Parkeringsordningen i Kongsberg

Transkript

1 Kongsberg Kommune Parkeringsordningen i Kongsberg Utgave: 00 Dato:

2 Parkeringsordningen i Kongsberg 2 DOKUMENTINFORMASJON Oppdragsgiver: Kongsberg Kommune Rapportnavn: Parkeringsordningen i Kongsberg Utgave/dato: 00 / Arkivreferanse: - Oppdrag: Parkeringsutredning Kongsberg kommune Oppdragsbeskrivelse: Utrede fremtidig organisering av parkeringsvirksomheten i Kongsberg kommune Oppdragsleder: Carlsen Gorm Fag: Utredning Tema Parkering Leveranse: Rapport / utredning Skrevet av: Gorm Carlsen Kvalitetskontroll: Ole Martin Lund Asplan Viak AS

3 Parkeringsordningen i Kongsberg 3 FORORD Asplan Viak har vært engasjert av Kongsberg kommune for å utrede organisatoriske og praktiske konsekvenser som følger av at det vil bli innført ny parkeringsforskrift. Utredningene gjennomgår nytt parkeringsregelverk så langt vi kjenner det, og noen sentrale omkringliggende lover og regelverk, som bakgrunn for hvordan kommunen kan legge opp sin parkeringsvirksomhet, eventuelt i samarbeide med andre. Marit Nyhus har vært Kongsberg kommunes kontaktperson for oppdraget Gorm Carlsen har vært oppdragsleder og hovedbidragsyter i arbeidet for Asplan Viak. Hannah Phillipos, har hatt ansvaret for kartarbeide, mens gruppeleder Ole Martin Lund har vært kvalitetssikrer. Stavanger, Gorm Carlsen Oppdragsleder Ole Martin Lund Kvalitetssikrer

4 Parkeringsordningen i Kongsberg 4 INNHOLDSFORTEGNELSE 7.5 Oppsummering regelverk utenom parkeringsforkriften Vedlegg, oversiktskart Sammendrag Ny parkeringsordning Organisering av parkeringsvirksomheten Innledning Ny parkeringsordning konsekvenser Dagens parkeringsordninger Hovedmålene med ny ordning Ny parkeringsordning hva omfattes Konsekvens i Kongsberg Enerettsområdet Organisering Kommunens roller, integritet i forvaltningen Hovedavgrensninger Eierstrategi Organisasjonsmodeller Dagens ordning Under ny parkeringsordning Hvorfor kommunal vilkårsparkering? Vilkårsparkering på anbud Anbefaling for Kongsberg kommune Oppgaver og roller Bestillerfunksjonen/eierskapsrollen regelverk utenom parkeringsforskriften Lov om offentlige anskaffelser Konkurranseloven Statsstøttereglene Armlengdes avstand... 16

5 Parkeringsordningen i Kongsberg 5 1 SAMMENDRAG 1.1 Ny parkeringsordning Dagens situasjon med en lovregulert offentlig parkeringsordning, og en dominerende men uregulert privat del av bransjen, fører med seg forskjeller i skilting og praksis, noe som gjør at parkering oppleves som uoversiktlig, tilfeldig og lite forutsigbart for brukerne. Samferdselsdepartementet er derfor i ferd med å vedta en ny parkeringsforskrift, som skal omfatte både offentlig (kommunal), og privat del av parkeringsmarkedet. Denne forventes tidligst å tre i kraft i Ny forskrift vil omfatte all parkering som tilbys allmennheten på bestemte vilkår, såkalt vilkårsparkering. Ordningen vil være lik for både private og offentlige (kommunale) aktører, og det blir ulovlig å tilby parkeringstjenester utenfor ordningen. Kommuner, kommunale selskaper og andre er likestilt med hensyn til konkurranseregelverket, herunder regelverket om statsstøtte. Dersom kommunen utkonkurrerer andre fra parkeringsmarkedet ved hjelp av skattefritak, reguleringsvedtak, kryssubsidiering, synergieffekter osv. vil dette være brudd på konkurranseloven så vel som lov om offentlig støtte Eierstrategi Parkeringsvirksomheten vil inneholde både forvaltning og forretningsmessig virksomhet. Kommunen som eier bør være seg bevisst hvilken rolle man skal ha i styringen av foretakene. Hvis man velger å drive parkeringsvirksomheten innenfor enerettsområdet og kommunal eiendom i egenregi, indikerer dette at man ønsker å få gjennomført politiske initiativer, og være pådriver og tilrettelegger for at virksomheten drives i tråd med politiske ønsker. Kommunens eierinvolvering vil da ha karakter av politisk styring, tilrettelegger og pådriver overfor foretakene Jfr Figur 3. Ordningen vil innebære en innskrenkning av det offentliges enerettsområde for parkeringsregulering til kun å omfatte offentlig veg. All annen parkering må i fremtiden driftes etter det samme regelverket, og på de samme økonomiske vilkår som private parkeringsselskaper. I praksis betyr dette at all kommunal parkeringsdrift utenom offentlig vei i fremtiden må organiseres som kommunale aksjeselskaper. 1.2 Organisering av parkeringsvirksomheten Myndighetsutøvelse Med myndighetsutøvelse, menes oppgaver og vedtak som kommunen utfører med hjemmel i lov og i kraft av sitt samfunnsoppdrag (jfr. ovenfor). Kommunen står her fritt til å organisere dette som man vil Egenregi Samarbeid med andre For en kommune som Kongsberg, vil det kreve mer ressurser enn i dag å opprette og vedlikeholde flere faginstanser innenfor parkeringsdrift. I den grad det er mulig og hensiktsmessig, bør kommunen derfor søke å etablere interkommunalt samarbeide og evt. felles selskaper for få gode og robuste enheter. Vi anbefaler at Kongsberg kommune søker samarbeid med en eller flere andre kommuner om både myndighetsutøvelsen og vilkårsparkeringen. Myndighetsutøvelsen kan skje gjennom et IKS, eller et vertskommunesamarbeid, mens vilkårsparkeringen i egenregi, kan utøves gjennom et interkommunalt AS. En slik organisasjon, som vist i figuren under, vil være robust i forhold til endringene i regelverket som kommer, og sikre at kommunene har tilgjengelig kompetanse og ressurser til å takle omstillingene. Med egenregi, menes oppgaver som kommunen velger å utføre i egen organisasjon eller selskap som man har den fornødne kontroll over. Hovedpoenget her er at det da ikke skjer noen anskaffelse, slik at anskaffelsesregelverket, (som ellers ville kreve at oppgavene ble satt ut på anbud) ikke kommer til anvendelse. Drift i egenregi utenom enerettsområdet skjer i et konkurransemarked, må organiseres gjennom et eget aksjeselskap. Kommunene står fritt til å etablere drift i egenregi så lenge virksomheten har minst 80% av sin virksomhet rettet mot kommunen Regelverk utenom parkeringsforskriften Utøvelse av vilkårsparkering (utenfor enerettsområdet i ny parkeringsforskrift) kan drives av kommunen i egenregi i henhold til regelverk om offentlige anskaffelser, forutsatt at det skjer i et foretak som man har den fornødne kontroll over.

