4.2.7 DEN VIRTUELLE KOMMUNE

Transkript

1 4.2.7 DEN VIRTUELLE KOMMUNE HARALD BALDERSHEIM Den virtuelle kommunen er i ferd med å vokse fram. Dette er en kommune som på bred front tar i bruk ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Digitalisering av operasjoner som understøtter politikk og forvaltning, gjør kommunene til 24-timersorganisasjoner. Det vil si at innbyggerne tilbys informasjon og påvirkningsmuligheter 24 timer i døgnet. Innbyggerne kan kommunisere med sin kommune når som helst på døgnet og fra hvor som helst der det finnes en internettilknytning. De kan selvsagt ikke få svar på hvilket som helst spørsmål eller få utført hvilken som helst tjeneste når som helst. Hvor mye som kan løses online når som helst, avgjør hvor langt kommunen kan karakteriseres som en virtuell kommune. Utformingen av kommunenes online kommunikasjonstilbud overfor innbyggerne varierer selvsagt, det samme gjør kvaliteten. Innbyggernes muligheter til og interesse av å benytte tilbudene er også forskjellig. Disse variasjonene gjør kommunene til spennende forsøksstasjoner i informasjonssamfunnet. Den kommunale verden er full av overraskende kombinasjoner og fornyingsstrategier når det gjelder bruk av IKT. Mot den virtuelle kommunen. Studier i e-demokrati og e-forvaltning (Baldersheim, Vegard Haug og Øgård 2008) illustrerer hvilke muligheter som IKT kan by på for kommunene men også like viktig vi påpeker dilemmaer og fallgruver som IKT kan føre med seg for kommunenes organisasjon, oppgaveløsning og forhold til innbyggerne. Bokas hovedformål er å bidra til forståelsen av e-forvaltning som endringsprosjekt. E-forvaltning innebærer endringer på mange plan i en kommunal organisasjon. Et tilleggssiktemål med boka er å bidra til å sette teknologispørsmål mer i fokus i statsvitenskapelig forskning. Teknologi særlig IKT har fått liten oppmerksomhet innen statsvitenskapen. Teoriutviklingen har vært ganske teknologiblind, med noen få unntak. Hva innebærer en utvikling mot en virtuell kommune mer presist? En slik utvikling belyser vi i tabell 1 med utgangspunkt i fire sider av den kommunale institusjonen. Kommunene er for det første demokratiske arenaer drevet av konkurranse mellom politiske partier og interessegrupper om makt og innflytelse i lokalsamfunnet. Dernest er de produksjonsorganisasjoner med ansvar for et bredt spekter av tjenester de er sentrale velferdsprodusenter i lokalsamfunnet. Det innebærer at kommunene også er viktige arbeidsplasser for mange forskjellige faggrupper. Endelig er kommunen en institusjonell bæresøyle i et lokalsamfunn som innbyggerne er knyttet til med emosjonelle 307

2 bånd en heimstad; kommunen er en heimstadbygger i et samspill med sivilsamfunnet på måter som går ut over tradisjonell tjenesteyting og reguleringsmyndighet. Alle disse oppgaveområdene demokratisk arena, produksjonsorganisasjon, arbeidsplassforhold, heimstadbygging - påvirkes potensielt av IKT. Hvor sterk påvirkningen er, avhenger av hvordan og hvor mye kommunene tar i bruk IKT. Rent allment er effekten av IKT å redusere kommunikasjons- og transaksjonskostnadene internt i organisasjoner og mellom en organisasjon og omgivelsene. I disse virkningene kan det ligge både effektiviserings- og demokratiseringsgevinster. Men utviklingen kan også være problematisk for eksempel øker overvåkings- og kontrollmulighetene både innad i organisasjonene og i samfunnet for øvrig. Framveksten av digitale kløfter er også et mye diskutert problem at mulighetene for den enkeltes selvrealisering, innflytelse og deltakelse i samfunnslivet avhenger av ulikt fordelt digital kompetanse og infrastruktur. Slik oppstår et skille mellom de elektronisk oppkoplede og de utestengte. TABELL 1: MOT DEN VIRTUELLE KOMMUNEN IDEALTYPISK FRAMSTILLING Klassisk kommune Virtuell kommune Demokrati Parti-representasjon Lokalistisk styring Selvrepresentasjon Refleksiv styring Tjenesteyting Ansikt-til-ansikt Egenproduksjon Selvbetjening Nettverksproduksjon Arbeidsplass Instruksjonsledelse Grasrotbyråkrati Selvledelse Skjermbyråkrati Heimstad Naboskapssamkvem Lokal identitet Selvpresentasjon Glokal identitet 308

