e Utdanningsdirektoratet

Transkript

1 vår saksbehandler: Jens Kristian Jebsen Direkte tlf: E-post: vår dato: Deres dato: vår referanse: 2008/1790 Deres referanse: Fylkesmannen i Oppland Serviceboks 2626 Lillehammer Nærskoleprinsippet og forholdet til kommunenes myndighet til å fastsette skolekretsgrenser Det blir vist til henvendelser fra Fylkesmannen i Oppland, sist datert , der Utdanningsdirektoratet bes belyse forholdet mellom nærskoleprinsippet og kommunenes myndighet til å fastsette skolekretsgrenser. Utdanningsdirektoratet har også mottatt henvendelse fra Info Consenus, datert , med tilsvarende problemstilling. Utdanningsdirektoratet beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsene. Rettskildebildet Nærskoleprinsippet og hjemmelen til å fastsette skolekretsgrenser finner vi i opplæringsloven 8-1 første ledd: Grunnskoleelevane har rett til c gc pc den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike omrc da i kommunen soknar til. Kravet i 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. Opplæringsloven 8-1 første ledd belyses i lovens forarbeider. NOU 1995: 18 s. 163 og 164 omtaler bestemmelsen slik: Det er etter utvalgets oppfatning viktig c gi barna anledning til c skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Det er derfor viktig at barna har rett til /3 gc pc skole i det som er deres naturlige nærmiljø. 1 mange tilfeller vil dette ogsc kunne bidra til c sikre barna en tryggere skolevei. (...) Geografisk nærhet kan fastsettes pc grunnlag av fysisk avstand til den enkelte skole, slik at elevene blir henvist til den skole som gir kortest skolevei. Men geografisk tilhørighet kan ogsfl fastsettes i forhold til den enkelte skoles naturlige geografiske omrflde ut fra topografiske og trafikale forhold, derunder hvordan hjemmene er fordelt pc grender mv. Selv om distansen vil gi en meget enkel og praktisk regel, vil den ikke i alle tilfeller ivareta de hensyn som ligger bak nærhetsprinsippet. Blant annet vil ikke den korteste skoleveien alltid være den tryggeste. Etter utvalgets oppfatning vil disse hensyn bli best ivaretatt dersom et topografisk og trafikalt nærhetsbegrep legges til grunn. Endringer i opptaksomrc de.som splitter søskenflokker, kan gi behov for c gjøre unntak fra det topografiske og.trafikale nærhetsprinsipp. I slike tilfeller bør kommunen ta med betydningen av c skaffe søsken plass pc samme skole i den samlede vurdering av hvilken skole en elev skal gc pfi. Utvalget understreker at vurderingen av nærhetmc ta utgangspunkt ide skoler som til enhver tid finnes i kommunen. Lovfesting av prinsippet gir ikke i seg selv noe grunnlag for krav om bygging av nye eller utvidelse eller opprettholdelse av eksisterende skoler. Selv med dette utgangspunkt vil et absolutt topografisk og trafikalt nærhetsprinsipp i for stor grad kunne binde ressursdisponeringen i kommunen. Ved svingninger i elevtallet mfl kommunen kunne endre opptaksomrc det ved opptak av nye elever slik at plass i eksisterende skoleanlegg kan utnyttes. Postadresse: Postboks 2924 Tøyen, 0608 Oslo Besøksadresser: Kolstadgata 1, Oslo Britveien 4, Molde Parkgata 36, Hamar Telefon: Telefaks: E..post: post@utdanningsdirektoratet.no Internett: Bankgiro: Org.nr.: NO MVA

