Prinsipper for gevinst- og kostnadsfordeling i Knutepunkt Sørlandet

Transkript

1 Notat Til: Rådmannsutvalget Fra: Arbeidsgruppe for kostnads- og gevinstfordeling Dato: Prinsipper for gevinst- og kostnadsfordeling i Knutepunkt Sørlandet Anbefalinger: 1. PLP-metoden legges til grunn for planlegging, organisering og gjennomføring av samarbeidsprosjekter i Knutepunkt Sørlandet. 2. I samarbeidsprosjekter skal det utarbeides en gevinstrealiseringsplan. Videre skal det gjennomføres en risikoanalyse for hvert prosjekt. 3. Ved valg av samarbeidsprosjekter skal følgende kriterier legges til grunn: 1. Økonomisk gevinst 2. Andre gevinster 3. Risiko 4. Balansert årsverk utvikling 4. Kostnader og gevinster fordeles etter en kombinasjon av opprinnelig kostnadsnivå (50 %) og innbyggertall (50 %). 1. Innledning Knutepunkt Sørlandet er et interkommunalt samarbeid mellom 7 kommuner i Kristiansandsregionen som utgjør ett felles bo- og arbeidsmarked. Dette notatet omhandler prinsipper for gevinst- og kostnadsfordeling i forbindelse med samarbeidsprosjekter i Knutepunkt Sørlandet. 1

2 1.1 Bakgrunn Rådmannsutvalget i Knutepunkt Sørlandet vedtok høsten 2007 å nedsette en arbeidsgruppe for å utrede prinsipper for gevinst- og kostnadsfordeling. Arbeidsgruppen består av Svein Skisland, rådmann Vennesla kommune Vidar Skaaland, rådmann Songdalen kommune Terje Fjellvang, økonomidirektør Kristiansand kommune John Ånon Jonassen, rådgiver Knutepunkt Sørlandet 1.2 Problemstillinger Problemstillingene som drøftes i dette notatet dreier seg om Hvordan sikre at gevinstene i samarbeidsprosjekter realiseres Hvordan skal kostnader og gevinster fordeles i ulike samarbeidsmodeller 1.3 Mål I saksutredningen om ny styringsmodell pekes det på tre mål for Knutepunkt Sørlandet: En felles utviklingsaktør Skal ta hånd om spesielle tjenester med store krav til faglig dyktighet Skal bidra til å ta ut stordriftsfordeler. Samarbeidet skal ha fokus på Innbyggernes levekår Kostnadseffektivtet i kommunene Økt kvalitet på kommunale tjenester Attraktive arbeidsplasser i kommunene Målet for denne utredningen er å finne frem til prinsipper for fordeling av kostnader og gevinster som oppleves som rettferdige for samarbeidskommunene og finne frem til metoder som øker sannsynligheten for å realisere gevinster i samarbeidsprosjekter. Arbeidsgruppen legger vekt på at samarbeidsprosjekter skal ha en økonomisk gevinst for alle deltakerne. 2. Gevinster Bakgrunnen for samarbeidet i Knutepunkt Sørlandet er at man antar at det kan realiseres ulike gevinster. Sammenligninger av Kostra-tall viser et betydelig potensial for økonomisk gevinster ved at alle kommunene blir like effektive som den mest effektive kommunen i Knutepunkt Sørlandet. I tillegg vil det være ytterligere stordriftsfordeler ved samarbeid. 2

