Innstilling til klage på PTs vedtak 6. desember 2013 om overtredelsesbot

Transkript

1 Samferdselsdepartementet Postboks 8010 Dep OSLO Vår ref.: Vår dato: Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Camilla Ongre Innstilling til klage på PTs vedtak 6. desember 2013 om overtredelsesbot 1. Innledning Vedlagt oversendes klage fra Telenor Norge AS (Telenor) av 23.desember Klagen er sendt av advokatfirmaet Hjort på vegne av Telenor. Klagen gjelder Post- og teletilsynets (PT) vedtak av 6. desember 2013 om overtredelsesbot pålydende kroner for overtredelse av plikten til å dokumentere og begrunne avslag på anmodning om samlokalisering og annen felles utnyttelse av infrastruktur i ekomloven 4-4 femte ledd annet punktum, jf. ekomloven første ledd nr. 1 og overtredelse av pålegget i vedtak av 5. august 2010 (M15-vedtaket) om å gi tilgang til all informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning om samlokalisering, jf. ekomloven første ledd nr. 3. Klagen er rettidig fremsatt, jf. forvaltningsloven Bakgrunn Saken har sin bakgrunn i klage av 1. november 2011 fra Mobile Norway AS (Mobile Norway) vedrørende avslag fra Telenor på anmodninger om samlokalisering i Telenors mobilnett. I forbindelse med den første klagen fra Mobile Norway innhentet PT uttalelser fra Telenor, se brev av 22. november 2011 og 22. februar 2012 fra PT, samt brev fra Telenor av 6. desember 2011 og 1. mars Vedlegg 1: Mobile Norways klage av 1. november Vedlegg 2: PTs brev av 22. november Vedlegg 3: Telenors brev av 6. desember Vedlegg 4: PTs brev av 22. februar Vedlegg 5: Telenors brev av 1. mars Post- og teletilsynet Besøksadresse / Office address: Nygård 1, Lillesand Postadresse / Postal address: Postboks LILLESAND NORWAY Tel Fax firmapost@npt.no NO

2 På bakgrunn av klagen fra Mobile Norway ble det i perioden april til september 2012 gjennomført mekling i tråd med ekomloven 11-1, mellom Mobile Norway og Telenor. Meklingen førte ikke fram. I brev av 6. februar 2013 mottok PT en revidert klage fra Mobile Norway vedrørende avslag på fem konkrete anmodninger om samlokalisering. Klagen gjaldt Telenors plikt til å tilby samlokalisering på de fem aktuelle lokasjonene, plikt til å begrunne avslag på anmodningene, plikt til å gi informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning om samlokalisering samt plikt til å tilby samlokalisering til kostnadsorienterte priser. Vedlegg 6: Mobile Norways reviderte klage av 6. februar Under saksbehandlingen ble det klart at det ikke var nødvendig for PT å ta stilling til om de konkrete avslagene var forenlige med Telenors forpliktelse til å tilby samlokalisering, fordi Mobile Norway hadde funnet løsninger for de konkrete anmodningene. Mobile Norway opprettholdt de øvrige delene av klagen som knyttet seg til de konkrete anmodningene, herunder klagen vedrørende mangelfull begrunnelse og dokumentasjon for avslagene. Telenors har i brev av 8. april 2013 gitt kommentarer til Mobile Norways klage. Det vises også til brev av 23. mai 2013 der Mobile Norway kommenterer Telenors brev, samt brev av 14. juni 2013 fra Telenor med ytterligere merknader. Vedlegg 7: Telenors brev av 8. april Vedlegg 8: Mobile Norways brev av 23. mai Vedlegg 9: Telenors brev av 14. juni I brev av 23. august 2013 varslet PT at tilsynet ville pålegge Telenor overtredelsesbot for manglende begrunnelse for avslag på samlokalisering på de fem lokasjonene samt brudd på plikten til å gi tilgang til informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning om samlokalisering. Vedlegg 10: PTs varsel om overtredelsesbot av 23. august For så vidt gjaldt Mobile Norways klage knyttet til etterlevelse av kravet til kostnadsorienterte priser for samlokalisering, konkluderte PT i varselet av 23. august 2013 med at Telenors praktisering av kostnadsorienteringskravet ikke er i strid med gjeldende forpliktelser i M15- vedtaket. I brev av 16. september 2013 gav Telenor kommentarer til PTs varsel. I brevet bestrider Telenor tilsynets vurderinger og konklusjoner både når det gjelder omfanget av Telenors forpliktelser til å imøtekomme anmodninger om samlokalisering og at det foreligger grunnlag for å ilegge overtredelsesbot. Det vises også til brev av 2. oktober 2013 samt e-post av 22. november fra advokatfirmaet Kvale på vegne av Mobile Norway med kommentarer til PTs varsel og Telenors brev av 16. september 2013, samt brev av 29. oktober og e-post av 15. november 2013 fra Telenor med ytterligere kommentarer til saken. Vedlegg 11: Telenors brev av 16. september

3 Vedlegg 12: Mobile Norways brev av 2. oktober Vedlegg 13: Telenors brev av 29. oktober Vedlegg 14: Telenors e-post av 15. november 2013 Vedlegg 15: Mobile Norways brev av 22. november. PT fattet 6. desember 2013 vedtak der PT påla Telenor å betale en overtredelsesbot pålydende kroner for overtredelse av plikten til å dokumentere og begrunne avslag på anmodning om samlokalisering og annen felles utnyttelse av infrastruktur i ekomloven 4-4 femte ledd annet punktum, jf. ekomloven første ledd nr. 1 og overtredelse av pålegget i M15- vedtaket om å gi tilgang til all informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning om samlokalisering, jf. ekomloven første ledd nr. 3. Vedlegg 16: PTs vedtak av 6. desember I e-post av 6. desember 2013 kommenterer Mobile Norway ytterligere behovet for å motta mastetegninger forut for anmodninger om samlokalisering. Vedlegg 17: Mobile Norways e-post av 6. desember I brev av 23. desember klager Telenor på PTs vedtak om overtredelsesbot. I e-post av 5. februar 2014 gir Telenor merknader til Mobile Norways e-post av 6. desember Vedlegg 18: Telenors klage av 23. desember Vedlegg 19: Telenors e-post av 5. februar 2014 Ved lov 14. juni 2013 nr. 54 ble ekomloven 4-4 endret med virkning fra 1. juli Ekomloven 4-4 fikk et nytt annet ledd som medførte en redaksjonell endring i resten av paragrafen slik at tidligere tredje og femte ledd nå er blitt fjerde og sjette ledd. Fordi PTs vedtak av 6. desember gjelder forhold som har inntruffet før 1. juli 2013, har PT valgt å henvise til bestemmelsene slik de lød før 1. juli i fjor. Det vil i praksis si at når det henvises til ekomloven 4-4 tredje og femte ledd, vil dette i gjeldende lov være fjerde og sjette ledd. Endringen i leddnummereringen har ikke materiell betydning for innholdet i de aktuelle bestemmelsene. 3. Hjemmel for å kunne pålegge kapasitetsutvidelser ekomloven 4-4 tredje ledd Innledning Vedtaket av 6. desember i fjor om overtredelsesbot gjelder overtredelse av plikten til å dokumentere og begrunne avslag på anmodning om samlokalisering og annen felles utnyttelse av infrastruktur i ekomloven 4-4 femte ledd annet punktum og overtredelse av pålegget i M15- vedtaket om å gi tilgang til informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning om samlokalisering. Spørsmålet om hvorvidt det foreligger hjemmel til å pålegge Telenor plikt til å foreta kapasitetsutvidelser for å oppfylle samlokaliseringsforpliktelser, er derfor ikke direkte en del av dette vedtaket. Fordi omfanget av plikten til å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering har betydning for plikten til å dokumentere og begrunne avslag på 3