6 Parkeringsordningen i Kongsberg 6 1 INNLEDNING Kongsberg kommune har i dag en veletablert og velfungerende parkeringsvirksomhet. Kommunen har utredet og vedtatt en strategi for parkering, blant annen gjennom utredning om parkeringsstrategi (Asplan Viak 2005). Det er etablert en funksjonsfordeling mellom gateparkeringen og parkeringsanleggene i sentrum. Gebyrordningen kan håndheves av kommuner med delegert myndighet, og politiet. Avgiftsordningen kan håndheves av kommuner med delegert myndighet Privatrettslig parkeringsordning Privatrettslig parkeringsdrift er ordinær næringsvirksomhet, betingelsene for å parkere fastsettes i avtale mellom grunneieren og parkeringsselskapet. Det er imidlertid en rekke private aktører som tilbyr parkering I Kongsberg sentrum, og det er tidligere påpekt at en stor variasjon i tilbudenes innretning, regler og at praksis er en hemsko i forhold til kundevennlighet og markedsføring av parkeringstilbudet. Nytt regelverk (parkeringsforskrift), som forventes å tre i kraft i 2012, gir nye rammebetingelser for både kommunal og ikke minst privat parkeringsvirksomhet. Dette gir noen nye muligheter til å gjøre parkeringstilbudet mer ens artet og derved øke attraktiviteten. Det vil også kreve at kommunen må løse organiseringen av parkeringsvirksomheten på en ny måte. Dagens privatrettslige parkeringsordninger omfatter parkeringsregulering utenfor offentlig veg, som er regulert med private skilt. Ordningene er ikke lovregulert i eget regelverk, og baserer seg på alminnelig avtalerett. Den seriøse delen av bransjen opererer etter såkalte standardvilkår som er fremforhandlet mellom forbrukermyndighetene og bransjeorganisasjonen NORPARK, som organiserer både private og kommunale parkeringsvirksomheter. Regelverket skal ivareta et tilfredsstillende forbrukervern i form av forutsigbarhet, rimelige avtaler og praksis. For å kunne operere under dette regimet, må parkeringsselskapet delta i klageordningen som ivaretas av Parkeringsklagenemnda. Alternativene er selskapsorganisering enten innenfor kommunen eller i samarbeid med andre. Virksomhet som ikke er myndighetsutøvelse, og som kommunen ikke har andre behov eller ønske om selv å forestå, kan også kjøpes inn i markedet, dvs. bruk av private P-selskaper. Vi går i denne rapporten gjennom hovedlinjene i nytt regelverk, og gir noen anbefalinger om ny organisering av parkeringsvirksomheten, med hovedfokus på vilkårene for fortsatt kommunal parkeringsdrift. Selv om man har standardvilkår, og at begrepsapparat i praksis bygger mye på det offentligrettslige regelverket, så medfører avtalefriheten og fortjenestemotivet, at vilkårene for å parkere varierer sterkt, og at sanksjonsstørrelsen ofte er større enn i offentlig rett I sum medfører forskjellene mellom offentlig og privat del av parkeringsbransjen at markedet blir uoversiktlig for brukerne, og det oppleves som tilfeldig og lite forutsigbart. Dette er blant annet nærmere beskrevet i rapport om Privatrettslig regulert parkering P Kongsberg, (Odd Midtskog 2007). 2 NY PARKERINGSORDNING KONSEKVENSER Rapporten oppsummeres blant annet som følger: 2.1 Dagens parkeringsordninger Offentlig rett Regler og praksis i forbindelse med privatrettslig regulert parkering på Kongsberg, er svært forskjellig, og må stort sett sies å være uten system. I det minste er det innlysende at publikum oppfatter det slik. Den offentlige parkeringsordningen omhandler forvaltning og håndheving av regler i Vegtrafikkloven, og offentlige trafikkskilt vedtatt etter skiltforskriften. Ordningen omfatter veg åpen for alminnelig ferdsel, noe som innebærer at ordningen enkelt ganger kan gå inn på privat vei, der det er et behov for å regulere trafikken. Det kan ha skjedd forbedringer og koordinering av tilbudet siden Ved innføring av ny felles parkeringsforskrift, vil det imidlertid åpenbart bli betydelig enklere å forholde seg til parkeringstilbudet, og skiltreglene vil avskjære de aller mest forvirrende parkeringsordningene. Offentlig parkeringsordning med hjemmel i Vegtrafikkloven, har som hensikt å regulere trafikken, for å oppnå økt trafikksikkerhet, bedre fremkommelighet, og bedre miljø langs veiene. 2.2 Hovedmålene med ny ordning I dag er det i offentlig rett, to hovedområder, nemlig gebyrordningen, og avgiftsparkering. Gebyrordningen omhandler håndheving av trafikkreglenes bestemmelser om parkering, samt parkeringsregulerende skilt utenom avgiftsregulering. Avgiftsordningen omhandler håndheving av skiltet avgiftsparkering. Kontrollen omhandler typisk at betaling har skjedd, at tidsbegrensninger er overholdt, og at oppstilling skjer iht. reglene på stedet. Sanksjonen er tilleggsavgift som i dag er på kr 300,-. Brukerretting. Brukernes interesser (særlig funksjonshemmede) skal ivaretas på en bedre måte. Fjerne evt. konkurransevridninger i næringen Rendyrke myndighetsoppgaven Eksempler på økt brukerretting: Både private og offentlige skal bruke offentlige skilt den hvite P, tilsvarende dagens offentlige parkeringsskilt. Konkret betyr dette at betydningen av skiltene blir definert i skiltforskriften, og blir likt uavhengig av om skiltet er satt opp av kommunen eller et privat selskap med konsesjon.

