Ressursutvikling i grunnskolen fram til og med skoleåret 2008/09 et særskilt fokus på spesialundervisningen

Transkript

1 Temanotat 6/2009 Ressursutvikling i grunnskolen fram til og med skoleåret 2008/09 et særskilt fokus på spesialundervisningen

2 Temanotat 6/2009 Ressursutvikling i grunnskolen fram til og med skoleåret 2008/09 - et særskilt fokus på spesialundervisningen Utgitt i avdeling for utredning, august 2009 Saksansvarlig: Paul Erik Karlsen, avdeling for lønns- og arbeidsvilkår Foto omslag: Ole Walter Jacobsen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet, Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf post@utdanningsforbundet.no

3

4

5 Temanotatet viser noen utviklingstrekk ved ressurstilgangen i grunnskolen de senere årene. Materialet er basert på endelige GSI-tall (Grunnskolens Informasjonssystem) 2008/09 publisert 19. mai Sen publisering av tallene er årsaken til at dette temanotatet ikke blir publisert før i begynnelsen av skoleåret 2009/10. Dette skyldes bl.a. endringer i innrapporteringen til GSI. Når det gjelder innrapportering for skoleåret 2009/10 har Utdanningsforbundet sammen med Statistisk sentralbyrå (SSB), KS, m.fl. blitt invitert av Utdanningsdirektoratet til å komme med innspill til endringer. Utdanningsforbundet vil her ha en målsetting om i størst mulig grad å unngå endringer i GSI-føringen som skaper brudd i tidsserier. Tidsserier er nødvendige for å kunne sammenlikne ressursutvikling over tid. Fra 2007/08 har det i tidsserien for årsverk til undervisning vært brudd som skyldes at det i registreringen for dette skoleåret ble skilt mellom årsverk til undervisning og årsverk til andre oppgaver enn undervisning utført av undervisningspersonale. Opphevingen av klassedelingsreglene økte kommunenes frihet til å omorganisere undervisningen. Det ble forutsatt at dette skulle gjøres av pedagogiske og ikke innsparingsmessige hensyn. Det er tallene for gruppestørrelse som brukes til å kontrollere dette. Gjennomsnittlig gruppestørrelse har økt jevnt fram til elevtallsveksten kulminerte. Deretter har det vært en svak nedgang. For inneværende skoleår har dette fortsatt om en regner med spesialundervisning og særskilt språkopplæring, mens gruppestørrelsen nå har steget (svekket lærertetthet) i den ordinære undervisningen. En stadig større andel av elevene går nå i grupper med over 20 elever per gruppe. I dette temanotatet har vi ønsket å se særskilt på bruk av ressurser til spesialundervisning og ressurser til annet arbeid enn undervisning utført av undervisningspersonale. Antall timer til spesialundervisning per elev viste en synkende tendens fram til høsten 2004, men har deretter vist en økning. Økningen var særlig markert de to siste årene, og sterkest for inneværende skoleår. En årsak til den store økningen i spesialundervisning kan være knapphet på ressurser til å drive tilpasset opplæring. Det resulterer i store undervisningsgrupper med liten mulighet for deling, noe som gjør at flere elever som trenger særskilt hjelp ikke får slik hjelp. Da er veien kort til å søke om særskilt vurdering slik at det kan fattes vedtak om spesialundervisning. En årsak til den utviklingen vi har sett de senere år kan også være et fra foreldrenes side sterkere fokus på rettighetstenkning.

6 I spesialundervisningen er det flere elever som får et høyt timetall, og færre som får et lavt timetall. Stadig mer av spesialundervisningen gis til flere elever av gangen. Antallet elever som får spesialundervisning i særskilte grupper har økt markert de to siste skoleårene.

7 Det samlede elevtall har økt de siste årene fram til høsten På barnetrinnet kulminerte veksten i 2002/03, mens veksten fortsatte på ungdomstrinnet fram til skoleåret 2006/07. Siden ungdomstrinnet har mer undervisningstid enn barnetrinnet, har antall elevtimer (og dermed samlet undervisningsbehov) fortsatt å øke helt fram til høsten Figur 1. Utviklingen i elevtallet fra 1997/98 til 2008/09. Type: grunnskole, spesialskole. Ansvar: fylkeskommunal, kommunal, privat, statlig, privat uten tilskudd I alt Barnetrinn Ungdomstrinn Elever Tabell 1. Skoler og elever for skoleårene 2005/06 til 2008/09 Skoleslag Kombinerte Skoler Skoleår Barneskoler ungdomsskoler barne- og Ungdoms- i alt I alt skoler Barnetrinn Ungdomstrinn Andre faste undervisningsgrupper / / / / Elever i andre faste undervisningsgrupper er inkludert i totaltallet fra 2006/2007.

8 Antall skoler er blitt gradvis redusert de senere årene. Resultatet er at en i gjennomsnitt får flere elever per skole. 121 rene barneskoler er forsvunnet de siste fire årene. Noen er slått sammen med andre skoler, og noen er lagt ned. I samme periode har det blitt to færre ungdomsskoler. Kombinerte barne- og ungdomsskoler har derimot økt med 22. Fra 2000/01 til 2007/08 har det blitt 60 flere 1-10 skoler. Landslaget for nærmiljøskolen hevder at til sammen 750 skoler er blitt borte siden endringen av inntektssystemet i Tabell 2. Prosentandel elever etter skolestørrelse Skoleår Skolestørrelse 2003/ / / / / /09 Mindre enn 100 elever 8,7 8,7 8,8 8,4 8,3 8, elever 39,3 38,3 38, ,2 38,2 300 elever eller mer ,9 52,6 53,5 53,7 Privatskolenes andel av elevtallet har økt de siste årene. For skoleåret 2005/06 har økningen i privatskoleelever vært sterkere enn samlet elevtallsvekst. Når samlet elevtall deretter har gått noe ned, betyr det at reduksjonen blir sterkere for den offentlige skolens del. Reduksjonen er uansett svært marginal, offentlige skoler har redusert sitt elevtall med 0,2 prosent årlig de tre siste årene. Tabell 3. Private grunnskoler og elever skoleårene 2005/06 til 2008/09 Skoleår Antall skoler Elever 2005/ / / / Det har vært en liten nedgang i antall private grunnskoler (med og uten statstilskudd) fra skoleåret 2007/08 til 2008/09. Elevtallet har vokst jevnt fram til 2007/2008, og med en langt svakere vekst siste skoleåret.

9 Fra GSI- tallene ble publisert har det vært mange diskusjoner i mediene om hvorvidt det har vært en økning i antall lærere/lærerårsverk eller ikke. For regjeringen, som har hatt en uttalt målsetting om å øke lærertettheten, har det vært maktpåliggende å bruke de dataopplysningene som gir det mest positive bildet. Det betyr ikke at noen fusker med tall, men situasjonsbeskrivelsen blir ulik avhengig av hvilke indikatorer man velger. Årsverk undervisningspersonale er fordelt på årsverk undervisningspersonale til undervisning og årsverk undervisningspersonale til annet arbeid. Fra skoleåret 2007/08 ble dette praktisert på en mer fullstendig måte, slik at en større andel av det samlede årsverk ble tillagt annet arbeid og en tilsvarende mindre del ble registrert som undervisning. En sammenlikning av årsverk til undervisning og årsverk til annet arbeid fra 2005/06 til 2008/09 vil derfor bli misvisende. I tillegg til årsverk undervisningspersonale kan det være interessant å se på antall lærere. Tall for antall lærere kan gi en viss indikasjon på utviklingen, men det er viktig å være klar over at her er alle lærere med, uavhengig av stillingsstørrelse. Tabell 4. Årsverk undervisningspersonale antall lærere. Ordinære grunnskoler og spesialskoler. Alle eierforhold. Skoleår Årsverk undervisningspersonale til undervisning Årsverk undervisningspersonale uten godkjent utdanning for det (de) trinn de underviser på Årsverk undervisningspersonale til annet arbeid enn undervisning Årsverk undervisningspersonale totalt Antall lærere 2008/ / / / Årsverk utført av undervisningspersonale til annet enn undervisning har siste skoleår økt med i overkant av 530. Nå mener Utdanningsdirektoratet at tallene for 2007/08 kan være usikre fordi det også dette året kan ha vært ulik føring av hva som er andre oppgaver og hva som er undervisning. Økningen kan derfor ha blitt noe overvurdert. I løpet av de siste 6-7 årene er det ved flere anledninger foretatt økninger i elevenes undervisningstimetall. Sentrale politikere har ved hver timetallsøkning forutsatt at dette skulle medføre en vekst i antall lærere. Utdanningsforbundet har derfor vært særskilt opptatt av om timetallsøkningen har medført vekst i antall årsverk undervisningspersonale til undervisning. I de aller fleste kommuner har ikke timetallsøkningene hatt den lovede effekt. Det er flere årsaker til det, men et svar som vil

