- La oss bygge kulturhus! Om investeringsprosjekter i kommunal sektor

Transkript

1 - La oss bygge kulturhus! Om investeringsprosjekter i kommunal sektor MNKR Nyttårsmøte Stiklestad: januar 2017 Morten Welde Forskningsprogrammet Concept Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Norwegian University of Science and Technology

2 Hva jeg skal snakke om i dag 1. Concept programmet 2. Hva er et vellykket prosjekt? 3. Vanlige feil i kommunale investeringsprosjekt 4. Avslutning og konklusjon Norwegian University of Science and Technology 2

3 1. CONCEPT PROGRAMMET Norwegian University of Science and Technology

4 Concept-programmet Forskingsprogram opprettet i 2002 av Finansdepartementet. Årlig bevilgning over statsbudsjettet Følger opp Finansdepartementets ordning med ekstern kvalitetssikring av store statlige investeringsprosjekter (> 750 mill. NOK) Forankret ved NTNU, men skal gjøre bred bruk av de beste forskningsmiljøene på respektive fagområder Den finansierende parts perspektiv Tidligfase / analyse- og beslutningsprosessen Norwegian University of Science and Technology 4

5 Følger 200+ prosjekter over tid Behov og nytte Valg av prosjekt- konsept Den store læringssløyfen Nytte Lønnsomhet Relevans Levedyktighet KS1 Behov Tidligfasen Prosjektet Effekt KS2 Den lille læringssløyfen Budsjett Usikkerhet Styringsdokument Leveranse Usikkerhet Tid, kostnad kvalitet, etc. Sentrale forskningsspørsmål: Rett prosjekt? Rett gjennomført? Norwegian University of Science and Technology 5

6 Hvordan vi arbeider Tre satsningsområder, støttet opp av løpende innsamling av empiriske data Tre ansatte En gruppe tilknyttede forskere fra NTNU og samarbeidende forskningsmiljøer Andre forskningsmiljøer Norwegian University of Science and Technology 6

7 Formidling Lærebøker Offisiell rapportserie fra Concept Concept temahefter Artikler og papers Programvare og verktøy Arbeidsrapporter Nyhetsbrev og hjemmeside Studentoppgaver Internasjonalt symposium hvert annet år Presentasjoner på andre konferanser, samlinger og nettverk Norwegian University of Science and Technology 7

8 Internettside med alle publiseringer samt informasjon om KS-ordningen Norwegian University of Science and Technology 8

9 Norwegian University of Science and Technology 9

10 Norwegian University of Science and Technology

11 Norwegian University of Science and Technology

12 Norwegian University of Science and Technology 12

13 Norwegian University of Science and Technology 13

14 Norwegian University of Science and Technology

15 2. HVA ER PROSJEKTSUKSESS? Norwegian University of Science and Technology

16 Definisjon av prosjektsuksess Hva er et vellykket prosjekt? Operasjonell vellykkethet. Leveransen foreligger som avtalt og produksjonen er tids- og kostnadseffektiv. Taktisk vellykkethet. Prosjektet gir opphav til størst mulig nytte/måloppnåelse for brukerne, til lavest mulig kostnad. Strategisk vellykkethet. Tiltaket bidrar samlet sett til en samfunnsmessig ønsket utvikling, til lavest mulig kostnad. Dette er knyttet til: Resultatmålet Effektmålet Samfunnsmålet Alle prosjekter skal beskrive hva det er man ønsker å oppnå før man tar beslutningen. Det er ikke minst viktig slik at man har noe å måle mot! Norwegian University of Science and Technology 16

17 I praksis er det nesten alltid mest fokus på operasjonell vellykkethet Oppnåelse av resultatmålene vil kunne verifiseres straks prosjektet er avsluttet og det er lett å måle produktiviteten opp mot andre prosjekter Taktisk og strategisk vellykkethet kan først vurderes på lengre sikt og i sammenheng med andre tiltak og samfunnsprosesser Store kommunale investeringer har imidlertid et bredt samfunnsperspektiv, derfor kommer en ikke unna vurderingen av taktisk og strategisk vellykkethet, og at dette er det viktigste Norwegian University of Science and Technology 17

18 Feil Kostnad Riktig Det handler om å velge riktig løsning og å gjennomføre prosjektet på en riktig måte Feil Konsept Riktig Fiasko (3) Suksess (1) Katastrofe (4) Uakseptabelt (2) Norwegian University of Science and Technology

19 3. VANLIGE FEIL I KOMMUNALE INVESTERINGSPROSJEKT Norwegian University of Science and Technology

20 A. For snever definisjon av suksess Det er bedre å gjennomføre et godt prosjekt dårlig enn et dårlig prosjekt godt La meg gi dere et par eksempler Norwegian University of Science and Technology 20

21 Oslo universitetssykehus Åpnet i 2000, to år forsinket Kostnadsoverskridelse 25 % Negativ presseomtale, offentlig høring en skandale Men kostnadsoverskridelsen utgjorde kun noen få måneders driftskostnader og en marginal del av fremtidig nytte Et vellykket prosjekt til tross for en større kostnadsoverskridelse Norwegian University of Science and Technology 21