7 Parkeringsordningen i Kongsberg 7 Det blir krav om universell utforming av betalingssystemene, og felles regler for parkering bl.a. når det gjelder betalingsplikt for forflytningshemmede, og plikt til å sette av slike plasser Sanksjoner for overtredelse av regler om vilkårsparkering vil ha felles sanksjon, som vil variere avhengig av alvorlighetsgrad. Brukerne vil ha forutsigbarhet i forhold til dette. (Foreliggende forslag: Kr 300 for avgiftsfri parkering, kr 600 for reserverte plasser og avgiftsparkering og kr 900 for reservert parkering for forflytningshemmede. Det er ventet at parkeringsgebyret samtidig blir justert opp til det samme nivå som den høyeste satsen.) Kontrollavgiften vil bli indeksregulert. Det etableres en felles klageordning, i form av klagenemnd. Dette innebærer at klageterskelen innen offentlig rett senkes. I dag må brukere som er uenig i kommunens ileggelse fremme sin klage for domstolene, noe som er krevende og svært formelt. En klagenemnd vil gi enklere mulighet for å forfølge sin klage, og få en uavhengig vurdering Eksempel, på å hindre konkurransevridning: Dette betyr at endringen ikke gjelder gebyrordningen, altså er håndheving av trafikkreglene forbudsskilt osv. ikke omfattet av de nye reglene, og fortsetter etter det eksisterende regelverket inntil videre. Dette er definert som myndighetsutøvelse. Det er varslet gjennomgang også av dette regelverket, uten at dette er startet opp enda. Regelverket gjelder heller ikke der parkeringen er reservert, uten tilgang for allmennheten. Regelverket introduserer begrepet vilkårsparkering, som virkeområde, noe som i korthet innebærer at parkering er tillatt på bestemte vilkår, noe som kan være avgift, en bestemt parkeringstillatelse, en avgrenset tid osv. Vi benytter her dette begrepet gjennomgående uavhengig av om regelverket er vedtatt eller ikke. Ordningen blir lovregulert og obligatorisk både for offentlige og private virksomheter, noe som betyr at det blir ulovlig å tilby parkeringstjenester utenfor ordningen. Ordningen vil få hjemmel i Vegtrafikkloven, mens kravene til ansatte og utøvelse av kontrollvirksomheten, vil ligge tett opp mot bestemmelsene i lov om vaktvirksomhet, men med en avgrensning i forhold til oppgavenes karakter. Kommunene er i hovedsak fritatt for skatt. For virksomhet utenfor myndighetsutøvelse, vil kommunen måtte organisere sin virksomhet, slik at den skjer på like skattemessige vilkår som private, i praksis blir det krav om at slik virksomhet skal organiseres som aksjeselskap. Ordningen får Statens vegvesen (SVV), som godkjennings og tilsynsmyndighet. Konsesjon vil avhenge av at krav til opplæring av personell, forsikringsordninger osv. er iht. regelverket. Konsesjonskravene følger hovedlinjene i lov om vaktvirksomhet. Innfordringsmessige fordeler i det offentlige systemet, bl.a i form av legalpart, forsvinner. Vanlige regler i inkassolovgivningen vil gjelde. Det vil bli utarbeidet egne skiltnormaler for området. Skiltplaner skal følge skiltforskriften, og godkjennes av SVV. Sanksjonene blir like. De private selskapene kan ikke lenger øke sanksjonene for å dekke kostnader (eller øke overskudd) Rendyrke myndighetsoppgavene: Enerettsområdet avgrenses til der det offentlige har et åpenbart og sterkt behov for å regulere trafikken. Områder utenfor enerettsområdet defineres som forretningsmessig virksomhet. Styringsgrunnlaget innenfor vilkårsparkeringen ligger da i grunneierrettighetene. Den myndighet kommunen ønsker å utøve her er noe annet enn trafikkregulering. Det utelukker selvsagt ikke en sterk politisk og reguleringsmessig interesse. Og det vil naturlig ligge vesentlige elementer av regulering av tilgjengelighet til sentrum osv, men dette gjør kommunen grunnleggende sett i fordi man som eier av arealene vil sikre tilgjengelighet på forskjellig nivå til sentrumsområdene osv. 2.4 Konsekvens i Kongsberg Dette betyr konkret at alle de private parkeringsanleggene, som er åpne for allmennheten, i fremtiden vil bli skiltet med offentlige skilt. Operatørene vil kunne identifiseres med navn og logo på skiltene, og opplysningsskilt på stedet, men de parkeringsregulerende skiltsymbolene, vil bli like for alle. Det vil ikke bli anledning til å ha ulik fortolkning av hva skiltene betyr, og kunden vil ha klageadgang som er sikret i forskriften. Klagebehandlingen skal ivaretas av en uavhengig klagenemnd. Det er grunn til å anta at denne uniformeringen av skilting, regelverk og klageordningen, vil medføre en vesentlig forbedring av hvordan parkeringstilbudet i Kongsberg sentrum vil fremstå. 2.3 Ny parkeringsordning hva omfattes 2.5 Enerettsområdet Samferdselsdepartementet har nedsatt et utvalg som sammen med NORPARK og brukerorganisasjonene, Politiet og KS, skal utforme et felles regelverk for både offentlig og privat parkeringsdrift. Hva ordningen gjelder Gjelder parkering som tilbys Allmennheten Gjelder: Parkering på vilkår. Vilkårsparkering skal kunne håndheves av private parkeringsselskaper med konsesjon. På offentlig veg, vil det offentlige ofte ha et sterkt behov for å regulere trafikken, og det antas å være komplisert samtidig å ha privat næringsvirksomhet knyttet til disse arealene. Det er derfor etablert et såkalt enerettsområde på offentlig veg. Dette vil i hovedsak sammenfalle med området for gebyrordningen. Parkeringshåndheving og drift innenfor dette området er forbeholdt kommunen. Innenfor enerettsområdet kan det være organisert vilkårsparkering, eksempelvis i form av avgift eller tidsbegrenset parkeringsadgang, regulert med skilt, noe som da ikke vil inngå i myndighetsutøvelsen. Det vil her bli anledning til å inngå kommunesamarbeide om utførelse av håndhevingstjenestene innen

