SSØs forvaltning av økonomiregelverket i Senter for statlig økonomistyring April 2011

Transkript

1 SSØs forvaltning av økonomiregelverket i 2010 Senter for statlig økonomistyring April 2011 RAPPORT 1/2011

2 Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn, formål og avgrensning SSØ myndighet, interne retningslinjer og ressursbruk Unntakssøknader og henvendelser Behandlede saker om unntak Henvendelser vedrørende økonomiregelverket Forvaltningen av de statlige regnskapsstandardene Nærmere om enkelte henvendelser Saksbehandlingstid Andre tiltak og erfaringer Ny standard kontoplan for statlige virksomheter Kravspesifikasjon for økonomisystemer i statlige virksomheter Elektronisk faktura i staten Gjennomgang av Dokument 1 for budsjettåret Rapport om statlige tilskudd Veiledningsmateriell Oppsummering og prioriteringer for regelverksforvaltningen Oppsummering Prioriteringer i forvaltningen og utviklingen av regelverket...18

3 Bakgrunn, formål og avgrensning 1 Bakgrunn, formål og avgrensning Finansdepartementet har i tildelingsbrevet for 2010 bedt Senter for statlig økonomistyring om en rapport om forvaltningen av økonomiregelverket i 2010, der det gis en samlet oversikt og gjennomgåelse av: unntakssøknader som SSØ har behandlet i 2010 henvendelser fra departementer og statlige virksomheter om fortolkning og forståelse av regelverket for økonomistyring i staten og SSØs oppfølging av disse henvendelsene Formålet med rapporten er å redegjøre for SSØs forvaltning av økonomiregelverket i I kapittel 2 omtales kort organisatoriske rammer, interne retningslinjer og ressursbruk knyttet til SSØs arbeid med regelverkssaker. SSØs behandling av unntakssøknader og henvendelser i 2010 er utgangspunktet for rapporten og omtales i kapittel 3. For 2010 inneholder rapporten også omtale av SSØs forvaltning av de anbefalte, ikke obligatoriske statlige regnskapsstandardene (SRS) som trådte i kraft , jf. Finansdepartementets rundskriv R-114 Fastsettelse og bruk av anbefalte statlige regnskapsstandarder i virksomhetsregnskapene. For å understøtte formålet inneholder rapporten også en oversikt over enkelte andre tiltak og erfaringer i 2010 som er relevant for å vurdere selve regelverket eller etterlevelsen av det. Kapittel 4 inneholder derfor noen aktiviteter som har vært sentrale i forvaltningen av økonomiregelverket ved siden av unntakssøknader og henvendelser. Kapittel 5 inneholder en oppsummering av regelverksforvaltningen for 2010 og prioriteringer for regelverksforvaltningen fremover. Senter for statlig økonomistyring Side 3

4 SSØ myndighet, interne retningslinjer og ressursbruk 2 SSØ myndighet, interne retningslinjer og ressursbruk SSØ forvalter regelverket for økonomistyring i staten med tilhørende standarder på grunnlag av delegert myndighet fra Finansdepartementet. Departementet fastsetter prinsipper og standarder og tar beslutning i prinsipielle saker. Departementet ivaretar også forvaltningsansvaret for bestemmelsene om etatsstyring (kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten). SSØ gir råd til Finansdepartementet vedrørende økonomiregelverket. SSØs behandling av unntakssøknader og henvendelser er lagt opp i henhold til dokumenterte interne retningslinjer og rutiner for å sikre god kvalitet, dokumentasjon og effektivitet. SSØ mottar de fleste henvendelsene direkte til e-postadressen regelverk@sfso.no, men henvendelser mottas også til saksbehandler eller til SSØs felles e-postadresse postmottak@sfso.no. SSØ forsøker kontinuerlig å gjøre regelverk@sfso.no bedre kjent i forbindelse med våre kurs og ved andre relevante anledninger. For henvendelser om de statlige regnskapsstandardene (SRS) og standard kontoplan er det opprettet en egen e-postadresse, faggruppesrs@sfso.no. SSØs forvaltning av økonomiregelverket med tilhørende standarder er forankret i Forvaltnings- og analyseavdelingen (FOA). Forvaltningsoppgaver for reglement for økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser, standard kontoplan, de anbefalte statlige regnskapsstandardene og rundskriv i disse forbindelsene er samlet i en seksjon i avdelingen (Seksjon for regelverk og konsernsystemer). I og med at de statlige regnskapsstandardene (SRS) ble gjort gjeldende fra og overgangen fra utprøvingsprosjekt til ordinær forvaltning av standardene, er det fra og med regelverksrapporteringen for 2010 naturlig å se ressursene som benyttes til SRS, standard kontoplan og øvrige deler av regelverket, under ett. Dette innebærer en endring fra rapportene fram til Samlet brukte SSØ i 2010 vel 6 årsverk til ulike forvaltnings- og utviklingsoppgaver knyttet til de aktuelle regelverkene. Senter for statlig økonomistyring Side 4