4 anmodninger, har det likevel vært nødvendig for tilsynet å ta stilling til de nærmere grensene for tilgangsplikten. Telenor er i M15-vedtaket utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for tilgang til og samtaleoriginering i offentlige mobilkommunikasjonsnett, og er pålagt forpliktelser til samlokalisering med hjemmel i ekomloven 4-4 tredje ledd. Bestemmelsen sier at myndigheten kan pålegge tilbyder med sterk markedsstilling plikt til å imøtekomme rimelig anmodning om samlokalisering eller annen felles utnyttelse av infrastruktur innenfor det marked der tilbyderen har sterk markedsstilling, når dette er egnet til å fremme bærekraftig konkurranse. PT har tolket 4-4 tredje ledd slik at en anmodning kan være rimelig selv om den innebærer at Telenor må foreta kapasitetsutvidelser. En slik tolkning av bestemmelsen har vært praksis siden 2006 da det første vedtaket for dette markedet ble truffet. I gjeldende M15-vedtak punkt 148 viser PT til at man i forbindelse med vedtaket i marked 15 av 23. januar 2006 gjorde en generell vurdering av momentene i ekomloven 4-1 annet ledd som skal vurderes når man skal avgjøre om en anmodning om samlokalisering er rimelig, jf. ekomloven 4-4 femte ledd første punktum. Det fremgår av gjeldende M15-vedtaket at «Disse vurderingene gir fortsatt uttrykk for PTs generelle holdning til anmodninger om samlokalisering og vurderinger etter ekomloven 4-1 andre ledd». I 2006-vedtaket punkt 149 står det om «tilgjengelig kapasitet» at «Dette vil være et viktig moment når man vurderer om samlokaliseringen kan regnes som en rimelig anmodning. Der det foreligger tilstrekkelig ledig kapasitet til å etterkomme en anmodning, vil den åpenbart måtte anses som rimelig forutsatt at vilkårene for øvrig også er rimelige. Dersom det er behov for å bygge ut kapasiteten for å etterkomme den, er ikke svaret like klart. I utgangspunktet vil imidlertid også en anmodning om samlokalisering som innebærer utbygging/utvidelse av kapasiteten måtte/kunne regnes som rimelig. Den nye aktøren må regne med å dekke sin andel av utbyggingskostnadene, jf. også dagens praksis». PT har i andre markedsvedtak gitt uttrykk for at kapasitetsutvidelser vil kunne følge av en tilgangsplikt til samlokalisering. At PT anser en anmodning som rimelig selv om den forutsetter kapasitetsutvidelser, fremgår blant annet av vedtak om utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og om pålegg av særskilte forpliktelser i grossistmarkedet for overføringskapasitet opp til og med 8 Mbit/s (marked 6) av 20. april 2012 der Telenor utpekes som tilbyder med sterk markedsstilling i dette markedet. I punkt 89 er det sagt om begrunnelsen for avslag på anmodning om samlokalisering at «Begrunnelsen må inneholde alle opplysninger som er nødvendige for å vurdere grunnlaget for avslaget, herunder dokumentasjon på at en løsning (eksempelvis i form av en kapasitetsutvidelse) ikke anses som rimelig eller mulig å gjennomføre». Tilsvarende formulering er også brukt i vedtak om utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling og pålegg om særskilte forpliktelser i grossistmarkedet for bredbåndsaksess (marked 5) av 20. januar 2014 punkt 183. Telenors anførsler Telenor har både i brevet av 8. april, 16. september samt i klagen av 23. desember 2013 gitt utrykk for at selskapet er uenig med PT i at ekomloven 4-4 tredje ledd gir hjemmel til å kunne pålegge Telenor å foreta kapasitetsutvidelser i infrastrukturen for å imøtekomme anmodninger 4

5 om samlokalisering. Selskapet mener at manglende kapasitet i seg selv gjør at en anmodning om samlokalisering ikke er rimelig. Telenor viser til at ordlyden i ekomloven 4-4 tredje ledd sammenholdt med definisjonen av «samlokalisering» i ekomloven 1-5 nr. 11 (gjeldende lov nr. 17) ikke gir støtte for PTs tolkning. Selskapet viser til at «Begrepet «samlokalisering» sammenholdt med definisjonen må forstås som en henvisning til etablert infrastruktur eller infrastruktur som eier på eget tiltak vil etablere til plassering av utstyr til elektronisk kommunikasjon». Telenor viser videre til at heller ikke forarbeidene til loven gir støtte for PTs syn. Selskapet viser til at forarbeidene sier at en tilbyder ikke kan «pålegges å gi tilgang til nett og tjenester vedkommende ikke har kontroll over», jf. Ot. prp. nr. 58 ( ). Selskapet mener også at når forarbeidene i merknadene knyttet til definisjonen av samlokalisering viser til at samlokalisering også omfatter «virtuell samlokalisering» og eksemplifiserer dette med «samlokalisering i et nabobygg med kabeltilknytning eller i container utenfor lokalet», må dette forstås som henvisning til allerede eksisterende bygg eller container som Telenor eller den som anmoder om tilgang har eiendoms- eller tilgangsrettigheter til og hvor det er ledig plass til slik virtuell samlokalisering. Telenor sier videre i klagen at den rimelighetsvurderingen som skal foretas i henhold til ekomloven 4-1 annet ledd, når man skal vurdere om en anmodning er rimelig, ikke kan utvide innholdet i samlokaliseringsforpliktelsen i ekomloven 4-4 tredje ledd. Det vises til at man skal vurdere «tilbyders interesse i å disponere egen infrastruktur mot behovet for å gi andre tilgang som er nødvendig for å kunne tilby konkurrerende tjenester», og hevder at henvisningen til uttrykket «egen infrastruktur» må bety det samme som eksisterende infrastruktur. Telenor viser videre til at PTs fortolkning av ekomloven 4-4 tredje ledd bygger på formålsbetraktninger og reelle hensyn, og bestrider at en forpliktelse som innebærer å gjennomføre kapasitetsutvidelser i infrastrukturen, kan hjemles i ekomloven 4-4 tredje ledd. Et slikt pålegg vil ifølge Telenor være i strid med legalitetsprinsippet fordi pålegget om å foreta kapasitetsutvidelser for å ivareta andre aktørers interesse, ikke har klar nok hjemmel i loven. PTs tolkning Ordlyden i ekomloven 4-4 tredje ledd sier ikke noe spesifikt om plikten til å foreta kapasitetsutvidelser ved anmodninger om samlokalisering. Etter PTs syn tilsier likevel sammenhengen med regelverket for øvrig samt andre tolkningsmomenter, at en slik plikt kan hjemles i bestemmelsen. Det redegjøres nærmere for dette nedenfor. Når det gjelder ordlyden hevder Telenor at ekomloven 4-4 tredje ledd sammenholdt med definisjonen av samlokalisering i 1-5 nr. 11, tilsier at begrepet må forstås som en henvisning til etablert infrastruktur eller infrastruktur som eier på eget tiltak vil etablere til plassering av utstyr. PT er enig med Telenor i at ekomloven 4-4 tredje ledd ikke gir hjemmel til å pålegge Telenor å tilby samlokalisering i infrastruktur som ikke allerede eksisterer eller er planlagt fra Telenors side, det vil si at PT ikke kan pålegge Telenor å bygge ut ny infrastruktur der selskapet ikke 5