8 Parkeringsordningen i Kongsberg 8 vilkårsparkering, man vil også kunne kjøpe slike tjenester fra private eller kommunale selskaper med konsesjon Definering av enerettsområdet Definering av enerettsområdet, vil bero på en tolkning av reglene, og eventuelle veiledninger til hvordan dette skal forstås. Det kan uansett være hensiktsmessig å beskrive hvordan enerettsområdet mest sannsynlig vil bli i Kongsberg sentrum, når man i neste omgang skal vurdere hvordan kommunen skal organisere sin parkeringsvirksomhet. Nedenfor er det vist kartutsnitt som viser de arealene som vi pr i dag antar vil bli det fremtidige enerettsområdet. Som det fremgår, vil det være en del vilkårsparkering innenfor enerettsområdet. For øvrige deler av kommunene kan det selvsagt også være strekninger som har tilordnet parkeringstilbud langs veg, noe som også vil være kommunal vilkårsparkering.

9 Parkeringsordningen i Kongsberg 9 Figur 1 Viser antatt fremtidig enerettsområde og parkeringstilbudet på Nymoen.

10 Parkeringsordningen i Kongsberg 10 Figur 2 Viser Antatt fremtidig enerettsområde og parkeringstilbydet på "Vestsida".

11 3 ORGANISERING Vi vil her drøfte hvordan Kongsberg kommune kan organisere en utvidet parkeringsvirksomhet under dagens og fremtidig ordning. Vi vil også se på hvordan kommunen evt. kan samarbeide med andre om parkeringsvirksomhet. Vår utredning er på overordnet nivå og har tilhensikt å peke på mulige løsninger. Dvs. løsningen er ikke i strid med overordnet regelverk. Så vil det i neste omgang være en rekke forhold som må konkretiseres når det gjelder vedtekter, representasjon ansattes rettigheter osv. Vi vil her ha hovedfokus på utøvelse av myndighetsrollen, og drift av parkering på kommunale parkeringsplasser/p-hus, gjennomført som såkalt egenregi. Hva som er mulige modeller, styres av parkeringsregelverket som omtalt ovenfor, men må dessuten skje i overensstemmelse EØS-avtalens statsstøttebestemmelser, og bestemmelsene i konkurranseloven osv. Grunnleggende vil det også være å sørge for at virksomheten organiseres slik at det ikke går ut over utøvelsen av kommunes kjerneoppgaver. 3.1 Kommunens roller, integritet i forvaltningen Kommunen står fritt til å definere sine oppgaver i kraft av sin private autonomi. Det er ingen som har instruksjonsmyndighet overfor kommunen. Kommunene kan derfor godt delta i næringsvirksomhet, eksempelvis parkeringsdrift i form av vilkårsparkering. Kommunen fastlegger imidlertid en rekke rammevilkår for næringslivet, og kan fastsette vilkår som favoriserer egen virksomhet. Hvis det skjer, medfører det ikke at næringsvirksomheten blir ulovlig, men at vedtakene strider reglene om maktutøvelse/maktmisbruk. Det er derfor viktig å organisere virksomheten slik at en unngår mistanke om at kommunen ikke utøver sin myndighet på en tilstrekkelig nøytral måte. Når Kongsberg kommune eventuelt utvider sin parkeringsvirksomhet til eksempelvis å omfatte samarbeid med private aktører om utvikling av parkeringseiendom, vil det være viktig at dette skjer slik at det ikke kan oppstår uklarhet om hvilken rolle kommunen har i de enkelte virksomheter. Generelt kan man sørge for tilstrekkelig integritet ved å etablere et administrativt skille, altså at den parkeringsvirksomheten som har en forretningslignende karakter, ikke underlegges rådmannen, og at virksomheten får et eget styre, konkret at det opprettes et eget selskap. Hvis parkeringsvirksomheten kun skal omfatte myndighetsutøvelse, vil det imidlertid være mindre behov for et slikt organisatorisk skille. 3.2 Hovedavgrensninger Myndighetsutøvelse Med myndighetsutøvelse, menes oppgaver og vedtak som kommunen utfører med hjemmel i lov og i kraft av sitt samfunnsoppdrag (jfr. ovenfor). Kommunen står her fritt til å organisere dette som man vil. Kommunen kan utføre oppgavene i egen administrasjon, eller kommunalt foretak (KF), som er en del av kommunen som juridisk person, (eller et eget aksjeselskap). I samarbeid med andre kommuner, vil man etter dagens ordning, trolig kunne delegere myndigheten til en annen kommune etter reglene om vertskommunesamarbeid i kommuneloven, eller for eksempel opprette et interkommunalt selskap (IKS). Etter ny parkeringsordning vil det også bli mulig å samarbeide om utførelse av tjenesten fra en annen kommune med delegert myndighet direkte i en noe løsere samarbeidsform, for eksempel i henhold til kommunelovens 27. Det gjenstår imidlertid å utforme praktiske retningslinjer Egenregi Med egenregi, menes oppgaver som kommunen velger å utføre i egen organisasjon eller selskap som man har den fornødne kontroll over. Hovedpoenget her er at det da ikke skjer noen anskaffelse, slik at anskaffelsesregelverket, (som ellers ville kreve at oppgavene ble satt ut på anbud) ikke kommer til anvendelse. Et slikt selskap vil altså måtte ha det alt vesentlige av sin virksomhet rettet mot sin(e) eier(e), antatt minst 80-85%. For vilkårsparkering (også uten avgift), vil det være slik at dette er virksomhet som foregår i et konkurransemarked, slik at kommuner som ønsker å drive i egenregi, allikevel må organisere virksomheten slik at konkurransen skjer på like vilkår, og ikke strider mot EØS-regelverket. I praksis betyr dette at det må opprettes et aksjeselskap for virksomheten. For at kommuner skal kunne samarbeide om dette, må det altså skje gjennom et interkommunalt aksjeselskap, eller gjennom et kommunesamarbeide etter reglene i kommuneloven. For at egenregivilkåret skal være oppfylt, må vedtekter og representasjon være slik at identifikasjon og kontroll er til stede for de deltakende kommunene, jfr. kap 7, hvor vi har gått noe nærmere inn på regelverket som regulerer dette. Konkret må dette utredes nærmere som grunnlag for utforming av vedtekter og fremlegg om etablering av selskap. De parkeringsplassene som er aktuelle for egenregidrift, er de kommunale plassene Konkurranseeksponert virksomhet Med konkurranseeksponert virksomhet, menes driftoppdrag som er vunnet i et åpent marked. Dette kan være oppdrag for private eller offentlige eiere, som ønsker å innhente tilbud på drift av parkeringsordninger.