3 2.1 Forskjellige typer gevinster Gevinster kan defineres som nytteforbedringer. Disse kan både være økonomisk målbare og ikke kvantifiserbare. Eksempler på gevinster ved samarbeid kan være Reduserte kostnader Bedre måloppnåelse Økt kvalitet Økt service Økt kompetanse Frigjøring av ressurser Bedre omdømme Bedre rekruttering Redusert sårbarhet Ofte benyttes begrepet effektivisering som beskrivelse av en økonomisk gevinst. Effektivisering kan opptre både i form av økt produktivitet eller reduserte kostnader. Det er viktig at effektivisering er målrettet mot oppfyllelse av brukernes behov. I mange tilfeller vil den økonomiske gevinsten vise seg i form av frigjøring av ressurser. Dette skjer f. eks. ved at man ikke kan kutte deler av en stilling. Det vil si at ressursene ikke kan tas ut i ren innsparing, men har en alternativ anvendelse i kommunen på andre områder. Gjennom samarbeid kan man øke kvaliteten på tjenestene ved at man får tilgang til større ressurser og større fagmiljø. Kvaliteten på tjenestene varierer mellom kommunene, noe som er med på å forklare effektivitetsforskjeller mellom kommunene. Arbeidsgruppen legger vekt på at det ikke må være en automatikk i at alternativet med høyest kvalitet skal legges til grunn i samarbeidsprosjekter. 3. Gevinstrealisering Undersøkelser både i Norge og i utlandet viser at alt for mange prosjekter blir iverksatt som i ettertid viser at de aldri skulle ha hatt livets rett. De viktigste årsakene til dette er at man er utydelig i forhold til hvilke gevinster som skal realiseres i et prosjekt samt at man ikke vurderer godt nok om man har kapasitet og kompetanse til å gjennomføre prosjektene på en god måte. Selv om prosjektgjennomføringen er vellykket, uteblir gevinstene svært ofte. Årsakene til dette er at man i mange tilfeller opererer med såkalte festtalegevinster eller at gevinstmålene er urealistiske. I noen tilfeller blir virkemidler til mål. Dette gjelder særlig i teknologiprosjekter. (Kilde: Statskonsult) 3.1 Suksesskriterier for prosjekter Statskonsult utarbeidet i 1998 en rapport om erfaringene fra store statlige it-prosjekter. På bakgrunn av erfaringene utarbeidet de en sjekkliste for styring av prosjekter: Prosjektet har utarbeidet direktiv/planer som definerer de ulike aktørenes rolle og ansvar Prosjektet har en definert oppdragsgiver Prosjektet er tilstrekkelig forankret hos alle parter ved at prosjektets mål, status, omfang og konsekvenser er kjent 3

4 Gjennomføringen er fundert på omforente, ajourholdte og realistiske planer med hovedaktiviteter, milepæler og ressurser som dekker organisasjon, rutiner og prosesser Prosjektet har utarbeidet kost/nyttevurdering Prosjektet har utarbeidet en plan/opplegg for gevinstrealisering, og denne er akseptert av linjeledelsen og ansattes organisasjoner Prosjektet er bemannet med nødvendig kompetanse og ressurser i henhold til plan Arbeidsgruppen anbefaler at PLP-metoden (Prosjektledelseprosessen) legges til grunn for planlegging, organisering og gjennomføring av samarbeidsprosjekter i Knutepunkt Sørlandet. Vedlagt notatet følger en kort oppsummering av metoden. 3.2 Gevinstrealiseringsplan Arbeidsgruppen foreslår at det skal utarbeides en gevinstrealiseringsplan i hvert enkelt prosjekt. En plan for gevinstrealisering bør alltid inneholde en beskrivelse av 1. hvilke gevinster som skal tas ut 2. hvilke beslutninger og tiltak som kreves for å ta ut gevinstene 3. når gevinstene skal tas ut Planen for gevinstrealisering er et viktig dokument, som legges fram til ledelsen for godkjenning. Det er ledelsen i virksomheten som har ansvaret for at gevinstrealiseringen planlegges og at planen blir gjennomført. Følgende elementer er helt sentrale i en gevinstrealiseringsplan: Planen må identifisere hvem som har det faktiske ansvaret for å ta ut gevinstene. Eierskapet til de ulike gevinstelementene må være fastslått, dvs. være forankret i linjen. Planen må skape og synliggjøre incentiver for de som er ansvarlige for iverksetting/gevinstrealisering. I arbeidet med realisering av gevinstene er det hele tiden viktig med god styring av kommunikasjonen i forbindelse med prosjektet. I motsetning til i prosjektets tidlige faser hvor kommunikasjonen ofte er rettet mot ledelsen, så er det i gjennomføringen viktig at kommunikasjonen omfatter hele organisasjonen og alle nivåer. Planen må beskrive hvordan evaluering/måling og tilbakemelding til overordnet/finansierende virksomhet skal foregå. Når det gjøres endringer underveis i prosjektet må det gjøres konsekvensanalyser i forhold til de forventede gevinstene, og gevinstrealiseringsplanen må oppdateres. Det er viktig at man måler og evaluerer prosjektet med hensyn til gevinstrealisering slik at man har kontroll på om forventet gevinst er realisert. 3.3 Risiko Ett hvert prosjekt har en risiko for å mislykkes. Det må derfor gjøres en risikoanalyse for å finne mulige årsaker til at prosjektet kan mislykkes, hvor stor sannsynligheten er for at prosjektet mislykkes, hvilke konsekvenser dette vil få og hvilke risikoreduserende tiltak som må iverksettes. 4