10 dekke alle alternativer er kombinasjonen av svak kommuneøkonomi og kommunenes frihet til å omdisponere. Det kan også hevdes at årsaken ligger i for svak nasjonal styring av sektoren. Utdanningsforbundet har beregnet økt behov for lærerårsverk i kommunale grunnskoler fra skoleår til skoleår generert av økt timetall på barnetrinnet fra skoleåret 2008/09. Med uendret lærertetthet og gruppestørrelse på barnetrinnet vil timetallsøkningen kreve en vekst i lærerinnsatsen for undervisningspersonalet på 1037 årsverk i kommunale grunnskoler. Den faktiske veksten var på 636 årsverk hvorav 106 årsverk til undervising. Det er markedsført fra regjeringshold at en har økt antall lærere med 4000 de tre siste årene. Av dette er 3538 i de kommunale skolene. Økende bruk av deltid, en rekke andre pålagte oppgaver, og flere lærere i aldersgrupper med redusert undervisningsplikt pga. seniortiltak gjør at en får sterkere økning i antall lærere enn antall undervisningsårsverk. Realiteten er at en har fått en økende underdekning når en tar hensyn til behovsveksten knyttet til timetallsøkningen. Tabell 5. Kommunale grunnskoler. Endring fra foregående skoleår 2006/ / /09 Sum 3 år Lærere, antall Årsverk undervisning, fagutdannede lærere Årsverk undervisning, ikke-fagutdannede lærere Ekstra årsverksbehov pga. timetallsøkning høsten Sum årsverk eks. timetallsøkning For hele landet har det blitt nesten 330 årsverk færre undervisningspersonale med godkjent utdanning. Tallene viser også at årsverkene med undervisningspersonale uten godkjent utdanning for det (de) trinn de underviser på, har økt med over 433 årsverk. Det betyr at nettoøkningen på i overkant av 100 årsverk undervisningspersonale til undervisning skyldes at tilsettingen av undervisningspersonale uten godkjent utdanning har oversteget nedgangen i fagutdannet undervisningspersonale. Tabell 6. Undervisningspersonale og elevtall. Endringer fra skoleåret 2007/08 til 2008/09. Kommunale grunnskoler. Med godkjent utdanning Uten godkjent utdanning Sum årsverk til undervisning Årsverk til annet enn undervisning Årsverk i alt undervisningspersonale Antall lærere Antall elever Lærere med godkjent førskolelærerutdanning med og uten videreutdanning er inkludert i gruppen med godkjent utdanning Vi antar at de private grunnskolene pga. statstilskuddet har vært skjermet for de nedskjæringer som de kommunale grunnskolene har vært utsatt for. Vi har derfor ønsket å se litt nærmere på utviklingen i lærerårsverk i de private grunnskolene.

11 Tabell 7. Undervisningspersonale og elevtall. Endringer fra skoleåret 2007/08 til 2008/09. Private grunnskoler Med godkjent utdanning Uten godkjent utdanning Sum årsverk til undervisning Årsverk til annet enn undervisning Årsverk i alt undervisningspersonale Antall lærere Antall elever 64,2 4,2 68,5-0,2 68,3 137,0 28,0 Tabell 7 viser at de private grunnskolene har hatt en positiv vekst i antall årsverk undervisningspersonale med godkjent lærerutdanning. I tabell 8 ser vi videre at antall elever per årsverk undervisningspersonale i de kommunale grunnskolene sammenliknet med elever per årsverk undervisningspersonale i de private grunnskolene med stor tydelighet viser at de private i langt større grad har blitt skjermet for svak kommuneøkonomi. Tabell 8. Antall elever per årsverk undervisningspersonale Skoleår Private grunnskoler Kommunale grunnskoler 2008/09 9,4 11,4 2007/08 9,8 11,5 2006/07 9,9 12,0 2005/06 10,0 12,1 Fra skoleåret 2005/06 til 2008/09 har det vært en vekst i antall årsverk undervisningspersonale på 5,6 prosent. Den tilsvarende vekst for årsverk assistenter er på 23,1 prosent. Andelen assistentårsverk regnet av summen av årsverk undervisningspersonale og årsverk assistenter har økt fra 10 prosent i 2005/06 til 12 prosent i 2008/09. Tabell 9. Årsverk undervisningspersonale og assistenter. Private og offentlige skoler. Skoleår Årsverk undervisningspersonale Årsverk assistenter 2008/ / / / Årsverk til personale med administrative og pedagogiske lederoppgaver omfatter den samlede tidsressurs til slike oppgaver som er avsatt i henhold til særavtale om arbeidstid og ressursbestemmelser i grunnskolen. Dette gjelder bl.a. ressurser til rektor (inkl. administrasjon av skolefritidsordninger, av spesialundervisning m.m.), administrasjonslærer og undervisningsinspektør.

12 Tabell 10. Årsverk administrativt personale. Kommunale grunnskoler. Skoleår Årsverk personale med administrative og pedagogiske lederoppgaver Det samme, som andel av årsverk undervisningspersonale 2008/ ,2 % 2007/ ,1 % 2006/ ,2 % 2005/ ,2 % Tabellen viser en svak økning i administrative årsverk. Andelen målt i forhold til årsverk undervisningspersonale har vært relativt stabil.

13 I Ot. prp. nr. 67 ( ) "Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa" la regjeringen fram forslag om endringer i opplæringsloven som skulle øke kommunenes og skolenes valgfrihet. Forslaget, som ble vedtatt i 2003, medførte at de lovfestede klassedelingsreglene ble opphevet. I dag har loven kun et krav om at gruppestørrelsen må være "pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg". Begrepene er fremdeles ikke mer presist definert, til tross for at Stortingets KUFkomité etterlyste en slik vurdering da lovendringen ble behandlet. I rundskriv F fra Utdannings- og forskningsdepartementet vises det til at Stortinget, på eget initiativ, fattet følgende vedtak som må følges opp av fylkesmennene: "Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordingen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet". Til tross for dette ser vi at mange kommuner bruker lovendringen som en brekkstang for innsparing. Gruppestørrelse er antall elever per lærer i undervisningssituasjonen. Denne måles ved antall undervisningstimer for elevene, sett i forhold til antall lærertimer brukt til undervisning. Lærertetthet målt ved gjennomsnittlig gruppestørrelse vil normalt avvike fra lærertetthet målt ved elever per lærerårsverk. Dette gjelder særlig for utviklingen over tid. Når det skjer endringer i hvor stor del av lærernes samlede tid som skal brukes til aktiv undervisning (dvs. som ikke brukes til forberedelser, etterarbeid, kompetanseutvikling samt administrative gjøremål) vil lærertettheten endres målt ved gjennomsnittlig gruppestørrelse, mens antall elever per lærerårsverk ikke endres. Endres timetallet for elevene, vil vi få tilsvarende endringer i gruppestørrelsen selv om antall lærerårsverk per elev er uendret. Utdanningsdirektoratet bruker to indikatorer for gjennomsnittlig gruppestørrelse. Gruppestørrelse 1 omfatter all undervisning. Det betyr at tilleggsundervisning gitt etter individuelle rettigheter, som spesialundervisning og særskilt norsk- og morsmålsundervisning, er inkludert. I disse timene har imidlertid læreren færre elever i gruppen, og dermed blir den gjennomsnittlige gruppestørrelsen lavere enn den som ordinære elever møter. Gruppestørrelse 2 viser hvor mange elever det er i gruppen i ordinær undervisning, her er undervisning etter individuelle rettigheter trukket fra. Det er gruppestørrelse 2 direktoratet bruker for å kontrollere om stortingets forutsetninger er oppfylt.

