Mulighetsstudie vedrørende reduksjon av antall 110-sentraler i Oppland og eventuelt Hedmark

Transkript

1 1 av 9 Vår saksbehandler Vår dato Vår referanse / / Tidligere dato Tidligere referanse Til Kopi til Mulighetsstudie vedrørende reduksjon av antall 110-sentraler i Oppland og eventuelt Hedmark 1 Innledning 1.1 Referanser o Lov av 14. juni 2002 nr 20, Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver o Forskrift av 26. juni 2002 nr 0729, Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen. o Veiledere fra DSB 1.2 Bakgrunn Utbygging av Nødnett i Norge er påbegynt og delvis idriftsatt i fase 0, Østfold, m.v. Dette innebærer innføring av helt ny infrastruktur for bl.a. meldingsmottak, utvarsling og samhandling for nødetatene, og vil få stor innvirkning på driften av 110-sentralene i Norge fremover. Oppland og Hedmark er neste utbyggingsfase med varslet oppstart Det er fra DSB fremsatt forventinger om at 110- regionene må være avklarte og forberedt til å ta i mot nødnett når det kommer, både med det tekniske inne på sentralene og bemanningen. Det er også påpekt viktigheten av å avklare slokkeområder gjennom avtaler, nærmeste enhet skal varsles. Innføring av nødnett vil generere en høyere kostnad for kundekommunene, noe som er uønsket gitt dagens kommuneøkonomi. Dagens 110-sentraler i Oppland er lokalisert til Lillehammer og Gjøvik. Begge sentralene er enmannsbetjent. Det at sentralene er så vidt små med en mann på vakt er i seg selv en utfordring med de sårbarheter som det innebærer i forhold til kapasitet og kvalitetssikring ved håndtering av store/flere hendelser i akuttfasen. 1.3 Analyse Innføringen av nødnett vil alene utløse behov for å vurdere økt bemanning både med operatører og teknisk personell på dagens 110- sentraler. Det er fra DSB uttalt at 110-sentralene må være bemannet med to operatører på vakt for å sikre tilfredsstillende kvalitet på tjenestene med bl.a. drift av sambandstekniske løsninger og øvrig operativ støtte til brannvesener. Postadresse Besøksadresse Sivil telefon/telefaks E-post Vedlegg 0 Feil! Fant ikke referansekilden.

2 2 av 9 De geografiske grensene for 110-sentralene følger i prinsippet grensene for det tilhørende politidistrikt. DSB har ved tidligere prosesser vært positive til at en 110-sentral kan dekke flere politidistrikter. Det å slå sammen 110-sentraler til å dekke et større geografisk område vil gi færre tilfeller av at nødmeldinger rutes til feil sentral, samt at operatørene får et større tilfang av hendelser som igjen bidrar til mer profesjonalitet. Bemanningsøkning fra en til to på vakt vil gi en betydelig økning i kostnader for kommunene og det blir derfor nødvendig å se på alternative måter å redusere kostnadene på ved at evt. flere kommuner går sammen og dele på regningen. I Oppland er det i dag to 110-sentraler lokalisert til hhv Lillehammer og Gjøvik brannvesen ut ifra vedtak på midten av 90-tallet fastsatt av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). 110-sentralene i Oppland drives etter såkalt vertskommunemodell der det regnes ut en sats pr innbygger for å finansiere tjenestene med basis i en avtale. Alternative modeller som IKS og AS må belyses. 1.4 Forutsetninger o Det forutettes at en 110-sentral kan operere i en region bestående av flere politidistrikter. o Det forutsettes at det legges til grunn en minimumsbetjening på to mann ved sentralen. o Det forutsettes at digitalt nødnett blir vedtatt innført. o Det forutsettes at kommunene med grunnlag i avtale bærer sin andel av kostnadene ved etablering og drift av sentralen. 