Kva er det viktigaste formålet med fylkeskommunar?

Transkript

1 Reformer og «modernisering» av og i offentleg sektor i eit HR-perspektiv Molde 13. juni 2014 Professor dr. Roar Amdam Individuell oppgåve Kva er det viktigaste formålet med fylkeskommunar? Skriv svaret ditt på ein gul lapp og lever den til meg i pausen. 2 Disposisjon og bodskap 1. Kva har skjedd. 2. Korleis forstå og forklare situasjonen i dag. 3. Kva kan og bør vi gjere framover Viktig å legitimere eiga verksemd og offentleg sektor. 1. Kva har skjedd Omgrepet modernisering Reformer som endringsstrategi Konsekvensar for styringsprosessen Behov for auka kvalitet og legitimering av offentleg sektor Frå teori X til y til X???? 3 4 Det utvida modernitetsomgrepet Den «moderne stat» skal bli betre som instrument til å fremme sitt formål. Men i moderniseringssamanheng må vi reise spørsmål om det offentlege har blitt meir demokratisk, rettferdig og humant, og ikkje berre meir effektiv og resultatorientert. Blir det teke tilbørleg omsyn til alle grupper, deira behov, interesser og krav på respekt? Er offentlig sektorens aktivitet i tråd med gyldige moral og rettsstandardar? Reformer i offentleg sektor Nils Brunsson og Johan P. Olsen (red) 199O: Makten att reformera : interessen, institutioner och näringspolitik Reformer blir brukt som endringsstrategi Reformer kjem i pakkar, kjeder, bølgjer Påverkar leiingssystemet, men ikkje nødvendigvis produksjonen Lite motstand, manglar ofte alternativ Trykk både ovafrå og nedafrå NPM som allmenn rasjonaliseringsbølgje

2 NPM som reformideal New Public Management Morten Øgård i Det kommunale laboratatorium Eit breitt konsept som har noko til alle, difor veldig dominerande. Bygger på tre føresetnader: 1. Tru på sterk leiing: Oppgraderar og viktiggjer leiarane. Skil politikk og administrasjon, dvs. folkevalde som strategar, bestillarar og tilsette som utgreiarar og operatørar. 2. Tru på indirekte kontroll: Bruk av marknadar for å auke produktivitet og effektivitet i offentleg sektor, dvs konkurranseutsetting, fristilling, privatisering m.m. 3. Tru på borgarane: Innfører frie brukarval, brukarundersøkingar, brukarstyre, voucher, rettigheitslover m.m. 7 New Public Management medfører to motstridande krefter Christensen mfl 2002: NPM og forvaltningspolitikk 1. Desentralisering av makt ved delegering til resultateiningar og adm. leiarar og ved at borgarane får frie val som kundar, klientar og brukarar av det offentleg. (Management-teori) 2. Sentralisering av makt gjennom, rapportering, resultatkontroll, kontraktstyring (BU-modell), definerte minstestandardar m.m. (Økonomisk teori) Uheldige resultat: Konkurranse om å eksistere, sjølvsentrering, fråskriving av resultatansvar og eit rigid kontrollregime basert på mistillit. Dette kan gi suboptimale løysingar og verke framandgjerande på tilsette. 8 Behovet for politisk leiarskap Slagstad 1998: Politikkens gjenkomst, i De nasjonale strateger Fristillinga medfører meir sektoregoisme og mindre samfunnsansvar Folkevalde har gitt frå seg makt til administrasjonen Folkevalde får skulda for manglande resultat (outcome) Vi må gjenreise politiske arenaer for drøfting av både små saker og grunnleggande verdiar Og eg legg til: med andre ord behov for meir samfunnsplanegging 9 Behov Mål Inntak (Input) Sosial-økonomiske problem Organisasjonar eller program Produksjon Resultat som fremming av verdiar (Impacts) Resultat som måloppnåing I (Outcomes) Produkt/ prestasjon (Output) Produktivitet Relevans produsere riktig Effektivitet produsere det riktige Kvalitet fremme demokrati, berekraft, folkehelse m.m. Styringsprosessen 10 Vellykka offentleg innovasjon Mulgan og Albury (2003:3) Vellykka innovasjonar i offentleg sektor er å skape og å sette i verk nye prosessar, varer og tenester, og å sette i verk nye leveringsmetodar som fører til vesentleg forbetring i produktivitet, effektivitet og kvalitet. Kva er kvalitet Evens, J.R. 2011(6): Quality management, organization, and strategies Kvalitet blir ofte definert som det å ha gode brukseigenskapar og det å tilfredstille kundane/borgarane sine behov. Men konkurransekrafta ligg ofte i å overskride brukarane sine forventingar. Kan vi då seie at kvalitet er å tilfredstille føremålet og samtidig gi noko ekstra. 2

