Ytringsfrihet blant ansatte Sarpsborg kommune. Undersøkelse

Transkript

1 Ytringsfrihet blant ansatte Sarpsborg kommune Undersøkelse Rolvsøy 21. april 2015

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling og avgrensing Metode og gjennomføring Revisjonskriterier Litteratur- og dokumentliste YTRINGSFRIHET BLANT ANSATTE Revisjonskriterier Fakta Vurderinger VARSLINGSSAKER I OPPVEKST OG KULTUR Revisjonskriterier Fakta Vurderinger KONKLUSJONER/ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTARER... 18

3 1 SAMMENDRAG Meningsytring i det offentlige rom er en grunnleggende forutsetning for et velfungerende demokrati. En arbeidstaker vil ha særlig innsikt i de spørsmål de arbeider med, både ut i fra sin faglige kompetanse og ut fra den informasjon de får gjennom ansettelsesforholdet. Ytringsfrihet for ansatte kan således gi allmennheten mulighet til kontroll av kvalitet på tjenester og kontroll med bruk av offentlige ressurser. Ytringsfrihet må også sies å ha betydning for den enkeltes utvikling, selvfølelse og integritet. Forhandlingsutvalget har bedt revisjonen undersøke kommunens ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet, samt gjennomgå behandlingen av varslingssaker i oppvekst og kultur. Revisjonen har gjennom denne undersøkelsen kommet frem til at kommunen i tilstrekkelig grad har lagt til rette for ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet i perioden Det vises til at ytringsfrihet blant annet har vært tema i ulike møtefora, i rådmannens kronikk i lokalavisen og i spørreundersøkelse blant ansatte. Det er dog viktig at en kommunes retningslinjer og reglementer ikke begrenser ytringsfriheten. En gjennomgang av kommunens pressereglement viser at det her finnes et forbedringspotensial når det gjelder å fremme åpenhet og ytringsfrihet. Varsling skal fremme åpenhet og bidra til bedre ytringsklima i den enkelte virksomhet. Arbeidsgiver har plikt til å utarbeide rutiner for intern varsling eller iverksette tiltak som legger til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold. Sarpsborg kommune har rutine for intern varsling og behandling av varslingssaker. Varslingssakene vist til i kapittel fire er etter revisjonens vurdering behandlet i tråd med gjeldende rutine.

4 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn I følge «Kontrollutvalgsboken en veileder i kontrollutvalgsarbeid» blir gjerne granskning forklart som en utredning hvor formålet er å avklare faktiske forhold og analysere årsaker, herunder om det er begått feil av en eller flere enkeltpersoner. En granskning blir vanligvis igangsatt som følge av en konkret hendelse eller en konkret mistanke om at det foreligger brudd på regelverk. Det eksisterer få retningslinjer for hvordan en granskning kan gjennomføres. Den må tilpasses omfanget og konkrete forhold ved saken som skal granskes. Det er imidlertid viktig at personvern og rettssikkerhet for involverte ivaretas, og at revisors krav til forsvarlighet etterleves. Dette innebærer blant annet fokus på uskyldspresumpsjonen og prinsippet om varsomhet i arbeidet. Når en gjennomfører en granskning er ofte fokuset å avdekke mulige regelbrudd, men det kan være like viktig å avdekke at det ikke har forekommet ulovligheter, og renvaske den eller de som har vært utsatt for slik mistanke. For å ivareta disse prinsippene forsøker Østfold kommunerevisjon IKS alltid å legge RSK 001 «Standard for forvaltningsrevisjon» til grunn for arbeidet, i den grad det er mulig. Den fattet bystyret vedtak 1 som ga forhandlingsutvalget følgende mandat: «Forhandlingsutvalget som kommunens overordnede arbeidsgiverorgan, bes gjennomgå kommunens håndtering av de personalsaker/varslingssaker ved kommunens grunnskoler som er omtalt i media februarmars Utvalget kan underveis vurdere om det skal innhentes ekstern bistand til gjennomgang og om det er grunnlag for at sakene skal meldes til Arbeidstilsynet.» 2 1 Sak 86/14 pkt. 3 2 Kontrollutvalget fikk våren 2014 i oppdrag å vurdere ansattes ytringsfrihet (sak 2/14). I den forbindelse ble det bedt om innsyn i enkelte ansattes epostkonti og personlige lagringsområde for dokumenter. Dette ble inntil videre avslått av bystyret Østfold kommunerevisjon ble engasjert av forhandlingsutvalget Bestillingen bestod i å gå gjennom materialet oversendt fra kontrollutvalget til ordfører, samt gjennomføre en utredning som grunnlag for forhandlingsutvalgets innstilling til bystyret. Revisjonen leverte et notat vedrørende saken i møte med forhandlingsutvalget Forhandlingsutvalget fattet deretter følgende vedtak: 1. «Forhandlingsutvalget godkjenner revisjonens notat av om dokumentgjennomgang som grunnlag for de videre undersøkelser og behandling, men ber revisjonen sjekke ut om det foreligger båndopptak fra kontrollutvalgets muntlige intervjuer for å sikre at alt materiale er kjent og blir gjennomgått. 2. Forhandlingsutvalget ber revisjonen utarbeide en rapport om ansattes ytringsfrihet og ledelsens håndtering på kommuneområde oppvekst med spesiell vekt på skolene Varteig, Lande, Hafslund og Navestad 3, samt om varslingssaken i enhet kultur. 3. Rapporten og prosessen legges opp i hht. revisjonens forslag til kriterier og prosess i notatet av , med følgende tilføyelser/presiseringer: Revisjonen bes å starte med et møte med rådmannen, dels for å avklare undersøkelsene i fht. virksomheter hvor det er pågående personalsak, dels for å avklare ledelsens handlinger hva som er gjort og ikke gjort og i tilfelle hvorfor ikke. Rektorene/enhetsledere i de aktuelle enhetene intervjues. Rapporten skal også peke framover og foreslå tiltak for hva som kan og bør gjøres for å unngå lignende forhold i framtiden. 4. Framdriftsplan 3 Enheter i kommuneområde oppvekst. Østfold kommunerevisjon iks 4