14 Stortinget har forutsatt at gjennomsnittlig gruppestørrelse ikke skal være større enn de gruppene som de gamle klassedelingsreglene ville ha gitt. For å undersøke om denne forutsetningen er brutt, beregnes et uttrykk for gjennomsnittlig gruppestørrelse og en beregnet klassestørrelse. Gruppestørrelsen skal si noe om hvor mange elever som sitter foran en lærer, og er basert på opplysninger om elevtimer og lærertimer. Bare timer til ordinær undervisning er inkludert, det er trukket fra elevtimer til spesialundervisning og særskilt norsk. Lærertimene består av ordinære undervisningstimer pluss timer til oppdeling til samiske språkalternativer. Formelen for gruppestørrelse er definert som en brøk med følgende størrelser i teller og nevner: "Elevtimer i ordinær undervisning" - "timetall spesialundervisning" - "timetall særskilt norsk" "Ordinære undervisningstimer" + "timer til oppdeling til samiske språkalternativer" "Elevtimer i ordinær undervisning : antall elever 1. årstrinn * skolens timetallsfordeling 1. årstrinn + antall elever 2. årstrinn * skolens timetallsfordeling 2. årstrinn + antall elever 3. årstrinn * skolens timetallsfordeling 3. årstrinn osv. "Timetall spesialundervisning : antall elever med 1-75 timer spes. undervisning * 57 (gjennomsnitt antall timer) + antall elever med inntil timer spes. undervisning * 134 (gjennomsnitt antall timer) + antall elever med inntil timer spes. undervisning * 222 (gjennomsnitt antall timer) + antall elever med mer enn 270 timer spes. undervisning * 513 (gjennomsnitt antall timer). Tallene for gjennomsnittlig antall timer spesialundervisning i de tre gruppene er beregnet på grunnlag av tidligere erfaringer om bruk av spesialundervisning. "Timetall særskilt norsk : (antall elever 1. årstrinn + antall elever 2. årstrinn + antall elever 3. årstrinn + antall elever 4. årstrinn) * 232,75 + (antall elever 5. årstrinn + antall elever 6. årstrinn + antall elever 7. årstrinn) * (antall elever 8. årstrinn + antall elever 9. årstrinn + antall elever 10. årstrinn) * 132,67. Verdiene er fremkommet ved å ta det totale antall timer særskilt norsk for de tre trinnene (931 timer for årstrinn, 441 timer for trinn og 398 timer for trinn) og dele på antall trinn. Tabell 11 viser utviklingen i gjennomsnittlig gruppestørrelse de siste åtte skoleårene. Gruppestørrelsen har økt sammenhengende fra år Etter 2005/06 har gruppestørrelsen stabilisert seg, og med tildels en svak nedgang. Det siste året har en igjen fått en økning i gruppestørrelse 2. Samlet for perioden har gruppestørrelse 1 økt med i underkant av 5 prosent, og gruppestørrelse 2 med over 8 prosent. Nivået for gruppestørrelse 1 ligger hele tiden godt under gruppestørrelse 2.

15 Tabell 11. Gjennomsnittlig gruppestørrelse, kommunale grunnskoler År Gruppestørrelse 1 Gruppestørrelse /09 13,78 16, /08 13,86 16, /07 14,01 17, /06 14,10 17, /05 13,94 16, /04 13,85 16, /03 13,67 16, /02 13,42 16, /01 13,33 15,96 Figur 2. Elevandel i skoler fordelt etter gruppestørrelse i ordinær undervisning (beregnet på kommunale grunnskoler). T.o.m , , ,01 eller mer 2000/01 7,20 % 47,20 % 36,40 % 9,20 % 2001/02 6,20 % 43,40 % 37,10 % 13,30 % 2002/03 6 % 40 % 37,90 % 16 % 2003/04 5,90 % 39,80 % 34,50 % 19,90 % 2004/05 5,30 % 36,90 % 38,10 % 19,60 % 2005/06 4,90 % 33,50 % 40,20 % 21,30 % 2006/07 4,80 % 32,80 % 37,10 % 25,20 % 2007/08 5,60 % 34,90 % 37,60 % 21,80 % 2008/09 5,60 % 32,60 % 38,30 % 23,60 % Det er stor spredning skolene imellom for gruppestørrelsens del. Andelen elever som opplever gruppestørrelser over 20 i ordinær undervisning har økt fra 9,2 prosent i 2000/01 til 23,6 prosent i 2008/09. Forrige skoleår var det tegn som tydet på at denne utviklingen var i ferd med å snu i positiv retning, men tallene viser at det igjen er en økning i elevandelen som får sin undervisning i store grupper.

16 Tabell 12. Antall elever og antall skoler gruppert etter gjennomsnittlig gruppestørrelse 2. Kommunale grunnskoler Antall elever, Antall skoler, Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 Antall elever Antall skoler prosent prosent 20 eller høyere % % % % % % tom 9, % %

17 En måte å sammenlikne ressursinnsatsen til kommuner på, er å se på hvor mange ekstra undervisningstimer som gis per elev. Dette skal gi et mål på lærerinnsats utover et minstenivå der kun én lærer er til stede i en standard gruppe elever. I tillegg kan man se på hvordan de ekstra undervisningstimene fordeler seg på timer til ordinær undervisning og timer til spesialundervisning. Ekstra undervisningstimer inkludert timer til spesialundervisning kalles ekstra undervisningstimer totalt. I de fleste tilfeller vil de beregnede ekstra undervisningstimer overstige grunnressursen og resultere i positive verdier (se definisjoner under). For noen skoler vil det imidlertid være omvendt, slik at det resulterer i negative verdier for ekstra undervisningstimer. Det kan være flere årsaker til dette. Fådelte skoler (med aldersblandede grupper) vil for eksempel lett få beregnet negative ekstraressurser. Derfor er kun skoler med flere enn 12 elever per trinn (i snitt) med i beregningen. Fjerningen av klassedelingsregelen har gitt skolen økt fleksibilitet og mulighet til å organisere undervisningen annerledes enn før. En barneskole med 30 elever per trinn får høye beregnede grunnressurser fordi klassedelingsreglen innebærer to klasser per trinn. Hvis skolen velger å la en betydelig del av undervisningen foregå i kun en gruppe per trinn, og samtidig supplerer med bruk av spesialundervisning og/eller assistenter, vil dette også kunne føre til negative verdier for ekstra undervisningstimer. Ekstra undervisningstimer totalt vil ikke påvirkes i like stor grad fordi det totale antall undervisningstimer som gis vil være høyere, i og med at timer til spesialundervisning inkluderes. Grunnressurser beregnes ut fra undervisningstimetallet som er fastsatt gjennom minstekravene i opplæringsloven, antall elever per trinn og tidligere klassedelingsregler 2. Det forutsettes også at det kun er én lærer per klasse per time. Grunnressursen må ikke forveksles med ordinære timer. 1 Det er viktig å presisere at undervisningstimer i denne sammenheng betyr lærertimer. Eksempel: Om to lærere er til stede i en undervisningstime får hver av elevene i gruppen én elevtime, mens det brukes to lærertimer på å utføre undervisningen. Den ekstra lærertimen blir definert i denne sammenhengen som ekstra undervisningstimer. 2 Dersom det var flere enn 28 elever i klassen på trinn, eller flere enn 30 på trinn, skulle klassen deles i to.