3 DEMOKRATI I et demokratisk perspektiv kan det pekes på forandringstendenser både i aksen representant-velger og i den interne styringsaksen, altså politikernes kontroll med forvaltningen. Satt på spissen i en idealtypisk framstilling forandres representant-velger-aksen fra partibasert representasjon av velgerne til selvrepresentasjon gjennom interaktive kommunikasjonsmuligheter online med kommunen og partiene. Den enkelte borger blir i stand til å representere seg selv direkte gjennom at det blir lettere å henvende seg til kommunen, gjennom muligheter for å gi uttrykk for meninger online via høringer, debattfora, og så videre. Politikernes styring av kommunene lettes ikke bare gjennom enklere tilgang til informasjon om kommunene, bedre oversikt over sakene, og så videre. Selve styringsmåten forandres også gjennom lettere tilgang til alternativ informasjon fra og om andre kommuner. Sammenliknende informasjon gjøres i stigende grad tilgjengelig online, slik at politikerne kan sammenlikne prestasjoner i egen kommune med andre, hente informasjon om andre måter å løse oppgaver på enn slik det gjøres i egen kommune, og så videre. Referansegrunnlaget for styringen forandres og utvides gjennom sammenlikningsmulighetene. Styringen blir altså mindre lokalistisk, dvs. mindre knyttet til kun eget erfaringsgrunnlag, den blir mer refleksiv, det vil si preget av informasjon om erfaringer, resultater og løsninger i andre kommuner. Styringen løsrives fra det rent lokale erfaringsgrunnlaget. TJENESTEYTING Kommunal tjenesteyting innebærer som regel ansikt-til-ansikt-kontakt mellom kommunale funksjonærer og innbyggerne, i skoler, sykehjem, barnehager eller på rådhuset. Selv om en bare ringer til rådhuset, er det i det minste en person en snakker med i den andre enden av tråden. I stigende grad er det mulig å få svar på spørsmål online, uten direkte kontakt med personer. En kan også etter hvert få uført mer avanserte tjenester online. Innbyggernes forhold til forvaltningen blir i stigende grad et selvbetjeningsforhold. Organiseringen av den kommunale tjenesteproduksjonen påvirkes også fra egenproduksjon til nettverksproduksjon. Det vanlige er at det mest av kommunale tjenester blir til i egen-regi. Hver kommune har sine skoler, sykehjem, vannverk, eget barnevern, og så videre. IKT gjør det lettere å organisere samarbeidsløsninger. Samarbeid over kommunegrensene er selvsagt velkjent fra før, særlig i mindre kommuner. Samarbeidstendensene forsterkes av digitaliseringen av forvaltningen nettverksforvaltningen oppstår. Samarbeidet om lokale tjenester foregår ikke lenger bare over grensen til nabokommunene men kan strekke seg over lange avstander, og i stigende grad også med statlige og private instanser. Staten organiserer for eksempel et Helsenett som er 309