5 Det er viktig at revisjonens rapport er grundig og tilstrekkelig omfattende, men likevel kommer så raskt som mulig slik at forhandlingsutvalget gis mulighet til en grundig saksbehandling før saken legges fram for bystyret. Det må også tas høyde for eventuelle behov for ytterliggere bestillinger fra og avklaringsmøte med forhandlingsutvalget.» 2.2 Problemstilling og avgrensing Revisjonen har formulert forhandlingsutvalgets bestilling slik: 1. I hvilken grad legges det til rette for ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet i Sarpsborg kommune? 2. Har ledelsens håndtering av sakene i oppvekst og kultur vært tilfredsstillende? Problemstilling 1 er avgrenset til perioden 2013 til Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). I den grad det er mulig gjennomføres også undersøkelser/granskninger etter denne standarden. Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse og intervju. Følgende personer er intervjuet: Rådmann Kommunesjef HR Tidligere kommunesjef oppvekst Enhetsledere ved omtalte enheter i kommuneområde oppvekst Fire tilfeldig utvalgte enhetsledere I tillegg har revisjonen gjennomgått dokumenter fra kontrollutvalgets behandling av saken, samt dokumenter mottatt fra kommunen. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Anders Svarholt og Constance Hauser i perioden desember 2014 til april Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: LOV nr.17: Kongeriket Norges Grunnlov. LOV nr. 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). LOV nr. 64: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). KS veileder «Varsling hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner». Kommunens retningslinjer og rutiner Årsmeldinger og saker behandlet av Sivilombudsmannen, Utledning av revisjonskriteriene følger under hver enkelt problemstilling. Østfold kommunerevisjon iks 5

6 2.5 Litteratur- og dokumentliste Følgende dokumenter ligger til grunn for faktafremstillingen: «Vi i Sarpsborg» plattform for ledelse og medarbeiderskap Kommunens varslingsplakat og reglement for varsling Kommunens pressereglement Varslingsrapporter Møtereferater Dokumenter mottatt fra kontrollutvalget Resultater fra kommunens spørreundersøkelse vedrørende ytringsfrihet. Østfold kommunerevisjon iks 6

7 3 YTRINGSFRIHET BLANT ANSATTE 3.1 Revisjonskriterier Ytringsfrihet er en av de grunnleggende menneskerettighetene, beskyttet av Grunnloven 100, Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 19. Konvensjonene gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven. Utgangspunktet etter Grunnlovens 100 er at arbeidstakere har en fri rett til å uttale seg om faktiske forhold ved virksomheten de er ansatt i, og til å delta i politisk og faglig debatt om spørsmål som berører virksomheten. Begrensninger i ytringsfriheten krever en særskilt begrunnelse. Veiledning om hva som ligger i avveiningsnormen etter Grunnloven 100 er blant annet gitt i St. meld. nr Her fremkommer det at begrensninger i ansattes ytringsfrihet i utgangspunktet bare bør gjelde ytringer som påviselig skader, eller påviselig kan skade, arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte. Det fremgår videre at bevisbyrden for en slik skade som generelt utgangspunkt bør ligge hos arbeidsgiver. Sivilombudsmannen 5 har i flere saker de senere årene understreket betydningen av å respektere offentlige arbeidstakeres ytringsfrihet. I flere uttalelser har Sivilombudsmannen lagt til grunn at en arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser. I behandling av sak hvor en ansatt i en kommune fikk skriftlig advarsel etter et , side Sivilombudsmannen kontrollerer forvaltningen. Ombudsmannen behandler klager som gjelder både statlig, kommunal og fylkeskommunal forvaltning. avisinnlegg 6 skriver sivilombudsmannen følgende: Forholdet mellom ansattes ytringsfrihet og lojalitetsplikt beror i dag på en bredt sammensatt vurdering av en rekke kryssende hensyn, med Grunnloven 100 og EMK art. 10 som grunnlag, rettesnor og ramme. Praksis viser at de vanskelige avveiningene gjelder ansattes ytringer på egne vegne om forhold som berører eget arbeidsområde eller egen arbeidsplass. I forarbeidene ble det understreket at «det bare er den lojale og sannferdige fremstilling som er beskyttet av Grunnloven 100, og at den ansatte selv vil ha bevisbyrden for at den faktiske fremstillingen er tilstrekkelig korrekt», se St.meld. nr. 26 ( ) side 109. Samtidig fremgår det klart at grunnlovsendringen legger til rette for en sterk ytringsfrihet for ansatte, der «arbeidsgivere må tåle et visst nivå av offentlig kritikk fra egne ansatte» og at «arbeidsgivere må lære seg toleranse for uenighet og kritikk styrke sin «dannelse» og lære seg å bruke motinnlegg og korrigerende ytringer som viktigste virkemiddel, fremfor arbeidsrettslige tiltak mot den ansatte». Revisjonen vil vurdere om kommunen i tilstrekkelig grad har lagt til rette for ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet i tråd med de rammer som er beskrevet ovenfor. 3.2 Fakta Bystyret i Sarpsborg vedtok den en plattform for ledelse og medarbeiderskap. 7 Plattformen skal tydeliggjøre lederansvar, gi medarbeidere tillit og myndighet, og bidra til at kommunens målsettinger er i fokus. Plattformen inneholder mål for ledelse, medarbeiderskap og kompetanse, og synliggjør kommunens fire viktigste verdier: 6 Sak 2006/530 7 «Vi i Sarpsborg» Østfold kommunerevisjon iks 7