18 Ordinære timer er det antall undervisningstimer skolen bruker for å gi elevene undervisning etter skolens timetallsfordeling. Ekstra undervisningstimer defineres som differansen mellom antall ordinære undervisningstimer som faktisk gis, og beregnede grunnressurser. Ekstra undervisningstimer totalt defineres som differansen mellom det totale antall undervisningstimer som gis (inkludert undervisningstimer til spesialundervisning og norsk- og morsmålsundervisning for språklige minoriteter), og beregnede grunnressurser. Tabell 13. Ekstra undervisningstimer per elev i ordinære kommunale grunnskoler skoleåret 2008/09 fordelt på kommuner og elever. Ekstra undervisningstimer per elev Kommuner Elever 30 timer eller mer 6 % 1 % timer 24 % 11 % timer 26 % 24 % timer 30 % 48 % 0-10 timer 15 % 16 % Figur 3. Spredning i forhold til ekstra undervisningstimer per elev, kommunale grunnskoler X-aksen viser antall skoler i utvalget 80,0 % 70,0 % 60,0 % 50,0 % 40,0 % 30,0 % Spredning Gjennomsnitt 20,0 % 10,0 % 0,0 %

19 I løpet av de siste 6-7 årene har det blitt vedtatt økninger i elevenes undervisningstimetall i grunnskolen. Sentrale politikere har ved hver timetallsøkning hevdet at dette ville medføre en vekst i antall lærere. I de aller fleste kommuner har ikke timetallsøkningene hatt denne effekten. Det er flere årsaker til det, men et svar som vil dekke alle alternativer er kombinasjonen av svak kommuneøkonomi og kommunenes frihet til å omdisponere. Det kan også hevdes at årsaken ligger i for svak nasjonal styring av sektoren. Med Reform97 (R97) ble forskriften endret slik at det ikke lenger var et sentralt vedtatt minste undervisningstimetall hver enkelt elev på det enkelte årstrinn (klassetrinn) skulle ha per år. Ved R97 fikk skoleeier større frihet til å omfordele timene på en annen måte. Forskriften fastsatte at det skulle være et minste undervisningstimetall for årstrinn (småskoletrinnet), årstrinn (mellomtrinnet) og årstrinn (ungdomstrinnet). Senere har det blitt forskriftsfestet et minste undervisningstimetall for barnetrinnet (1.-7. årstrinn) og ungdomstrinnet ( årstrinn). Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen (L97): Småskoletrinnet har 3040 årstimer dvs. gjennomsnittlig 20 t/u per årstrinn. Mellomtrinnet har 3078 årstimer dvs. gjennomsnittlig 27 t/u per årstrinn. Totalt for barnetrinnet 6118 årstimer dvs. gjennomsnittlig 23 t/u per årstrinn. Skoleåret 2002/2003: Timetallet i faget norsk økes med 1 t/u på 2., 3. og 4. trinn. Årstimetallet i faget på småskoletrinnet øker med 114 timer fra 912, dvs. gjennomsnittlig 6 t/u, til 1026 timer, dvs. gjennomsnittlig 6,75 t/u per årstrinn. Brutto årstimetall for småskoletrinnet øker fra 3040 til 3154 årstimer, dvs. til gjennomsnittlig 20,75 t/u per årstrinn. Skoleåret 2004/2005: Timetallet i norsk og matematikkfaget på småskoletrinnet økes med 5 t/u i gjennomsnitt. Timetallet i norsk økes fra 1026 timer til 1140 timer dvs. til gjennomsnittlig 7,5 t/u per årstrinn. Timetallet i matematikk økes fra 532 timer, dvs. gjennomsnittlig 3,4 t/u, til 608 timer, dvs. til gjennomsnittlig 4 t/u per årstrinn. Brutto årstimetall for småskoletrinnet øker fra 3154 til 3344 dvs. til gjennomsnittlig 22 t/u per årstrinn. Skoleåret 2005/2006: Timetallet i matematikk på småskoletrinnet økes fra 608 timer til 646 timer, dvs. til gjennomsnittlig 4,25 t/u per årstrinn. Timetallet i samfunnsfag økes fra 190, dvs. gjennomsnittlig 1,25 t/u, til 228 timer, dvs. til gjennomsnittlig 1,5 t/u per årstrinn. Timetallet i natur- og miljøfag økes fra 152, dvs. gjennomsnittlig 1 t/u, til 190 timer, dvs. til gjennomsnittlig 1,25 t/u per årstrinn. Timetallet i engelsk økes fra 95 timer, dvs. gjennomsnittlig 0,625 t/u, til 133 timer dvs. til gjennomsnittlig 0,875 t/u per årstrinn. Brutto årstimetall for småskoletrinnet øker fra 3344 til 3496 timer, til gjennomsnittlig 23 t/u per årstrinn.

20 Gjennomsnittlig uketimetall for små skoletrinnet var altså 23 t/u per årstrinn og 27 t/u for mellomtrinnet ved starten av prosessen for Kunnskapsløftet. Totalt timetall på barnetrinnet var Innføringen av Kunnskapsløftet skoleåret 2006/2007: Ved innføringen av Kunnskapsløftet (K06) ble timene til frie aktiviteter på småskoletrinnet tatt bort. Timene ble brukt til styrking av KRL med 1 t/u, kunst og håndverk med 0,7 t/u, engelsk med 1 t/u og kroppsøving med 3,7 t/u. Samtidig ble fag- og timefordelingen fastsatt for barnetrinnet samlet og ikke for småskoletrinnet og mellomtrinnet hver for seg. Det totale timetallet på barnetrinnet økte ikke ved innføringen av Kunnskapsløftet. Den endelige fag- og timefordelingen ble angitt i 60 minutters timer og timene omregnet. Alle tallene i notatet er basert på 45 minutters timer. Fra høsten 2008 er det fastsatt en utvidelse av timetallet på barnetrinnet med til sammen 190 timer. Total timetallsøkning for småskoletrinnet og barnetrinnet fra L97 til K06 Det totale timetallet for småskoletrinnet har økt fra 3040 årstimer til 3496 årstimer. Dette utgjør 456 årstimer eller 12 t/u på småskoletrinnet. For å finne det gjennomsnittlige uketimetallet per årstrinn må en dele på 4. Det gjennomsnittlige uketimetallet per årstrinn har økt fra gjennomsnittlig 20 t/u per årstrinn til gjennomsnittlig 23 t/u per årstrinn. I LK06 er timetallet for småskoletrinnet (3496) slått sammen med timetallet for mellomtrinnet som hele tiden har vært 3078, til et totalt timetall på 6574, dvs. gjennomsnittlig 24,71 t/u per årstrinn på hele barnetrinnet. Etter Kunnskapsløftet er det kommunene som fordeler timene. Det er derfor ikke lenger et krav at endringene i timetallsøkningen legges på småskoletrinnet. I forbindelse med timetallsøkningen i norsk, engelsk og matematikk på småskoletrinnet fra skoleåret 2008/2009, gikk Kunnskapsdepartementet tilbake på dette for disse fagene. De er nå fastsatt med eget timetall for årstrinn og eget timetall for årstrinn, jf. Rundskriv F (Kommentar: fra skoleåret 2009/2010 er det lagt inn 76 timer til fysisk aktivitet på trinn. Det går fram av forskriftshøringen at dette skal legges inn i fag- og timefordelingen, men rundskrivet er ikke ajourført med dette timetallet per dags dato.)

21 Tabell 14: Timetallsfordelingen i grunnskolen Skoleår årstrinn Barnetrinnet totalt Ungdomstrinnet 2000/ / / / / / / som ble omregnet til 60 minutters timer, omregnet til 60 minutters timer, / / I tillegg kommer fra 2009/ timer fysisk aktivitet på trinn.

22 Undervisningspersonalets årsverk på 1687,5 timer er bygget opp av flere elementer på barnetrinnet innenfor 39 uker, med mindre annet er avtalt lokalt: arbeidsplanfestet tid 1300 timer som består av: - inntil 741 undervisningstimer på barnetrinnet - 521,5 timer arbeidsplanfestet tid utenom undervisning - 37,5 timer til planlegging og kompetanseutvikling når elevene ikke er til stede tid til for- og etterarbeid og faglig ajourføring med 387,5 timer. Undervisningspersonalets årsverk på 1687,5 timer er bygget opp av slik på ungdomstrinnet innenfor 39 uker, med mindre annet er avtalt lokalt: arbeidsplanfestet tid 1225 timer på ungdomstrinnet består av: - gjennomsnittlig 665 undervisningstimer på ungdomstrinnet - 522,5 timer arbeidsplanfestet tid utenom undervisning - 37,5 timer til planlegging og kompetanseutvikling når elevene ikke er til stede tid til for- og etterarbeid og faglig ajourføring med 462,5 timer. GSI skal registrere hvordan den delen av årsverket som omhandler undervisningstimene og årsrammene er disponert. I den sentrale særavtalen, SFS 2213, er det regulert inn flere bestemmelser som griper inn i årsrammene og som på den måten påvirker undervisningstimetallene. Dette dreier seg om eksempelvis seniortiltak, byrdefull arbeidssituasjon, kontaktlærertjeneste, sosiallærertjeneste, rådgivertjeneste og elevrådskontakt. Siden disse ulike tjenestene og funksjonene innvirker på undervisningstimetallene, vil det være viktig å registrere disse slik at de fremkommer i GSI. Årstimer angir antall lærertimer i løpet av et år. Det er det antall timer en lærer underviser i løpet av et år. Begrepet undervisningstimer brukes i forhold til Opplæringslovens bestemmelser om hvor mange undervisningstimer den enkelte elev har krav på. I GSI-statistikken skilles det mellom årstimer til undervisning og årstimer til annet arbeid utført av undervisningspersonale. Alle årstimer til undervisning føres i 60 minutters enheter. Særavtalen om arbeidstid for undervisningspersonalet (SFS 2213) oppgir årstimer til reduksjon i årsrammen for