5 Det er viktig å se antatt risiko i forhold til forventet gevinst når man skal velge hvilke prosjekter som skal iverksettes. 3.4 Suboptimalisering Suboptimalisering innebærer at den enkelte aktør (f. eks. en kommune) tilpasser sin virksomhet uten tanke på helheten. Dette betyr at hver for seg har man gode løsninger, men at man ikke utnytter gevinstpotensialet som helhet. Det kan også være slik at et prosjekt må gjennomføres med negativ gevinst for at andre prosjekter skal realisere sitt gevinstpotensial. 3.5 Prioritering av samarbeidsprosjekter Ved valg av samarbeidsprosjekter skal følgende kriterier legges til grunn: 1. Økonomisk gevinst 2. Andre gevinster 3. Risiko 4. Balansert årsverk utvikling Dette innebærer at prosjekter med størst økonomisk gevinst skal gjennomføres før prosjekter med andre typer gevinster. Videre må det tas hensyn til risikoen i prosjektet. Det vil også være prosjekter hvor kostnadene er større enn de direkte gevinstene isolert sett. Slike prosjekter kan gjennomføres hvis de er en forutsetning for å ta ut gevinster i andre prosjekter. 4. Kostnader En viktig årsak til at prosjekter mislykkes er at kostnadselementet undervurderes i planleggingsfasen. Det er derfor viktig å ha et realistisk budsjett som dekker alle kostnader i prosjektet. 4.1 Kostnadstyper Investeringskostnader Investeringskostnader er utgifter til f. eks. infrastruktur, bygninger og maskiner. Dette er normalt engangskostnader som påløper i en tidlig fase av prosjektet, men det kan også være at det i prosjektet er lagt opp til at det må gjøres tilleggsinvesteringer i løpet av levetiden. Renter og avskrivninger av investeringene må regnes inn i kalkylen for gevinster. Omstillingskostnader Det kan være betydelige omstillingskostnader forbundet med å etablere samarbeidsprosjekter. Disse kostnadene ligger både i selve prosjektet, i den nye enheten og i den enkelte kommune. Ofte er omstillingskostnader skjulte eller indirekte kostnader. Det er viktig for å få et korrekt bilde av kost/nytte at alle omstillingskostnader blir beregnet og tatt med i analysen. Nye driftskostnader I den nye løsningen vil det et nytt kostnadsbilde og en annen produksjon og kvalitet på tjenestene. For å kunne beregne gevinsten i forhold til utgangspunktet må også kostnadene ved å øke kvaliteten i gammel ordning tas med i beregningen. Kvaliteten på tjenestene varierer mellom kommunene. Det er derfor viktig å definere hva som er riktig kvalitet på den nye tjenesten. 5