5 3 Unntakssøknader og henvendelser 3.1 Behandlede saker om unntak SSØ mottok 17 søknader i 2010 om unntak fra en eller flere bestemmelser i økonomiregelverket, se tabell 1. I tillegg var 2 søknader overført fra av disse 19 søknadene ble ferdigbehandlet i søknader var ikke ferdigbehandlet i 2010, og de er overført til 2011 for behandling. Av de 15 søknadene som ble behandlet ferdig, ble 11 søknader innvilget, 1 søknad ble avslått og 3 søknader viste det seg ikke å være grunnlag for å behandle videre (jf. omtale nedenfor). Antall søknader Mottatte søknader i Overførte søknader fra året før 2 Behandlet ferdig 15 Innvilget 11 Avslått 1 Annet 3 Overførte søknader til neste år 4 Tabell 1 Antall søknader mottatt, overført, ferdigbehandlet, innvilget og avslått Antall søknader i 2010 var noe høyere enn i 2008 og 2009, men på linje med antall søknader i 2006 og 2007 (jf. oversikt i tabell 3 nedenfor). En årsak til økningen fra 2009 til 2010 er at vi har mottatt flere søknader om å videreføre (fornye) unntak som tidligere er gitt og som løp ut i Følgende 11 søknader om unntak ble innvilget i 2010: 9 søknader om unntak for opprettelse eller opprettholdelse av valutakonto 1 der virksomhetene er koordinator for EU-prosjekter. Dette gjelder virksomheter under Forsvarsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet og Kunnskapsdepartementet. 1 søknad fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om opprettelse av depositumskonto i forbindelse med at Forbrukerrådet skulle leie leilighet/hus for bruk til egne tilsatte. 1 søknad fra Finansdepartementet om unntak fra statens konsernkontoordning for gjelds- og likviditetsforvaltningen. Alle unntakene ble innvilget med tidsbegrenset varighet innenfor 5 år. SSØ avslo 1 søknad fra Forsvarsdepartementet om midlertidige valutakonto utenfor statens konsernkontoordning som skulle benyttes av Forsvarsbygg til innbetaling av deltakeravgifter på en konferanse. Søknaden tilfredsstilte ikke noen av kriteriene som er fastsatt for å innvilge unntak for opprettelse av valutakonto. Videre var det mulig å iverksette alternative opplegg innenfor konsernkontoordningen. SSØ avklarte at det ikke var behov for unntak i forbindelse med en søknad fra Justis- og politidepartementet. Søknaden gjaldt Politidirektoratets rolle som koordinator for EUs 1 En valutakonto er en bankkonto med fremmed valuta, dvs. ikke i norske kroner. Senter for statlig økonomistyring Side 5

6 yttergrensefond og det ble i behandlingen avklart at de kunne plassere midlene på oppgjørskonto i Norges Bank. SSØ fant at vi ikke hadde grunnlag for å behandle en søknad fra Nærings- og handelsdepartementet om at Innovasjon Norge gis unntak fra deler av Bestemmelser om økonomistyring i staten ( Bestemmelsene ) pkt Hovedvilkår for statsgaranti. Det ble søkt om unntak fra krav om henholdsvis engangspremie og forhåndsinnbetaling. Det ble i svaret fra SSØ pekt på at det har vært praktisert at eventuell fravikelse av ett eller flere av vilkårene for en garantiordning slik de er omtalt i Bestemmelsene, blir omtalt overfor Stortinget før nye ordninger eller endringer i eksisterende ordninger settes i verk. En søknad fra Utenriksdepartementet ble ikke behandlet, da det ikke ble fremlagt tilstrekkelige opplysninger i saken. To søknader fra Utenriksdepartementet om opprettelse av valutakontoer og bruk av on-line remittering for betalingsoppdrag (dvs. betalinger via nettbank) var fortsatt til behandling ved årsskiftet 2010/2011. Det samme gjaldt en søknad fra Samferdselsdepartementet og en søknad fra Forsvarsdepartementet om unntak fra konsernkontoordningen. Tabell 2 inneholder en oversikt over innvilgede unntakssøknader i perioden som fortsatt er gyldige, fordelt på året unntaket ble innvilget og hvor lenge innvilgede unntak gjelder. Tidspunkt unntaket ble innvilget Unntak gjeldende t.o.m Varig unntak 10 Sum Tabell 2 Oversikt over året unntaket ble innvilget og hvor lenge innvilgede unntak gjelder Ved inngangen til 2011 var totalt 40 unntak fortsatt gyldige. 30 av disse har en varighet på inntil 5 år (avhengig av når de er gitt). Varigheten følger av at SSØ som hovedregel ikke gir unntak utover 5 år. 10 av unntakene er varige og de ble innvilget i årene Tabell 3 inneholder en oversikt over antall unntakssøknader som er behandlet i årene 2006 til 2010 og hvilke departement søknadene gjelder: Senter for statlig økonomistyring Side 6

7 Departement Arbeidsdepartementet 2 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 2 1 Finansdepartementet 2 1 Fornyings-, og administrasjons- og kirkedepartementet 1 2 Forsvarsdepartementet 2 2 Helse- og omsorgsdepartementet Justis- og politidepartementet 1 Kulturdepartementet 1 Kunnskapsdepartementet Landbruks- og matdepartementet 1 1 Nærings- og handelsdepartementet Olje- og energidepartementet 1 1 Samferdselsdepartementet Utenriksdepartementet 1 1 Sum antall søknader behandlet Sum antall innvilget unntak Tabell 3 Antall unntakssøknader som er behandlet i årene 2006 til 2010 og hvilke departement søknadene gjelder Som det fremgår av tabell 3, har Kunnskapsdepartementet flest søknader om unntak med samlet 23 av 63 søknader i perioden For de andre departementene er det et vesentlig lavere antall søknader. Antall søknader fra Kunnskapsdepartementet har sammenheng med at det innenfor denne sektoren er flere virksomheter som har en koordinatorrolle i forbindelse med EU-prosjekter. De har i den forbindelse behov for unntak fra konsernkontoordningen for plassering av midler på valutakonto. 3.2 Henvendelser vedrørende økonomiregelverket I 2010 behandlet SSØ 101 skriftlige henvendelser (per e-post eller brev) om fortolkning og forståelse av økonomiregelverket (i tillegg kommer 80 henvendelser om de statlige regnskapsstandardene, jf. omtale nedenfor). Videre mottar SSØ en rekke telefonhenvendelser, og de er ofte begrenset til rene faktaopplysninger og henvisninger til konkrete bestemmelser i regelverket. De skriftlige henvendelsene kommer i all hovedsak fra departementer og statlige virksomheter, og besvares normalt skriftlig fra SSØ. Tabell 4 gir oversikt over antall henvendelser fra 2006 til og med 2010 fordelt etter hvilket kapittel i Bestemmelsene henvendelsen gjaldt. Enkelte henvendelser gjelder ikke Bestemmelsene og de er plassert under kategorien Annet. Senter for statlig økonomistyring Side 7