6 allerede har etablert eller planlegger å etablere infrastruktur. PT er imidlertid ikke enig med Telenor i at ordlyden i loven taler imot at tilsynet har hjemmel til å kunne pålegge Telenor å foreta kapasitetsutvidelser i den eksiterende infrastrukturen for å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering. Telenors henvisning til at forarbeidene sier at tilbyder ikke kan «pålegges å gi tilgang til nett og tjenester vedkommende ikke har kontroll over», jf. Ot. prp. nr. 58 ( ), kan ikke tas til inntekt for at samlokalisering bare kan pålegges i eksisterende infrastruktur avgrenset til situasjoner der det er ledig kapasitet. At Telenor eventuelt må foreta kapasitetsutvidelser, medfører ikke at selskapet mister kontrollen over infrastrukturen. Det følger av ekomloven 4-4 femte ledd første punktum at man i vurderingen av om en anmodning om samlokalisering er rimelig, skal foreta en avveining i samsvar med 4-1 annet ledd. I bestemmelsen står det at det «foretas en avveining av tilbyders interesse i å disponere egen infrastruktur mot behovet for å gi andre tilgang som er nødvendig for å kunne tilby konkurrerende tjenester». Telenor hevder at henvisningen til «egen infrastruktur» må bety eksisterende infrastruktur. PT kan ikke se at begrepet kan forstås på denne måten og er derfor ikke enig i at bruken av begrepet «egen infrastruktur» er til hinder for at Telenor kan pålegges forpliktelser til å gjennomføre kapasitetsutvidelser i den allerede eksisterende eller planlagte infrastrukturen. Som Telenor påpeker er det i forarbeidene i merknadene knyttet til definisjonen av samlokalisering, uttalt at samlokalisering også omfatter «virtuell samlokalisering» og at dette er eksemplifisert som «samlokalisering i et nabobygg med kabeltilknytning eller i container utenfor lokalet». Telenor mener dette må forstås som en henvisning til allerede eksisterende bygg eller container som Telenor eller den som anmoder om tilgang har eiendoms- eller tilgangsrettigheter til og hvor det er ledig plass til slik virtuell samlokalisering. PT er ikke enig med Telenor dette. Forarbeidene utdyper riktig nok ikke hvilke forpliktelser som kan pålegges med hjemmel i 4-4 tredje ledd. Forarbeidene sier imidlertid at «Definisjonen av samlokalisering omfatter også «virtuell samlokalisering». Dette innebærer at når det ikke er plass til utstyret til tilknyttende tilbyder i eksisterende lokaler, skal det legges til rette for andre løsninger. Andre løsninger kan f.eks. være samlokalisering i et nabobygg med kabeltilknytning eller i container utenfor lokalet.» Etter PTs syn ligger det i presiseringen av samlokalisering nettopp at en tilbyder har plikt til å foreta tilpasninger og legge til rette for andre løsninger, når det ikke er ledig kapasitet i den eksisterende infrastrukturen. Telenor viser til i sitt brev av 8. april 2013 til at et av de vurderingstema som skal tas i betraktning i rimelighetsvurderingen, jf. ekomloven 4-1 annet ledd, er «tilgjengelig kapasitet». Telenor hevder at dette må bety at der det ikke foreligger tilgjengelig kapasitet på anmodningstidspunktet, vil anmodningen heller ikke være rimelig. PT er ikke enig i dette. Som det fremgår av forarbeidene til 4-1, er «tilgjengelig kapasitet» bare ett av flere vurderingstema i rimelighetsvurderingen. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at anmodningen alltid blir urimelig fordi det ikke foreligger ledig kapasitet. Etter PTs mening støttes dette synet av formålsbetraktningene bak bestemmelsen. Formålet med samlokaliseringsforpliktelser er å fremme konkurransen. Det vises i denne sammenheng til M15-vedtaket punkt 142 der det sies at «For en nykommer kan samlokalisering også redusere eventuelle konkurranseulemper og begrense høyere kostnader som skyldes at de mest 6