23 undervisning i 45 minutters enheter. I GSI-rapporteringen må disse timene regnes om til 60 minutters enheter. På barnetrinnet er årsrammen for undervisning, dvs. hvor mange enheter av 60 minutter en lærer i 100 prosent stilling skal undervise, 741 timer. På ungdomstrinnet er gjennomsnittlig beregnet årsramme for undervisning per lærerårsverk 665 timer. Tabell 15. Lærertimer (årstimer) til undervisning og andre årstimer utført av undervisningspersonalet fordelt på skoleår Skoleår Lærertimer til undervising Andre årstimer utført av undervisningspersonalet Andre årstimer som andel av årstimer totalt 2008/ ,3 % 2007/ ,5 % 2006/ ,6 % Omfanget av og fordelingen av årstimer til undervisning og årstimer til andre oppgaver har vært svært likt de tre siste skoleår. Andre årstimer som andel av årstimer totalt har gått litt ned i perioden. Lærerårsverk er summen av undervisningsoppgaver og andre oppgaver utført av undervisningspersonale beregnet i årsverk. Summen av alle årstimer til undervisning utført av undervisningspersonalet omgjort til årsverk er i GSI definert som undervisningsårsverk. Disse årsverkene tilsvarer årstimene til undervisning. Årsverk undervisningspersonale til annet enn undervisning tilsvarer årstimer til annet arbeid enn undervisning utført av undervisningspersonale. Fram til skoleåret 2007/2008 ble ressurser til annet enn undervisningsoppgaver kun registrert som årstimer i GSI. Fra dette skoleåret skulle omfanget av disse årstimene også oppgis som årsverk. Årsverk til undervisningspersonale ble fra 2007/2008 registrert som årsverk til undervisning og årsverk til undervisningspersonale til annet en undervisning. Under årsverk til undervisningspersonale til annet en undervisning registreres årsverk til rådgiver, sosiallærer, elevrådskontakt og andre oppgaver for undervisningspersonale. Andre oppgaver inneholder for eksempel IKT-arbeid, skolebibliotektjeneste osv. utført av lærere, årsverkene til samlingsstyrer eller lærere over 55 år med redusert undervisningsplikt. Tabell 16. Årsverk til undervisning og til andre oppgaver. Kommunale grunnskoler Skoleår Årsverk til undervisning Årsverk til andre oppgaver 2008/ /

24 Årsverkene og årstimene bak disse registreringene er nedfelt i tariffavtalen SFS Særavtale for undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring. Denne særavtalen inneholder bestemmelser som omhandler tidsressurser. Mange skolebudsjett i kommuner og fylkeskommuner, samt i budsjettfordelingen på den enkelte skole, har ikke tatt høyde for at mange lærertimer bortfaller grunnet redusert årsramme for undervisning (leseplikt) for lærerne. De har budsjettert med et visst antall lærerårsverk, men antall årsverk blir ikke redusert om leseplikten for en eller flere lærere reduseres. Konsekvensen blir at elevene må betale gjennom færre lærertimer og/eller undervisning i større elevgrupper. Dersom alle bortfalte undervisningstimer hadde blitt kompensert ved nye lærerstillinger ville det ha vært en langt større økning i antall lærerårsverk enn statistikken viser. Hovedårsaken til stillstand/reduksjon i antall lærerårsverk er nok at mange kommuner gjennomfører kutt ved hjelp av ostehøvelprinsippet. Den veksten som ellers ville ha kommet uteblir dermed. I tillegg til å vise ressursutviklingen knyttet opp mot disse bestemmelsene, ønsker vi å se på den historiske utviklingen i forhold til disse bestemmelsene. I tariffoppgjøret i 2006 ble flere av disse særavtalene revidert. Enkelte av bestemmelsene eksisterte før innføring av nytt inntektssystem i 1986, andre har kommet til gjennom forhandlinger etter den tid. Før 1986 var ressurser til enkelte av bestemmelsene sikret som øremerkede midler. Rundskriv F 3/85 fra daværende Kirke- og undervisningsdepartement, anga ressursrammen for grunnskolen. Avtalen om undervisningspersonalets arbeidstid skal reforhandles i Da vil også særavtaler med tilknytning til arbeidstidsavtalen bli gjenstand for forhandlinger. Vi håper derfor at dette notatet kan gi en dypere forståelse av de ressursbestemmelser som er nedfelt i SFS 2213 i tillegg til at vi presenterer tall for ressurser til disse oppgavene. Et generelt problem når det gjelder innrapportering av disse ressursene (årstimene) er at alle årstimer til undervisning skal oppgis i 60 min. enheter. I særavtalen er årstimene oppgitt i 45 min. enheter. Det kan nok forekomme at rektorer ved innrapportering av disse årstimene ikke har vært oppmerksomme nok på dette. Gjeldende avtale er hjemlet i Særavtale for undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring (SFS 2213):

25 Lærere i grunnskolen og i videregående opplæring som utfører kontaktlærertjeneste for elevene, får redusert årsrammen for undervisning med minimum 38 timer. I rundskriv F 3/85 fra Kirke- og undervisningsdepartementet var bestemmelsen slik at det skulle avsettes 1 t/u per klasse til klassestyrertjenesten. I Kap. 7.3 Særavtale om leseplikter og tidsressurser i grunnskolen står det i pkt. 2.2 om Klassestyrertjenesten: Til klassestyrertjenesten konverteres en leseplikttime pr. klasse. Tidsressursen til klassestyrertjenesten skal ikke timeplanfestes, men det er en forutsetning at klassestyreren er tilgjengelig til bestemte tider, bl.a. av hensyn til elevenes foresatte. Til klassestyrertjenesten i klasser på ungdomstrinnet med mer enn 28 elever, konverteres en tilleggsressurs på ¼ leseplikttime pr. klasse. Denne ordningen gjelder også klasser / grupper for spesialundervisning pr. 6 elever. Tidsressursen har ligget relativt fast siden Lesepliktutvalget av 1975 peker på at klassestyrerfunksjonen, dvs. også klassestyrerressursen, dekker tre hovedområder (NOU 1977:4 s. 32): "Klassestyrerfunksjonen dekker tre hovedområder. Det er for det første visse praktisk/administrative gjøremål. Videre er det tale om en sosialpedagogisk funksjon. Det tredje området er en koordinerings- og samarbeidsfunksjon som omfatter både faglig/pedagogiske og andre forhold som gjelder klasser og enkeltelever i klassen." Denne beskrivelsen av klassestyrerens oppgaver samsvarer godt med de oppgavene en kontaktlærer skal utføre. På grunn av manglende tilgang til opplysninger om hvor mange elever som går i faste særskilte undervisningsgrupper på den enkelte skole, har vi ikke mulighet for å beregne hvor mange klasser/grupper det ville være dersom de tidligere klassedelingsreglene gjaldt. Vi har derimot sett på hvor mange årstimer som er innrapportert til kontaktlærer (klassestyrer) og beregnet omfanget av årstimene ved hjelp av opplysningene om hvor mange kontaktlærere det er innrapportert på den enkelte skole. 38 timer per år i 45 min. enheter tilsvarer 28,5 timer per år i 60 min. enheter. Det innrapporterte antall årstimer ligger timer lavere enn beregnet. Årsaken kan være at det på enkelte skoler er to kontaktlærere som deler på nedslagstiden. Tabell 16 viser at andelen lærere som er kontaktlærere har blitt redusert i løpet av de siste fire år.