22 Hvem bryr seg om kostnadsoverskridelsen i dag? En dag på sykehuset: behandlede pasienter 380 ambulanseutrykninger pasienttransporter 26 barn født personer på jobb Norwegian University of Science and Technology 22

23 Malangen torpedobatteri Et stort forsvarsanlegg som kunne gi rom til 150 soldater Åpnet i 2001 innenfor planer for tid, kostnad og kvalitet Stengt en uke etter åpning Aldri vært brukt siden Vellykket i et gjennomføringsperspektiv, men taktisk og strategisk mislykket Norwegian University of Science and Technology 23

24 Torpedobatteriet i dag Forlatt og avstengt Lenvik kommune kjøpte anlegget for kroner og endte opp med en stor årlig vedlikeholdsregning Til salgs for 10 kroner Dette er neppe et enestående eksempel! Norwegian University of Science and Technology 24

25 Dette viser at prosjektsuksess har ikke bare med kostnader å gjøre! Husk: Tid, kostnad kvalitet i tråd med budsjett og planer Behovstilfredsstillelse for de aktuelle brukergruppene Samsvar med samfunnets behov og prioriteringer Positive effekter over hele levetiden Investeringen gir gevinst og gevinsten er fremskaffet effektivt og uten sløsing Norwegian University of Science and Technology 25

26 B. Urealistiske eller manglende målformuleringer Kommunale prosjekter gjennomføres innenfor områder der det som regel alltid er formulert overordnede politiske mål for samfunnsutviklingen Likevel mangler ofte den strategiske begrunnelsen og ofte er de formulerte målene for prosjektet i strid med ønsket samfunnsutvikling Å ha fokus på gode effekt- og samfunnsmål letter arbeidet med å finne gode prosjekter De formulerte målene er også et prosjekts mest sentrale suksesskriterier Norwegian University of Science and Technology 26

27 Et prosjekt må ha mål, men de må være realistiske Ambisiøse mål stimulerer til bedre prestasjoner, men prestasjonene faller hvis de blir for ambisiøse eller urealistiske Særlig er sammenhengen mellom økonomisk vekst og mindre infrastrukturtiltak ofte uklar eller mangelfull En enkel gjennomgang av kommunale sakspapirer viser ofte store mangler på dette området Norwegian University of Science and Technology 27

28 Et eksempel E10 Lofast: Et formålsløst prosjekt? «LOFAST vil gi en region med ca innbyggere fast vegforbindelse til fastlandet, og dermed fergefri forbindelse til fastlandet» En ny veg er kun et resultatmål og er realisert den dagen den åpner En begrunnelse for hvorfor man skal investere flere milliarder mangler Samfunnsmål?? Fergefri forbindelse Fast vegforbindelse til fastlandet Ny veg Norwegian University of Science and Technology 28

29 Et annet eksempel Høgskolen i Østfold «Målet med totalprosjektet er å fullføre arbeidet med å samlokalisere høgskolen ved gjennomføring av byggetrinn 4» Målet er å bygge et bygg og å samlokalisere to deler av høgskolen Begge deler realiseres så snart bygget er ferdig og man har flyttet inn Samfunnsmål? Effektmål? Samlokalisering fullført Ingenting om hva man skal oppnå med prosjektet Byggetrinn 4 gjennomført Norwegian University of Science and Technology 29

30 C. Ulike konseptuelle alternativer er ikke vurdert Fokus er på prosjektnivå og ikke på konseptnivå Behovet er ikke fraværet av én bestemt løsning Nullalternativet skal alltid være en av de vurderte alternativene Alternativene må være reelle alternativer (ikke varianter av samme konsept) Det er en sterk tendens til å velge den først foreslåtte løsningen og så holde seg til den Norwegian University of Science and Technology 30

31 Det er alltid ulike løsninger på et behov Norwegian University of Science and Technology 31

32 Underestimering D. De første kostnadsestimatene er så godt som alltid urealistisk lave Som det burde vært Som det var Kostnadsoverskridelse Kostnadsinnsparing Gjennomføring Det første estimatet er ofte for lavt. Gjerne utarbeidet av lokale ildsjeler eller pådrivere Avgjørende for at «ballen begynner å rulle» Dårlige konsepter kan lukes ut allerede i starten om estimatene er realistiske Mange dårlige prosjekt ville blitt avvist hvis de tidlige estimatene hadde vært realistiske Sluttkostnad Norwegian University of Science and Technology 32

33 Holmenkollen nasjonalanlegg Norges mest besøkte turistattraksjon og en av verdens mest berømte idrettsanlegg Nasjonalanlegg for skihopping, langrenn, kombinert og skiskyting I 2003 vedtok kommunen å oppgradere anlegget, søke om nasjonalanlegg-status og å søke om VM på ski i 2009 «I forberedelsene til nasjonalanleggsavtalen har vi gått gjennom behovet for å definere hva som er helt nødvendige investeringer. De ligger samlet på ca. 40 mill. kroner, hvorav stat og kommune deler om lag fifty-fifty.» Norwegian University of Science and Technology 33