8 Tema Styring (1 2, 4.5) (1) Felles standarder og prinsipper (3) (2) Statlige regnskapsstandarder (SRS) (ny fra 2010) (3) 80 Bokføring, dokumentasjon, oppbevaring, organisering av økonomioppgaver (4) (1) Lønn (5.2) Anskaffelser (5.3) Inntekter (5.4) Tilskudd og stønader (6 7) Annet Sum antall henvendelser Tabell 4 Antall henvendelser fra 2006 til 2010 fordelt på kapittel i Bestemmelser om økonomistyring i staten (1) Før 2010 ble punkt 4.5 i Bestemmelsene om organisering av økonomioppgaver registrert under kapitel 4, men er fra 2010 tatt inn under Styring (2) Fra 2010 endret fra Betalingsformidling til Felles standarder og prinsipper (3) I 2009 behandlet SSØ 11 henvendelser om SRS, fra og med 2010 er henvendelser om SRS tatt med i denne tabellen Antall henvendelser har steget i 2010, og en hovedårsak til dette er henvendelser om de nye statlige regnskapsstandardene. SSØ har imidlertid også behandlet vesentlig flere henvendelser enn tidligere år knyttet til styring og felles standarder og prinsipper. Noen årsaker til denne økningen er omtalt nedenfor. Antallet henvendelser om rutiner for lønn, anskaffelser og inntekter og tilskudd har holdt seg på et nokså lavt nivå siden Nedenfor oppsummeres kort innholdet i henvendelsene i 2010 med utgangspunkt i den tematiske inndelingen i tabell 4. I parentes fremkommer henvisning til relevante kapitler i Bestemmelsene. De statlige regnskapsstandardene er omtalt i eget punkt 3.3. Styring (kapittel 1 og 2 og 4.5) SSØ behandlet 24 henvendelser om kapittel 1, 2 og 4.5 i Bestemmelsene i Som i 2009 gjelder de fleste henvendelsene transaksjonskontroller og ulike aspekter ved attestasjon og budsjettdisponeringsmyndighet. Henvendelsene kan deles inn i tre forhold: attestasjon og budsjettdisponeringsmyndighet av interne bilag, beløpsgrenser for små beløp og krav til attestasjon av egne reiseregninger og utlegg delegering av attestasjon og budsjettdisponeringsmyndighet dersom en virksomhet skal utføre oppgaver for en annen virksomhet attestasjon og budsjettdisponeringsmyndighet ved innføring av nye systemer, herunder bruk av maskinelle kontroller Til det første strekpunktet er SSØs hovedtilbakemelding at virksomhetene må gjøre en selvstendig vurdering ut fra dokumentasjonens innhold og hvilke rutiner de bør innføre. Hovedsakelig er dette saker som er enkle å fortolke innenfor økonomiregelverket. Flere av spørsmålene gjelder de samme forholdene, som eksempelvis beløpsgrenser for småbeløp og om den som har attestasjon kan godkjenne egne godtgjørelser (reiser). SSØ vil derfor i 2011 vurdere hvordan fortolkningene av regelverket for disse sakene, kan omtales i Ordsøk under stikkordene attestasjon og budsjettdisponeringsmyndighet. Senter for statlig økonomistyring Side 8

9 Til det andre strekpunktet viser SSØ ved henvendelser vanligvis til punkt 4.5 i Bestemmelsene om organisering av økonomioppgaver, og det rammeverket som er gitt der. Spørsmålet i det tredje strekpunktet er omtalt nærmere i punkt 3.4 i denne rapporten. Felles standarder og prinsipper (kapittel 3) I 2010 har SSØ behandlet 23 henvendelser om standarder og prinsipper. Henvendelsene faller i tre hovedkategorier og innenfor disse er følgende tema berørt: (1) Krav til føring og rapportering Behandling og rapportering av arbeidsgiveravgift Hvordan skal renteinntekter på valutakonti bokføres Hvordan kan vi korrigere kassedifferanser i statsregnskapet Hvordan skal vi behandle statens eierandel i et andelslag som omgjøres til et aksjeselskap (2) Krav til betalingsformidling Hvilke krav gjelder ved forskuddsbetaling til leverandør Bruk av kortløsninger i stedet for håndkasser Om det er krav til å lese inn mottaksretur i økonomisystemet (3) Krav til forvaltning av midler på vegne av andre Kan virksomheten forvalte midler på vegne av andre og hvilke regler gjelder for føring av slike midler Kan midler fra internasjonale organisasjoner plasseres på en interimskonto dersom de skal overføres til andre Virksomhetens økonomisystem, bokføring, dokumentasjon og oppbevaring (kapittel 4) Et fellestrekk ved mange av de 15 henvendelsene om krav til dokumentasjon og oppbevaring, er at virksomhetene innfører elektroniske løsninger og at disse erstatter manuelle og papirbaserte løsninger. Utviklingen av elektroniske løsninger innebærer at virksomhetene må tenke gjennom sine løsninger og rutiner på nytt, samtidig som de er usikre på hvilke krav som gjelder. Henvendelsene går ofte på tilrettelegging av rutiner med mer knyttet til systemene og ikke systemene i seg selv. I all hovedsak er henvendelsene knyttet til forhold som er omtalt i Bestemmelsene og lar seg fortolke ut fra dagens regelverk. For øvrig viser vi til nærmere omtale i punkt 3.4 i denne rapporten om oppbevaring av spesifikasjoner. Henvendelsene i denne kategorien omfattet blant annet følgende tema: Krav til bokføring av tilbakebetaling av (deler av) innbetalt gebyr for 2008 og Kan ansatt skanne bilag til reiseregning og sende den skannede versjonen til arbeidsgiver Krav til sporbarhet o mellom moduler i økonomisystemet og spesifikasjoner i den forbindelse o mellom faktura og avtaler o om avstemming av en konto skal ha henvisning til bilagsnummer Krav til oppbevaring o av original bilag dersom disse er skannet o av regnskapsmateriell og systemdokumentasjon o om spesifikasjoner kan oppbevares i økonomisystemet eller må de skrives ut på eksempelvis en separat cd-rom eller på papir o hvilken dokumentasjon er oppbevaringspliktig o krav til elektronisk tilgjengelighet ved avvikling/skifte av systemer Senter for statlig økonomistyring Side 9