26 Tabell 17. Kontaktlærere i alt andel kontaktlærere Skoleår Antall lærere i alt Antall kontaktlærere Andel kontaktlærere (prosent) 2008/ ,8 % 2007/ ,6 % 2006/ ,1 % 2005/ ,3 % Regjeringens Soria Moria-erklæring har beskrevet en politisk målsetting om maks 15 elever per kontaktlærer. Tabellen under viser at nesten 50 prosent av kontaktlærerne i skoleåret 2008/09 har ansvar for mer enn 15 elever. Dette omfatter 58 prosent av alle elevene i utvalget og nesten 40 prosent av skolene. Det må kunne sies at målsettingen i Soria Moria fortsatt er et stykke unna. Tabell 18. Gjennomsnittlig antall elever per kontaktlærer skoleåret 2008/09 kommunale grunnskoler. Gjennomsnittlig antall elever per kontaktlærer mer enn 25 Antall skoler Antall elever Antall kontaktlærere Prosentvis fordeling: Andel skoler 2,7 % 11,1 % 46,7 % 29,9 % 8,9 % 0,7 % Andel elever 0,2 % 2,2 % 39,4 % 41,0 % 15,9 % 1,3 % Andel kontaktlærere 1,2 % 4,0 % 46,3 % 36,6 % 11,2 % 0,7 % Utvalg: ordinære grunnskoler og spesialskoler, kommunale, fylkeskommunale og interkommunale. Antall elever i utvalget: Antall kontaktlærere i utvalget: Disse årstimer/ressurser, tidligere kalt konverteringsressursen, er avtalefestet gjennom Særavtale om leseplikter og tidsressurser, og gis som redusert årsramme for undervisning/ nedslagstimer for arbeid man regner som mer krevende enn ordinær undervisning. I grunnskolen ble ressursen tidligere beregnet på bakgrunn av det totale antall årstimer til spesialundervisning, særskilt norskopplæring, morsmålsundervisning, tospråklig opplæring, samt undervisning i samisk og finsk. Leseplikten ved spesialundervisning er i prinsippet den samme som for undervisning forøvrig, men på barnetrinnet skal 16 prosent og på ungdomstrinnet 9 prosent av leseplikten konverteres til oppgaver som er spesielle for denne undervisningen (diagnostisering av elever, samarbeid med kolleger, foreldre og andre, utarbeiding av spesielt materiell, notat- og rapportskriving mv.). Den beregnede konverteringsressurs ses som en samlet ressurs til skolen.

27 I videregående opplæring gjaldt andre regler. Tidsressursen som løses ut gjør det mulig å redusere undervisningsplikten til personale med en byrdefull arbeidssituasjon (kalt byrdefullressursen). Beregning av ressursen/årstimene skjer nå på grunnlag av elevtallet på den enkelte skole. Tidsressursen utgjør 2 årsrammetimer per elev. Eksempelvis vil årstimene på en skole med 250 elever utgjøre 2 x 250 x ¾ = 375 årstimer i 60 min. enheter. Vi har beregnet tidsressursen (elevtall x 2 årsrammetimer) for inneværende skoleår i henhold til den nye avtalen og sammenliknet med omfanget av de innrapporterte årstimene. Tabell 19. Beregnet og innrapportert byrdefullressurs. Kommunale grunnskoler skoleåret 2008/09 Beregnet byrdefullressurs Innrapportert byrdefullressurs Barnetrinnet Ungdomstrinnet Barnetrinnet Ungdomstrinnet Det innrapporterte årstimetallet for barnetrinnet utgjør 61,7 prosent av de beregnede årstimene. For ungdomstrinnet utgjør innrapporterte årstimer 58,9 prosent av de beregnede konverteringsressursene. Når de registrerte årstimene er lavere enn de beregnede kan dette ha to årsaker: 1) Ved enighet på den enkelte skole kan man istedenfor å redusere undervisningsplikten for lærere velge å styrke personaltettheten, enten ved å tilsette pedagogisk personale eller assistenter. I slike tilfeller vil ressursen ikke bli ført i GSI under tidsressurs til lærere med byrdefull arbeidssituasjon. 2) Tidsressursen har ikke blitt tatt ut. Dersom man ønsker å se omfanget av årstimer som er brukt til å redusere årsrammen for undervisning, gjør føringen i GSI det vanskelig. Det er nemlig mulig å føre årstimene på ulike steder under skjema B. Årstimer. Vi har valgt å tolke tallene ført under B.16 som de årstimer som er brukt for å redusere årsrammen for undervisning. Tabell 19 sammenlikner omfanget av årstimer beregnet etter konverteringsreglene og gjeldende særavtale om byrdefullressurs. Tabell 20. Beregnet konverteringsressurs og beregnet byrdefullressurs. Kommunale grunnskoler skoleåret 2008/09 Beregnet konverteringsressurs Beregnet byrdefullressurs Barnetrinn Ungdomstrinn Barnetrinnet Ungdomstrinnet At beregnet konverteringsressurs ligger noe høyere enn beregnet byrdefullressurs, skyldes at partene ved inngåelse av gjeldende avtale brukte verdien av differansen til lønnstillegg til undervisningspersonalet (skolepakke 2).

28 Tabell 21. Beregnet og innrapportert byrdefullressurs. Kommunale grunnskoler skoleårene 2006/07 til 2008/09 Innrapporterte årstimer til Beregnet årstimer til byrdefullressurs Skoleår byrdefullressurs Barnetrinn Ungdomstrinn Barnetrinn Ungdomstrinn 2008/ / / Skoleår Innrapportert som andel av beregnet Barnetrinn Ungdomstrinn 2008/09 61,7 % 58,9 % 2007/08 62,6 % 63,2 % 2006/07 54,4 % 51,2 % Innrapporterte årstimer til byrdefullressurs har vært relativ stabilt. Innrapporterte timer som andel av beregnede økte relativt mye fra skoleåret 2006/07 til 2007/08, mens det fra forrige til inneværende skoleår har vært en nedgang. SFS 2213: Det skal avsettes 76 årsrammetimer per opprettet gruppe (maks 30 elever). Tidsressursen skal nyttes bl.a. til sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning, kontaktlærer elevråd og eventuelt lokalt opprettede funksjoner. I rundskriv F 3/85 var ressursen hjemlet slik: Det avsettes 2 timer per uke pr. klasse på ungdomstrinnet til arbeidsoppgaver utenom undervisning. «2-timersrammen» benyttes på den enkelte skoles ungdomstrinn til arbeidsoppgaver utenom undervisning, som f.eks.: fagrettledning, seksjonsledelse sosialpedagogisk tjeneste. Fordeling til de ulike arbeidsoppgaver på den enkelte skoles ungdomstrinn reguleres i henhold til Medbestemmelsesavtalen for grunnskolen 12. Beregnet minsteressurs for sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning og kontaktlærertjeneste skal tas av «2-timersrammen», jf. Avtale om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere i grunnskolen pkt. 2 og vedlegget («administrative og pedagogiske ledelsesressurser i grunnskolen beregningsregler») til denne avtale. Det kan gis ytterligere ressurs til slike funksjoner innenfor «2-timersrammen». For øvrig kan det gis ytterligere ressurs for sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning og kontaktlærertjeneste innenfor de samlede ressurser til skolens ledelse, jf. Avtale om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere i grunnskolen pkt. 2 og 4.