1.5 Avgrensninger Lokalisering av en større 110-sentral vil ikke bli drøftet i denne studien da mandatet er å finne frem til alternative måter å organisere 110-tjenesten på ut i fra faglig og økonomiske forhold. Arbeidsgruppen er opptatt av å se konsekvenser og muligheter for en region som omfatter hele Oppland og evt. Oppland /Hedmark. Jevnaker kommune er pt organisert under Buskerud politidistrikt med tilhørende 110-sentral. Jevnaker er således ikke tatt med i beregningsgrunnlaget for denne studien, og studien tar ikke høyde for å endre denne organiseringen. Tilleggstjenester innen mottak og formidling av alarmer og annen tjeneste som kommunene evt. har ønske om vektlegges ikke i utredningen da de kan være vidt forksjellige. Men det kan tenkes at man ser på det som en mulig for kommune til å skape inntekter som vil redusere netto utgifter til sentralen. Innstillingen fra arbeidsgruppe 112 er ikke lagt til grunn per se, men arbeidsgruppa er opptatt utviklingen fremover med de elementer som ligger i 112 meldingen og ser fordelen av å kunne ha lokal tilknytning til felles nødsentral i innlandet for fremtiden. 1.6 Krav Arbeidsgruppen har vektlagt faglige krav til 110-sentralen. Det legges til grunn at sentralen skal være bemannet etter fagkyndighetsprinsippet, d.v.s. brannfaglig kompetanse i henhold til regelverket slik at den er i stand til å håndtere store og/eller flere hendelser på en god måte opp imot brannvesener, kommuner og i samarbeid med øvrige nødetater, m.v.. Videre legges det til grunn at 110-sentralen organiseres og drives som en selvstendig økonomisk enhet hvor kommunene bærer sin andel av utgiftene med basis i en avtale.

3 3 av 9 2 Generisk 110, krav til tjenesten 2.1 Grunnlag Basert på erfaring, aktuelle rapporter, retningslinjer fra DSB og innføring av digitalt nødnett, er det en del klare faktorer som kan sammenfattes til det vi kaller en generisk 110-sentral. Dette utgjør et minimum for dimensjonering som man ikke kommer utenom. Grunnlaget for å drøfte vil dreie seg om å tolke fremtidig behov og krav i lys av det vi vet blir oppgaver i forbindelse med nødnett. Samtidig må vi bruke de erfaringer vi har med dagens drift i våre områder. Det er opplagt mye som følger i kjølvannet av nødnett som vi ikke kan forutsi eksakt i forhold til arbeidsmengde, behov for personer, kompetanse, mv. for å gjennomføre det prosjektet det vil være. Dette involverer ikke bare 110-sentralen men også alle kommunene i form av terminaler, m.v. Intensjonen er likevel å komme til noen felles grep nå for å stå bedre rustet til å møte innføring av nødnett, dempe kostnadsutviklingen til drift av 110-sentralene og legge til rette slik at 110- sentralen blir en attraktiv arbeidsplass for operatører med brannfaglig kompetanse. 2.2 Drøfting Bemanning og lønnskostander: Til ledelse av sentralen og drift av datatekniske systemer forutsettes det 2 årsverk, dagstillinger. Oppgaver og behov som følge av nødnett med bl.a. implementering og drift av samband til kommunene er ikke helt fastlagt pr. i dag. Endelig kapasitet på teknisk personellressurser og kompetanse må derfor vurderes opp i mot de totale tjenester som blir lagt til sentralen. Det kan også bli aktuelt med innleid hjelp i perioder. Det forutsettes også at leder og tekniske personer kan inngå i vakter ved behov, for eksempel ferieavvikling, akutt fravær. Vaktordning i forhold til teknisk support må påregnes. Antall alarmsentraloperatører skal være 2 mann på vakt til enhver tid. Dette vil sikre tilfredsstillende kapasitet til å kunne håndtere oppdragsmengde tilsvarende nåværende erfaringsgrunnlag. Det er særlig i