7 attraktive sitene (mht. effektiv radioplanlegging, kostnader ved tilgang til elektrisitet mv.) allerede er utbygget. Samlokalisering vil på denne måten være egnet til å fremme bærekraftig konkurranse. PT anser denne tilgangsformen som svært viktig for å oppnå formålet med reguleringen ettersom den direkte legger forholdene til rette for etablering av konkurrerende infrastruktur». I noen tilfeller vil duplisering av master være et dårlig teknisk og/eller økonomisk alternativ. Når reelle alternativer til samlokalisering ikke finnes, kan samlokalisering være eneste mulighet for å kunne konkurrere med den som har sterk markedsstilling. Både formålet med bestemmelsen og reelle hensyn tilsier derfor at myndigheten med hjemmel i 4-4 tredje ledd kan pålegge tilbyder med sterk markedsstilling å gjennomføre endringer i infrastrukturen for å utvide kapasiteten. Ifølge Telenor kan selskapet ikke pålegges forpliktelse til å foreta kapasitetsutvidelser med hjemmel i ekomloven 4-4 tredje ledd fordi hjemmelen i loven ikke er klar. Telenor hevder at en slik forpliktelse ikke kan pålegges når hjemmelen bygger på en fortolkning der formålsbetraktninger og reelle hensyn tillegges vekt. I vedtaket av 6. desember uttalte PT følgende om kravet til klar lovhjemmel: «Når man befinner seg utenfor områder som gjelder vern av enkeltmenneskets personlige frihet eller sikkerhet, så vil kravet til klar ordlyd i loven variere avhengig av område og ut fra hvilke interesser som ligger til grunn for det offentlige inngrepet. Kravet til lovhjemmel kan være oppfylt selv om det aktuelle tolkingsresultatet et stykke på vei bygger på andre rettskildefaktorer enn loven selv. Det vises i denne sammenheng til Rt s. 530 der førstvoterendes uttaler at Jeg antar, med bakgrunn i teori og rettspraksis, at kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Også andre rettskildefaktorer enn loven selv må etter omstendighetene trekkes inn». Det er altså ikke er noe ufravikelig krav om at hjemmelen må fremgå klart av bestemmelsens ordlyd. Uttalelsen viser at det her er tale om en sammensatt vurdering hvor man bygger på de vanlige tolkningsprinsippene, men slik at kravet til klarhet styrkes desto mer alvorlig inngrepet fremstår å være. I dette tilfellet er det snakk om en plikt som følger av at Telenor er utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling. Pålegget skal avbøte potensielle konkurranseproblemer i det relevante markedet og hensikten med pålegget er å fremme ekomlovens formål gjennom å tilrettelegge for bærekraftig konkurranse. Tilgang til samlokalisering, herunder samlokalisering som krever kapasitetsutvidelser, skal skje til kostnadsorienterte priser. Etter PTs syn er inngrepet av en slik karakter at kravet til lovhjemmel er oppfylt selv om omfanget av plikten bygger på en tolkning der formålsbetraktninger og reelle hensyn vektlegges.» I klagen kommenterer Telenor den omtalte høyesterettsdommen. Selskapet viser til at dommen legger til grunn at også andre rettskilder enn loven selv kan trekkes inn i tolkningen, men peker samtidig på at «Det som imidlertid er vesentlig i denne forbindelse, er at jo mer inngripende vedtaket er, jo klarere hjemmel kreves». Telenor mener at et krav om å måtte foreta kapasitetsutvidelser, er så inngripende overfor selskapet at kravet til lovhjemmel ikke kan anses å være oppfylt. I brevet av 16. september 2013 hevder selskapet at plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering er et ekspropriasjonslignende tiltak som krever klar 7

8 lovhjemmel. Telenor viser til at selv om selskapet kan kreve anleggstilskudd dersom det er nødvendig med kapasitetsutvidelser, «vil endringstiltak på eksisterende anlegg og utbygging likevel kunne innebære teknisk og kommersiell risiko for Telenor. Hertil kommer at en utbyggingsforpliktelse innebærer at det beslaglegges betydelige interne ressurser hos Telenor, bl.a. knyttet til saksutredning og kontakt med myndigheter». I klagen viser Telenor videre til en høyesterettsdom (Rt s. 577) der førstvoterende uttaler at «Jeg er i utgangspunktet enig med staten i at legalitetsprinsippet på skatterettens område ikke står like sterkt når det gjelder periodisering av kostnader som når det gjelder skatteplikt. Men hensynet til forutberegnelighet setter likevel grenser for hvor langt man kan gå i å anse at det foreligger hjemmel på grunnlag av andre rettskilder når lovteksten etterlater tvil eller som her, er taus. Det må kreves at skattyterne i rimelig utstrekning skal kunne forutse sin rettsstilling, jf. eksempelvis Rt (Ytterbøe) på side 1297.» Etter PTs syn må førstvoterendes uttalelse først og fremst forstås slik at legalitetsprinsippet står sterkt når det gjelder skatteplikt. Når det gjaldt spørsmålet om tidfesting av fradraget (periodisering), kunne det være større grunn til å legge vekt på andre rettskilder, blant annet reelle hensyn, enn når det gjaldt spørsmål om selve skatteplikten. Førstvoterende kom imidlertid til at også når det gjaldt spørsmålet om tidfestingen av fradraget, tilsa hensynet til skattyter at forutberegnelighet måtte tillegges betydelig vekt. Det avgjørende argumentet for Høyesteretts dom synes imidlertid å være at de hensyn som staten anførte, og som bygget på formåls-, konsekvens- og systembetraktninger, ikke var sterke nok til å begrunne en løsning «som verken har en forankring i lov, forarbeider eller i en entydig holdning til spørsmålet innen skattemyndighetene». Førstvoterende viste til at det kunne tenkes flere løsninger for hvordan avskrivningene kunne gjennomføres, og dette tilsa at løsningen burde være en lovgiveroppgave. I den aktuelle saken ga altså ikke reelle hensyn og formålsbetraktninger klar anvisning på hva løsningen burde være. Dommen kan derfor ikke tas til inntekt for at man på generelt grunnlag kan si at reelle hensyn og formålsbetraktninger ikke kan tillegges vekt ved tolkningen av bestemmelser der ordlyden i er «taus». Etter PTs syn gir derfor ikke dommen grunnlag for å si at reelle hensyn og formålsbetraktninger ikke kan vektlegges i tolkningen av ekomloven 4-4 tredje ledd. Vektleggingen av forutsigbarhetshensynet som klarhetskravet skal ivareta, vil som Telenor også påpeker, avhenge av hvor inngripende pålegget er. I vurderingen av hvor inngripende pålegget er, må det etter PTs syn legges vekt på at spørsmålet gjelder en forpliktelse knyttet til sektorspesifikk forhåndsregulering av ekommarkedet, som gjennomføres for å oppnå en bærekraftig konkurranse. Markedsanalyser har vist at det ikke er effektiv konkurranse i det norske mobilmarkedet og reguleringen av Telenor har til hensikt å legge til rette for flere mobile nettverkstilbydere. Etter PTs syn befinner vi oss altså innenfor et område der pålegget ikke fremstår som uforholdsmessig tyngende eller inngripende. Telenor viser til at anmodninger om samlokalisering legger beslag på Telenors interne ressurser knyttet til saksbehandling og kontakt med offentlige myndigheter. Kompliserte søknadsprosesser og lang saksbehandlingstid hos offentlige myndigheter samt behovet for å innhente tillatelser fra private grunneiere, kan medføre at en anmodning om samlokalisering kan oppleves som belastende for infrastruktureieren. PT erkjenner at slike prosesser kan være ressurskrevende for ekomtilbyderne, men mener samtidig at dette er ordinære prosesser som 8

