Government, governance, samstyring, partnerskap, nettverk og alt det..

Transkript

1 Government, governance, samstyring, partnerskap, nettverk og alt det.. SAMPLAN, 2016 Dr scient Ulla Higdem [..] sentrale myndigheters posisjon er at stadig mer kompliserte planleggingsoppgaver risikosamfunnets utfordringer og bærekraftspørsmålet i full bredde må møtes med mer samordning, økt deltakelse og mer samstyring. (Kleven, 2011).

2 The circular motion of planning etter Veggeland, 2011 oppdatert 2015 Sentralplanlegging årene: Top-down (statsmakt) Store velferdsreformer Sektor administratsjon årene: Internasjonal strukturkrise Overgangsfase Policy analyser Rasjonalistisk planlegging Reguleringsstat plan 2000 årene: Styring gjennom kontrakter Wicked problems Nyfragmentering Lokal mobilisering Kommunikativ planlegging Læring gjennom medvirkning og deltakelse Contracting 1990-årene: Ny overgangsfaserettsliggjøring av politikk Fornying av offentlig sektor Postmodernisme Desentralisert planlegging årene: Bottom-up (markedsog lokalmakt)

3 5 hovedpoenger: Partnerskap er en populær arbeidsform for å koordinere og styre en fragmentert offentlig sektor inkl private/ frivillige parter Partnerskap er sentralt i flere typer planleggingsaktivitet for kollektiv handling Partnerskap er som konsept og arbeidsmåte forskjellig fra tradisjonelt samarbeid Partnerskap er samstyring mellom likeverdige parter og endrer forvaltningens rolle fra myndighet til partner Tradisjonell demokratisk beslutninger og partnerskap er ulike styringslogikker Partnerskap kan styres (?)

4 Innganger til partnerskap i planlegging evne og forpliktelse til kollektiv handling Partnerskap brukes som en mekanisme i nettverkskoordinering (og samordning) i planlegging og utvikingsarbeid knyttet til komplekse situasjoner med mange autonome interesser representert. Skape regional og lokal (og økonomisk) utvikling ): bygge institusjonell kapasitet og kapabilitet. Samordning og koordinering for å håndtere sammensatte problemer (wicked problems). Vannforvaltning, folkehelse, regional utvikling mmm. Økt samhandling mellom sektorer, nivåer og geografiske områder. Partnerskap for innovasjon nye løsninger (styrken i de svake bånd) Muligheter for å etablere regionale/ lokale innovasjonssystemer. Nettverk for kollektive endringsprosesser for å styre og utvikle steder.

5 Partnerskap Etablere forpliktende koalisjoner der man har nødvendige ressurser for å løse kollektive problemer. For å mobilisere ulike typer aktører og deres materielle og immaterielle ressurser (penger, kompetanse, beslutningsanledninger mv). I et koordinert og forpliktende samarbeid om ulike typer oppgaver knyttet til regional/ lokal utvikling. Inngår gjerne avtaler og kontrakter med hverandre for å formalisere samarbeidet og forplikte partene. Dvs- et bindende samarbeid mellom uavhengige aktører i et framforhandlet interessefellesskap Resultat: styringsnettverk, samstyring som utøves mellom partene offentlig/offentlig og offentlig/private.

6 Policykonsept Partnerskap og kontekstuell governance samstyring er også policyinstrumenter Regional utvikling er politikk, arbeidsmåten er partnerskap og verktøyet er planlegging Miljøvernminster Hareide 2005.

7 Når har vi et partnerskap? Partnere må kunne fatte beslutninger på vegne av andre (prinsipaler) og bidra med ressurser (penger, kompetanse etc.) være gjensidig avhengige av hverandre Likeverdige Partnerskapet må være av en viss stabilitet og varighet til en viss grad være formalisert, gjennom en organisatorisk overbygning som definerer formål, forpliktelser og ansvarsforhold Frivillig (må kunne velge exit)

8 Strategisk konsept for partnerskap Dele beslutningsmyndighet bygge tillit og felles kapasitet og kapabilitet Delt ansvarlighet, slik at både demokratisk ansvarlighet og administrativ ansvarlighet er forsvarlig ivaretatt Mål og planer må være koordinert og intergrert, delte mål, komplementære mål, deliberativt og forhandlingsbasert Gjensidig kontrakting -klare, fordelte oppgaver mellom partene Ledelse av strategiske endringsprosesser bør være felles utviklet og gjennomført Boviard og Tizard

9 Styring og samstyring Tradisjonell offentlig styring Samstyring gjennom partnerskap Organisasjon Hierarki Nettverk Oppgaveløsning gjennom Vertikal kommando Horisontal forhandling Relasjon mellom aktører Oppgavefordeling Over- underordning Gjensidig avhengighet Likeverdighet Regulering av forholdet mellom aktører Mandat Avtaler og kontrakter Hvilke aktører Definerte offentlige aktører Nye og private, sivile parter Beslutningsprosess Regulert, transparent Uregulert Fokus for legitimitet Lover, regler og retningslinjer (input) Resultat (output) Typer løsninger Standardiserte Tilpassede (regionale/ lokale) Kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon Rapportering fra partnerskapet