akuttfasen det er viktig og ha kapasitet og faglig støtte for å kvalitetssikre nødvendig innsats. Erfaring viser at det ikke er mulig å ta imot mange nødmeldinger og samtidig sikre utvarsling av innsatsstyrker, ta vare på innringer, kvalitetssikre opplysninger om hva har skjedd, hvor har det skjedd osv. med en person på vakt på sentralen. Dersom det er større hendelser som mange varsler om, eller mye som skjer samtidig er det relativt stor risiko for at andre nødmeldinger ikke blir håndtert eller at viktige opplysninger går tapt i akuttfasen ved for lav bemanning. Det er viktig å merke seg at kapasiteten på en sentral med to operatører utgjør mye mer enn det skulle tilsi i antall. Samarbeide og fordeling av oppgaver sikrer en helt annen kvalitet enn en operatør alene. En eventuell forsterkning av 110 i krisesituasjoner må baseres på avtale med det lokale brannvesenet, uansett hvilken organisasjonsmodell som velges Opplandsmodell: Bemanningsmodellen med to på vakt som er lagt til grunn for budsjettforslaget er basert på en Opplandsmodell med ca innbyggere og ca 2000 hendelser i snitt som krever varsling av brannvesen pr år. Budsjett er vedlagt. Se økonomi.

4 4 av 9 Merknad: Bemanningsmodell for en Oppland- og Hedmarksmodell med opp i mot innbyggere er ikke fastsatt. Arbeidsgruppen er usikker på om det er grunnlag for å kreve yterligere en operatør, altså 3-mannsbetjent sentral, eller om det er tilstrekkelig med to operatører pluss evt. bakvakt i form av leder, teknisk person eller lignende på dagtid. Antall teknisk personell for å sikre teknisk drift må også drøftes nærmere. Til sammenligning har Trondhjem en 110-sentral som er 2 mannsbetjent med daglig leder i reserve. Trondhjem har i overkant av innbyggere. Det er snakk om å overføre slik at sentralen i Trondhjem får innbyggere, og de ser ikke for seg at dette vil ha innvirkning på bemanningen Oppgaver: 110-sentralen skal ha prioritet og fokus på brann og redningsfaglig tjenester og oppgaver i henhold til de funksjoner og krav som følger av dimensjoneringsforskriften kap. 4 om mottak av nødmelding, m.v. Mottak av brannalarmer hører innunder tilleggstjenester, men er av brannfaglig karakter og bør naturlig legges inn som en del av tjenestene. Dette utgjør også et viktig inntektspotensial som bør utnyttes i kommunene, men vil kreve ressurser i form av årsverk til å drifte denne tjenesten. Andre kommunale oppgaver som for eksempel trygghetsalarm, mottak av tekniske alarmer osv. kan vurderes lagt til sentralen eller utføres av andre kommunale instanser eller lokalt brannvesenet Eiendom, bygg og anlegg (EBA) Lokaliteter må omfatte minimum 3 operatørplasser/posisjoner samt en lederposisjon. Det må være tilgang på fasiliteter som luftebalkong, TV-krok, te-kjøkken og toalett. Krav til teknisk rom er beskrevet i spesifikasjoner fra nødenett (dokument F04). Det er en fordel om teknisk rom er lokalisert i umiddelbar tilknytning til sentralen for å raskt kunne utbedre evt feil samt at sikkerheten ivaretas. Adgangskontroll må også være ivaretatt. Det bør være tilgang til et stabs/møterom i umiddelbar nærhet Samband: 110-sentralen må ha følgende sambandstilknytning: o Nødvendig VHF samband o Telefonlinjer, faste og mobil, redundans o Internettlinje, båndbredde og redundans o Nødstrømsaggregat stort nok til å drifte alle tekniske innretninger og serverrom, redundans UPS o Nødnett 2.3 Delkonklusjon En generisk 110-sentral vil kreve en minimumsstandard med hensyn til faglighet og teknisk plattform rundt hovedtjenesten som er å ta i mot, formidle og utvarsle ressurser ved branner og ulykker.