29 Omfatter den delen av tidsressursen til administrative og pedagogiske lederoppgaver som benyttes til rådgiver- og sosiallærertjeneste, i henhold til særavtale om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere i grunnskolen. Rådgiver-/sosiallærertjenesten er ikke avtalefestet på barnetrinnet, men eventuelle årstimer på barnetrinnet skal likevel registreres her. SFS 2213: på den enkelte skole avsettes det minimum 38 årsrammer per påbegynt 25 elever pluss 5 prosent av et årsverk til lærere som utfører sosialpedagogisk tjeneste/rådgivning på ungdomstrinnet. Tabell 22. Ungdomstrinnet - skoleåret 2008/09 Årstimer til sosialpedagogisk rådgiver Årstimer til utdannings- og yrkesrådgiver Sum En beregning ut fra elevtallet på ungdomstrinnet viser at omfanget av innrapporterte årstimer til denne funksjonen ligger langt høyere enn den beregnede. Årsaken kan blant annet være at skoler har valgt å bruke deler av byrdefullressursen til å styrke denne funksjonen. Tabell 23. Årstimer til sosialpedagogisk rådgiver/rådgivertjenester i kommunale grunnskoler skoleåret 2006/07 til 2008/09. Årstimer til sosialpedagogisk rådgiver/ Skoleår rådgivertjenester Barnetrinnet Ungdomstrinnet 2008/ / / Omfatter den delen av tidsressursen til administrative og pedagogiske lederoppgaver som benyttes til kontaktlærertjeneste for elevråd, i henhold til særavtale om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere i grunnskolen. SFS 2213: Lærere som utfører kontaktlærertjeneste for elevrådet, skal ha redusert årsrammen for undervisning. Omfanget fastsettes lokalt. Tabell 24. Årstimer til kontaktlærertjeneste for elevråd Skoleår Barnetrinnet Ungdomstrinnet Sum 2008/ / /

30 Rapporteres i GSI i skjema B. 24. Andre årstimer som ikke er tatt med ovenfor Dersom en eller flere lærere har oppgaver ut over undervisning, rådgivning eller fast vikartjeneste, og det ikke er mulig eller ønskelig å redusere årsverkene i ramme C, oppgis de tilhørende årstimene her (f.eks. årstimer til samlingsstyrer eller lærere over 55 år med redusert undervisningsplikt). Årstimer utenom undervisning for alle som har reduksjon i leseplikt på grunn av at de utfører andre oppgaver utenom undervisning (f.eks. tillitsvalgte), skal føres her. Årstimer under "Årstimer til undervisning" skal sammen med det som står her, utgjøre årsverkene som står i ramme C. Rapporteres i GSI i skjema C. 14. Årsverk. Andre oppgaver for undervisningspersonale Her føres årsverk utført av undervisningspersonale til annet enn undervisning så som IKT - teknisk arbeid, skolebibliotektjeneste osv. utført av lærer. Her oppgis også årsverkene til samlingsstyrer eller lærere over 55 år med redusert undervisningsplikt. Tabell 25. Årstimer utført av undervisningspersonale til annet enn undervisning Skoleår C. 14: Andre oppgaver for undervisningspersonale B. 24: Andre årstimer som ikke er tatt med ovenfor 2008/ / Hvor mange av årsverkene i C. 14 som skyldes lærere over 55 år med redusert undervisningsplikt kan vi ikke lese ut av GSI-tallene. SFS 2213: Lærere har rett til å få redusert årsrammen for undervisning med inntil 5,8 prosent og 12,5 prosent fra skoleårets begynnelse det kalenderåret de fyller hhv. 55 og 60 år. Årsrammereduksjonene innebærer en omfordeling av arbeidsoppgaver innenfor det ordinære årsverket. Den omfordelte tiden nyttes til pedagogisk arbeid og forutsettes å lette den enkelte lærers arbeidssituasjon. GSI har per i dag ikke noe eget felt hvor denne ressursen føres. Utdanningsforbundet ønsker at denne resursen blir oppgitt i GSI som prosent av årsverk på den enkelte skole. Med den aldersfordeling vi har i grunnskolen ville det, dersom alle lærere over 55 år tar ut sin rett til redusert undervisningsplikt, utgjøre et stort antall årsverk. Aldersfordeling blant lærere i grunnskolen (eksklusive ledere/rektorer) Antall årsverk: Gjennomsnittsalder: 44 år Antall årsverk i aldersgruppen under 39 år: 39 % Antall årsverk i aldersgruppen år: 23 %

31 Antall årsverk i aldersgruppen år: 27 % (tilsvarer årsverk) Over 60 år: 11 % Raten for under/over 50 år er 62/ % av lærerne i grunnskolen er over 50 år. Figur 4. Prosentvis fordeling av lærere i aldersgrupper. Kilde PAI-statistikken 2008, KS

32 Selve retten til spesialundervisning er regulert i opplæringsloven 5-1. Paragrafen lyder slik: 5-1 Rett til spesialundervisning Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. Det følger av formålsparagrafen i opplæringsloven at alle elever, lærlinger og lærekandidater skal få en opplæring som er tilpasset den enkeltes evner og forutsetninger. Dette betyr blant annet at innenfor rammen av de ordinære ressursene som er stilt til disposisjon og som kan variere har alle i rimelig grad krav på oppmerksomhet ut fra den enkeltes behov (ordinær tilpasset opplæring). Også spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer at det på bakgrunn av enkeltvedtak settes i gang særskilte tiltak for en som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, tiltak som bare noen har krav på. Hva de særskilte tiltakene går ut på, vil avhenge av situasjonen. Spørsmålet om vilkåret for spesialundervisning er til stede må avgjøres etter en konkret vurdering av om eleven får tilfredsstillende utbytte av den vanlige opplæringen. I vurderingen av hvorvidt utbyttet er tilfredsstillende, må en se elevens utbytte i forhold til den kompetansen som forventes ut fra målene i læreplanverket. Om en elev skal få spesialundervisning er blant annet avhengig av hva kommunen/fylkeskommunen har satt inn av organisatoriske og pedagogiske styrkingstiltak i den vanlige opplæringen, og den enkelte skoles evne til å gi elevene et tilfredsstillende utbytte innenfor rammen av denne opplæringen. Elevenes vansker og hjelpebehov kan variere i art og omfang. Det er sjelden at en elev enten har fullt utbytte eller ikke noe utbytte av opplæringen. Som regel er det tale om et større eller mindre

33 utbytte. En elev kan derfor ha rett til spesialundervisning også der han har et visst utbytte av opplæringen, dersom dette utbyttet likevel ikke kan anses som tilfredsstillende. Elever kan dessuten ha tilfredsstillende utbytte av opplæringen på noen områder, men ikke på andre. I slike tilfeller kan det være nok at eleven får spesialundervisning en del av tiden. For elever som har svært lite utbytte av det ordinære opplæringstilbudet totalt sett, kan det være behov for at hele opplæringen legges særskilt til rette. Opplæringsloven 5-4 første ledd lyder slik: Eleven eller foreldra til eleven kan krevje at skolen gjer dei undersøkingar som er nødvendige for å finne ut om eleven treng spesialundervisning, og eventuelt kva opplæring eleven treng. Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde frå til rektor når slike behov er til stades. Loven må forstås slik at skolen har et selvstendig ansvar for at det blir forsvarlig vurdert om alle elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, og ansvar for å ta opp spørsmålet om hva som eventuelt kan gjøres for å få dette til. Skolen kan således ikke forholde seg passiv i påvente av at initiativet skal komme fra eleven/foreldrene. Noe annet er at skolen også plikter å foreta de nødvendige undersøkelser dersom eleven/foreldrene selv ber om det. At skolen har dette ansvaret, betyr likevel ikke at lærerne må foreta alle undersøkelser selv. I mange tilfeller må det således i tillegg innhentes sakkyndig vurdering etter opplæringsloven 5-3 (se punkt 2.4 om samtykke fra eleven/foreldrene i slike tilfeller). Av opplæringsloven 5-4 siste ledd framgår det dessuten: Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn. Dette betyr at skolen, PP-tjenesten og vedtaksinstansen har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen, slik at en kan komme fram til et egnet opplæringstilbud for eleven. I St.meld. nr. 23 ( ): Om opplæring for barn, unge og voksne med særskilte behov ble det framhevet at alle elever har rett til tilpasset opplæring, og at spesialundervisning som sådan skulle være forbeholdt de få.