10 Lønn, anskaffelser og inntekter (kapittel 5) De 13 henvendelsene om rutiner for lønn, anskaffelser og inntekter har blant annet omfattet følgende temaer: Lønn Økonomiregelverkets avgrensning mot andre lover og regler (skatteloven og statens personalhåndbok) Krav til hvem som kan attestere en reiseregning og andre utlegg Om bruk av reisebestillinger og der budsjettdisponeringsmyndighet gis innenfor en ramme for reisen Anskaffelse Kan vi motta fakturaer som vedlegg i elektronisk post Krav om bankgaranti fra leverandør ved forskuddsbetaling Skal faktura eller utbetalingsdokument behandles i et elektronisk fakturabehandlingssystem, dersom disse gjelder lønn pga selvstendig næringsdrivende eller at arbeidet vurderes som lønn Inntekter Regnskapsmessig behandling av krav som stilles i bero og ettergivelse av krav Dokumentasjonskrav og behov for å søke departementet ved tapsføring av krav En sak om bruk av ehandelssystemer og maskinelle kontroller i den forbindelse er omtalt nærmere i punkt 3.4. Tilskudd og stønader (kapittel 6 og 7) De 9 henvendelsene om tilskudd har i all hovedsak vært til ulike problemstillinger om behandling av tilbakebetaling av tilskudd og oppfølging og kontroll. Annet SSØ behandlet 17 henvendelser under denne kategorien, og de kan ikke relateres direkte til Bestemmelsene eller ligger i grenselandet mellom Bestemmelsene og annet regelverk. Henvendelsene gjelder i hovedsak følgende tema: Bevilgningsreglementet og Finansdepartementets rundskriv til dette regelverket. Slike henvendelser gjelder blant annet forskuddsbetaling, inngåelse av leiekontrakter og leasing. I disse sakene har SSØ behandlet henvendelser der vi kan henvise til omtale i Finansdepartementets rundskriv eller veileder til bevilgningsreglementet. Merverdiavgiftsloven og regler omtalt i Statens personalhåndbok. SSØ besvarer i slike henvendelser forhold som kan knyttes til økonomiregelverket, og samtidig er det opplyst om hvilken virksomhet som er rette myndighet for å besvare spørsmål vedrørende de andre regelverkene. 3.3 Forvaltningen av de statlige regnskapsstandardene Arbeidet med forvaltning av de statlige regnskapsstandardene (SRS) innebærer å besvare henvendelser vedrørende anvendelse av SRS, utarbeide veiledningsmateriell, utvikle kurs og kompetansetilbud, vurdere og foreslå eventuelle behov for endringer og oppdateringer i standardene med mer. SSØ vil i forbindelse med forvaltningen av standardene etablere en referansegruppe i 2011 for kvalitetssikring av endringer i henholdsvis standard kontoplan og statlige regnskapsstandarder. Senter for statlig økonomistyring Side 10

11 Henvendelser Det er i 2010 besvart 80 henvendelser om anvendelsen av SRS. De aller fleste henvendelsene er besvart skriftlig. Det har vært en betydelig økning i antall henvendelser i andre halvår av 2010 sett opp mot første halvår Temaene det har kommet flest henvendelser til, er inntekt fra bevilgning og åpningsbalanse. Det er i 2010 mottatt en henvendelse angående bruk av forpliktelsesmodellen for nettobudsjetterte virksomheter som vil bli besvart i 2011, se avsnitt nedenfor om problemstillinger det arbeides videre med fremover. Veiledningsmateriell SSØ har tertialvis oppdatert rapporteringsmal med noter for virksomhetsregnskap etter SRS og har denne tilgjengelig på nettsiden Kurs og kompetansetilbud Innføringskurs i virksomhetsregnskap i henhold til de anbefalte statlige regnskapsstandardene (SRS) ble gjennomført for første gang høsten Kurset er en del av SSØs generelle kurstilbud. Det er lagt opp til at innføringskurset også i tiden fremover skal inngå i SSØs ordinære kurstilbud. SRS Regnskapsdagen 2010 ble arrangert 24. november Målgruppen for arrangementet var økonomiansvarlige/-medarbeidere i virksomheter som benytter eller har besluttet å ta i bruk SRS ved utarbeidelse av virksomhetsregnskapet. Det er lagt opp til at SRS Regnskapsdagen blir et årlig arrangement. Oppdateringer i de anbefalte statlige regnskapsstandardene SRS 1 Oppstillingsplaner for resultatregnskap og balanse er oppdatert som følge av Finansdepartementets fastsettelse av ny standard kontoplan. Vedlegg 4 Grunnkontoramme for statlige virksomheter er opphevet. Virksomhetene skal heretter benytte standard kontoplan for statlige virksomheter, jf. Finansdepartementets rundskriv R-102 Fastsettelse og bruk av standard kontoplan for statlige virksomheter. 3.4 Nærmere om enkelte henvendelser Enkelte henvendelser i 2010 har medført behov for å presisere hvordan regelverket skal forstås, i form av fortolkning av enkelte begreper og bestemmelser. Nedenfor omtales disse sakene nærmere. Ansvar og myndighet og prinsipper for regnskapsføring Flere av henvendelsene SSØ mottar er knyttet til situasjoner der virksomhetene forvalter midler på vegne av andre og der virksomheten både skal formidle midlene til andre for å utføre oppgaver/aktiviteter og selv utføre oppgaver/aktiviteter. Eksempler på dette er midler virksomhetene mottar som koordinator for EU-prosjekter eller fra andre organisasjoner, og der virksomheten er både koordinator og prosjektdeltaker. SSØ har i de fleste spørsmålene vist til at økonomiregelverket generelt ikke er til hinder for at virksomhetene forvalter, administrerer og disponerer penger som er overført virksomheten. Forutsetningen er at det er innenfor virksomhetens ansvarsområde og at lov eller forskrift på området ikke er til hinder for forvaltning av pengene. Grunnlaget for dette følger av omtalen i punkt 3.3 i Bestemmelsene om regnskapsrapportering, og der det er stilt opp tre ulike situasjoner for slik forvaltning (jf. underpunktene Statlige fond, Forvaltning av midler for private og internasjonale organisasjoner og Forvaltning av ikke-statlige midler og fond). Senter for statlig økonomistyring Side 11