8 Framtidsrettet -vi er pådrivere for at sarpsborgsamfunnet kan møte morgendagens utfordringer -vi gir rom for utvikling og forbedring -vi er modige og tør å finne nye løsninger Åpen -vi inviterer til samarbeid og medvirkning -vi legger til rette for innsyn -vi møter hverandre med raushet Respektfull -den enkelte blir sett og hørt -vi respekterer mangfold og ulikheter Troverdig -det er samsvar mellom ord og handling -vi er forutsigbare og profesjonelle Plattformen skal løfte betydningen av godt medarbeiderskap opp på lik linje med godt lederskap. Verdiskapning og utvikling skjer gjennom samhandling i møte med mennesker, ikke gjennom detaljstyring og kontroll. Det påpekes videre at «Dette krever en organisasjon som setter ansvar og tillit i fokus. Og som i større grad enn før evner å styre etter verdier.» Etter flere mediesaker våren 2013, med påstander om at ansatte i kommunen hadde «munnkurv», valgte kommuneledelsen å gjennomføre en prosess med fokus på ytringsfrihet blant ansatte. I referat fra ledermøte fremkommer det at ledelsen gjennom en slik prosess ønsket å gjøre ansatte trygge på hva som gjelder rundt temaet ytringsfrihet. Dette omfattet også rutiner for håndtering av varslinger. Den trykket Sarpsborg Arbeiderblad en kronikk fra rådmannen. I kronikken ble det redegjort for kommunens arbeid med å verne om de ansattes ytringsfrihet. Rådmannen påpeker at kommunen skal være en åpen kommune der ansattes ytringsfrihet er en selvfølge. I følge kronikken skal dette være understreket gjennom skriftlig materiale, som pressereglement og etikkplakat, samt praktisk arbeid gjennom formelle møteplasser og arbeidsmiljøundersøkelser. I kronikken ble det videre gitt en oppfordring til ansatte og andre i kommunen om å melde fra om kritikkverdige forhold. Temaet ytringsfrihet ble fulgt opp videre i ledermøter. I referat for ledermøte oppfordres det å gi temaet oppmerksomhet, spesielt i utvidet ledergruppe, HMS-team, arbeidsmiljøutvalg, på introduksjonsdager for nyansatte, i verneledelsen og blant tillitsvalgte. I rådmannens utvidede ledergruppe ble det den presentert en gjennomgang av grunnlaget for ytringsfrihet. Kommunesjef HR redegjorde for ytringsfrihet kontra lojalitetsplikt, pressereglement for kommunen, samt kommunens verdisett og plattform for ledelse og medarbeiderskap. «Varslingsplakaten» 8 og varslingsrutiner ble også gjennomgått. Det ble videre oppfordret til å drøfte temaet i HMS-team. Pressereglementet for Sarpsborg kommune 9 tar for seg hvordan organer og ansatte i kommunen skal forholde seg til media og andre som søker informasjon om kommunens virksomhet. Reglementet tar for seg dokument- og møteoffentlighet, uttalelser og informasjon gitt på vegne av kommunen og uttalelser og informasjon gitt fra ansatte som privatpersoner. Følgende føringer blir gitt angående uttalelser og informasjon fra ansatte som privatpersoner: «Medarbeidere i Sarpsborg kommune kan gi opplysninger til pressen og uttale seg offentlig som privatpersoner, også om forhold som berører kommunens aktivitet og eget arbeid. Dette gjelder også om vedkommende er uenig i kommunens syn. Det er den enkelte medarbeiders ansvar å påse at det kommer tydelig fram at vedkommende uttaler seg som privatperson. Det er viktig å utvise god skjønn på hvilke saker den enkelte medarbeider uttaler seg om som privatperson. Det må utvises særskilt 8 Gir informasjon om varsling og påpeker at varsling er positivt for kommunen. 9 Vedtatt av kommuneledelsen Østfold kommunerevisjon iks 8