9 må gjennomføres ved utbygging av nettene, og at disse forholdene ikke kan medføre at pålegget kan karakteriseres som særlig inngripende. Telenor er videre ikke pålagt å imøtekomme enhver anmodning om samlokalisering, men kun anmodninger som er rimelige. Telenors ulemper ved å måtte foreta kapasitetsutvidelser i infrastrukturen sin, vil inngå i denne rimelighetsvurderingen. Ekomloven 4-4 femte ledd jf. 4-1 annet ledd, gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering i det konkrete tilfelle. Forpliktelsene til å imøtekomme anmodninger skal være forholdsmessige. Dersom det er nødvendig å foreta kapasitetsutvidelser, vil forholdsmessighetsvurderingen bli en annen enn om anmodningen gjelder samlokalisering i infrastruktur der det er ledig kapasitet. Konklusjon PT fastholder at ekomloven 4-4 tredje og femte ledd, jf. 4-1 annet ledd, gir hjemmel til å pålegge Telenor å imøtekomme anmodninger om samlokalisering i tilfeller der dette krever kapasitetsutvidelse i infrastrukturen, når man etter en helhetsvurdering anser anmodningen som rimelig. Særskilt om antennebytte For så vidt gjelder kapasitetsutvidelser i infrastruktur i form av antennebytte det vil si å bytte ut eksisterende antenne med andre og mindre kapasitetskrevende antenner fastholder Telenor i klagen at ekomloven 4-4 tredje ledd ikke gir hjemmel for et slikt pålegg. Tilsvarende ble uttalt i Telenors brev av 16. september Til dette har PT uttalt følgende i vedtaket av 6. desember 2013: «Når det gjelder antennebytte skriver Telenor i sitt brev av 16. september at PT gir uttrykk «for at tilsynet er «enig i at det kan foreligge tilfeller der antennebytte kan være aktuelt for å frigjøre kapasitet i masten» uten at tilsynet så langt Telenor kan se, har vurdert hjemmelsgrunnlaget for en slik forpliktelse.» Til dette vil PT bemerke at hjemmelsgrunnlaget vil være det samme som for andre kapasitetsutvidelser, det vil si M15-vedtaket fattet med hjemmel i ekomloven 4-4 tredje ledd samt en rimelighetsvurdering av anmodningen etter ekomloven 4-1 annet ledd. Som PT skriver i varselet, støtter tilsynet «Telenors syn om at et antennebytte griper inn i virksomhetens dekningsstrategi og radioplanlegging. Et pålegg om antennebytte vil kunne medføre at Telenor må legge om radioplanleggingen og kan hindre en systematisk utbygging og antennebytte i tråd med deres dekningsstrategi og planlagte teknologiomlegging. PT mener slike momenter vil veie tungt i vurderingen av om en anmodning om samlokalisering er rimelig. Skal det pålegges plikt til å samlokalisere i tilfeller der antennebytte er påkrevd, vil det måtte foreligge særskilte forhold som veier tyngre enn de ulempene Telenor blir påført ved antennebyttet.» Etter PTs syn vil altså forringelse av kvaliteten, dekningen og kapasiteten i Telenors mobilnett være svært viktige hensyn i vurderingen av om antennebytte kan pålegges, og kan medføre at anmodningen ikke anses som en rimelig anmodning.» 9

10 Hjemmelen for et eventuelt pålegg om antennebytte vil være den samme som for pålegg om andre kapasitetsutvidelser, og bygge på en tolkning av ekomloven 4-4 tredje ledd. Hvorvidt antennebytte kan pålegges vil bero på en konkret vurdering av om den aktuelle anmodningen er rimelig. Som PT allerede har gitt uttrykk for, vil antennebytte gripe inn i Telenors dekningsstrategi og radioplanlegging. Dette vil etter PTs syn være svært tungtveiende hensyn i en rimelighetsvurdering av anmodningen. Slik PT ser det må det foreligge helt spesielle forhold for at anmodninger som krever antennebytte vil kunne anses som en rimelig anmodning, og PT antar at andre former for kapasitetsutvidelser vil være mer nærliggende å gjennomfør for å imøtekomme anmodningen. Telenor etterlyser i klagen PTs syn på hvordan kapasitetsutvidelse i form av antennebytte skal kunne praktisere når det gjelder andre tilbydere som allerede har avtale med Telenor om samlokalisering av antenner med mer. Telenor mener det ikke gir mening at et eventuelt pålegg om antennebytte bare kan rettes mot Telenor, og ikke mot andre tilbydere som benytter samme mast til sine antenner. Til dette vil PT bemerke at det er Telenor som er utpekt som aktør med sterk markedsstilling og som er pålagt forpliktelser til å imøtekomme rimelig anmodninger om samlokalisering. PT har ikke anledning til å pålegge Telenors leietakere å foreta antennebytte. I brevet av 23. august 2013 uttalte PT at «Det er for så vidt ikke noe i veien for at Telenor diskuterer med andre leietakere om mulig tiltak for å frigjøre kapasitet. Det er imidlertid klart at Telenor selv må ha ansvaret for å vurdere anmodninger om samlokalisering og eventuelt vurdere egnede tiltak for å frigjøre kapasitet.» 4. Telenors begrunnelse og dokumentasjon for avslag på anmodninger om samlokalisering ekomloven 4-4 femte ledd I vedtaket av 6. desember 2013 konkluderte PT med at Telenor hadde brutt ekomloven 4-4 femte ledd som sier at «Tilbyder med sterk markedsstilling skal dokumentere og begrunne avslag på anmodning om samlokalisering og annen felles utnyttelse av infrastruktur.» I M15- vedtaket er innholdet i begrunnelsesplikten utdypet: I vedtaket fremgår det at «Dersom tilgang nektes, skal anmoder få et dokumentert og begrunnet avslag på anmodningen, jf. ekomloven 4-4 femte ledd. Begrunnelsen må inneholde en forklaring på avslaget samt all informasjon som er nødvendig for å avgjøre om anmodningen er rimelig.» Etter PTs syn betyr dette at begrunnelsen må være av en slik karakter at den gir anmoder en reell mulighet til å etterprøve begrunnelsen for avslaget. Vedtaket bygget på at samlokaliseringsanmodninger som krever kapasitetsutvidelser, som utgangspunkt vil være «rimelige anmodninger». Når en anmodning som krever kapasitetsutvidelser i utgangspunktet er innenfor hva som anses som en rimelig anmodning, er det etter PTs oppfatning ikke tilstrekkelig å avslå en anmodning med den begrunnelse at det ikke var ledig plass på lokasjonen. For å oppfylle begrunnelsesplikten i M15-vedtaket, må Telenor når avslaget skyldes kapasitetsmangel, forklare nærmere hvorfor selskapet mener det ikke vil være rimelig å utvide kapasiteten. Først da får anmoder en reell mulighet til å etterprøve begrunnelsen for avslaget. Telenors fastholder i klagen at ekomloven ikke gir hjemmel til å gi pålegg om kapasitetsutvidelser, Ifølge Telenor foreligger det ikke noe brudd på begrunnelses- og 10