10 Uttrykk for samstyring i Norge Uformell Formell Samarbeid Prosjekter interkom Råd og utvalg Partnerskap/ Aksjeselskap/ stiftelser samarbeid Mulige organisasjons former Nettverk Nettverk Nettverk Organisasjon Organisasjon Organisasjon (Nettverk) Organisasjon Organisasjon Mulighet for autoritativ styring Varierende Varierende Avhengig av avtale / kontrakt Relativt stor Avhengig av eierandel Etter Røyseland og Vabo 2012

11 Kunnskapsparker og inkubatorer Partnerskapet i Oppland pr 2005 Sentral stat retningslinjer SIVA Veg Innovasjon Norge Fylkesmannen Landbruk Forskningsrådet A-etat FK tar rollen som sterk reg.pol aktør bestiller. Miljø Kommunene regionvis. Delegering, rammer og avtaler Høgskolene Bestilling til egne omr. LO NHO

12 Høring Handlingsprogram Regional plan Plan- og Bygningsloven Deltakelse og medvirkning Parallelle Prosesser Partnerskap Likeverdighet og forhandling Potensielt sett høy grad av deltakelse og medvirkning Mange aktører. Innspill vurdert før de blir brakt inn i det politiske beslutningssystemet. Lavere grad av deltakelse. Mer fastsatte aktører. Innspill vurdert før de blir brakt inn i det politiske beslutningssystemet. Implementering/ gjennomføring basert på tillit (ikke instruksjon eller avtale) Tid Politisk beslutning - vedtak Politisk beslutning - vedtak Få aktører involvert, men involvert tidligere i prosessen. Innspill med påfølgende forhandlinger Oppnå konsensus før innspillene blir brakt inn i det politiske beslutningssystemet. Avtaler mellom partene Involverer flere aktører. Eliteaktører med virkemidler. Innspill med påfølgende forhandlinger og konsensusbygging mht prosjekter, finansiering og handling (tiltak). Konsensusbygging involverer også det politiske beslutningssystemet. Avtaler og/eller kontrakter Åpen høringsrunde om Fylkesplan og handlingsprogram. Mange typer aktører involvert. Uttalelser og innspill blir vurdert. Endelig forhandlinger mellom partene for å nå konsensus mht avtaler og kontrakter. Endelig vedtak /godkjenning av plan

13 Avtaler og kontrakter som regulatoriske mekanismer Legitimitet Input-demokrati Fylkeskommuner/kommuner Politisk prinsipal Outputlegitimitet Transparens, subsidiaritet Partnerskap Agenter Avtaler/ kontrakter Avtaler og kontrakter blir den nye prinspialen - delegering Output-legitimitet: Resultatorienterte partnerskap

14 SUMMEGRUPPER Skriv ned punkter. Selv om ikke alt kan presenteres nå, kan dere ha en liten kunnskapsbank med erfaringer. Er dere med i partnerskap eller er det andre typer samarbeid vi snakker om? Utfordringer med partnerskap sett fra deres synsvinkel? Spesielle utfordringer knytta til planleggingsoppgavene planleggingsmyndigheten? Politikere og partnerskap hånd i hånd? Gode erfaringer og råd i partnerskapsarbeidet?

15 Noen erfaringer Partnerskap kan fremme forpliktelse mellom parter, hemme opportunistisk atferd, mobilisere nye typer aktører og koplinger mellom dem som kan gi kreative kombinasjoner. På horisontalt regionalt nivå ser det ikke ut som om slike partnerskap bidrar vesentlig til å fremme innovasjon i næringslivet. Grunnen til dette er i hovedsak at vi ikke finner særlig nye typer aktører og i vesentlig grad offentlige aktører i disse partnerskapene. Det stive institusjonelle systemet legger ikke til rette for kreative koplinger, selv i en partnerskapsmodell. Staten (den regionale) KAN være og ER en god partner i konkrete prosjekter der de har sin hovedinteresse (vinn-vinn) Partnerskap kan til en viss grad kan fremme innovasjon på det sub- regionale nivået, ved at det er dit virkemidlene kanaliseres, det er der de konkrete prosjektene utformes og iverksettes og det er for det meste der næringslivets aktører deltar. Partnerskap mellom nivåene vil være viktig for å oppnå dette. Næringslivet er med der prosjektene er konkrete, der geografisk tilhørighet er størst og der virkemidlene finnes. Og der hvor det finnes en opplevd gjensidig avhengighet i form av penger, kontrakter, kunnskap, nettverk, beslutningskompetanse mv Partnerskap kompliserer beslutningsstrukturer og krever oversikt og oppfølging av avtaler og kontrakter. Dilemma mellom styring og deling av myndighet Demokratisk underskudd.