12 Parkeringsordningen i Kongsberg 12 Slik virksomhet vil måtte organiseres som aksjeselskap, og vil operere på like vilkår som private selskaper. Selskapet kan eies av flere kommuner, og kan også ha private medeiere. Tilnærmingen er forsøkt illustrert i figuren nedenfor. Opprettelsen av selskaper som skal konkurrere i et åpent marked vil ikke være noe styringsinstrument i forhold til en parkeringsstrategi. Det vil ha et klart preg av forretningsmessig virksomhet, som kan gjennomføres av både private og offentlige selskaper. Vi går derfor ikke nærmere inn på dette her. Hvis kommunen på den annen side ikke ønsker å utføre driftsoppgaver innen vilkårsparkeringen selv, vil dette stille noen krav til kommunen som bestiller/innkjøper av slike tjenester, som man må være meget oppmerksom på, jfr. kap Eierskap til parkeringseiendom Kommunen eier en rekke eiendommer med parkeringsplasser. Disse kan ligge på eller utenfor veggrunn. Arealene kan være regulert til trafikkformål eller inngå i byggeområder. Som hovedregel vil imidlertid kommunale parkeringsplasser som på permanent basis tilbys til allmenn bruk være regulert til trafikk/parkering. E v o e r s v e r Strategisk driver Strategisk kontroll Finansiell kontroll Kun finansiell kontroll og oppfølging Forretningsvirksomhet Pådriver / tilrettelegger Tjenesteproduksjon Høy grad av politisk/ adm styring Forvaltning For Kongsberg kommune er det aktuelt å engasjere seg i bygging av et nytt parkeringsanlegg, alene, eller i samarbeide med private aktører. Et slikt samarbeide kan selvsagt komme i stand på mange forskjellige måter, f. eks i tilknytning til inngåelse av utbyggingsavtaler der anlegget er regulert til offentlig parkering og er planmessig koblet til realiseringen av en privat utbyggers prosjekt. Det kan også være et helt ordinært kommersielt prosjekt hvor kommunen inngår som eier. Organisatorisk er det viktigste her at engasjementet skjer gjennom et selskap som organisatorisk er skilt fra kommunens administrasjon, slik at det ikke kan stilles spørsmål ved rollefordelingen mellom kommunen som aktør og eier av anlegget, og rollen som forvaltnings/reguleringsmyndighet. Foretakets formål Figur 3 Viser kommunens valg av styringsmodell som funksjon av eiers involvering i selskapet og foretakets formål Parkeringsvirksomheten vil inneholde en blanding av forvaltning og forretningsmessig virksomhet. Det er imidlertid kommunenes egen vurdering av sitt styringsbehov, som avgjør hvor man vil plassere foretakene i dette bildet. Et ønske om sterk involvering i prissetting av tjenestene som leveres (avgifter), plassering av forvaltningsoppgaver som boligsoneparkering, utleie av gategrunn, kontroll med containere, osv. vil føre til et ønske om en involvering som går ut over rein finansiell kontroll. Konkret må et sameie med private skje ved at det opprettes et eget aksjeselskap. Med et heleid kommunalt anlegg, står kommunen friere. Det kan eies av kommunen eller underliggende selskap. Det kan også leies ut til underliggende egenregiselskap. Hvis kommunen velger å drive parkeringsvirksomheten innenfor enerettsområdet og kommunal eiendom i egenregi, indikerer dette at man vil ha behov for å få gjennomført politiske initiativer, og være pådriver og tilrettelegger for at virksomheten drives i tråd med politiske ønsker. Man vil da ligge i områdene politisk styring, tilrettelegger og pådriver i figuren ovenfor. 4 EIERSTRATEGI Når kommunen nå må endre sin organisering av parkeringsvirksomheten, er det nyttig å ha et bevisst forhold til hvordan man som eier skal forholde seg til de underliggende selskapene. Rent strategisk, vil kommunens interesse variere med oppgavene foretakene har. Dette vil være styrende for både grad av og type involvering i selskapet fra eiers side, og hvilken selskapsform som er ønskelig å velge. For foretak med hovedsakelig forvaltningsmessige oppgaver, vil kommunen ha nytte av en betydelig politisk involvering, og man bør dermed også velge en selskapsform som er tilrettelagt for slik involvering. Deltakelse i et selskap som skal kunne konkurrere om oppdrag i det åpne markedet, eller samarbeide med private om utvikling av parkeringseiendom, vil ligge mer i området for Finansiell kontroll. En drøfting av eierstrategien vil danne grunnlag for utforming av vedtekter, styresammensetning, rapporteringsnivå osv. Det kan være hensiktsmessig for kommunen at det er etablert en eierskapsfunksjon i form av en eller flere personer i rådmannens stab, som får ansvar for å formidle styringssignaler fra bystyret til foretakene, og rapportering mot bystyret i forhold til eiers krav/målsetting med foretaket. Selskaper som driver tjenesteproduksjon, utfører oppgaver for kommunen, og eier vil ønske å ha noe man kan karakterisere som en tilrettelegger og pådriverrolle. Overfor et selskap som i hovedsak driver forretningsvirksomhet i konkurranse med private selskaper, vil man primært ha fokus på finansiell kontroll og oppfølging. i i n l i n g