9 varsomhet med uttalelser i saker som handler om medarbeiderens arbeids- og ansvarsområde i kommunen. Ledere må være ekstra vaktsomme. Medarbeidere skal ikke uttale seg slik at det skapes tvil om at de i sitt arbeid lojalt vil forholde seg til kommunens politiske og administrative beslutninger. Medarbeidere skal ikke uttale seg offentlig på en slik måte at de svekker den tilliten de må ha i sin stilling eller undergraver virkningen av de oppgaver de har. Det forutsettes at medarbeidere i Sarpsborg kommune uttrykker seg respektfullt om kolleger, ledere, politikere, innbyggere og andre. Opplysninger som er taushetsbelagt eller av andre årsaker unntatt offentlighet, og som en medarbeider har fått gjennom sitt arbeidsforhold, skal ikke videreformidles til andre.» Faktaboks 4: Sivilombudsmannen - sak 2014/91 Sivilombudsmannen (SOM) behandlet i 2014 en sak 10 hvor det ble stilt spørsmål til en kommunes mediareglement. I saken tok SOM blant annet for seg et punkt i reglementet som sa at «Alle ansatte i X kommune har som privatpersoner adgang til å ytre seg overfor media i den offentlige samfunnsdebatten. Ansatte har imidlertid plikt til å presisere at de uttaler seg som privatpersoner, men kun om det er nærliggende at misforståelser kan oppstå.» SOM påpeker at betegnelsen "privatperson" lett kan gi inntrykk av at ytringsfriheten ikke omfatter ytringer fremsatt som fagperson, eller der ansettelsesforholdet fremgår. Offentlige ansatte har et vidt spillerom for offentlig å gi uttrykk for sine meninger, også om forhold på eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. I følge SOM vil det sentrale som hovedregel være at det fremgår at ytringen er fremsatt på egne vegne, og ikke på vegne av arbeidsgiver. SOM har bedt kommune X om å vurdere bruken av begrepet privatperson. Et annet punkt SOM kommenterte i denne saken var kommunens bestemmelse om at «ansatte bør unngå å kommentere forhold på egen arbeidsplass i det offentlige rom». Om dette skriver SOM: «Offentlige ansatte har som hovedregel adgang til å ytre seg om forhold på eget arbeidsområde og egen arbeidsplass. Såfremt ytringen ikke er undergitt lovlig taushetsplikt, og den gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, må den etter ombudsmannens syn i det minste medføre en åpenbar risiko for skader på arbeidsgivers legitime og saklige interesser, før den vil være urettmessig.» Den mottok rådmannen 11 et brev fra syv anonyme ansatte. Brevet omhandlet ansattes ytringsfrihet, med en påstand om at hersker et terrorvelde i kommuneledelsen. Dagen etter at hun mottok brevet, innkalte rådmannen til et møte med hovedverneombud, kommunesjef HR og hovedtillitsvalgte for Utdanningsforbundet og Fagforbundet. Bakgrunnen for møtet var å informere om det anonyme brevet, informere 10 Sak 2014/91 Regulering av ansattes ytringsfrihet. 11 Brev også sendt til ordfører og lokalaviser. Østfold kommunerevisjon iks 9

10 om oppfølging av temaet ytringsfrihet samt å drøfte aktuelle samarbeidsarenaer mellom ansattes representanter og kommuneledelsen. Ytringsfrihet var videre tema når personalsak omtalt i kapittel fire 12 nådde ledelsen i mai/juni. I september 2013 ble det gjennomført en spørreundersøkelse for å se om tiltakene vedrørende ytringsfrihet hadde fungert. Kommunesjef HR påpeker at spørreundersøkelsen også ble gjennomført for å ha fokus på temaet. Et av spørsmålene i spørreundersøkelsen tok for seg påstander om at «kommunen har en arbeidsstokk som ser ut til å være kneblet når det gjelder ytringsfrihet» og «at de ansatte er pålagt munnkurv.» Totalt for kommunen var det 4 % som i svært stor grad kjente seg igjen i disse beskrivelsene. Dette utgjør totalt 104 ansatte. 13 Gjennomsnittlig score for dette spørsmålet var 3,7 for hele kommunen. 14 Kommuneområde oppvekst scoret lavest, med et gjennomsnitt på 3,6. Kommunens analyse av spørreundersøkelser påpeker at de fleste ansatte er preget av åpenhet og føler frihet til å kunne ytre seg, men at en betydelig g minoritet opplever dette annerledes. Dette ble fulgt opp i videre arbeid, blant annet med økt fokus på etikk og nytt reglement for varsling. I mars 2014 ble ansattes ytringsfrihet på nytt omtalt i media. På bakgrunn av dette ble kontrollutvalget bedt om å vurdere ytringsfriheten til ansatte i Sarpsborg kommune. 15 Kontrollutvalget startet innsamling av relevant dokumentasjon. I kontrollutvalgets vedtak av presiseres det at ansatte som ønsket å komme i kontakt med kontrollutvalget i forbindelse med denne saken, hadde full anledning til det. 12 Sak A 13 Totalt 2353 svar av 4064 inviterte. 14 Hvor «I svært stor grad» gir score 1, og «I svært liten grad» gir Sak 27/14. I september 2014 ba kontrollutvalget om innsyn i enkelte ansattes epostkonti og personlige lagringsområde for dokumenter. Dette på bakgrunn av sakene omtalt i media. 16 Kontrollutvalget ville med dette finne ut om disse sakene var tilfeldige, eller om det var uttrykk for en «villet lederkultur». E-posten som var bakgrunnen for den første saken 17 ble omtalt på enhetsledermøte 13. mars Ut i fra intervjuer med enhetsledere i kommmuneområdet oppvekst, er det imidlertid ikke noe som tyder på at det ble gitt føringer fra tidligere kommunesjef vedrørende håndtering av sakene presentert i kapittel fem eller lignende saker. Samtlige enhetsledere omtaler tidligere kommunesjef som en støttende leder. Det oppleves at kommunesjef hadde tillit til at enhetslederne selv var i stand til å ivareta det ansvar og de oppgaver som følger med enhetslederrollen. Revisjonen har diskutert ytringsfrihet for ansatte med samtlige intervjuede enhetsledere. Enhetslederne har gitt følgende utsagn: Man bør ha i bakhodet hvilken rolle man har som lærer og offentlig person for veldig mange barn og foreldre. Så lenge man ikke gjør at elever kan bli gjenkjent, kan man si det meste. Man må ha dekning for hva man sier og begrunne sine meninger. Det er uheldig dersom lærere offentlig bryter med det verdigrunnlaget som skolen skal bygge på. Det er viktig med takhøyde for å opprettholde god dialog og å skape utvikling. Lærere og tillitsvalgte bør reflektere litt rundt skillet mellom det å være privatperson og det å være ansatt i kommunen. Det forekommer at man kan komme i situasjoner hvor man må spørre seg om det er klokt å uttale seg, selv om det er lov. 16 Kommunens behandling av disse sakene omtales i kapittel fem. 17 Sak A i kapittel fem Østfold kommunerevisjon iks 10