2 Side 2 av 5 Kommunens arbeid med ~ fordele elevene mellom de tilgjengelige skoler skal etter dette ta utgangspunkt i et prinsipp om at eleven skal g~ p~ den nærmeste skolen. Dette utgangspunktet gjelder ogs~ for elever som har behov for spesialundervisning, se nærmere i punkt Vurderingen av hvilken skole som er nærmest, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal ogsfj ta hensyn til andre relevante forhold som f.eks. plassering av søsken p~ samme skole og kapasiteten ved den enkelte skole. Det bemerkes i denne forbindelse at vedtak om inntak er omfattet av forvaltningsrettslige prinsipper som innebærer et forbud mot usaklig forskjellsbehandling av elevene. Avgjørelse om ~ tildele plass p~ en bestemt skole vil ogs~ være enkeltvedtak somm~ begrunnes, og som kan gjøres til gjenstand for klage etter reglene i forvaltningsloven (jf. nærmere i "Klage over enkeltvedtakli i kap. 16). I tråd med vurderingene her foresl r utvalget atdet lovfestes at grunnskoleelevene til vanlig skal g~ i den skolen de sogner til. Av hensyn til en hensiktsmessig organisering lokalt og til forutberegnelighet for elever og foreldre, gis kommunene hjemmel til ~ gi forskrifter om hvilke omr~dersom sogner til den enkelte skole. Videre heter det i Ot.prp. nr 46 ( ) s. 178: Første leddet første punktum er i samsvar med lovutkastet fr~ utvalet. Ordlyden er likevel endra som følgje av lovvedtak nr. 83. Lovutkastet fører vidare gsl. 13 nr. 1 andre leddet første punktum. Ein grunnskoleelev skal ha rett til ~ g p~ den nærmaste skolen. Det vil seie at arbeidet til kommunen med ~. fordele elevane mellom dei tilgjengelege skolane skal ta utgangspunkt i eit prinsipp om at eleven skal g~ p~ den nærmaste skolen. Dette utgangspunktet gjeld ogs elevar som har behov for spesialundervisning. Vurderinga av kva for skole som er nærmast, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal ogs ta omsyn til andre relevante forhold, til dømes om sysken er plasserte p~ den same skolen, kapasiteten p skolane og om skolevegen er farleg. (...) Første leddet andre punktum er i samsvar med lovutkastet fr utvalet. Regelen er delvis ei vidareføring av kompetansen til kommunen i gsl. 3 nr. "2. Forskriftene m halde seg innanfor det som er ei rimeleg tolking av første punktum i lovutkastet. Det vil blant anna seie at forskriftene m opne for at den vurderinga kommunen gjer av opptaket for ein elev, ogs tek omsyn til andre forhold enn geografisk nærleik, til dømes skaffe sysken plass p den same skolen "og om skolevegen erlarleg. Utdanningsdirektoratet har ikke fått tilbakemeldinger fra sektoren som tyder på sprikende forvaltningspraksis knyttet til nærskoleprinsippet. Fylkesmannen er klageinstans for kommunenes vedtak om skoleplassering, og behandler et forholdsvis stort antall saker. Videre fører Fylkesmennene lovlighetskontroll og gir veiledning når det gjelder kommunenes forskrifter om skolekretsgrener. Gjeldende forvaltningspraksis kjennetegnes ved at det ved nærskoleprinsippet tas utgangspunkt i geografiske forhold, men at andre hensyn kan tillegges vekt. Fylkesmennene forventer at kommunenes forskrifter om skolekretsgrenser ligger innenfor nærskoleprinsippets rammer. Sivilombudsmannen har en sak (1999:4 s 55) som gjaldt tildeling av skoleplass og enkeltvedtak uttalt følgende om nærskoleprinsippet og skolekretsgrenser: Som det fremg r av opplæringslovens forarbeider, er ordlyden i lovens 8-1 vedtatt etter grundige overveielser av hvilke prinsipper som bør legges til grunn ved kommunens tildeling av plass p den enkelte skole (nærhetsprinsippet kontra retten til fritt skolevalg). Lovgiveren falt ned p lovfeste en rett for eleven til g p den nærmeste skolen eller den skolen i nærmiljøet som eleven sogner til. (...) Et ytterligere moment i denne forbindelse er at det følger av 8-1 første ledd annet punktum at kommunen er gitt myndighet til vedta forskrifter On? hvilke geografiske omr der som sogner til den enkelte skolen. Dette forutsetter at lovgiver har ansett dette for være avgjørelser som er "bestemmende" for elevenes rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a og c. (...)