12 I henvendelsene om virksomhetene kan forvalte innbetalte midler fra andre, er det ofte en gjennomgående problemstilling at virksomheten får en innbetaling (forskudd) som både skal dekke overføringer til andre og utgifter i virksomheten. Innbetalingen gjelder ofte også for flere år (hele prosjektets levetid). Virksomhetene har overfor SSØ meldt at de har behov for å skille slike midler fra den øvrige driften, og har tatt opp mulighetene for å kunne regnskapsføre innbetalingene slik at inntekter føres det året utgifter oppstår. Den delen av midlene som skal overføres til andre kan etter Bestemmelsene plasseres på oppgjørskonto i Norges Bank, og vil fremgå i virksomhetens balanse. I de tilfeller virksomhetene (ordinære forvaltningsorganer) skal beholde deler av midlene for å utføre aktiviteter/oppgaver, har SSØ gitt tilbakemelding på at midlene må inntektsføres det året de innbetales og utgiftene føres det året de utbetales (dvs. kontantprinsippet). Virksomhetene må da også påse at det bevilges utgifter i det året det skal utbetales, herunder at det skjer etter bruttoprinsippet. I tillegg vil det være aktuelt å benytte fullmaktsformene som er gitt gjennom bevilgningsreglementet (merinntektsfullmakter og overføringsadgangen på 5 pst.). Om budsjettdisponeringsmyndighet og attestasjon I 2010 har SSØ også hatt andre saker som har krevd noe mer omfattende saksbehandling. En av sakene gjaldt bruk av SSØs e-handelsløsning. Det som skiller saken fra tidligere saker, er at person med budsjettdisponeringsmyndighet ikke er involvert direkte i den enkelte bestilling og at de maskinelle kontrollene baseres på en ramme som ligger i systemet (og der rammen blant annet er knyttet til et bestemt beløp, ulike varegrupper). Det ble tatt opp følgende problemstillinger: i. Er det absolutte krav i økonomiregelverket til at innkjøp må godkjennes enkeltvis for at godkjenningen (utøvelse av budsjettdisponeringsmyndigheten) senere skal kunne benyttes til automatisk godkjenning av faktura, eller er det også mulig å gjennomføre en forhåndsgodkjenning fra en person med budsjettdisponeringsmyndighet som erstatter enkeltvis godkjenning gjennom å tildele gitte personer en gitt ramme til et gitt formål innen en gitt tidsperiode og i spesielle tilfeller begrenset til navngitte leverandører, varegrupper eller kun katalogkjøp (såkalte plankjøp). ii. Er plankjøp tilstrekkelig til at bruker kan produsere bestillingen i innkjøpssystemet som så sender denne rett til leverandør. iii. Kan en faktura basert på en planbasert bestilling også godkjennes og attesteres automatisk i fakturabehandlingssystemet basert på full match mot bestilling og varemottak. Til punkt i) og ii) ga SSØ (regelverksforvalter) tilbakemelding om at Bestemmelsene punkt Budsjettdisponeringsmyndighet og punkt Budsjettdisponering og bestilling, innebærer at virksomheten kan legge til rette for løsninger der den som har budsjettdisponeringsmyndighet utøver og dokumenterer dette for grupper av transaksjoner, og ikke nødvendigvis enkeltvis til det enkelte kjøp. Det innebærer også at tilsatt som er tildelt en rolle som bestiller, kan gjennomføre bestillinger i henhold til planen. Slike løsninger forutsetter at den som har budsjettdisponeringsmyndighet, har mulighet til å kontrollere forbruket og at han/hun gjennom løsningen får informasjon om hvilke type kjøp som det utøves budsjettdisponeringsmyndighet for, og slik at vedkommende aktivt vurderer grunnlaget for den rammen som utøvelsen av myndigheten er knyttet til. Til punkt iii) ble det gitt tilbakemelding på at problemstillingene rundt den automatiske matchingen sannsynligvis ikke er knyttet til plankjøp i seg selv, men er generelle problemstillinger som må vurderes for ehandelsløsninger. Adgangen til å bruke maskinelle kontroller er nedfelt i Bestemmelsenes punkt Adgangen er for anskaffelser også omtalt i Bestemmelsene punkt 5.3.1, som lyder: Transaksjonskontrollene i henhold til pkt ivaretas for anskaffelser normalt i forbindelse med bestilling og fakturabehandling. Dersom økonomisystemet har funksjonalitet for å utføre kontrollene angitt i pkt. 5.3, kan kontrollene utføres maskinelt. Senter for statlig økonomistyring Side 12