3 Visdomsord Albert Einstein: Ikke alt som kan telles teller, og ikkje alt som teller kan telles. Eller sagt på ein anna måte: Noko kan teljast, men noko må forteljast. 13 Ny rapport: En av ti kvinner i Norge er blitt voldtatt 14 Douglas McGregor 1957: Teori X og Y Oppsummert: Vi meiner å praktisere teori Y.. Menneske som identifiserer seg med arbeidet vil sjølv kunne gjennomføre og kontrollere oppgåvene sine Belønning for vellykka gjennomføring aukar identifiseringa med arbeidet Om tilhøva ligg til rette vil dei fleste ta på seg ansvar Kreativitet og problemløysing er muleg for dei fleste, ikkje berre dei få I dag er det menneskelege potensialt berre delvis Douglas McGregor 1957: Teori X og Y. men har vi fått ein situasjon prega av teori X?? Menneske er late og likar ikkje å arbeide Dei må difor kontrollerast og truast med straff Dei vil bli leia og ønsker ikkje ansvar Dei har få ambisjonar og vil framfor alt ha tryggleik utnytta Korleis forstå og forklare Styringssystem GOS, NOS og NOF Forvaltningsregime versus utviklingsregime Instrumentell versus kommunikativ Empowerment og behov for Jang Jin Samfunnsstyring skjer gjennom: 1. Offentlig byråkrati, hierarki og kommando (samordning) 2. Marked med tilbud, etterspørsel og regulering (bestillar/utførar) 3. Styringsnettverk, partnerskap og avtalar (samhandling) 4. Folkevalde si (meta)styring, (styring av styringa)

4 Styringssystem Statsstyring/ Marknadsstyring/ styringsverket -koordinering Folkevald metastyring Styringsnettverk/ partnarskap 19 GOS, NOS og NOF GOS NOS NOF Teorigrunnlag Politisk teori Økonomisk teori Demokratiteori Atferdsmodell Adm. menneske Øk. menneske Pol. menneske Idé om allmenne interesser Off. tjenestemenns lojalitet Politisk og lovfestet Aggregering av ind. interesser Strategisk og mange tester Klienter og velgere Kunder Borgere Forvaltningens rolle Iverksette Styre Tjene Iverksetting Programmer Kontrakter Nettverk Sikring av ansvar Hierarkiet Markedet Mangesidig Adm. handlefrihet Begrenset Vid Vid men begrenset Organisering Byråkratisk Desentralisert Samarbeid Forvaltningsmenns motivasjon Lønn og goder, trygghet Nyskaping og liberalisme Tillit(sverv), bidra til samfunnet Kilde: Denhardt og Denhardt (PAR 2000, tabell 1) 20 Frivillige lag og organisasjoner Næringsorganisasjoner Bedrifter Politi Andre Banker m.m. Styringsnettverk Offentlig innsyn og demokratisk kontroll RESSURSAR Gjensidig avhengigheit TILLIT Output og outcome Fylkeskommunen Fylkesmannen Kommunar Skoler, universitet, forsking Departement og direktorat Sykehus m.m The new-weberian state (NWS) Pollitt, C. og Bouckaert, G. 2004: Public management reforms Påviser svakheter ved NPM og leter fram igjen Weber sin byråkratimodell, men vil: Revitalisere representativt demokrati på alle nivå Gjenskape idealene om likhet og rettssikkerhet i saksbehandling Legge mer vekt på forvaltningens egne verdier og tradisjoner Oppgradere offentlig ansattes status Planlegging og leiing kanoppfattast som det å knytte kunnskap og handling saman Teknokratmåten å arbeide på Den instrumentelle fornuften skaper klientar 1. Ekspertdriven planlegging/leiing Instrumentell og samordning: (MAKT KUNNSKAP HANDLING) Årsak Forsking: Finne årsaker til verknader Objektiv kausalkunnskap Verknad 2. Samarbeidsdriven planlegging/leiing Kommunikativ og samhandling: (KUNNSKAP MAKT HANDLING) Middel Ekspertmakt Planlegging: Finne middel som fremmar måla Mål

