftige kommunen? Rådmannens innstilling: Snillfjord kommunestyret vil med bakgrunn i de 2 fremlagte alternativene gå videre med å utrede hvilket av de alternativene som bidrar til å skape best mulige bærekraftige kommunen for innbyggerne i dagens Snillfjord for de neste årene. Snillfjord kommune Postadresse :Besøksadresse: Krokstadøra Telefon: 7257 Snillfjord Snillfjord Telefaks: OFFENTLIG MØTEPROTOKOLL Kommunestyret Møtested: Kommunestyresalen, rådhuset Møtedato: Tid: kl /15 KOMMUNEREFORMEN - FORELØPIG RETNINGSVALG Behandling: Vedtak: Enstemmig som innstillingen: Snillfjord kommunestyret vil med bakgrunn i de 2 fremlagte alternativene gå videre med å utrede hvilket av de alternativene som bidrar til å skape best mulige bærekraftige kommunen for innbyggerne i dagens Snillfjord for de neste årene.