34 Tallmaterialet i det følgende viser at målsettingene i Stortingsmeldingen om at spesialundervisning skulle være forbeholdt de få ikke er nådd. Den store økningen i timer til spesialundervisning kan skape et inntrykk av at utgiftene til grunnskoleopplæringen har økt kraftig på grunn av dette. Det er ikke slik at ressurser til spesialundervisning sikres gjennom øremerkede tilskudd fra staten. Situasjonen er at ressurser til spesialundervisning finansieres fra de samme rammene som den øvrige opplæringen. Omfanget av ressurser øker ikke selv om behovet for spesialundervisning øker. At lærertimer per elev i spesialundervisning er høyere enn i ordinær undervising medfører en intern dragkamp om ressursene på den enkelte skole. Det er derfor svært interessant å se nærmere på årstimer til spesialundervisning i forhold til øvrige årstimer til undervisning. Tall fra GSI viser at nesten 16 prosent av det totale antall årstimer i ordinære kommunale og interkommunale grunnskoler benyttes til spesialundervisning i skoleåret 2008/09. Skoleåret 2006/07 lå andelen på i overkant av 14 prosent. Økningen i ressurser til spesialundervisning har medført at årstimer til ordinær undervisning har blitt redusert i perioden. I skoleåret 2006/07 utgjorde de ordinære timene nesten 79 prosent av det totale årstimetallet. Inneværende skoleår utgjør de i underkant av 78 prosent. Forskning viser at god ordinær undervisning fører til mindre behov for spesialundervisning. Det er derfor grunn til å se nærmere på den utviklingen vi har sett de senere år. Tabell 26. Prosentvis fordeling av ulike lærertimer per skoleår. Kommunale grunnskoler Skoleår Ordinære timer som andel av totale lærertimer Spesialundervisning som andel av totale lærertimer Øvrige timer (eks. spes.underv.) som andel av totale lærertimer 2008/09 77,7 % 15,6 % 6,7 % 2007/08 78,2 % 15,0 % 6,8 % 2006/07 78,7 % 14,2 % 7,1 % Forholdet mellom antall innmeldte saker til PPT og antall elever som får tilråding om spesialundervisning har endret seg fra skoleåret 2006/07 til 2008/09. I skoleåret 2006/07 ble i overkant av 93 prosent av elevene som ble meldt PPT tilrådd spesialundervisning. Andelen for skoleåret 2008/09 er litt i overkant av 76 prosent.

35 Det er helt tydelig at skolene melder inn flere elever til PPT enn tidligere. Årsaken til at en lavere andel nå blir tilrådd spesialundervisning gir ikke GSI-tallene svar på. Tabell 27. Elever innmeldt til Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og elever tilrådd spesialundervisning Skoleår Gutter Jenter Elever i alt Elever innmeldt til PPT 2008/ / / Skoleår Gutter Jenter Elever i alt Gutter Jenter Elever i alt Elever som er tilrådd spesialundervisning av PPT Tilrådningsandel 2008/ ,8 % 76,9 % 74,5 % 76,1 % 2007/ ,3 % 96,8 % 96,6 % 96,8 % 2006/ ,6 % 92,7 % 93,3 % Blant elevene med enkeltvedtak om spesialundervisning er det i overkant av 69 prosent gutter. Denne andelen har vært relativt stabil de siste tre skoleår. Tallene for 2008/09 viser sammenliknet med de to foregående årene en markert nedgang i andelen tilrådinger i forhold til innmeldte saker. Tabell 28. Antall elever som har fått enkeltvedtak om spesialundervisning fordelt på årstrinn. Kommunale grunnskoler Skoleår 1. årstrinn årstrinn årstrinn Barnetrinn Ungdomstrinn Totalt 2008/ / / Fra skoleåret 2006/07 til 2008/09 har det vært en økning i antall elever på alle årstrinn som har fått enkeltvedtak om spesialundervisning. På barnetrinnet har det vært en økning på i underkant av 20 prosent, for ungdomstrinnet en økning på 14,5 prosent.

36 Figur 5. Andel elever som har fått enkeltvedtak om spesialundervisning fordelt på årstrinn. Kommunale grunnskoler ,0 % 9,0 % 8,0 % 7,0 % 6,0 % 5,0 % 4,0 % 3,0 % 2,0 % 1,0 % 0,0 % Figur 5 viser at det er en regelmessig utvikling av andelen elever som mottar spesialundervisning fordelt på årstrinn. Skoleåret 2008/09 fikk 3,8 prosent av elevene på 1. årstrinn enkeltvedtak om spesialundervisning, mens andelen elever på 10. årstrinn var 9,6 prosent. Tallene viser at den største andelen timer brukes på de høyere årstrinn, og en mindre andel på de lavere trinn. Dette kan tyde på at tiltak ofte settes inn på et senere stadium, når behovet i sterkere grad materialiseres. Siden effekten av tiltak normalt er størst jo tidligere de settes inn, kan det tyde på at denne profilen burde vært noe mindre skjev. Tabell 29. Årstimer til spesialundervisning fordelt på årstrinn og skoleår. Kommunale grunnskoler Skoleår 1. årstrinn årstrinn årstrinn Sum Sum barnetrinn ungdomstrinn Sum i alt 2008/ / / Tabell 28 viser at årstimer til spesialundervisning har økt på alle årstrinn de siste skoleår.

37 Tabell 30. Elever som får timer til spesialundervisning med undervisningspersonale. Kommunale grunnskoler 271 timer per år Skoleår 1-75 timer timer timer Sum elever eller mer 2008/ / / Tabell 31. Elever som får timer til spesialundervisning med assistenter. Kommunale grunnskoler Skoleår 1-75 timer timer timer 271 timer per år eller mer Sum elever 2008/ / / Antall elever som får spesialundervisning med assistenter har økt jevnt de senere år. Det er her ikke tatt med assistenter som faktisk underviser, de regnes med blant undervisningspersonalet uten godkjent utdanning. Årsaken til at det står oppført 0 i tildelingen av timer og timer for skoleårene 2006/07 og 2007/08 er at fram til og med skoleåret 2007/08 var tildelingsprofilen inndelt i 1-75 timer, timer, - og mer enn 270 timer. Assistenter er tilsatte som er med undervisningspersonalet i undervisningen, til hjelp for (enkelte) elever. Dersom disse personene utfører undervisningsoppgaver, regnes de ikke som assistenter, men som undervisningspersonale uten godkjent utdanning for det (de) trinn de underviser på. Tabell 32. Årstimer med assistent til stede i undervisningen Skoleår Årstimer med assistent til stede i undervisningen (assistenttimer) 2008/ / / / Antall årstimer med assistent til stede i undervisningen har økt med ca. 57 prosent fra skoleåret 2005/06 til 2008/09. Slik GSI-rapporteringen er utformet blir det vanskelig å kunne skille ut årstimer med assistent til stede i undervisningen fordelt på spesialundervisning og ordinær undervisning. Dette er nærmere beskrevet i vedlegg.

38 Hvordan assistenter nyttes i ordinær undervisning og i spesialundervisning, sier ikke GSI noe om. Fra skoletillitsvalgte kommer det derimot meldinger om at assistentene i stor grad får ansvar for å gjennomføre undervisningen alene. Årsakene kan være mange, men det vises ofte til at det ikke blir satt inn vikar når spesiallæreren er borte, og/eller at spesiallæreren blir brukt som vikar for andre lærere. Hvorvidt økningen i assistenter må sees i sammenheng med behovet for å skaffe personale i hele stillinger i SFO har vi ingen dokumentasjon på. Med segregerte opplæringstilbud menes opplæringstilbud som gis i spesialskoler eller i egne grupper/klasser for spesialundervisning. I tillegg til en generell økning i antall elever som mottar spesialundervisning, er det også en klar økning i det segregerte opplæringstilbudet til denne elevgruppen. I de ordinære grunnskolene blir dette tilbudet gitt som tilbud i grupper for spesialundervisning, også kalt forsterkede grupper eller avdelinger. Elevene har sin faste tilhørighet i disse gruppene selv om de kan være integrert i ordinære grupper i enkelte fag eller tema. Økningen de to siste årene er så markant at det må ha sin bakgrunn i en endret praksis. En mulig forklaring kan være at ressursene i den ordinære undervisningen er blitt såpass presset at det blir stadig vanskeligere å gi tilpasset opplæring til svakere elever uten at det etableres egne spesialgrupper. I så fall er vi på vei mot en større grad av nivågruppering i ordinære grunnskoler. Tabell 33. Antall elever som får spesialundervisning hovedsakelig alene med lærer, - og antall elever som får spesialundervisning hovedsakelig i grupper på 5 eller færre. Kommunale grunnskoler Skoleår Hovedsakelig alene med lærer Hovedsakelig i grupper på 5 eller færre 2008/ / / prosent av elevene som får segregerte opplæringstilbud (i spesialgrupper i ordinær grunnskole eller i spesialskole) får dette i spesialgrupper. 26 prosent får opplæringstilbudet i spesialskoler.

39 Figur 6. Elever i segregerte undervisningstilbud. Kommunale skoler Elever i spesialgrupper Elever i spesialskoler