11 dokumentasjonsplikten og dermed heller ikke grunnlag for overtredelsesboten, fordi det er tilstrekkelig å begrunne avslag med manglende kapasitet. Subsidiært anfører Telenor at selskapet uansett har oppfylt kravet til dokumentasjon og begrunnelse ved avslag på anmodninger. Når det gjelder Telenors prinsipale anførsel om at det ikke foreligger hjemmel til å pålegge Telenor å foreta kapasitetsutvidelser, viser PT til drøftelsen i punkt 3 der PT konkluderer med at ekomloven 4-4 tredje ledd gir hjemmel for å pålegge samlokalisering også i tilfeller der anmodningen om samlokalisering krever kapasitetsutvidelse. PT fastholder derfor sin konklusjon i vedtaket om at en henvisning til at det ikke er ledig kapasitet i infrastrukturen, alene ikke vil være tilstrekkelig for å oppfylle begrunnelses- og dokumentasjonsplikten. Telenors subsidiære anførsel er at selskapet i de fem konkrete sakene vedtaket gjelder, har oppfylt begrunnelses- og dokumentasjonsplikten. Dette bygger Telenor på at en plikt til å begrunne og dokumentere avslag på anmodninger ut over at det ikke er ledig kapasitet, forutsetter at anmoder i søknaden gir uttrykk for at foretaket er villig til å betale for kapasitetsutvidelser dersom det viser seg at kapasitetsutvidelser er nødvendig for å imøtekomme anmodningen. Telenor viser til at Mobile Norway i de fem konkrete søknadene ikke har bedt Telenor vurdere kapasitetsøkninger der det vil være nødvendig. Telenor hevder videre at i de tilfellene der Mobile Norway etter avslag på anmodning har bedt Telenor å vurdere kapasitetsutvidelser, har Telenor foretatt vurderinger og gitt begrunnede tilbakespill. Begrunnelses- og dokumentasjonsplikten må ifølge Telenor derfor anses for å være oppfylt. PT fastholder sitt standpunkt i vedtaket av 6. desember 2013 om at «Når en anmodning som krever kapasitetsutvidelser i utgangspunktet er innenfor hva som anses som en rimelig anmodning, kan det ikke være tilstrekkelig å avslå en anmodning med den begrunnelse at det ikke er ledig plass på lokasjonen.» Å alene henvise til at det ikke foreligger ledig kapasitet vil ikke oppfylle begrunnelsesplikten, fordi manglende kapasitet som utgangspunkt ikke medfører at anmodningen er urimelig. For å begrunne urimeligheten i anmodningen må Telenor gi uttrykk for hvorfor selskapet mener behovet for kapasitetsutvidelser gjør anmodningen urimelig. Etter PTs syn må en anmodning om samlokalisering anses som en anmodning om at Telenor også vurderer om selskapet anser at kapasitetsutvidelser vil ligge innenfor det som kan anses som en rimelig anmodning eller om behovet for kapasitetsutvidelser medfører at Telenor anser anmodningen som urimelig. Det er etter PTs syn ikke en forutsetning at anmoder eksplisitt ber Telenor foreta denne vurderingen. Dette kravet følger at plikten til å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering. Når det gjelder Telenors påstand om at selskapet har foretatt vurderinger og gitt begrunnede tilbakespill i de tilfeller der Mobile Norway etter avslag på anmodning har bedt Telenor å vurdere kapasitetsutvidelser, mener PT at det ikke medfører riktighet. Telenor har i klagen av 23. desember 2013 punkt 2.4 vist til at Telenor i e-post av 15. november 2013 har gitt merknader knyttet til de fem konkrete sakene klagen fra Mobile Norway gjelder (se nærmere vedlegg 14), og gir følgende oppsummering av disse sakene i klagen: 11

12 «Halden/Knardalsåsen: MN søkte om innplassering på konkrete høyder i masten som det ikke var plass/kapasitet til. Telenor redegjorde for dette i svaret til MN, jf. "Det er ikke ledig kapasitet/plass til antenner og kabler som forespurt. Vi kan derfor ikke tilby innplassering på denne stasjonen. Det er heller ikke mulig å øke kapasiteten verken for kabler eller antenner. " Som det fremgår ga Telenor også uttrykk for at det ikke var mulig å øke kapasiteten, selv om MN ikke hadde anmodet om det eller gitt Telenor informasjon som ga Telenor mulighet til å foreta en rimelighetsvurdering. MN ba senere Telenor foreta antennebytte på samme lokasjon for å frigjøre plass for MN. Telenor besvarte forespørselen, jf.; "Avslag. Telenor har ingen planer om å redusere antennepark eller antennekabler på denne stasjonen. Vi kan dessverre ikke tilby innplassering''. Vi viser for øvrig til tidligere redegjørelser. Partene har som kjent kommet til enighet om alle fem lokasjoner. Rensvik MN anmodet om innplassering på en gitt høyde, og dersom det ikke lot seg gjøre "om høyest mulig plassering". Telenor avslo anmodningen med henvisning til at det ikke var ledig plass på lokasjonen. Det fant samme dag som avslaget ble gitt sted telefonisk kontakt mellom Telenor og MNs konsulent, der Telenor informerte om årsaken til at det ikke var kapasitet i masten til ytterligere antenner, herunder informasjon om mastetype m.v.. Lerstad MN anmodet også her om "høyest mulig plassering" i mast. Telenor besvarte henvendelsen som følger; "Vi kan dessverre ikke tilby plass på denne stasjonen siden det ikke er ledig kapasitet i hus". MN rettet senere ny forespørsel til Telenor om hvorvidt det ville "bli frigjort plass for Mobile Norway etter TnM sin swap? ". Telenor besvarte henvendelsen som følger; " Det er helt korrekt at det blir frigjort en skapplass etter TN SWAP, men denne plassen ønsker Telenor å beholde selv til fremtidige utvidelser". Frøen/Størset MN ba om en konkret høyde for innplassering i mast, og hvis det var fullt; "tilbud om 12