13 Som det fremgår av Bestemmelsene punkter og 5.3.1, er det adgang til å legge til rette for løsninger for maskinelle kontroller i forbindelse med transaksjonskontroller av anskaffelser til virksomheten, dersom økonomisystemet har slik funksjonalitet. Generelt vil det være slik at virksomheten kan velge mellom manuelle og maskinelle kontroller, men de må oppfylle de minimumskrav til kontroller som er gitt i Bestemmelsene. I svaret på den konkrete henvendelsen ble det blant annet påpekt at: fakturaen vil være primærdokumentasjonen for de bokførte opplysningene, mens bestillingen/ordren vil inneholde grunnlaget for deler av kontrollene som er utført og for hvordan opplysningene er bokført i regnskapssystemet. Det må derfor være mulig i systemet å finne tilbake til bestilling/ordren og slik at den er koblet til fakturaen. det kan være en risiko ved at kontrollen ikke avdekker at angivelse av varer og priser på fakturaen ikke er i henhold til ordren, selv om totalbeløpet er korrekt. det må være mulig å kunne finne tilbake til den som har attestert fakturaen og hvem som har utøvd sin budsjettdisponeringsmyndighet, jf. omtale i punkt 4.3.6, 6. avsnitt, i Bestemmelsene. Oppbevaring av elektronisk dokumentasjon SSØ mottar en del henvendelser om elektronisk dokumentasjon. Endringene i Bestemmelsene av 8. juni 2010 i punkt om at regnskapsmateriale på papir kreves ikke oppbevart dersom det skannes for oppbevaring i elektronisk form. Regnskapsmateriale på papir skal likevel oppbevares til det er tatt sikkerhetskopi av den skannede versjonen, jf. omtale i pkt har bidratt til en klargjøring av om papirdokumentasjon bør oppbevares i tillegg til den elektroniske versjonen. SSØ har også fått henvendelser om det er krav til at de obligatoriske spesifikasjonene skal produseres for hver periode (enten på papir eller på egen cd-rom og lignende). (I bokføringslov og forskrift er det et krav til at spesifikasjonene skal produseres for hver periode.) SSØ har gitt tilbakemelding om at obligatoriske spesifikasjoner kan oppbevares i økonomisystemet og skal kunne produseres ved behov, og dersom de oppbevares i økonomisystemet må systemet låses eller stenges for bokføring. Virksomheten må etablere rutiner som ivaretar formålet med oppbevaring. SSØ har med grunnlag i henvendelsene tydeliggjort den tidligere omtalen i Ordsøk om oppbevaring av elektroniske spesifikasjoner under stikkordet oppbevaring av regnskapsmateriale, og den nye teksten lyder: Om oppbevaring av obligatoriske spesifikasjoner Obligatoriske spesifikasjoner utarbeides med grunnlag i registrerte og bokførte data i økonomisystemet. Etter Bestemmelsene skal økonomisystemet ha funksjonalitet for å utarbeide alle de obligatoriske spesifikasjonene etter hver periode. De obligatoriske spesifikasjonene skal, som øvrig oppbevaringspliktig materiale, kunne skrives ut på papir i hele oppbevaringsperioden. Dette innebærer at virksomheten kan velge om de ønsker å i) skrive ut en papirrapport, ii) lage en datafil på CD-rom eller annet medium som spesifikasjonene skrives til eller iii) oppbevare spesifikasjonen i økonomisystemet. Det mest vanlige har vært å utarbeide de obligatoriske spesifikasjonene hver måned på i) papir eller ii) datafil når alle poster er avstemt. Dersom virksomheten velger å oppbevare de obligatoriske spesifikasjonene i økonomisystemet, skal det foreligge en sikkerhetskopi av dataene og perioden må "låses" for bokføring. Felles for alle tre løsninger er at virksomheten skal etablere rutiner som ivaretar formålet med oppbevaring, se omtale innledningsvis og punkt 1 over. Senter for statlig økonomistyring Side 13

14 Sporbarhet i økonomisystemet SSØ omtalte i regelverksrapporten for 2009 forståelsen av krav til sporbarhet mellom leverandørkontrakter og bokførte opplysninger (jf. omtale i rapportens punkt 4.7 Gjennomgåelse av Dokument 1 for budsjettåret 2008). I tilknytning til sporbarhet, har SSØ fått spørsmål om hvordan følgende krav i Bestemmelsene punkt Innhold i obligatoriske spesifikasjoner, underpunkt b) bør forstås: Fra avgivende modul listes det: - informasjon som sikrer entydig identifisering av overføringen - antall transaksjoner oversendt - sum beløp oversendt Fra mottakende modul listes det: - informasjon som sikrer entydig identifisering av overføringen - identifikasjon av overføringen fra avgivende modul - antall transaksjoner oversendt og mottatt - sum beløp oversendt og mottatt Hensikten med denne bestemmelsen er etter SSØs forståelse å sikre sporbarhet og fullstendighet mellom systemene og overføringene som gjøres. Bestemmelsen er ikke ment som et krav til avstemming mellom modulene i økonomisystemet (regnskapssystem, lønnssystem og hjelpesystemer). SSØ vil på bakgrunn av henvendelsene vurdere om det er behov for å gjennomgå kravene til denne type spesifikasjoner. Herunder vil det bli vurdert om de generelle kravene til sporbarhet i Bestemmelsene punkt kan være tilstrekkelige, uten særskilte krav til spesifikasjon av sporbarhet mellom systemer/moduler. Det legges opp at en slik gjennomgang kan skje på samme tidspunkt som vi vurderer konsekvenser for økonomiregelverket av eventuelle kommende endringer i bokføringsloven med tilhørende forskrifter (jf. Bokføringsstandardstyrets forslag om endringer av bokføringsloven med tilhørende forskrifter (2008) og Finansdepartementets høringer av forslagene). Eventuelle forslag til endringer i Bestemmeler om økonomistyring i staten vil bli fremmet av SSØ overfor Finansdepartementet (som fastsetter regelverket på området). 3.5 Saksbehandlingstid Saksbehandlingstiden for de behandlede unntakssøknadene var i 2010 i gjennomsnitt 46 dager og med en medianverdi på 24 dager. Dette er høyere enn for 2009, da gjennomsnittlig saksbehandlingstid var på 19 dager, med en medianverdi på 7 dager. Økningen i gjennomsnittlig dager skyldes i all hovedsak en søknad, og der SSØ hadde stilt enkelte spørsmål som det tok lang tid å få tilbakemelding på. For de til sammen 181 henvendelsene i 2010, var saksbehandlingstiden i gjennomsnitt 18 dager. Om lag 40 pst. av henvendelsene om regelverket ble besvart innen en uke og 70 pst. ble besvart innen tre uker. 2 Punkt 4.2 Grunnleggende forutsetninger for bokføring, dokumentasjon og oppbevaring; underpunkt g) Sporbarhet lyder: Det skal foreligge toveis kontrollspor mellom dokumentasjon, aktuelle obligatoriske spesifikasjoner og pliktig regnskapsrapportering. Senter for statlig økonomistyring Side 14