3 @ Utdanningsdirektoratet Side 3 av 5 Dette utgangspunktet m& imidlertid nyanseres. Kommunen kan i forskrift fastsette bestemmelser om hvilke geografiske omr&der som sogner til den enkelte skolen, jf. lovens 8-1 første ledd annet punktum. Dette medfører at kommunene i realiteten kan videreføre ordningen med kretsgrenser som gjaldt etter grunnskoleloven 3 nr. 2. Forskriftene m& imidlertid holde seg innenfor rammen av en rimelig tolkning av lovens 8..1 første ledd første punktum, slik at det ogs& tas hensyn til andre forhold enn geografisk nærhet, f.eks. farlig skoleveg og søskenforhold. (...) For enkelte elevgrupper kan det være nødvendig &foreta en særskilt og individuell vurdering av hvilken skole eleven skal tildeles plass p&. Dette kan f.eks. være fordi eleven har søsken p& en annen skole enn vedkommende sogner til og den aktuelle eleven ønsker skoleplass p& denne skolen. Dersom det ikke i forskriften er bestemt at søsken automatisk skal tildeles plass p& samme skole dersom en ønsker det, vil tildelingen av skoleplass i dette tilfellet være gjort etter en særskilt og individuell vurdering av elevens sitl(asjon. Nærskoleprinsippet og myndigheten til å lage skolekretsgrenser er også omtalt og drøftet i juridisk teori. Geir Helgeland! skriver blant annet om kapasitetshensynets betydning for nærskoleprinsippet. Helgeland skriver at kapasitetshensynet først og fremst gjør seg gjeldende når skoleanlegget ikke har plass til flere elever! og at rettighetene etter 8-1 ikke innebærer noe krav om utvidelse av eksisterende skoleanlegg. Helgeland mener likevel at det ikke kan utelukkes at en elev har så spesielle og tungsveiende grunner til å gå på en skole at eleven må få plass selv om skolen er full. I så fall må kommunen bygge ut skolen. Mangel på personalressurser vil imidlertid etter Helgeland mening ha liten vekt ift nærskoleprinsippet. Utdanningsdire~toratetsvurdering Bakgrunn og betydningen for problemstillingen Nærskoleprinsippet er ment til å ivareta elevens behov for sosial tilhørighet i lokalsamfunnet og med venner og søsken. Videre skal retten til å gå på den nærmeste skolen bidra til at skoleveien blir kortere og tryggere. Kommunen har hjemmel til å gi forskrifter om hvilke skoler de ulike boligområdene i kommunen sokner til. En eventuell kommunal forskriftsfesting vil sikre innbyggernes forutberegnelighet! samt legge til rette for å utnytte kapasiteten på de ulike skolene. Nærskoleprinsippet og kommunens myndighet til å fastsette forskrifter om skolekretsgrenser er i utgangspunktet to sider av samme sak! nemlig å sikre skoleplassering i samsvar med nærskoleprinsippet. Ved vektlegging av skolenes kapasitet kan det imidlertid oppstå en situasjon der det oppfattes at det er motstrid mellom nærskoleprinsippet og kommunens forskrift. Problemstillingen blir hvordan en slik situasjon skal håndteres rettslig. 2.2 Drøfting av rettsregelen Nærskoleprinsippet etter opplæringsloven 8-1 første ledd innebærer en rett for elevene i grunnskolen til å gå på den skole som ligger "nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. "Det er ikke meningen at dette skal tolkes som alternative vilkår. Formuleringene gir eleven rett til å gå på den samme skolen. Vurderingen av hvilken skole som er nærmest må gjøres etter en vurdering av foreliggende hensyn! sett i forhold til lovens ordlyd. Avgjørelsen er ikke underlagt forvaltningens såkalte "frie skjønn"! og en vedtak om skoleplassering kan således prøves fullt ut av fylkesmennene eller domstolene. Ved vurderingen av hvilken skole som er nærmest tas det utgangspunkt i geografiske forhold. Andre forhold kan også være relevante for vurderingen og forarbeidene peker her på om søsken er plassert på skolen! kapasiteten på skolen og om skoleveien er farlig. Vurderingstema for hvilken skole som er nærmest legger således opp til både objektive (geografi) og subjektive (søsken) vurderinger.