34 Bystyremøte 9. april 2003: Optimismen var stor; de kritiske røstene fraværende Sluttkostnad 1800 millioner kroner Norwegian University of Science and Technology 34

35 Det første estimatet var ekstremt underestimert 4500% 4000% 3500% 3000% 2500% 2000% 1500% 1000% 500% 0% Fra beskjeden oppgradering til full ombygging Tidspress Press fra FIS Svak planlegging Meget komplekst prosjekt Tidskritisk Ingen ekstern KS Svak kompetanse, svak byggherreorganisasjon Overoptimisme det første estimatet var fra skiforeningen Mange interessenter som ikke skulle bidra økonomisk selv Norwegian University of Science and Technology 35

36 12 store offentlig finansierte prosjekter Første estimat i forhold til sluttkostnad (Prosent) 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Norwegian University of Science and Technology 36

37 E. Kostnadsestimat som ikke tar hensyn til usikkerhet Usikkerhet er en naturlig del av alle beslutninger Usikkerhet er gapet mellom den kunnskap og kontroll man har i prosjektet og den kunnskap og kontroll skulle ha hatt for å oppnå et optimalt resultat I praksis er det helt umulig å vite med full sikkerhet hva et tiltak vil koste før det står ferdig. Kostnadsestimatet må derfor ta hensyn til og ta høyde for denne usikkerheten. «Idrettshallen er planlagt å koste kroner» Norwegian University of Science and Technology 37

38 Norwegian University of Science and Technology 38

39 «Som det fremgår av tabellen med de tatt som SKU la frem i mars måned opereres det med en kostnad på kulturhusdelen på 586.1mill.kr. Dette er da en kostnad før forhandlinger og samspillprosess og beløpet må etter rådmannens vurdering ikke defineres som noen prosjekt ramme for godkjenning i kommunestyret.» «Det er vanskelig for rådmannen å legge frem en finansieringsplan for kulturhusdelen så lenge rådmannen ikke kjenner de totale kostnadene. Revidert finansieringsplan må derfor legges frem for kommunestyret samtidig med sak om endelige kostnader.» På dette tidspunktet hadde man for lengst passert «the point of no return», men kostnaden var fortsatt høyst uklar. Norwegian University of Science and Technology 40

40 F. «Perverse insentiver» Når en part betaler og en annen får hele nytten, kan det oppstå insentiv til å underdrive kostnaden og overdrive nytten Eksempler: Kommunal reguleringsplan statlig utbygging Bistandskomplekset («frivillige organisasjoner», mottakerland, konsulentselskaper, offentlige etater) Nasjonale idrettsarrangement Bergensavisen 9. januar 2017 til fylkesvaraordfører Pål Kårbø: «Hele Hordaland» sendte i høst inn kravliste på over 120 milliarder kroner. Tror de virkelig at ønskene blir oppfylt? «Hvis vi ikke lister opp noe, så får vi i alle fall ikke noe.» Norwegian University of Science and Technology 43

41 G. Manglende kvalitetssikring Overoptimisme Taktisk underestimering Lav kvalitet på arbeidet Jo større entusiasmen for et prosjekt er, eller jo mer kontroversielt det er, jo større er behovet for at planene er gjennomgått av en ekstern tredjepart Norwegian University of Science and Technology 44

42 H. Manglende økonomiske analyser Finansiell analyse Livsløpskostader Samfunnsøkonomisk analyse En kommune skal legge til rette for verdiskapning og livskvalitet Mange effekter er ikke omsatt i markeder og er dermed ikke inkludert i de økonomiske kalkylene Ignorering av livsløpskostnader Norwegian University of Science and Technology 45

43 I. Manglende kompetanse Kommunene er i utgangspunktet organisert som tjenesteleverandører Den prosjektfaglige kompetansen kan være begrenset Kan gå tiår mellom store investeringer Kompetanse spredt på mange kommuner Begrenset erfaringsoverføring Norwegian University of Science and Technology 46

44 J. Manglende systemer for prosjekteierstyring Hva beslutter vi nå? Hva er konsekvensen? I hvilken fase av prosjektutviklingen befinner vi oss? Hvilke krav stiller vi til beslutningsunderlaget før vi kan forplikte kommunen? Min påstand: Mange kommuner har en ustrukturert beslutningsprosess Problemene ligger i tidligfasen Norwegian University of Science and Technology 47

45 4. Avslutning og konklusjon Kommunen er vår viktigste tjenesteleverandør og de valg og beslutninger som gjøres lokalt har stor betydning for vår hverdag Investeringsnivået i kommunene er høyt og det øker betydningen av prosjektfaget Før en kommune forplikter seg til å gjennomføre et større investeringsprosjekt eller en reform må det være klart hva man ønsker å oppnå Mindre vellykkede prosjekt karakteriseres ofte med en lang rekke feil De aller fleste av disse kan spores tilbake til prosjektenes tidligfase Norwegian University of Science and Technology 48

46 Takk for meg Norwegian University of Science and Technology 49

47 Norwegian University of Science and Technology 50