15 Andre tiltak og erfaringer 4 Andre tiltak og erfaringer SSØs regelverksforvaltning omfatter kompetansetilbud og veiledning overfor departementer og statlige virksomheter, i tillegg til å behandle unntakssøknader og henvendelser om økonomiregelverket. Videre gjennomfører SSØ kartlegginger, utredninger og vurderinger knyttet til regelverket. Erfaringene fra disse tiltakene kan ha betydning for å vurdere økonomiregelverket og etterlevelsen av det. I SSØs årsrapport for 2010 gis en oversikt over de tiltak SSØ har gjennomført i 2010 vedrørende metodeutvikling, kompetansetiltak og rådgivning. Nedenfor gis en omtale av noen av disse tiltakene. 4.1 Ny standard kontoplan for statlige virksomheter SSØ oversendte 1. juni 2010 utkast til standard kontoplan for statlige virksomheter til Finansdepartementet. SSØ etablerte i forbindelse med arbeidet en referansegruppe bestående av deltakere fra Arbeids- og velferdsetaten, Forsvaret, Jernbaneverket, Statens innkrevingssentral, Statisk sentralbyrå, Kunnskapsdepartementet og Finansdepartementet. Riksrevisjonen deltok som observatør. Finansdepartementet sendte 18. juni 2010 et høringsbrev til departementene og Riksrevisjonen om utformingen av kontoplanen. Det ble mottatt høringssvar fra samtlige 17 fagdepartementer og fra ca. 50 statlige virksomheter. Med bakgrunn i de mottatte høringssvarene bistod SSØ Finansdepartementet med oppdatering av standard kontoplan. Kontoplanen ble fastsatt av Finansdepartementet 25. november 2010 med virkning fra 1. januar 2011, jf. rundskriv R-102. Kontoplanen er innført som en frivillig ordning, med sikte på obligatorisk innføring i 2014 etter en nærmere vurdering av erfaringene. SSØ har utarbeidet to veiledningsnotater til standard kontoplan: Veiledningsnotat til standard kontoplan for statlige virksomheter som fører virksomhetsregnskapet i henhold til kontantprinsippet Veiledningsnotat til standard kontoplan for statlige virksomheter som fører virksomhetsregnskapet i henhold til de anbefalte statlige regnskapsstandardene (SRS). Det er i 2010 besvart 25 henvendelser vedrørende standard kontoplan. I tråd med omtale i kap. 9 i Gul bok for henholdsvis 2010 og 2011 (Prop. 1 S), har SSØ på oppdrag fra Finansdepartementet også startet en utredning av behov og muligheter for å aggregere og publisere regnskapsinformasjon for staten samlet. Dette arbeidet videreføres i Kravspesifikasjon for økonomisystemer i statlige virksomheter SSØ ferdigstilte i desember en vurdering til Finansdepartementet av behovet for en kravspesifikasjon for økonomisystemer i statlige virksomheter. Vurderingen tar utgangspunkt i kravspesifikasjonen departementet utarbeidet i 1997, og ser på nytte og kostnader ved å oppgradere kravspesifikasjonen og ved enkelte andre tiltak for å tilrettelegge for økonomisystemer i staten. SSØ tilrår i det oversendte notatet at det ikke igangsettes arbeid med å oppgradere kravspesifikasjonen fra I stedet tilrår en at det utarbeides et enklere dokument fra SSØ med vekt på å gi oversikt over statens særkrav til økonomisystemer. SSØs tilrådning er begrunnet blant annet i at et enklere dokument vil kreve vesentlig mindre ressurser enn en fullverdig kravspesifikasjon både til utarbeidelse og vedlikehold, uten at det forventes tilsvarende store forskjeller i nyttevirkninger i de to alternativene. Senter for statlig økonomistyring Side 15

16 Andre tiltak og erfaringer Finansdepartementet har i tildelingsbrevet til SSØ for 2011 sluttet seg til SSØs forslag. Arbeidet med det nye dokumentet planlegges i tråd med dette startet opp høsten 2011 og avsluttet våren Elektronisk faktura i staten Finansdepartementet fastsatte endringer i Bestemmelser om økonomistyring i staten knyttet til mottak og behandling av elektroniske fakturaer hos statlige virksomheter. Endringene i regelverket gjelder fra samme dato med en overgangsperiode fram til Endringene i regelverket bygger på forslag utarbeidet av Senter for statlig økonomistyring. Blant nye krav som ble tatt inn i Bestemmelsene, er at alle statlige virksomheter skal ha et system for elektronisk fakturabehandling. Kravet innebærer at behandlingen av innkomne fakturaer ved attestasjon, dokumentasjon av budsjettdisponeringsmyndighet, bokføring og oppbevaring skal skje elektronisk. Videre skal alle virksomheter kunne ta imot elektroniske fakturaer og andre utbetalingsdokumenter på et fastsatt standardformat (formatet fastsettes av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Direktoratet for forvaltning og IKT). Dersom virksomhetene mottar papirfakturaer, skal fakturaene omgjøres til elektronisk form. SSØ har informert om regelverksendringene i vårt månedlige nyhetsbrev og på våre nettsider. Videre er det nettbaserte veiledningsmateriellet Ordsøk supplert og oppdatert i henhold til endringene. Vi er også i kontakt med virksomheter om deres tilpasning til de nye kravene til elektronisk faktura, jf. overgangsperioden. 4.4 Gjennomgang av Dokument 1 for budsjettåret 2009 SSØ gjennomgår årlig Riksrevisjonens Dokument 1 til Stortinget om den årlige revisjonen og kontrollen. Riksrevisjonens merknader for regnskapsåret 2009 inneholder etter vår vurdering ikke informasjon som tilsier behov for å gjøre vesentlige endringer i Reglement for økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser og rundskriv. Vi har heller ikke observert merknader som tilsier behov for å vurdere endringer knyttet til Bevilgningsreglementet. 4.5 Rapport om statlige tilskudd SSØ publiserte i juni 2010 en rapport på våre nettsider med beløpsmessige oversikter over statlige tilskudd (jf. rapport 2/2010). Det er første gang en slik rapport lages, og formålet med den er å gi en mest mulig dekkende oversikt over samlet omfang av tilskudd fra staten og over fordelingen av tilskuddene etter enkelte viktige kjennetegn (departement, bevilgninger, mottakergrupper, forvaltere mv.). Tallgrunnlaget i rapporten er i stor grad hentet fra statsregnskapet for Faktagrunnlaget som rapporten gir, kan være til nytte ved formidling av informasjon om statlige tilskudd både internt i staten og overfor andre. Videre forventer SSØ selv å ha nytte av oversiktene i rapporten og arbeidet med dem i vårt arbeid med tiltak for god utforming og forvaltning av statlige tilskudd. SSØ tar sikte på å oppdatere oversiktene i rapporten med jevne mellomrom. Vi vil til kommende utgaver også utvide oversiktene og sammenstille tall for flere år som grunnlag bl.a. for å analysere endringer over tid. Senter for statlig økonomistyring Side 16