11 Hvordan kan man fatte beslutninger på tilstrekkelig grunnlag, dersom de som er nærmest til å vite noe om temaet ikke skal ha lov til å uttale seg? Dersom det for eksempel hadde handlet om å legge ned en skole, så ville det vært veldig rart om ikke lederen eller de ansatte på den aktuelle skolen mente noe om det. Lærere må være bevisste den rollen de skal ivareta, og også tenke gjennom hvilke kanaler man benytter for å gi uttrykk for sine synspunkter. Det er ikke alt, eksempelvis ekstreme synspunkter knyttet til religion ol., som det er greit at man lufter offentlig. 3.3 Vurderinger For å opprettholde et fungerende demokrati må det være åpenhet og kritikk omkring de prosesser som utgjør grunnlaget for vår forståelse av virkeligheten og politiske veivalg. Ytringsfrihet innebærer nettopp en slik mulighet for åpenhet og kritikk. «Åpen» er en av kommunens verdier, og innebærer i følge plattform for ledelse og medarbeiderskap samarbeid, medvirkning, raushet samt å legge til rette for innsyn. Gjennom spørreundersøkelsen høsten 2013 kom det frem at de fleste ansatte er preget av åpenhet og føler frihet til å ytre seg. Det er dog en liten gruppe ansatte som i følge resultatene fra spørreundersøkelsen ikke opplevde det slik. Arbeidstakere har en særlig innsikt i de spørsmål de arbeider med, både ut fra sin faglige kompetanse og ut fra den informasjonen de får gjennom ansettelsesforholdet. I forlengelsen av dette har allmennheten en legitim interesse i et visst innsyn i hva som skjer på den enkelte arbeidsplass. I tillegg til kontroll av kvalitet på ytelser og tjenester, kan ansattes ytringsfrihet ha betydning for allmennhetens kontroll med bruk av offentlige ressurser. Enhetsledere som revisjonen har snakket med uttrykker at ansatte stort sett kan ytre seg som de vil, men at man bør ta visse hensyn. Revisjonen legger til grunn at man mener ansattes fornuft bør hindre eventuell uklok ytring, snarere enn ytringsfrihetens rammer. Som rådmannen skriver i sin kronikk publisert har kommunen arbeidet for å understreke ansattes ytringsfrihet gjennom retningslinjer, reglement, arbeidsmiljøundersøkelser og formelle møteplasser. Arbeidet gjort for å sette fokus på ytringsfrihet vurderes som grundig og omfattende. Etter revisjonens vurdering har tiltak blitt innført raskt etter at ytringsfrihet oppsto som et tema. Ut i fra de fakta som foreligger er det etter revisjonens vurdering ingenting som tyder på at kommunens har en «villet lederkultur» når det gjelder å begrense ansattes ytringsfrihet. Det er imidlertid viktig at kommunens reglement og retningslinjer kommuniserer de samme verdier som kommunens ledelse arbeider for å understreke. Revisjonen er ikke i posisjon til å vurdere om kommunens pressereglement ulovlig begrenser de ansattes ytringsfrihet. Revisjonen vi imidlertid påpeke at ordlyden i reglementet kan oppfattes som instrukser. Språket er ikke heldig om målet er å fremme åpenhet og ytringsfrihet. Som eksempel vises det til følgende setning: «Medarbeidere skal ikke uttale seg slik at det skapes tvil om at de i sitt arbeid lojalt vil forholde seg til kommunens politiske og administrative beslutninger.» Formuleringen kan videre anses som skjønnsmessig, og det kan være vanskelig for medarbeidere å definere hva som skaper tvil. Det samme gjelder setningen «Medarbeidere skal ikke uttale seg offentlig på en slik måte at de svekker den tilliten de må ha i sin stilling eller undergraver virkningen av de oppgaver de har.» Sammenlignet med sak behandlet av sivilombudsmann, har Sarpsborg lignende presiseringer vedrørende medarbeideres uttalelser som privatpersoner. Når det gjelder hvorvidt en ansatt bør kommentere forhold på egen arbeidsplass i det offentlige rom, gir Østfold kommunerevisjon iks 11

12 Sarpsborg kommune ikke lignende føringer som kommunen i sivilombudsmannens sak. Det må imidlertid påpekes at det kan oppfattes som uklart hva det vil si å «utvise særskilt varsomhet med uttalelser i saker som handler om medarbeiderens arbeids- og ansvarsområde i kommunen.» Østfold kommunerevisjon iks 12