5 Sokratiske dialogmåten å arbeide på Den kommunikative fornuften er kapasitetsbyggande, men føreset maktlikevekt og begrunningstvang Synet på offentlig sektor Ny erkjenning Kunnskap Visjonar Strategiar Handlingar Endra praksis Instrumentell fornuft Reagerer teknisk og ikke normativt Som middel til å maksimere innbyggarane sine preferanser Ingen verdi i seg selv, framstår som ei servicebedrift Bereder grunnen for privatisering Kommunikativ fornuft Skal produsere velferdsgoder på riktig måte Prosessen er derfor like viktig som effektiviteten Individa har rett på respekt og muligheter til utvikling Det kreves både et moralsk og etisk perspektiv Synet på organisasjonsdesign Synet på mennesket Instrumentell fornuft Mekanisk organisasjonsform Kalkulering Vertikal interaksjon Autoritetshierarki Kommandomakt Middelorientert Kommunikativ fornuft Organisk organisasjons-form Meiningsbryting Horisontal interaksjon Flate strukturer Læring, sosialisering Målorientert Instrumentell fornuft Mennesket et egoistiske vesen som må kontrolleres og sanksjoneres Kommunikativ fornuft Mennesket har evne til å handle med både egne og andre sine mål for øye Kva kan og bør vi gjere framover Fylkeskommunens formål Modellar for samfunnsstyring og statsorganisering Perspektiv på forvaltninga Klassifisering av leiingsteoriar System for planlegging, leiing, læring og innovasjon Legitimeringstrappa. 29 Modellar for samfunnsstyring og statsorganisering J.P.Olsen (1988): Administrative Reforms and Theories of Organization Avgjerdene blir til mellom aktørar som deler mål og verdiar Avgjerdene blir til mellom aktørar med kryssande interesser Avgjerdene er voluntaristiske og reflekterer måla og forventingane til rasjonelle aktørar Den samfunnsstyrande stat Sovereign Rationality- Bounded State Model Staten som forhandlingspartnar Corporate-Pluralist State Model Avgjerdene er deterministiske og respons på krefter i omgivnaden Staten som moralsk fellesskap Institutional State Model Staten som supermarknad Supermarket State Model 5