6 Økonomisk gevinst = Differansen mellom driftskostnad i ny ordning og summen av driftskostnad i gammel ordning og kostnaden for å oppgradere gammel ordning til nytt kvalitetsnivå. Renter og avskrivninger på investeringene må inkluderes i det totale kostnadsbildet. Man kan velge mellom å fordele finanskostnadene over investeringens levetid eller å nedbetale investeringen før gevinstene fordeles. 4.2 Nåverdiprinsippet Ofte vil imidlertid de økonomiske gevinstene komme etter en viss tid og ha en viss varighet. Det er derfor nødvendig å gjøre om disse fremtidige gevinster til nåverdi for å kunne beregne lønnsomheten til et prosjekt. Nåverdimetoden er en beregningsmetode som gjør det mulig å sammenlikne nytte- og/eller kostnadsvirkninger som påløper på ulike tidspunkt. Anslåtte virkninger neddiskonteres til dagens tidspunkt ved å benytte en kalkulasjonsrente. Nytte- og kostnadsvirkningene er målt i faste priser, og kalkulasjonsrenten er en realrente. Bruken av kalkulasjonsrenten reflekterer at fremtidig nytte og kostnader ikke verdsettes like høyt som nytte og kostnader i dag. Finansdepartementet anbefaler at det for normale offentlige prosjekter (fra lav til moderat systematisk risiko) benyttes en reell kalkulasjonsrente på 4 prosent i alle perioder, se Finansdepartementet (2005). I prosjekter med betydelig systematisk risiko kan en benytte en rente på 6 prosent. 5 Fordelingsprinsipper Hovedprinsipper Alle kostnader og gevinster fordeles i forhold til hva som er gunstigst for Knutepunkt Sørlandet samlet sett. Dette innebærer at samarbeidstiltak kan iverksettes hvis det totalt sett er gunstig for Knutepunkt Sørlandet, selv om en kommune isolert sett kommer negativt ut av samarbeidstiltaket. Ingen kommune skal kommune dårligere ut av et samarbeid enn det de hadde før samarbeidet. Dette innebærer at det må skje en omfordeling av gevinstene mellom kommunene slik at ingen kommuner har direkte tap av samarbeidet. Investeringer og omstillingskostnader fordeles etter innbyggertall og gevinster fordeles etter en kombinasjon av innbyggertall og opprinnelig kostnad. Konsekvensen av dette prinsippet er at kommuner som har drevet relativt effektivt får en større andel av gevinsten enn en fordeling etter opprinnelig kostnadsnivå. Modell for kostnads- og gevinstfordeling må være lite byråkratisk Det må legges opp til et system som er minst mulig byråkratisk å håndtere. Det bør ikke være for mye interne overføringer mellom kommunene. 6

7 5.2 Alternative modeller I tabellen nedenfor oppsummeres konsekvensene av de ulike alternative modellene ved hjelp av fiktive tall. Den totale gevinsten (10 %) er lik for alle alternativene. I alt. 1 fordeles gevinsten i forhold til faktisk prosentvis andel av innbyggertallet i Knutepunkt Sørlandet. I alt. 2 fordeles gevinsten med samme prosentandel som opprinnelig kostnad. Det vil si at alle får en lik prosentvis gevinst i dette tilfellet 10 % - av opprinnelig kostnad. I alt. 3 er det lagt inn et veid gjennomsnitt av alt 1 og alt 2 med 50 % vekt på hvert av alternativene. Kommune Oppr. kostnad Alt 1 Gevinst etter innb. Gevinst oppr. kostnad Alt 3 Kombinasjon Birkenes Iveland Kristiansand Lillesand Songdalen Søgne Vennesla Sum Alt 1 Innbyggertall Investeringskostnader og omstillingskostnader fordeles etter innbyggertall. Gevinsten fordeles etter innbyggertall I dette alternativet får kommuner som har drevet relativt effektivt en større andel av gevinsten. Fordelen med denne modellen er at den baserer seg på objektive kriterier. Alt 2 Opprinnelig kostnadsnivå Investeringskostnader og omstillingskostnader i forhold til opprinnelig kostnadsnivå. Gevinsten fordeles likt prosentvis i forhold til opprinnelig kostnadsnivå Denne modellen sikrer at de kommunene som har mest potensial for gevinst (drevet ineffektivt) får relativt sett de største gevinstene. I denne modellen kan gevinstene hentes ut uten omfordeling. Alt 3 Kombinasjon Investeringskostnader og omstillingskostnader fordeles etter innbyggertall. Gevinsten fordeles etter en kombinasjon av innbyggertall (50%) og prosentvis fordeling basert på opprinnelig kostnadsnivå (50 %). 7