13 4 VARSLINGSSAKER I OPPVEKST OG KULTUR 4.1 Revisjonskriterier I henhold til arbeidsmiljøloven 2-4 har arbeidstaker rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Arbeidsgiver skal, i henhold til arbeidsmiljøloven 3-6, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for varsling i samsvar med 2-4. I KS-veilederen om varsling 18 anbefales det at kommunene utarbeider skriftligere rutiner og prosedyrer for når det skal varsles, hvem det skal varsles til og hvordan varsling skal følges opp. Videre bør rutinene ha legitimitet i organisasjonen, være kjent for alle, og være enkel for ledere og medarbeidere å bruke. Rutinene skal gi rettsikkerhet for både varsleren og andre involverte. Sarpsborg kommunes reglement for varsling 19 har som formål å gi veiledning for ansatte og folkevalgte som ønsker å varsle om kritikkverdige forhold. Reglementet redegjør også for saksbehandlingen av mottatt varsel. I følge reglementet skal oppfølging av varsling skje på følgende måte: 1. Registrering av varselet. 2. Vurdering av saksbehandling/tiltak. 3. Varsler skal få en bekreftelse på at varselet er mottatt. 4. Behandling av varselet. 5. Den varselet gjelder skal gjøres kjent med varslingen, saksgang og gis anledning til å komme med sin versjon. 18 «Varsling hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner» Vedtatt Reglementet har videre et sett med overordnede prinsipper: Alle varsler tas på alvor og undersøkes. Varsel skal registreres og behandles på betryggende måte. Kritikkverdige forhold må endres eller stoppes. Åpenhet og ærlighet er viktig. Det skal være lett og trygt å varsle. Den/de som varsler, og den/de det varsles om, skal ivaretas på en betryggende måte. Det skal være mulig å varsle anonymt. Revisjonen vil på bakgrunn av dette vurdere om kommunen har håndtert sakene på en tilfredsstillende måte. 4.2 Fakta Sak A - Behandling av personalsak ved enhet i kommuneområde oppvekst I mars 2013 hevdet tillitsvalgt å ha blitt fratatt muligheten til å utøve en særskilt funksjon som følge av ytring sendt pr. e-post. Forholdet ble aldri varslet, men ble behandlet som en personalsak. Saken nådde kommuneledelsen i mai/juni, ved at hovedverneombudet ba om et møte. Den ble det avholdt et møte mellom to representanter fra tillitsvalgtes fagforening, hovedverneombudet, rådmannen og kommunesjef HR. I møtet ble det enighet om at de lokale parter ved enheten burde foreta en gjennomgang av saken, og selv vurdere hvilken bistand det var behov for. Den ble det gjennomført et møte ved enheten med verneombud, enhetsleder og den berørte tillitsvalgte. Møtet førte ikke til en tydelig og omforent konklusjon. Den tillitsvalgtes fagforening ba senere om et drøftingsmøte med tidligere kommunesjef, på Østfold kommunerevisjon iks 13

14 bakgrunn av at saken ikke syntes å være avsluttet på tilfredsstillende måte. Slikt møte ble avholdt I følge referatet var partene uenige om den faktiske situasjonen. Det ble imidlertid enighet om følgende punkter: 1. Spillereglene for ytringsfrihet gjelder, det vil si at medarbeidere skal ha rett til å uttale seg. 2. Både tillitsvalgte og ledere skal uttrykke seg på en slik måte at uttalelser er egnet for å fremme dialog og konstruktiv debatt. Videre skulle tidligere kommunesjef påse at ledelsen ved enheten formidlet gjeldende spilleregler om ytringsfrihet til HMS-team og personale. Enhetsleder fulgte opp dette ved å orientere sine medarbeidere om ovennevnte punkter. I følge enhetsleder tok ikke kommunens ledelse kontakt vedrørende saken etter dette. Heller ikke når saken ble omtalt i media våren Når saken så ble tatt opp i kontrollutvalget, tok rådmannen kontakt for å redegjøre for dette. Enhetsleder opplever at ingen har ivaretatt henne som leder. Sak B - Behandling av varslingssak ved enhet i kommuneområde oppvekst Saken har utgangspunkt i e-posten sendt av tillitsvalgt i ovennevnte personalsak. To ansatte hevdet at enhetsleder truet med oppsigelse om de noen gang sendte en tilsvarende e-post. Hendelsen skal ha funnet sted enhetsleder en beklagelse som varslerne godtok. Varslingsutvalget konkluderte med at det ikke ble ansett som nødvendig å gjennomføre ytterligere tiltak i sakens anledning. Videre ble det i varslingsrapporten 20 oppfordret på generelt grunnlag å avklare uklarheter i samarbeidsforhold uten at saker blir liggende uløst over lang tid. Varslingsutvalget oppfordret samtidig ansatte til å benytte varslingsmuligheten raskest mulig dersom man ser eller opplever noe kritikkverdig. Enhetsleder opplyser til revisjonen at rådmannen i ettertid har ringt for å høre hvordan det går. Sak C - Behandling av varslingssak ved enhet i kommuneområde oppvekst Bakgrunnen for saken er et vedtak fattet i et medlemsmøte for fagforening I vedtaket beklages det at enhetsleder benyttet styringsretten for å fastsette ny rutine. Misforståelser skal ha ført til at enhetsleder forsto det slik at medlemmene hadde gått i mot leders beslutning. På bakgrunn av dette fremførte leder en presentasjon av styringsretten. Kort oppsummert skal tre ansatte ha oppfattet dette som en trussel om oppsigelse. Den aktuelle fagforeningen varslet kommunen på vegne av de ansatte, som ville forbli anonyme. Varsling ble gitt i henhold til kommunens rutine den Den ble hendelsen meldt som varslingssak i henhold til kommunens rutiner for varsling. Den avholdt varslingsutvalget møter med den omvarslede. Her ble varselet gjennomgått. Utvalget hadde tilsvarende møter med varslerne samme dag. Varslingsutvalget gjennomgikk saken i møte Her ble det besluttet at kommuneadvokat og HR-rådgiver på vegne av utvalget skulle gjennomføre et fellesmøte med de tre berørte. Slikt møte ble gjennomført I møtet ytret 20 Saksnr. 14/02578 Østfold kommunerevisjon iks 14