6 Organisasjonsperspektiv på forvaltninga Basert på Scott (1998), Bukve (1997) m.fl. Rasjonalt system Instrumentell Årsaks- og verknadssamanhengar Naturleg system Kommunikativ Deltaking og meiningsdanning Lukka system Voluntarisme Endring som summen av frie aktørar sine målretta handlingar Forvaltninga som rasjonell maskin Dvs. eit effektivt instrument for måloppnåing som er styrbart frå toppen Forvaltninga som sjølvgrodd struktur Dvs. dominert av uformelle strukturar som er lite styrbar gjennom formelle vedtak Ope system Determinisme Endring som resultat av strukturerande krefter i omgivnaden Forvaltninga som tilpassa system Dvs. eiy avgrensa og rasjonelt målmiddelssytem med stegvis tilpassing Forvaltninga som multiaktørsystem Dvs. meir eller mindre sjølvstendig aktørar som til dels er i strid med kvarandre 31 Klassifisering av leiingsteoriar Instrumentell Årsaks- og verknadssamanhengar Kommunikativ Deltaking og meiningsdanning Mest merksemd innad Voluntarisme Oversiktleg situasjon Teoriar om leiarfunksjonar og leiarroller Effektivitet fører til trivsel Teoriar om ulike leiarstilar og leiaråtferd Motiverte medlemmar fører til effektivitet Mest merksemd utad Determinisme Kompleks situasjon Teoriar om tilpassa leiing Trivsel og effektivitet er avhengig av kvarandre. Teoriar om transformativ leiing Korleis overleve som organisasjon? 32 Empowerment betyr individuell og kollektiv kapasitetsbygging Tilrettelegging utanfrå (eksogent) Individuell og kollektiv kapasitetsbygging Ressursmobilisering innanfrå (endogent) Frå kunnskapsbasert praksis (KBP).. til kompetent praksis, dvs kunnskap, ferdigheiter pluss verdiar i ein bestemt kontekst Fagpersonens kunnskap, ferdigheiter og verdiar/holdningar Forskingsbasert kunnskap Kontekst med gjeldande lov og regelverk, mål og verdiar standardprosedyre m.m. Lekfolks erfaringskunnskap; behov, oppfatningar, verdiar, kapasitet m.m. Fagfolks erfaringskunnskap; behov, oppfatningar, verdiar kapasitet m.m

7 Mobilisering Kunnskap Visjon Strategi Læring Mobilisering Kunnskap Visjon Strategi Læring Legitimering Gjennomføring Organisering Legitimering Gjennomføring Organisering Nivå for læring Metalæring Læring i form av System for planlegging, organisering, rapportering Kan kjennes igjen som Endret system for planlegging, organisering, rapportering Planlegging, leiing og læring på ulike nivå: Dyplæring Erfaringslæring Rutinelæring Valg av nye handlinger basert på nye verdier Erfaring, prøving og feiling innafor gjeldende verdier Regler, standardprosedyrer og faste handlingsmønster Endring i situasjonsforståelse, visjoner, selvrefleksjon Endring fra et tidspunkt til et anna selv om oppgaven er tilnærma lik Ingen endring i handlinga nå oppgaven blir oppfattas om lik fra et tidspunkt til et anna 37 Institusjonell planlegging og metalæring Strategisk planlegging og leiing, djuplæring Taktisk planlegging og leiing, erfaringslæring Operativ planlegging og leiing, rutinelæring 38 Variablar i plan- og utviklingsarbeid Legitimering Mobilisering Verktøy i plan- og utviklingsarbeid Institusjonell planlegging Kunnskap Strategi Visjon Gjennomføring Organisering Strategisk planlegging Taktisk planlegging Operativ planlegging Læring på ulike nivå Årsmelding/evaluering Former for legitimitet Former for planlegging og leiing Institusjonell Strategisk Taktisk Operativ Legitimitetstrappa Amdam, R. 2010: Kommuneplanleggingas institusjonelle legitimitet. Rettsleg Normativ legitimitet, arbeidet er i tråd med lov og regelverk.!? legitimitet, arbeidet er (verdimessig) akseptert.? Kognitiv Pragmatisk legitimitet, legitimitet, arbeidet er arbeidet er (fagleg/politisk) nyttig for erkjent. meg/oss. Eg må kome meg E lengre EEEopp i trappa!?!? 41 Takk for meg! Du finn meir om meg her: Du finn dugnadsmetoden her og om Master i samfunnsplanlegging og leiing her: 0&SearchButton=