17 Andre tiltak og erfaringer 4.6 Veiledningsmateriell SSØ har i 2010 gitt ut nytt veiledningsmateriell innenfor flere områder av statlig økonomistyring: Sjekkliste for utvalgte prosesser i tilskuddsforvaltningen (september 2010): Sjekklisten omhandler i hovedsak prosessene kunngjøring, søknadsbehandling og informasjon om måloppnåelse. Sjekklisten er utarbeidet for å gi støtte og grunnlag for egen refleksjon knyttet til hvordan forvaltningen av tilskuddsordninger og enkeltstående tilskudd skal innrettes for å sikre at mål med forvaltningen oppnås. Kommentar- og eksempelsamling for styringsdokumentene tildelingsbrev og instruks for økonomi- og virksomhetsstyring fra departement til virksomhet (september 2010): Dokumentet er ment som en kilde til inspirasjon for departementer som ønsker å videreutvikle instruksene og/eller tildelingsbrevene til sine underliggende virksomheter. I kommentarene og eksemplene er det lagt vekt på forhold som kan være aktuelle for de fleste departementene å tenke igjennom i arbeidet med styringsdokumentene. Håndbok i samfunnsøkonomiske analyser (oktober 2010): Målet med håndboken er å gi en grunninnføring i samfunnsøkonomisk analyse og beskrive metoden på en enkel og brukervennlig måte. Håndboken gir også en kort innføring i viktige verktøy for virksomhetsstyring til bruk i og etter gjennomføringsfasen. Hovedfokus i håndboken er på fasen før beslutning om gjennomføring av et tiltak. Gevinstrealisering - en innføring i planlegging og oppfølging av gevinster (oktober 2010): Formålet med veilederen er å bidra til god gevinstplanlegging og vellykkede gevinstrealiseringsprosesser i statlige prosjekter. Veilederen er ment som et praktisk hjelpemiddel, med vekt på enkle metoder, verktøy og eksempler. Veileder for gjennomføring av minikonkurranse Senter for statlig økonomistyring inngikk i 2010 nye rammeavtaler om betalings- og kontoholdstjenester, og tilleggsavtaler for henholdsvis valutakonti og utbetalinger knyttet til statslån. Den enkelte statlige virksomheten skal foreta avrop (bestilling) etter minikonkurranse på rammeavtalene og tilleggsavtaler for valutakonti. I den forbindelse utarbeidet SSØ en veileder som redegjør for prosessen som skal følges under avrop og i minikonkurransen. Ordsøk SSØs nettbaserte oppslagstjeneste, Ordsøk, forklarer ord og begreper i økonomiregelverket, og gir veiledninger hvis det ikke kan henvises videre til annen veiledning. Arbeidet med utvikling, vedlikehold og markedsføring har hatt relativt lav prioritet i Det har likevel blitt utført nødvendig vedlikehold og oppdateringer av henvisninger til andre nettsteder. Samtidig er det publisert veiledning om opprettelse og bruk av valutakonto. Senter for statlig økonomistyring Side 17

18 Oppsummering og prioriteringer for regelverksforvaltningen 5 Oppsummering og prioriteringer for regelverksforvaltningen 5.1 Oppsummering SSØs oppmerksomhet i den løpende forvaltningen av regelverket har vært rettet mot formidling av prinsippene og standardene i regelverket og mot tilretteleggingstiltak i form av besvarelse av henvendelser og felles tilbud om grunnopplæring. Det har vært mange påmeldinger til innføringskursene i hhv. økonomiregelverket, regnskapsføring i statlige virksomheter og virksomhetsregnskaper iht. SRS. Flere søkere til kursene har blitt henvist til neste kursdato på grunn av kapasitetsbegrensninger i våre kurslokaler. I 2010 har SSØ hatt begrenset kapasitet til å tilby virksomhetstilpassede kurs ved forespørsler. Ved forespørsler om kurs i økonomiregelverket fra enkeltvirksomheter, har vi måtte henvise til de ordinære kursene som SSØ holder. Ved siden av de løpende forvaltningsoppgavene med å besvare henvendelser og behandle unntakssøknader, avholde kurs og veilede, har arbeidet med å videreutvikle regnskapsfunksjonen i statsforvaltningen vært høyt prioritert i SSØ har heller ikke i 2010 identifisert områder hvor det er behov for vesentlige eller snarlige endringer i regelverket, vurdert ut fra unntakssøknader og henvendelser til SSØ samt enkelte andre gjennomførte tiltak. Heller ikke gjennomgåelsen av Riksrevisjonens Dokument 1 for regnskapsåret 2009 avdekket slike behov. Samtidig skal det bemerkes at det i rapporten er vist til enkelte likeartede henvendelser hvor virksomhetene er avhengig av bistand fra SSØ for å fortolke regelverket, jf. pkt 3. Denne type saker inngår i den løpende forvaltningen. Det vil i enkelte tilfeller i tillegg være aktuelt å foreslå justeringer eller tydeliggjøring av bestemmelsene på et egnet tidspunkt, for å klargjøre eller supplere disse. 5.2 Prioriteringer i forvaltningen og utviklingen av regelverket I avsnittene 3 og 4 ovenfor vises det til ulike prosesser og prosjekter som er gjennomført i 2010 og som vil fortsette i Flere av disse prosessene og prosjektene innebærer at det innenfor en tidshorisont på 1 3 år vil bli tatt beslutninger om tiltak som skal gjennomføres. Det kan være tiltak både i form av enkelte endringer i bestemmelsene, fastsettelse av rundskriv og oppdatering eller utvikling av nye veiledere. Prioriteringene til SSØ vil være de løpende og faste oppgavene knyttet til regelverksforvaltningen (jf. omtale i punkt 3 i rapporten) og oppgaver knyttet til utvikling av regelverket slik som utredninger og forslag til endringer. Dette er oppgaver som Finansdepartementet gir til SSØ enten i tildelingsbrevet eller i egne brev. Vi vil i tråd med SSØs strategi også arbeide videre med å fremskaffe og vurdere informasjon om faglige utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt som grunnlag for forslag til forbedringer av økonomiregelverket og SSØs tilretteleggingstiltak for statlige virksomheter. Senter for statlig økonomistyring Side 18