13 Parkeringsordningen i Kongsberg 13 5 ORGANISASJONSMODELLER 5.1 Dagens ordning Kongsberg kommune alene I dagens situasjon, kan det stilles spørsmål ved om organiseringen av vilkårsparkeringen i en etat/avdeling er i tråd med konkurranseregelverket, jfr. kap 7. Ved en tilpassing til lovverkets regler om konkurranselikhet, bør kommunen allerede nå vurdere å gjennomføre en omorganisering. Et forslag med å opprettholde en avdeling eller et KF er illustrert i figuren under. Man kan også tenke seg at myndighetsutøvelsen ivaretas av et AS, slik at det blir to adskilte aksjeselskaper. Med et underliggende AS for vilkårsparkeringen, kan det uansett være gunstig å etablere et foretak (KF eller AS) for myndighetsdelen. Dette sikrer et administrativt skille, og ryddige vilkår for utøvelse av eierskapsrollen i kommunen. Figur 5 Viser mulig organisasjonsmodell og områder ved et interkommunalt samarbeid med dagens parkeringsregelverk. 5.2 Under ny parkeringsordning Ved innføring av ny parkeringsordning, vil myndighetsområdet bli innskrenket til å gjelde offentlig veg. Her vil dagens regelverk (gebyrordningen) inntil videre fortsette. For øvrig gjelde de samme anbefalingene som i dagens situasjon. Det bør også være fullt mulig for Kongsberg kommune å inngå kommunesamarbeide f.eks. som vertskommune for parkeringsdrift i nabokommuner med en slik modell. Figur 4 Viser forslag til organisasjonsmodell under dagens parkeringsregelverk. Under dagens regelverk kan skiltmyndigheten vedta parkeringsregulerende skilt på privat vei/plass. Kommuner med delegert myndighet (og politiet), har da en forpliktelse til å håndheve reglene. Vi har derfor vist at virksomheten i dag ikke helt kan avgrenses til kommunal eller annen offentlig vei. Veiene som er private kan også være eiet av forskjellige offentlige grunneiere uten at de dermed tilfredsstiller veglovens definisjon på offentlig veg. Hovedtyngden av offentlig regulert parkering vil imidlertid være på offentlig veg/plass Samarbeide med andre Figur 6 Viser forslag til organisering av kommunens parkeringsvirksomhet etter ny parkeringsordning Samarbeid med andre For en kommune, vil det kreve en del ressurser å opprette og vedlikeholde flere faginstanser innenfor parkeringsdrift. Det vil uansett være et hovedpoeng å ha færrest mulig antall enheter med kompetanse innenfor dette fagområdet. I den grad det er mulig og hensiktsmessig, bør en derfor søke å etablere interkommunalt samarbeide og felles selskaper for å løse oppgavene. Under dagens ordning, kan det forslagsvis gjøres som vist i Figur 5. Figur 7 Viser forslag til organisering av samarbeid mellom kommuner etter ny parkeringsordning. I begge figurene har vi avgrenset spørsmålet om samarbeid og organisering til enerettsområdet, og vilkårsparkering i egenregi. I tilfellet kommunen velger å konkurranseutsette parkeringsdriften, vil det bare være aktuelt å evt. samarbeide om myndighetsutøvelsen. Kongsberg kommune må da ta stilling til