8 Fylkeskommunars eksistensgrunnar eller formål Sjølvstyre Ballanse mellom negativt avgrensa sjølvstyre og statleg styring, dvs som avleidd statsmakt Lokaldemokrati Finne lokalt tilpassa løysingar Erstatte marknaden ved å definere behov/etterspørsel Skape politiske fellesskap, alliansar og fremme krav overfor staten og andre Tenesteyting Produsere varer og tenester med god: produktivitet effektivitet kvalitet Verktøy i institusjonell leiing Oppretting, nedlegging, deling og samanslåing Endra tilknytingsform, sentralisering, desentralisering Reengineering fokus å verdiskapingskjedene, back to basic Utvikling av kjernekompetanse Organisasjonstrimming Konkurranseutsetting Bestillar-utførar-modell Læringskultur, læringsorientert plan- og rapporteringssystem (MBO) Rapportering og profilering/ ekstern informasjon Marknadsføring av tenester/produkt (offentlege monopol verksemder) Lobbyverksemd Etikk og verdistyring, etisk rekneskap Utskifting av leiar/leiarar, leiartrening,, oppretting og utvikling av leiarteam Leiarmobilitet (både internt og eksternt) Utskifting av styre/styremedlemmar Leiardoktrinar og organisasjonsoppskrifter Organisasjonsutviklingsprosjekt 44 Verktøy i strategisk leiing Verktøy i taktisk leiing Strategisk planlegging med brei medverknad Strategiutvikling overfor konkurrentar Strategiutvikling overfor borgarar/kundar Forandringskultur i tydinga mobilisering Forslagskasse Innsamling av kvantitative data Spørresundersøkingar med skjema og/eller intervju Scenarioskriving Framtidsverkstad Søkekonferansar SOFT-analyse GAP-analyse Arbeidsbokmetoden Stormøte få heile systemet i eit rom (brei medverknad og deltaking) Konfrontasjonsmøte 45 Bytte spesialiseringsprinsipp, funksjonell eller territoriell Divisjonalisering Utflating av hierarkia Prosjekt/matriseorganisering Opprette resultateiningar Utforming av bygningar og lokale Formelle informasjonssystem/edb Arbeids- og produksjonsmetodar Regel- og prosedyreforenkling Fullført sakshandsaming Skille mellom strategiske og operative oppgåver Kartlegging av interavhengigheit Kartlegging av ansvar og som må gi løyve, som kan gi støtte og som må informerast. Kartlegging av fremmande og hemmande krefter Sjølvstyrte og delvis sjølvstyrte grupper Bygging av arbeidslag/team Analyse av eigen og andres rolle i grupper Bygging av gode relasjonar mellom arbeidslaga Organisasjonsspeil som tilbakemelding frå andre grupper Intervenering i konflikt mellom to grupper (konfliktbearbeiding) Fredsmekling 46 Personaladministrative system, personalpolitikk og personaladministrasjon Rekruttering/headhunting Nedbemanning Løn og lønsordningar Likestilling (kjønn) Opplæring av tilsette Rettleiing Fadderordningar Kompetansekartlegging Kompetanseutvikling Verktøy i operativ leiing Redesign av stillingar Jobbrotasjon Medansvarleggjering/sjølvlei ing (empowerment) Motivasjonstiltak Tidsstudiar/tidsplanlegging Kommunikasjon- og konfliktførebygging Samtalekonsept (medarbeidarsamtalar) Karriereplanar Konsept for personleg utvikling Åtferdsmodellering Konflikthandtering Verktøy for rapportering og læring Rapporteringsordningar og årsrapportar Benchmarking samanlikning av nøkkeltal Måling av produksjon Måling av produktivitet Måling av effektivitet Brukargranskingar med vekt på vurdering av kvalitet Frå brukarundersøking til borgardeltaking Kvalitetssirklar inspirert av japansk næringsliv Total kvalitetsleiing (TQM) Andre kvalitetskonsept som Quality of work life projects (QWL) Internkontroll Læringskultur/Den lærande organisasjon