5 5 av 9 Drøfting av bemanning viser at det mest aktuelle er å ta utgangspunkt i en to-mannsbetjent sentral. En videre vurdering av bemanningen må baseres på en helhetlig vurdering av alle tjenester og tilleggsfunksjoner som er lagt til nødsentralen. Bygningsmessige fasiliteter, drift av teknisk plattform, samband og telefoni og bemanning krever også en minimumsstandard (dokument F04) som blir relativt lik utansett hvor og hvordan man tenker seg dette organisert. 3 Økonomi Grunnlag 110-sentralene på Gjøvik og Lillehammer er begge en-mannsbetjente pr. i dag. Arbeidsgruppa ser det som en forutsetning at bemanningen må økes til to på vakt, som alene vil medføre en betydelig høyere kostnad for kundekommunene, noe som er uønsket gitt dagens kommuneøkonomi. Utgifter til å drifte en generisk 110-sentral vil i hovedsak være knyttet til lønn og sosiale utgifter, samt drift av telefoni, dataløsninger, serviceavtaler samt EBA relaterte utgifter. Det er utarbeidet en budsjettskisse med kontoplan som er vedlagt rapporten. Innføring av nødnett vil være kostnadsdrivende i seg selv uansett hvilken løsning som velges da det tilkommer avgifter pr. radio og operatørplasser på sentralene, samt behov for teknisk kompetanse. Vedlikehold av radioer og frekvensadministrasjon forventes håndtert i gjennom en BDO (Brannvesenenes driftsorganisasjon). Det vil måtte påløpe en kostnad i drift av BDO. Kostnadene til BDO sett i forhold til abonnementskostnader er ennå ikke klarlagt, ei heller organisering og lokalisering av BDO. Investeringskostnader må påregnes for å legge til rette med kontrollrom, inventar, teknisk rom, kjøling, nødstrøm, adgangskontroll, telefoni., m.v. Tilleggstjenester kan være aktuelle for å redusere utgiftene for kommunene men må vurderes i forhold til samfunnsmessig nytte og kapasitet, samt økonomiske fordeler. Inntekter er ikke tatt med i studien siden inntekter vil kunne variere basert på valg av løsning. Imidlertid vil enhver løsning inneha et inntektsgrunnlag som vil kunne redusere kostnaden pr innbygger pr kommune.

6 6 av Drøfting Dagens løsning En sentral i Oppland En sentral i Oppland/Hedmark 20 0 Modell I Modell II Modell III Dagens løsning 116,27 103,03 44,19 En sentral i Oppland 68,63 60,82 En sentral i Oppland/Hedmark 33,95 30,08 Modell I viser organisering medregnet nødnettkostnader og 2-manns betjening 24/7. Modell II viser organisering uten nødnettkostnader, men med 2-manns betjening 24/7. Modell III viser dagens drift og kostpris pr. innbygger ved Vestoppland/Gudbrandsdal med enmannsbetjent 110-sentral. *)Med nødnettkostnader menes drift av Brannvesenets driftsorganisasjon (BDO ) og terminalkostander slik vi kjenner de nå ut i fra DSB s avgiftssystem på radioer, 110-sentraler, m.v Delkonklusjon Kostnader vist i diagrammet tilsier at det er mye å spare ved å gå sammen om større regioner for 110-sentralens virkeområde. Ved å slå sammen dagens to sentraler i Oppland til en sentral vil utgiftsutvikling dempes vesentlig for kommunene, bortimot halveres. Går en videre til å se på en region bestående av Oppland og Hedmark vil utgiftene kunne reduseres ytterligere. 4 Selskapsmodell 4.1 Grunnlag 110-tjenestene i Oppland er til nå organisert som vertskommunesamarbeid. Det kan diskuteres hvorvidt dette er en hensiktsmessig samarbeidsform. Det er tre aktuelle samarbeidsformer: Vertskommune, interkommunalt selskap eller heleid aksjeselskap.