14 Parkeringsordningen i Kongsberg 14 om man også vil etablere et selskap som skal konkurrere om disse driftsoppgavene, noe som i tilfellet ville være et ordinært aksjeselskap uten strategisk involvering fra kommunens side. som kommunene fremdeles må ha hånd om, og som uansett fremtidige regelendringer har et sterkt preg av offentlighet og myndighetsutøvelse. 5.3 Hvorfor kommunal vilkårsparkering? Vi anbefaler at Kongsberg kommune søker samarbeid med en eller flere andre kommuner om både myndighetsutøvelsen og vilkårsparkeringen. Myndighetsutøvelsen kan skje gjennom et IKS, eller et vertskommunesamarbeid. Vi går ikke vesentlig inn på dette her, men noen sentrale spørsmål kan være: Vilkårsparkering Ønsket om å fremstå som en tydelig aktør, overfor innbyggerne. Hvis kommunen ønsker å fremstå på en bestemt måte og med en egen profil i sin service overfor innbyggerne, vil det kunne være lettere å gjøre dette ved hjelp av egen virksomhet enn via selskaper som opererer for forskjellige eiere med helt andre mål enn kommunen. Vilkårsparkering innenfor enerettsområdet vil gi kompliserte kontraktsforhold. Vegholder som kan være både kommunen, fylket og staten, har ofte behov for å regulere om trafikk og parkering på kort varsel, og vil i så fall måtte forholde seg til et private selskap med økonomisk avtale og interesse i parkeringsdriften på offentlig veg. Dette kan være krevende å styre. Kommunal drift med mindre fokus på økonomisk avkastning og mer på vegmyndighetsrollen er trolig en betydelig enklere løsning. Vilkårsparkering utenfor enerettsområdet kan inkludere en rekke ordninger av forvaltningsmessig/offentligrettslig karakter, f. eks. boligsoneparkering, tilgjengelighet for spesielle trafikkantgrupper osv. Sammen med hensynet til at egen drift og kontroll med virksomheten ofte gir bedre styring med at praksis er i tråd med kommunens policy, kan egenregidrift være et både ønskelig og effektiv virkemiddel for gjennomføring av kommunal parkeringspolitikk. 5.4 Vilkårsparkering på anbud Motivasjonen for å kjøpe inn parkeringstjenestene fra private eller offentlige selskaper med konsesjon, kan være av praktiske hensyn. Kommunen behøver da ikke å engasjere seg like sterkt i den forretningsmessige delen av parkeringsvirksomheten, og kan beholde dagens organisasjon som et redskap til å gjennomføre håndheving av gebyrbestemmelsene. Alle vilkår for parkeringsdriften må imidlertid da sikres gjennom kontraktene, og gjennomføringen må selvsagt følges nøye opp. Man må sikre seg at gjennomføringen blir iht. Den policy som kommunene ønsker, osv. Kongsberg kommune har i dag en god del virksomhet som vil bli definert som vilkårsparkering utenom enerettsområdet. Det må derfor foretas en deling av dagens virksomhet, hvor dette skilles ut i et eget aksjeselskap. Dette kan Kongsberg kommune løse alene, ved å opprette et selskap. Hensynet til å etablere effektive enheter av en viss størrelse, kapasitet og kompetanse, tilsier imidlertid at en bør undersøke interessen hos andre nærliggende kommuner med sikte på å etablere et interkommunalt egenregiselskap for vilkårsparkering. En slik organisasjon vil være robust i forhold til endringene i regelverket som kommer, og sikre at kommunene har tilgjengelig kompetanse og ressurser til å takle fremtidige omstillinger. Hvis et kommunesamarbeid av forskjellige årsaker ikke lar seg realisere, anbefaler vi at det opprettes et kommunalt AS, for drift av vilkårsparkering i egenregi 6 OPPGAVER OG ROLLER 6.1 Bestillerfunksjonen/eierskapsrollen Det er viktig for kommunene å vær klar over hvor viktig bestillerfunksjonen overfor et kommunalt eller interkommunalt driftsselskap er. Bestillerleddet skal både definere oppgavene, inngå avtaler, kontrollere at tjenestene utføres iht. avtaler/vedtekter, og ha ansvaret for det økonomiske mellomværendet mellom kommunen og selskapet/selskapene. Bestillerfunksjonen i kommunen skal altså ivareta kommunens interesser innen parkeringsområdet, og besørge dem gjennomført iht. kommunens parkeringspolitikk og gjeldende regelverk. Særlig ved samarbeid med en eller flere kommuner om felles drift, vil det være avgjørende at bestillingen/ytelsesspesifikasjonen er god, slik at selskapet har mulighet til å leve opp til eierkommunenes forventninger, som på enkeltområder kan være forskjellig fra kommune til kommune. 5.5 Anbefaling for Kongsberg kommune Som det fremgår, vil det i fremtiden gis større frihet enn i dag, til å organisere kommunal parkeringsvirksomhet slik kommunen selv finner det hensiktsmessig. Nedenfor er vist eksempel på oppgaver og roller mellom bestiller og utfører i et interkommunalt samarbeid om drift Myndighetsutøvelse Det er et åpenbart behov for å etablere parkeringshåndheving i Kongsbergs nabokommuner i Buskerud, jfr utredningene om felles parkeringsstrategi I Buserudbyen, (Asplan Viak 2010). Dette er virksomhet

15 Parkeringsordningen i Kongsberg 15 Figur 8 Viser eksempel på oppgavefordeling mellom bestiller og utfører. I et kommunesamarbeid med underliggende selskaper må den enkelte kommune etablere en bestillerfunksjon illustrert i figuren under. I dette tilfellet deltar 4 av 5 kommuner i myndighetsutøvelsen, mens kun 4 deltar i egenregiselskapet. Det vil også være mulig for enkeltkommuner å utøve myndighetsdelen i egen organisasjon, og kun delta egenregiselskapet. Figur 9 Viser bestillerfunksjonen og eksempel på deltakelse i interkommunalt samarbeid om parkeringsdrift.