8 Vedlegg PLP-metodikken PLP Prosjektlederprosessen beskriver en utviklingsmetodikk som kan anvendes i utviklingsprosjekter på bred basis. PLP Prosjektlederprosessen setter søkelys på de sentrale elementer i prosjektutviklingen, og det som må være til stede for en vellykket prosjektgjennomføring. De sentrale elementer i PLP Prosjektlederprosessen er: faseinndelt utvikling gjennom forstudie, forprosjekt og hovedprosjekt oppfølging og kvalitetssikring gjennom måldefinering, beslutningspunkter, milepæler og identifiserte kritiske suksessfaktorer administrativ organisering, hvor de sentrale personer er prosjektansvarlig og prosjektleder. Faseinndeling Hver prosjekt deles inn i tre faser: forstudie, forprosjekt og hovedprosjekt. Hver fase behandles som et eget prosjekt, og det må tas en selvstendig vurdering om man skal gå videre gjennom etablering av et nytt prosjekt. Dette skal sikre at man avslutter prosjekter som ikke ansees realiserbare i en tidligs mulig fase. Forstudie Tar utgangspunkt i prosjektspesifikasjonen Foretar undersøkelser mht marked, ressurser, teknologi, logistikk, osv. Skisserer alternativer for gjennomføring Vurderer og avklarer risikoelementer og realismen i potensialet i det enkelte alternativ Vurderer om Forprosjekt skal iverksettes basert på muligheter og risiko Forprosjekt Forprosjektet er en detaljert gjennomgang av prosjektet for å sikre at alle forhold er vurdert og kalkulert. Etterprøving av Forstudiet Analyser av marked, teknologi, osv Organisering og krav til kompetanse i gjennomføring og drift Økonomiske beregninger; investering og drift; pessimistisk - optimistisk Utarbeidelse av forretningsplan Vurdering av videreføring og eventuell grovplanlegging av Hovedprosjekt Det er først på grunnlag av analyser i forprosjektet at man kan ta stilling til investeringsomfanget. Hovedprosjekt Etterprøving av Forprosjektet Detaljert løsningsutforming Konstruksjon og tekniske beregninger Bygging og administrativ tilrettelegging Bemanning, opplæring og innføring Evaluering og overgang til drift/produksjon 8

9 Organisering Et PLP-prosjekt organiseres vanligvis med en styringsgruppe, prosjektgruppe, referansegrupper og arbeidsgrupper. Prosjektkart Prosjekteiere Oppdragsgiver Ressurseiere Styringsgruppe Prosjekt gruppe PA PL Referanse gruppe Premissgivere Delprosjekt Delprosjekt Delprosjekt Brukere, anvendere Styringsgruppe Bidra til at prosjektet får de nødvendige ressurser og status Behandle og gi råd i de saker som PA fremlegger Gi Prosjektleder aktiv støtte for å sikre fremdrift Kommunisere med prosjekteiere, oppdragsgiver, brukere, ressurseiere, premissgivere og andre aktører Følge opp de saker som behandles i styringsgruppen Referansegrupper Referansegrupper er en samling ressurspersoner som hver er forespurt om han/hun kan stille seg til disposisjon for prosjektet: Referansegruppen er ingen formell gruppe Prosjektet kan trekke på personene individuelt, i gruppe eller samlet Referansegruppens ressurspersoner gir råd og vil aldri behandle og vedta saker Prosjektorganisasjonen står fritt til å følge rådene, og ressurs-personene kan ikke stilles til ansvar for de råd som gis Roller Prosjektansvarlig Har det totale økonomiske ansvar Påse samsvar mellom prosjektplan og mål 9

10 Har det overordnede kvalitetssikringsansvaret Leder en eventuell styringsgruppe Sørger for klare rammer og arbeidsforhold for PL Leder og gjennomfører BP-møtene Følger opp ressurstilgang, gjennomfører eskaleringsrutinene Ansvarlig for ekstern informasjon om prosjektet Prosjektleder Prosjektleder har det operative utøvende ansvar for prosjektet og skal blant annet: Lage prosjektplan og kvalitetssikre denne Innenfor prosjektrammen planlegge, lede, utføre og kontrollere prosjektet Identifisere og følge opp de kritiske suksessfaktorer Sørge for at PA har et kvalitetssikret underlag ved beslutningspunktene og styringsgruppemøter Inngå de nødvendige kontrakter med ressurseiere, leverandører, mv. Analysere sterke/svake sider, trusler og muligheter Dokumenter Se vedlegg for maler for dokumenter knyttet til PLP-metodikken Prosjektspesifikasjon Prosjektplan Statusrapportering Sluttrapportering 10