4 Side 4 av 5 Samtidig som elevene er gitt en rett til å gå på den nærmeste skolen, er kommunen gitt hjemmel i 8-1 første ledd andre pkt til å gi forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sokner til. Forskriftene må fastsettes i tråd med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, og i tillegg må de være i samsvar med rammene for nærskoleprinsippet i første ledd første pkt., samt andre regler i opplæringsloven. Ut over dette står kommunen fritt til å fastsette forskrifter, herunder bestemme detaljnivået i forskriften når det gjelder objektive og subjektive vurderinger. Hvilken relevans har dermed kapasitetshensyn ved skoleplassering av den enkelte elev? Utdanningsdirektoratet vurderer at lovens forarbeider åpner for at det kan være relevant å legge vekt på kapasitet ved vurderingen av hvilken skole som er nærmest, både når det gjelder enkeltsaker og ved utarbeiding av generelle forskrifter. Det understrekes at det med kapasitetshensyn menes størrelsen på skolen i forhold til antall elever. Kapasitet knyttet til lærere, enten når det gjelder kompetanse eller antall, vil aldri kunne være relevant ved skoleplassering. Når det kan være relevant å legge vekt på kapasitet, og eventuelt hvilken vekt kapasitetshensynet skal ha i forhold til andre hensyn, må imidlertid avgjøres etter en konkret vurdering. Utdanningsdirektoratet vil nedenfor gi noen generelle vurderinger knyttet til noen typetilfeller. Når to eller flere skoler ligger like nære, vil det kunne være relevant å legge vekt på kapasitet ved skoleplassering. Det vil også kunne være relevant å legge vekt på skolenes kapasitet når det kan dokumenteres at en skole er full. Dokumentasjon for at skolen er full må legges frem i enkeltvedtaket om skoleplassering, samt ved evt oversendelse av saken til klageinstansen. Hvorvidt skolen er full vil bero på en pedagogisk forsvarlighetsvurdering. En skole må kunne anses som full i denne sammenheng før antall elever på skolen har ført til konkrete brudd på opplæringsloven, jf reglene om forsvarlige grupper i 8-2 eller reglene om skolemiljø i kap. 9a. Kommunene kan ha interesse av å ha en relativt lik fordeling av elever på de ulike skolene slik at belastning på lokaler og personale blir noenlunde lik. Det kan argumenteres med at slik skoleplassering vil være til elevenes beste ved at ressursene og belastningene fordeles likt i kommunen. Utdanningsdirektoratet kan imidlertid ikke se at elevfordeling på dette grunnlag er forenlig med kapasitetshensyn slik det er beskrevet i forarbeidene til loven. Vektlegging av lik fordeling av elever på de ulike skolene vil fort uthule og underminere nærskoleprinsippet som først og fremst skal sikre elevens tilhørighet til nærmiljøet og evt søsken, samt se til at eleven har kortest og tryggest mulig skolevei. Det samme vil gjelde dersom elever fra ulike skolekretser overføres til en skole som er nedleggingstruet på grunn av lavt elevgrunnlag. Ettersom forarbeidene 2 i utgangspunktet legger til grunn at nærskoleprinsippet ikke skal fremtvinge utbyggi'ng av skoler, finner Utdanningsdirektoratet kapasitetshensyn inntrer først i den situasjonen der en skole er full, og ytterligere inntak av elever vil fremtvinge utbygging. En del kommuq.er har praktisert fritt skolevalg i grunnskolen. Ettersom noen skoler kan fremstå som mer attraktive enn andre, kan skolene over tid fylles opp blant annet av elever som ikke sokner til skolen. Det kan dermed bli vanskelig å ta inn elever som har rett på skoleplassering på den aktuelle skolen. I slike tilfeller kan det ikke legges vekt på kapasiteten på skolen, og elever med rett til skoleplass må tas inn. Når det gjelde forskrift om skolekretsgrenser som tar hensyn til fremtidige kapasitetsproblemer, blir det vist til Sivilombudsmannens årsmelding 2000 s. 121 som sier at det ikke kan legges vekt på fremtidige kapasitetsproblemer som ikke er tilstrekkelig forankret i faktiske forhold. 2NOU 1995:18 s.163 og 164

5 e Utclanningsclirektoratet Side 5 av 5 Vektlegging av fremtidige kapasitetsproblemer med økende elevkull, tilflytting etc. må således særskilt dokumenteres ved fastsettelse av forskrift, samt i enkeltvedtak om skoleplassering. Utdanningsdirektoratet vil ikke utelukke at nærskoleprinsippet i særlige tilfeller kan fremtvinge utbygging/ombygging aven skole, der hensynene for en konkret skoleplassering må gå foran hensynene knyttet til kapasitet. Konklusion Utdanningsdirektoratet finner at kommunens myndighet til å fastsette forskrift om skolekretsgrenser må utøves i samsvar med nærskoleprinsippet. Kapasitetshensyn kan først gjøres gjeldende i forhold til nærskoleprinsippet når en skole er full. Praktiseringen av nærskoleprinsippet skal til vanlig ikke kunne fremtvinge utbygging av skoler. Med vennlig hilsen CcJ~~~O~ Cathrine Børnes avdelingsd irektør Kopi til: Info Consensus Pb BORGENHAUGEN