16 Partnerskap kan begrenses av: Sti-avhengighet: the usual suspects, tradisjonell virkemiddelbruk og institusjonelle ordninger. Lock-in situasjoner : lukket overfor nye aktører og interesser. Mulighet for exit? Manglende frivillighet. Skillet mellom informasjonsutveksling, samarbeid og koordinering. Finne reelle partnere. Offentlige myndigheter som iverksetter myndighet i et partnerskap.

17 Anbefalinger for samstyring Avtaler som inneholde bestemmelser om hva som skjer dersom en eller flere parter ikke oppfyller sin del av avtalen. Det må være en klar tilbakekopling til formelt valgte organer (Storting, Fylkesting, Kommunestyre) fra partnerskapet, slik at det er et klart forhold mellom rollen som partner og rollen som myndighet. Sett fokus på gjensidig avhengighet for oppgaveløsningen i sammensetningen av partnerskapet, ikke på hvilke parter som bør være med, dvs. riktige parter på rett arena. Partnerskap er frivillig. Parter som ønsker å gå ut av partnerskapet, ikke bidrar eller ikke er gjensidig avhengig for oppgaveløsningen bør byttes ut. Dersom næringslivet er forventet å delta, må det finnes konkrete prosjekter, virkemidler og høy grad av lokal eller regional tilhørighet. Partnerskap som ikke leverer (ønskede) resultater bør oppløses. Higdem, 2010

18 Dilemmaet side om side To parallelle prosesser med ulike deltakelses og styringslogikker Er det mulig med partnerskap i planlegging? Evt NÅR er det mulig? En hands-on En hands-off Noen aktører har alle roller Demokratisk underskudd Demokratisk overskudd Sandpåstrøing Legitimitetsunderskudd Evt legalitetsunderskudd Ansvarlighetsunderskudd NÅR være partner og NÅR være myndighet?

19 Effektivt, men udemokratisk? Samstyring (i nettverk) er effektiv styring Stort potensiale for proaktiv samstyring pga mange aktører involvert. Styrke kvaliteten i beslutningene gjennom økt informasjon, kunnskap og vurderinger. Redusert sannsynlighet for motstand knyttet til gjennomføring Ikke demokratisk fordi de underminerer det representative demokratiets institusjoner (Aggregative demokratiteorier) Kan øke utstrekningen av offentlig deliberasjon, men ikke demokratisk fordi samstyring utsetter samfunnet for maktkamper og instrumentell logikk som ikke er gavnlig (Integrative demokratiteorier) Det er mulig å kompensere for ulempene og gjøre samstyring demokratisk forankret Post-liberale demokratiteori Sørensen og Torfing.

20 Strategi -og planprosesser er gjerne kamparenaer. Partnerskap og samstyringsformer garanterer ikke maktlikevekt. Vi er derfor avhengige av at det politiske nivået utvikler det som kalles metastyring. (Higdem, 2012) Minimum av hva vi kan forlange er at politikerne tar oppgaven det er å kontrollere hva som skjer i selvregulerende samstyringsnettverk gjennom å utøve metastyring. (Sørensen og Torfing, 2005) Involves the management of complexity and plurality gjennom The organization of self- organization (Jessop). Som sikrer kvalitet som åpenhet, transparens, rapportering og resultatmåling i og fra samstyringsformene.

21 Utfordring: hvordan styre partnerskap? Eller hvordan kan et partnerskap være demokratisk forankret? Partnerskapet må være forankret hos prinsipal- den politisk valgte oppdragsgiveren (Storting, fylkesting, kommunestyre mv). Nye nå: META-STYRING myk styringsmåte Sette ulike typer rammebetingelser for partnerskapet (eks avtaler, hva det skal oppnå mv) Politisk deltakelse i selve partnerskapet Bistå med sekretariat, faglig og administrativ støtte samt hjelp til framdrift og prosess Etablere retningslinjer for tilbakekopling, rapportering og rammer for åpenhet og offentlighet - Storytelling - PLANLEGGING

22 Framtid 1 mer partnerskap og samstyring Flere partnerskap på ulike områder, Men mer formålsretta Mer rettet mot innovasjon, nyskaping og lokale og regionale skreddersydde løsninger, lokalt og regionalt ulike løsninger Mange flere typer og nye parter, inkl. frivillig sektor. Større utfordringer knyttet til spenningsfeltet mellom rollene som myndighet og partner. Ikke minst gjelder dette departementer og eventuelle direktorater som har lang tradisjon for styring på likhet Utfordringer knyttet til hvem som betaler, hvem som investerer tid og ressurser og hvem som tar risiko. Planlegging gjennom samstyringsformer Finne former for politisk metastyring

23 Framtid 2 Hierarki og marked MARKED Anbud og konkurranse (NAV, Rus, attføringsbdriftene - utvidet) Begrensa konkurranse (frivillig sektor) Interne markeder (sykehus) Utkontraktering (outsourcing Veg) Mer utkontrahering i velferdstjenester HIERARKI Økt standardisering, rutinisering (likhet) Økt bestillerkompetanse Mer direktorat regler, retningslinjer mv. Folkehelsedirektoratet Statlige organer styrer hierarkisk under dekke av partnerskap. Mer plankrav