15 Faktaboks 5: Anonym varsling I KS-veilederen om varsling fremheves det at anonym varsling vil by på utfordringer. Det kan være vanskelig å undersøke saken, når det ikke er mulig å kontakte varsleren for nærmere opplysninger. Anonyme varslinger må likevel behandles og undergis passende undersøkelse. I følge veilederen er det viktig at arbeidstakere gjøres kjent med dilemmaene knyttet til anonym varsling. Videre vises det til at flere store kommuner etablerer egne web-system, hvor arbeidstaker kan sende sitt varsel og i ettertid logge seg på og få informasjon om hva som skjer i saken. På etterspørsel kan arbeidstaker også gi ytterligere informasjon og eventuelt oppgi sin identitet på et senere tidspunkt. En slik løsning gir i følge veilederen mulighet for kommunikasjon med varsler samtidig som anonymitet ivaretas. Den ble det avholdt et møte mellom den omvarslede enhetsleder, representant fra fagforening og to representanter fra varslingsutvalget. I følge rapport fra varslingssak resulterte møtet i en konklusjon om at det ikke var grunn til å tro at enhetsleder hadde truet med oppsigelse. Samtidig ble det gitt tilbakemelding fra fagforening om at de berørte hadde opplevd det ubehagelig at oppsigelse ble nevnt i presentasjon av styringsretten, og at det dermed ble opplevd som en form for trussel. Varslingsutvalget gjennomgikk saken Utvalget konkluderer i sin varslingsrapport 21 med at det er vanskelig å klargjøre alle forhold når varslerne er anonyme. På bakgrunn av samtaler med hovedverneombud, representant for fagforening og enhetsleder anser utvalget saken som avsluttet. Utvalget påpeker at det kan synes som om varslerne har opplevd situasjonen som ubehagelig, uten at varslingsutvalget vil konkludere med at det har foregått noe kritikkverdig. Også i denne saken oppfordrer varslingsutvalget ansatte til å benytte varslingsmuligheten raskest mulig slik at kommunen kan få undersøkt saken og få ryddet opp i mulige kritikkverdige forhold. Rådmannen har vært i kontakt med omvarslede enhetsleder vedrørende kontrollutvalgets innsynsbegjæring. Ut over dette har det i følge enhetsleder ikke vært noen oppfølging. Sak D Behandling av varslingssak i kommuneområde kultur Den mottok rådmannen en e-post fra en tidligere ansatt i kommunen. På bakgrunn av innholdet ble henvendelsen oversendt kommunens varslingsutvalg for behandling. Varselet ble registrert Varsler fikk tilbakemelding om mottatt varsel den Det er opplyst at varslingsutvalget valgte å konsentrere arbeidet om de punktene i varslingen som ikke allerede var behandlet i personalsaken før vedkommende sluttet. Det ble avholdt et møte mellom en representant fra varslingsutvalget og den omvarslede parten , samt foretatt supplerende undersøkelser. Den ble saken gjennomgått og avsluttet i varslingsutvalget. Varsler ble orientert om beslutningen i brev av Andre saker Kontrollutvalget mottok flere henvendelser som ikke omhandlet sakene presentert ovenfor. Ut i fra dokumentasjon som revisjonen har mottatt har disse henvendelsene bakgrunn i konflikter, forskjellsbehandling og uenigheter, snarere enn ansattes ytringsfrihet. Dette var saker som kontrollutvalget selv valgte å ikke gå videre med. Videre snakket kontrollutvalget med ansatte ved ytterligere en enhet i kommuneområde oppvekst. Her skal kommunen ha mottatt varslinger, samt behandlet en personalsak. Sakene er nå avsluttet, etter at den omvarslede valgte å si opp sin stilling. 21 Saksnr. 14/02582 Østfold kommunerevisjon iks 15

16 4.3 Vurderinger Sak A ble aldri meldt inn som en varsling, og behandlingen av denne kan dermed ikke vurderes opp mot rutiner for varslingssaker. Revisjonen stiller spørsmål til om saken kunne vært avklart tidligere og fått en tydeligere avslutning om den hadde blitt behandlet som en varslingssak. Fra hendelsen fant sted i mars 2013 til siste drøftingsmøte i saken ble avholdt, gikk det over et halvt år. Saken ble videre omtalt i media våren Til sammenligning ble sak B og C begge behandlet og avsluttet innen to måneder etter mottatt varsling. Sak B ble etter revisjonens vurdering behandlet i henhold til kommunens rutine. Sak C ble etter revisjonens vurdering behandlet i tråd med kommunens rutine, tatt i betraktning at den var anonym og dermed utfordrende å undersøke grundig. Revisjonen vurderer det også slik at sak D ble behandlet i henhold til kommunens rutine. Østfold kommunerevisjon iks 16