4 et støttesystem for lokal saksbehandling i helsesektoren. Byggsak.no gir tilsvarende støtte i byggesaksbehandlingen. Nettverksforvaltningen integrerer institusjoner på tvers av forvaltningsnivå og på tvers av skillet mellom offentlig og private instanser. Hvordan det politiske ansvaret skal håndheves, kan derimot bli problematisk. Hvordan kan borgerne holde politikerne ansvarlig for tjenestene (eller manglene) når tilbudene de opplever, er resultat av et komplisert samspill mellom et mangfold av aktører? ARBEIDSPLASS På arbeidsplassen er forholdet mellom ledelse og ansatte en viktig akse. Kvaliteten på arbeidsinnsats og arbeidsmiljø påvirkes av hvordan denne aksen fungerer. Kommunesektoren er i sum en meget stor arbeidsplass i Norge med nærmere ansatte. I mange lokalsamfunn er kommunen den største enkeltarbeidsgiver. Digitalisering av arbeidsoperasjoner har konsekvenser for forholdet mellom ledelse og ansatte og for den enkeltes arbeidssituasjon. Kommunene benytter opp i mot 100 forskjellige fagapplikasjoner som støtter arbeidet på de forskjellige oppgaveområdene, samt overordnet digitalt ledelsesverktøy for ledere. Digitaliseringen innebærer at instruksjonsledelse (daglig tilsyn og kontroll av overordnede) erstattes av egenledelse, dvs. at den enkelte får mer ansvar for måten arbeidsoppgavene utføres på, og til dels også mer kontroll over hvor og når jobben gjøres. Arbeidsdagen og måten blir mer fleksibel. Mange benytter muligheten til å arbeide (deler av tiden) fra et hjemmekontor, såkalt fjernarbeid. Omkostningen kan være at skillet mellom arbeidsplass og privatsfære viskes ut. En ytterlig bakside av medaljen er at mulighetene for kontroll og overvåking på arbeidsplassen tiltar. Ledere kan følge med i detalj hvor langt den enkelte medarbeider er kommet i behandlingen av enkeltsaker, eller hvor produktiv den enkelte saksbehandler er. Oppgaveløsningen kan også programmeres i detalj slik at faglig skjønn erstattes av beslutninger tatt av fagsystemer. Automatisering av rutinebeslutninger som startet på 1970-tallet, er nå utvidet til krevende faglige beslutninger. Det grasrotbyråkratiet med god innbyggerkontakt (lokalkunnskapen) som er kommunenes særlige fortrinn, erstattes av et skjermbyråkrati der funksjonærene lenkes til en datamaskin og styres av beslutningsstøtteprogrammer i omgangen med innbyggerne. På sikt kan også antallet kommunefunksjonærer gå drastisk ned, slik det har skjedd i andre høydigitaliserte bransjer, for eksempel bank- og finansnæringen. 310

5 HEIMSTAD Heimstaden er et territorielt identitets- og lojalitetsfokus for innbyggerne. Mange kommuner søker aktivt å bygge gode heimstader med et godt lokalmiljø, bl. a. gjennom samspill med lag og foreninger. En serie med offentligprivate partnerskap er ofte virkemidler i så henseende. Partnerskapene kan omfatte foreningslivet, næringslivet og kulturlivet. Om det kan opprettes egentlige lokalsamfunn communities i cyberspace, er et sterkt omdebattert tema. Mange kommuner satser i alle fall på å styrke det reelt eksisterende lokalmiljøet gjennom digitale kanaler. En åpenbar mulighet er å benytte kommunens hjemmesider som informasjonskanal om og for foreninger og arrangementer i lokalsamfunnet eller åpne for allmenne debattfora. Foreningene får mange ganger anledning til på presentere seg selv via kommunens hjemmeside. Noen kommuner merker også at hjemmesidene er en kontaktkanal til utflyttere som ønsker å holde seg informert om kommunen de flyttet fra. I tillegg til at hjemmesidene benyttes til å bygge opp under lokal identitet og forankring, utnyttes de strategisk til markedsføring av kommunen utad (såkalt branding ). De blir dermed et utstillingsvindu mot den store verden. For å være effektiv må en slik utstilling ta inn over seg kriterier for hva som er interessant og gangbart hos ikke-lokale, gjerne internasjonale målgrupper. Utstillingsvinduene kan derfor preges både av lokale identiteter og globale strømninger de blir glokale. De gir uttrykk for en identitet konstruert for å projisere en bestemt profil ut i verden. Vil denne identiteten på sikt virke tilbake på den opprinnelige lokale identiteten og farge den slik at den reelle heimstaden farges av den virtuelle? UTVALGTE PUBLIKASJONER Baldersheim, Harald, Are Vegard Haug og Morten Øgård, 2008, Mot den virtuelle kommunen. Studier i e-demokrati og e-forvaltning. Bergen: Fagbokforlaget. 311