7 7 av Drøfting Vertskommune Vertskommunemodellen har den fordelen at styringen er fullstendig kommunal. Dette medfører kort kommando- og beslutningslinje. En annen fordel er at 110-sentralen organiseres som en del av det lokale brannvesen, og kan trekke ressurser derfra ved behov. Imidlertid er det en viss fare for at tjenester tillegges 110-sentralen som ikke hører hjemme der på grunn av at kommunen ikke har andre steder å legge tjenesten. Dette kan for eksempel være trygghetsalarmer etc. Det er også sannsynlig at kommuner som er kunder av 110-sentralen ikke vil ha innflytelse nok over tjenesten, ei heller at de blir ansvarliggjort overfor driften Interkommunalt selskap I et interkommunalt selskap vil alle deltagende kommuner ha delansvar for drift og resultat. Gjennom styret vil også kommunene ha reell påvirkning på hvordan tjenesten utføres og hvilke oppgaver som skal ligge til sentralen. Kommunen hvor sentralen er lokalisert vil ikke ha mer å si ift driften enn øvrige deltagende kommuner. Imidlertid kan 110-sentralen bli litt for frikoblet fra brannvesenets oppgaver, og det vil ikke nødvendigvis være naturlig å hente ressurser fra det lokale brannvesenet ved ressursknapphet. Det vil i så fall være nødvendig å avtalefeste et slikt samarbeid Aksjeselskap: Et heleid aksjeselskap vil ha den fordelen at det tar sine egne avgjørelser, og er ikke avhengig av øvrige kommuner. Innflytelse på drift mv, vil avhenge av aksjekapital og portefølje. Øvrige kommuner forholder seg kun som kunder, og kjøper 110-tjenesten etter normale kommersielle normer. Imidlertid vil en slik løsning ikke ansvarliggjøre kundekommunene, og det kan være en fare for at driften blir dyrere enn andre løsninger, siden et slik selskap må ha egen daglig leder. Det er også et potensial for at mye av ledelsens tid går med til å skaffe/pleie sponsorer og aksjeeiere og vedlikeholde basiskapital. En annen bekymring er at aksjer kan selges, og det er en teoretisk mulighet for at aksjer kan kjøpes av for eksempel sikkerhetsselskaper, noe som medfører at kundekommunene mister kontroll over tjenesten og økonomien. For å unngå dette er en slik løsning basert på enkelte sterke aksjeeiere som ivaretar aksjemajoriteten og som har nok kompetanse og portefølje til å styre selskapet gjennom styreplasser mv. 4.3 Delkonklusjon Det anbefales at 110-tjenesten organiseres som et interkommunalt selskap. 5 Mulige løsninger 5.1 Løsning 1 Antallet 110-sentraler opprettholdes som i dag Beskrivelse Løsningen innebærer at ordningen med to 110-sentraler i Oppland opprettholdes Evaluering Løsningen innebærer at kostnadene pr innbygger vil måtte økes i vesentlig grad i forhold til dagens løsning. Når nødnett innføres vil det måtte påberegnes investeringskostnader ved to lokaliseringer. Dagens selskapsmodell innebærer at kundekommunene har for liten innflytelse på styringen av 110-tjenesten, og

8 8 av Løsning 2 Det reduseres til en 110-sentral i Oppland Beskrivelse Løsningen innebærer at det reduseres til en 110-sentral i Oppland Evaluering Løsningen innebærer at kostnadsnivået pr innbygger opprettholdes noenlunde som i dag, noe avhengig av inntektsgrunnlag. Det vil ikke være nødvendig å investere i mer enn en lokasjon. Ved relokasjon er det også anledning til å endre selskapsmodell, og interkommunalt selskap anbefales for å ansvarliggjøre og gi innflytelse til eierkommuner. 