13 høyest mulig plassering". Telenor besvarte henvendelsen som følger; "Vi kan ikke tilby plass på denne stasjonen da antennebærer er fullt belastet". Telenor har i etterkant av avslaget formidlet pr. tlf. til MN at dette er en LS- mast, dvs. den svakeste/slankeste typen selvbærende mast Telenor har. MN spurte senere om hvorvidt Telenor kunne endre antennekonfigurasjonen for å skape plass for MN. Telenor besvarte henvendelsen; "Telenor opprettholder avslag, og vi har heller ikke behov for mer kapasitet enn det som allerede er planlagt eller allerede er innplassert i mast. Det er heller ikke aktuelt å endre på eksisterende antennekonfigurasjon ". Bommestad MN anmodet om konkret innplassering på en gitt høyde, eller "høyeste mulige plassering". Telenor besvarte henvendelsen; "Forespørselen avvises, masten er fullt utnyttet, vi kan dessverre ikke tilby telelosji her".» Verken i de opprinnelige avslagene eller i svar på oppfølging av søknadene fra Mobile Norway, har Telenor gitt begrunnelser ut over at det ikke er ledig kapasitet og at det ikke er aktuelt å utvide kapasiteten. Etter PTs syn kan derfor ikke Telenor høres med at selskapet har vurdert muligheten for kapasitetsutvidelser og gitt begrunnede tilbakemeldinger. Når det gjelder PTs vurderinger knyttet til begrunnelses- og dokumentasjonsplikten, viser Telenor i klagen videre til at den som anmoder om samlokalisering må gi Telenor de opplysninger som er nødvendige for at Telenor skal kunne vurdere rimeligheten i anmodningen. I varselet om vedtak av 23. august 2013 gav PT uttrykk for at dersom Telenor skulle være i stand til å forta en helhetlig vurdering av om en anmodning er rimelig, må anmoder gi opplysninger om hvorfor anmodningen må anses rimelig. I vedtaket ble dette nærmere nyansert slik: «Det har ikke vært tilsynets hensikt å gi uttrykk for at Telenor i et avslag på anmodning om samlokalisering vil måtte innhente fullstendig informasjon om alle forhold i saken og foreta en helhetsvurdering av rimeligheten av anmodningen. Det må imidlertid kunne forventes at Telenor, når selskapet avslår en anmodning om samlokalisering på grunnlag av manglende kapasitet, også gir en forklaring på hvorfor selskapet ikke anser kapasitetsutvidelse som rimelig. Ved en eventuell klage til Telenor på avslag om anmodning om tilgang, må imidlertid anmoder, hvis det ikke allerede er gjort, angi hvilke forhold som kan begrunne at samlokalisering må anses som rimelig selv om det på den aktuelle lokasjonen ikke er ledig kapasitet. Først da vil Telenor være i stand til å foreta en helhetsvurdering av anmodningen.» I klagen gir Telenor uttrykk for at selskapet ikke forstår PTs uttalelse i vedtaket. Telenor hevder at for å kunne vurdere rimeligheten av en anmodning, må anmoder gi Telenor nødvendig informasjon før Telenor kan foreta rimelighetsvurderingen. Til dette vil PT bemerke at Telenor har plikt til å begrunne avslag. Den som anmoder om samlokalisering vil ofte ikke ha 13

14 forutsetning for å vite om det foreligger ledig kapasitet. Det fremgår imidlertid av M15-vedtaket av en anmodning i utgangspunktet må anses som rimelig selv om det er behov for å bygge ut kapasiteten. Begrunnelsen Telenor gir må derfor også inneholde en forklaring på hvorfor Telenor ikke anser anmodningen for å være rimelig. Telenor må etter PTs syn begrunne hvorfor det for selskapet fremstår som urimelig å foreta kapasitetsutvidelser. Hvis anmoder mottar et avslag pga. manglende kapasitet, og mener det foreligger hensyn på anmoders side som likevel tilsier at anmodningen må anses rimelig, må det være adgang til å forelegge disse hensynene for Telenor for en fornyet og helhetlig vurdering av anmodningen. Telenor peker videre på det betydelige arbeidet en vurdering av utbygging er forbundet med og estimerer kostnadene for å behandle slike anmodninger til omtrent kroner per sak. Selskapet mener at et vedtak som forutsetter at Telenor i alle tilfeller der det ikke foreligger ledig kapasitet, har plikt til å vurdere muligheten for «ofte kostbare utbygginger», vil være uforholdsmessig. PT erkjenner at pålegget i M15-vedtaket om å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering er forbundet med kostnader for Telenor, og at dette også gjelder for anmodninger som ikke resulterer i at samlokaliseringsavtaler inngås. Telenor har imidlertid anledning til å få dekket disse kostnadene innenfor rammene av prisreguleringen i M15-vedtaket. Telenor viser til at selskapet gjør betydelige undersøkelser av kapasitet mv. i forkant av søknadsbehandlingen og at selskapet raskt kan besvare henvendelser med kortfattede begrunnelser. Telenor viser også til at Mobile Norway ikke har bestridt at tilbakemeldinger om at det er ikke er ledig kapasitet. Til dette vil PT bemerke at heller ikke tilsynet har stilt spørsmål ved riktigheten av Telenors vurdering av om det foreligger ledig kapasitet. Spørsmålet i denne saken er som kjent om manglende kapasitet er tilstrekkelig for å avvise anmodningen ikke om det rent faktisk var ledig kapasitet eller ei. Telenor skriver i sin klage at PT ser bort fra den etterfølgende kontakten som har vært mellom Telenor og Mobile Norway, der Telenor har gitt ytterligere begrunnelser når Mobile Norway har bedt om det. I vedtaket uttalte PT: «PT er for så vidt enig med Telenor når selskapet sier «at PT må se den totale korrespondansen knyttet til en søknad i sammenheng ved vurderingen av om Telenor har oppfylt sin begrunnelses- og dokumentasjonsplikt». Når det gjelder disse konkrete avslagene, har imidlertid begrunnelsene som Telenor har gitt, slik saken er opplyst for PT, fremkommet etter at Mobile Norway har fått avslag fra Telenor på anmodninger om samlokalisering og etter at Mobile Norway hadde klaget til PT. Disse begrunnelsene kan ikke sies av være en del av totalkorrespondansen knyttet til den enkelte anmodning og avslaget av den.» Telenor gir i klagen uttrykk for at det ikke kan tillegges vekt at begrunnelsene har kommet i etterkant av avslag, og at partene implisitt hadde avtalt denne fremgangsmåten. Selskapet viser også til at PT i varselet av 23. august 2013 har uttalt at «Det vil for så vidt ikke være noe i veien for at de to partene kan avtale seg i mellom at begrunnelse- og dokumentasjonskravet oppfylles gjennom løpende møter» og mener PT ikke har tatt konsekvensene av dette standpunktet. PT uttalte i den sammenhengen noe mer, nemlig at «Det forutsetter imidlertid at begge parter er enige om en slik løsning og det bør sørges for notoritet for at kravet til begrunnelse og 14