16 Parkeringsordningen i Kongsberg 16 7 REGELVERK UTENOM PARKERINGSFORSKRIFTEN Vi gjennomgår her noen viktige forhold i det generelle lov og regelverket, som vil gjelde uavhengig av parkeringsforskriften. Disse reglene er også premisser for våre forslag ovenfor. rammes av konkurranseloven. Det samme gjelder det å skaffe seg kontroll over markedet ved å regulere egen eiendom til trafikkformål og etablere parkeringshus med gunstig plassering og til fortrengsel for andre aktører, jfr. også hensyn til integritet i forvaltningen, kap Pålegg om opphør av slike konkurransevridende forhold, kan fremmes. 7.1 Lov om offentlige anskaffelser 7.3 Statsstøttereglene Håndheving av offentlig regelverk som parkeringsordninger, er ikke en offentlig anskaffelse; det er utøvelse av offentlig myndighet. Når kommunen driver vilkårsparkering utenfor enerettsområdet, er dette i seg selv heller ikke noen offentlig anskaffelse; det er utøvelse av forretningsmessig virksomhet. Kjøp og leie av fast eiendom faller også utenfor regelverket om offentlige anskaffelser. Kommunen kan derfor leie ut parkeringsinfrastruktur til underliggende selskaper uten at dette utløser krav om anbud. Regelverket om offentlige anskaffelser er ikke til hinder for at kommunen/offentligrettslig organ utfører tjenester som i prinsippet omfattes av regelverket i egenregi. Utføres tjenesten av kommunen selv, skjer det ingen anskaffelse. Statsstøttereglene reiser flere, sentrale og praktisk viktige problemstillingene for kommuner og kommunale selskaper som driver både innenfor og utenfor enerettsområdet. EØS-avtalens artikkel 61 om forbud mot konkurransevridende statsstøtte er implementert i norsk rett gjennom lov om offentlig støtte, og er det regelverket som her kommer til anvendelse. Statsstøttebegrepet antas å måtte ha en vid forståelse og omfatte alle ytelser og betingelser/vilkår som ytes til bedre betingelser enn alminnelige markedsvilkår. Direkte tilskudd/subsidier rammes naturligvis. Det samme gjelder rentefordeler, avgiftsfordeler, lån og garantier på ikke kommersielle vilkår, kryssubsidiering fra myndighetsutøvelsen (enerettsområdet), osv. Forutsetningen for at kommunen kan direkteanskaffe drift av vilkårsparkering fra et selskap utenfor kommunen som rettssubjekt, er at selskapet får alle eller en overveiende del av sine oppdrag fra kommunen. Da identifiseres likevel kommunen og selskapet på den måten at dette regnes som egenregi i lovens forstand. Det er alminnelig antatt at grensen går ved % oppdrag fra kommunen og 15-20% oppdrag i markedet for øvrig. Med innføring av ny parkeringsforskrift vil kun myndighetsutøvelsen være å regne som offentlig myndighetsutøvelse (enerettsområdet). All annen parkeringsvirksomhet vil bli å regne som forretningsvirksomhet. Det vil si at dersom et kommunalt eid aksjeselskap har mer enn 20 % av virksomheten sin knyttet til vilkårsparkering (konsesjonsområdet) fra andre enn kommunen selv (identifikasjonsregelen), vil kommunen ikke kunne direkteanskaffe tjenester fra aksjeselskapet. Hvis denne betingelsen overholdes, kan kommunen for eksempel fritt leie inn betjenter til myndighetsutøvelse innenfor enerettsområdet fra et underliggende egenregiselskap, slik at driftspersonellet samles i en rasjonell enhet. Kommunalt skattefritak vil være et konkurransefortrinn for kommunene når kommunene driver vilkårsparkering. EØS-avtalen er næringsnøytral, dvs. at det ikke skilles mellom offentlig og privat næringsvirksomhet. Egenregi er derfor ikke relevant i forhold til disse reglene. Dette er en hovedgrunn til at vi konstaterer at all vilkårsparkering utenfor enerettsområdet må skje i et aksjeselskap. Jfr På samme måte vil andre fordeler av kommunale fasiliteter, som personalressurser (støttefunksjoner), materiell (lokaler med mer), samt generelle samdriftsfordeler ved for eksempel optimal utnyttelse av ansatte i kombinert offentlig og kommersiell parkeringsvirksomhet, rammes av reglene. Offentlig støtte til en verdi av EURO (ca kr) over en treårsperiode regnes ikke som konkurransevridende. Dette er et ikke ubetydelig beløp sett i Kongsberg målestokk. Det er derfor ikke umulig for kommunen å etablere ordninger i form av f. eks. investeringsstøtte og lignende i forbindelse med oppstart av kommunale selskaper. Vilkårsparkering kan drives i et datterselskap av et kommunalt eid selskap som driver myndighetsutøvelse, (f. eks et KF) Forutsetningene er imidlertid at kommunen har full styringsrett over selskapet. Dette må sikres gjennom vedtekter og styrerepresentasjon. I motsatt fall, vil det falle utenom egenregibegrepet. 7.2 Konkurranseloven En kommune, eller et kommunalt selskap er likestilt med andre virksomheter i den grad kommunen eller selskapet driver ervervsvirksomhet. I denne sammenheng er drift av vilkårsparkering å regne som ervervsvirksomhet. 7.4 Armlengdes avstand Et viktig overordnet prinsipp for kommunen ved tilrettelegging av parkeringsvirksomheten er armlengdes avstand prinsippet fra selskapsretten, (aksjeloven og finansieringsvirksomhetsloven) Det vil si at alle transaksjoner mellom nærstående skal gjennomføres til alminnelig markedsmessige/forretningsmessige prinsipper. Dette må gjelde mellom ulike deler av kommunal virksomhet, inkludert kommunale foretak og selskaper. Dette hensynet ivaretas ved å organisere parkeringsvirksomhet innenfor og utenfor enerettsområdet i forskjellige rettssubjekter, som vi har foreslått jfr.kapittel 4. Hvis kommunen på en utilbørlig måte utnytter sin markedsposisjon, ved for eksempel å operere med lavere priser enn konkurrentene pga skattefritak og synergieffekter med gateparkeringen, vil dette

17 Parkeringsordningen i Kongsberg Oppsummering regelverk utenom parkeringsforkriften Det er i prinsippet ikke noe i veien for at kommunen driver næringsvirksomhet i egen regi. Utøvelse av forretningsvirksomhet for eksempel vilkårsparkering (utenfor enerettsområdet i ny parkeringsforskrift) kan drives av kommunen i egenregi i henhold til regelverk om offentlige anskaffelser. Kjøp av tjenester fra et eget kommunalt selskap og foretak eller annen type leverandør som opererer i konkurransemarkedet med mer enn 20 % av sin samlede virksomhet, regnes ikke som egenregi og rammes derfor av anskaffelsesregelverket. Kommuner, kommunale selskaper og andre er i prinsippet likestilt med hensyn til konkurranseregelverket, herunder regelverket om statsstøtte. Dersom for eksempel en kommune utkonkurrerer andre fra parkeringsmarkedet ved hjelp av skattefritak, reguleringsvedtak, kryssubsidiering, synergieffekter osv. vil dette kunne representere brudd på konkurranseloven så vel som lov om offentlig støtte.

18 Parkeringsordningen i Kongsberg 18 8 VEDLEGG, OVERSIKTSKART Figur 10 Viser oversikt over antatt enerettsområde, og parkeringstilbud i KOngsberg sentrum