5.3 Løsning 3 Det reduseres til en 110-sentral i Oppland og Hedmark Beskrivelse Løsningen innebærer at det reduseres til en 110-sental i Oppland og Hedmark Evaluering Løsningen innebærer en kostnadsreduksjon i forhold til dagens modell. Det må imidlertid utredes videre om to-mannsbetjening er tilstrekkelig for å betjene ca innbyggere, eller om det vil være nødvendig med tre-mannsbetjent deler av døgnet. 5.4 Løsning 4 Samarbeid mellom eksisterende 110-sentraler Beskrivelse Samarbeid mellom eksisterende 110- sentraler i den hensikt å håndtere større hendelser eller flere samtidige hendelser Evaluering Begrensning i personell gjør at to enmannsbetjente sentraler ikke vil være kostnadseffektivt. Pr dags dato eksisterer ingen elektroniske hjelpemidler som kan avbøte på dette. 6 Konklusjon og valg Løsning 3 er økonomisk å foretrekke. Imidlertid må det utredes videre om to-mannsbetjening er tilstrekkelig for å betjene ca innbyggere, eller om det vil være nødvendig med tremannsbetjent deler av døgnet. Forskjellen mellom løsningene innebærer også en geometrisk økning både innen folketall, areal og antall kommuner fra løsning til løsning, og det er også naturlig å anslå at det samme vil gjelde antall henvendelser og hendelser. Fordelene ved løsningen er i hovedsak økonomiske. Det vil være utfordringer knyttet til geografi og til dels store avstander og lokalkjennskap til 110-operatører. I midlertid er det allerede etablert kun en 113-sentral i Hedmark og Oppland, og det vil være mulig å dra veksler på denne erfaringen. Lokalkjennskap forutsettes dekket av det lokale brannvesen. Selskapsmodellene er evaluert, men valget av selskapsmodell vil ikke ha innvirkning på valg av antall 110-sentraler. Dagens løsning bør uansett evalueres og muligens også endres uansett hvilken løsning som velges. Ved innføring av nødnett, vil drift av 110-sentralene kompliseres, og en selskapsmodell som ivaretar kommunenes økte oppgaver ifm dette, bør sikres. Avslutningsvis bemerkes at 112-studien vil kunne medføre at dagens 110, 112 og 113-sentraler slås sammen og blir underlagt staten. Disse sentralene blir da 112-sentraler og gjenstand for egen lovgivning. Antallet vil da muligens bli kun 8 på landsbasis, med maksimalt 3 sentraler i Helse Sør-Østs geografiske område. Dette arbeidet er imidlertid kun i oppstartsfasen, og det vil kunne gå mange år før dette blir en realitet. Det anslås pr i dag at det vil komme et oppdrag om utredning i inneværende stortingsperiode, og iverksetting vil kunne ta ytterligere 4 6 år. Det

9 9 av 9 anslås at tidligste tidspunkt for en slik ordning vil være 2016, men mest sannsynlig nærmere På grunn av prosessens tidlige fase, er dette vanskelig å anslå mer nøyaktig på nåværende tidspunkt. Dette er uansett så langt fram i tid at 112-arbeidet ikke bør få innflytelse på vurderingen omkring antall 110-sentraler. 7 Anbefaling Løsning 3 reduksjon til èn 110-sentral i Hedmark og Oppland anbefales. Det anbefales videre at denne studien presenteres for brannsjefene i Hedmark. Dersom et samarbeid med Hedmark viser seg å være vanskelig å få til i praksis, anbefales løsning 2 reduksjon til èn 110-sentral i Oppland. 7.1 Videre arbeid Det anbefales at det videre arbeidet organiseres slik: o Fremlegging for brannsjefsmøte 5. mai o Saken behandles i styremøtene til brannvesenene i 110-kommunene o Studien presenteres for brannsjefene og kommunene i Hedmark o Studien presenteres for KS o Studien presenteres for Rådmannsutvalget o Saken behandles i kommunestyrene i 110-kommunene o Det utarbeides en framdriftsplan etter brannsjefsmøte den 5. mai