15 dokumentasjon er oppfylt. I dette tilfellet har det ikke vært noen avtale mellom Telenor og Mobile Norway om at begrunnelse- og dokumentasjonskravet skulle oppfylles på denne måten». PT viser også til at tilsynet i vedtaket uttalte seg om notoritet: «For at PT skal kunne føre tilsyn med at Telenor oppfyller begrunnelses- og dokumentasjonsplikten, er det viktig at det sørges for notoritet for at kravet til begrunnelse og dokumentasjon er oppfylt. Som PT uttalte i varselet er det ikke noe i veien for at det avholdes møter der samlokaliseringsanmodningene drøftes og nærmere begrunnelse for avslag gis, men disse begrunnelsene må også fremgå av de avslagene som Telenor sender anmoder.» PT har etter gjennomgangen av Telenors anførsler i klagen, ikke endret standpunktet om at Telenor ikke har gitt begrunnede og dokumenterte avslag når det gjelder de fem konkrete anmodningene om samlokalisering. PT opprettholder derfor at Telenor har brutt plikten til å begrunne og dokumentere avslag på anmodning om samlokalisering i ekomloven 4-4 femte ledd. 5. Plikten til å utlevere mastetegninger og annen informasjon ekomloven 4-4 tredje ledd I PTs vedtak av 6. desember 2013 konkluderer tilsynet med at det foreligger en plikt for Telenor til å utlevere mastetegninger og annen informasjon forut for en anmodning om samlokalisering. Plikten følger av M15-vedtaket punkt 8.1, jf. punkt 80. Telenor bestrider i klagen at det foreligger grunnlag for å pålegge Telenor en slik informasjonsplikt uten klar hjemmel i regelverket. Selskapet viser til at uttalelsen i M15-vedtaket er basert på en tolkning av ekomloven 4-4 tredje ledd, der formålsbetraktninger og reelle hensyn er tillagt betydelig vekt. PTs tolkning er som Telenor gir uttrykk for, basert på formålsbetraktninger og reelle hensyn. Som det framgår foran under punkt 3, mener PT at kravet til lovhjemmel kan være oppfylt selv om det aktuelle tolkingsresultatet et stykke på vei bygger på andre rettskildefaktorer enn loven selv. PT har i vedtaket uttalt: «Etter PTs syn vil forpliktelsen for tilbyder med sterk markedsstilling til å tilby samlokalisering undergraves dersom plikten ikke samtidig innebærer en plikt til å gi informasjon som er nødvendig for å iverksette anmodningen. Formålet med forpliktelser til samlokalisering og reelle hensyn tilsier derfor at en forpliktelse til å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering også innebærer en informasjonsplikt i tilknytning til samlokaliseringsforpliktelsen.» PT fastholder dette synspunktet og mener ekomloven 4-4 tredje ledd gir hjemmel for plikten i M15-vedtaket punkt 80 som sier at «Plikten til å gi tilgang etter 4-1 og 4-4 innebærer også en plikt til å gi tilgang til all informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning. For samlokalisering vil dette eksempelvis omfatte oversikter over posisjonen til aktuelle basestasjoner med tilgjengelig kapasitet i det området selskapet vurderer å bygge ut, samt de tekniske data som er nødvendig for gjennomføringen.» 15

16 Telenor sier videre i klagen at selv om det skulle være hjemmel i ekomloven 4-4 tredje ledd til å fastsette en informasjonsplikt slik det er gjort i M15-vedtaket punkt 80, foreligger det uansett ikke hjemmel for å pålegge Telenor å utlevere mastetegninger. Dette bygger selskapet på at informasjonsplikten er begrenset til hva som er nødvendig informasjon. Telenor har utlevert oversikter over posisjoner til selskapets basestasjoner med tilhørende mastehøyde i ulike geografiske områder. Ifølge Telenor er dette tilstrekkelig informasjon til å oppfylle pålegget om å gi informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning. Telenor skriver videre i klagen at «Telenor fastholder videre at det ikke er nødvendig å utlevere informasjon om hvilke aktører som er innplassert i masten, hvilken skyteretning disse aktørenes antenner har mv. slik mastetegninger viser, for at interessenter skal kunne vurdere om det er hensiktsmessig å søke om innplassering. Å fremskaffe oversikt over denne type forhold inngår i hver av aktørenes radioplanlegging.». På grunnlag av at mastetegninger kan inneholde slik sensitiv informasjon, har Telenor nektet å utlevere mastetegninger. PT uttalte følgende om dette i vedtaket: «PT er enig med Telenor i at enhver aktør er ansvarlig for sin egen radioplanlegging og at befaring på de ulike lokasjonene vil være en naturlig del av dette radioplanleggingsarbeidet. Etter PT syn er geografisk plassering av ulike lokasjoner samt høyden på de aktuelle mastene, åpenbart nødvendig informasjon. Tilsynet mener at det også er av stor verdi for en mulig anmoder å få tilgang til ytterligere informasjon om kapasiteten i masten. Slik PT forstår Telenors uttalelser i brevet av 29. oktober, er selskapet ikke uenig i dette, men mener at aktørene selv må skaffe denne informasjonen ved å foreta befaring på de ulike lokasjonene. PT er uenig med Telenor i dette. Telenor har plikt til å gi all informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning. Når Telenor har denne informasjonen, kan selskapet ikke unnlate å gi ut informasjonen med henvisning til at aktøren kan skaffe seg opplysningene på annen måte. Mastetegninger vil gi en antenneoversikt som åpenbart er viktig informasjon i forkant av en anmodning om samlokalisering. Informasjonen kan si noe om masten har ledig kapasitet eller om den allerede er fullt utnyttet. Dette kan være viktig informasjon for den som ønsker samlokalisering, i vurderingen og kartleggingen av de ulike alternativene. Etter PTs syn vil mastetegning med antenneoversikt eller tilsvarende informasjon gitt på annen måte, derfor være opplysninger som Telenor plikter å gi tilgang til.» Telenor bestrider PTs synspunkt om at informasjon «av stor verdi» kan være det samme som nødvendig informasjon. Etter PTs syn må man når man vurderer hva som er informasjon som er nødvendig for å iverksette en anmodning, ha for øye hva som er formålet med å gi ut informasjonen. Formålet med informasjonsplikten er å sette eventuelle anmodere i stand til å kunne foreta relevante vurderinger og velfunderte beslutninger om hvor de bør anmode om samlokalisering. Mastetegninger vil være et viktig verktøy i denne sammenheng. Når PT i vedtaket sier at det er av stor verdi å få tilgang til informasjon om kapasitet, mener tilsynet at begrepet av «av stor verdi» er innenfor det som kan karakteriseres som informasjon som er nødvendig. Telenor bemerker at man ikke kan utlede noen forpliktelse på grunnlag av hvilken informasjon selskapet har, og at Telenor besitter mye informasjon på mange områder som selskapet 16