17 5 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER Etter revisjonens vurdering har kommunen i perioden hatt fokus på ansattes ytringsfrihet. Kommunens ledelse har arbeidet for å legge til rette for ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet gjennom å kontinuerlig ta opp temaet i ulike møtefora, samt gjennom tiltak som kronikk i lokalavisen og spørreundersøkelse blant ansatte. Som påpekt i kapittel fire er det viktig at kommunens reglement og retningslinjer kommuniserer de samme verdiene som kommunens ledelse. Etter revisjonens vurdering har kommunens pressereglement forbedringspotensial hva gjelder å fremme åpenhet og ytringsfrihet blant ansatte. På bakgrunn av dette anbefaler revisjonen at kommunen bør: Vurdere å gjennomgå pressereglementet, med fokus på klart språk vedrørende ansattes ytringsfrihet. Videreføre arbeidet med å oppfordre ansatte til å varsle om kritikkverdige forhold. Vurdere om det er mulig å tilrettelegge bedre for anonym varsling i kommunens systemer, se faktaboks fem. Når det gjelder varslingssakene gjennomgått i kapittel fem, er samtlige behandlet i tråd med kommunens varslingsrutine. Revisjonen vil imidlertid påpeke at kommunen både for personalsak og varslingssaker kunne hatt et bedre system for oppfølging av partene. Spesielt må dette kunne sies å være viktig i saker som omtales i media. Rolvsøy Constance Hauser Forvaltningsrevisor Anders Svarholt Oppdragsansvarlig revisor Østfold kommunerevisjon iks 17

18 6 RÅDMANNENS KOMMENTAR Østfold Kommunerevisjon IKS Råkollveien ROLVSØY Unntatt offentlighet Deres ref.: Vår ref.: Dato: 14/ Rådmannens kommentar til forvaltningsrevisjonsrapport om ytringsfrihet blant ansatte Rapporten omhandler kommunens ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet og behandlingen av spesifiserte varslingssaker innenfor oppvekst og kultur. Rådmannen er fornøyd med at Østfold kommunerevisjon konkluderer med at det er lagt til rette for ivaretakelse av ansattes ytringsfrihet i den aktuelle perioden, og at aktuelle varslingssaker er behandlet etter vedtatt reglement. Rådmannen merker seg særlig følgende beskrivelse fra rapporten: «Ut i fra intervjuer med enhetsledere i kommuneområdet oppvekst, er det imidlertid ikke noe som tyder på at det ble gitt føringer fra tidligere kommunesjef vedrørende håndtering av sakene presentert i kapittel fem eller lignende saker. Samtlige enhetsledere omtaler tidligere kommunesjef som en støttende leder. Det oppleves at kommunesjef hadde tillit til at enhetslederne selv var i stand til å ivareta det ansvar og de oppgaver som følger med enhetslederrollen». Revisjonen peker på behov for et bedre system for oppfølging av partene i de aktuelle sakene. Rådmannens oppfatning er at kommunen generelt har gode systemer og rutiner for å håndtere varslingssaker. Rutinene skal sikre at både varsler og den det er varslet om får personlig støtte og bistand i en vanskelig periode. Samtidig har det vært utfordrende å ivareta dette fullt ut i de sakene som her er omtalt, som følge av at håndteringen av sakene i perioder har vært tillagt andre. Personene det ble varslet om ble ivaretatt i alle tre varslingssakene i den perioden varslingssakene var under administrasjonens arbeid fra mars til mai Varslingssakene ble avsluttet og rapportene oversendt kontrollutvalget Videre håndtering av disse var kontrollutvalgets oppdrag og ansvar frem til sakene ble overført forhandlingsutvalget Dette ga administrasjonen særskilte utfordringer med oppfølging av de personene det ble varslet om i denne perioden. Kontrollutvalgets innsynsbegjæring i epost/datafiler til 6 ledere, av , ble unntatt offentlighet, inkludert de personene det var varslet om. Dette vanskeliggjorde naturlig kontakt og oppfølging av den enkelte, og satte rådmannen i en spesielt vanskelig situasjon knyttet til gjennomføring av sitt arbeidsgiveransvar. Varslerne ble derimot ivaretatt på noe forskjellig måte ettersom en hadde sluttet i kommunen og et av varslene kom anonymt. I den navngitte varslingen ble de to varslerne ivaretatt i tråd med varslingsrutinene. Østfold kommunerevisjon iks 18

19 Revisjonen gir tre konkrete anbefalinger. Rådmannen vil kommentere og følge opp disse slik: 1. Vurdere å gjennomgå pressereglementet, med fokus på klart språk vedrørende ansattes ytringsfrihet. Pressereglementet for Sarpsborg kommune ble revidert sommeren Det ble da tatt hensyn til gjeldende lover, regler og forskrifter og konkrete uttalelser fra Sivilombudsmannen. Rådmannen mener gjeldende pressereglement i det store og hele fortsatt fremstår som et velfundert og gjennomarbeidet dokument som ivaretar arbeidstakers og arbeidsgivers rettigheter og plikter på en god måte. Det er uansett nødvendig å ha løpende vurderinger for å sikre at det er oppdatert og på en tydelig måte formidler kommunens verdier. I lys av rapporten fra Østfold kommunerevisjon vil rådmannen foreta en gjennomgang av pressereglementet. Rådmannen finner det naturlig at et revidert pressereglement vedtas politisk. Dette på bakgrunn av den debatten som har vært om ansattes ytringsfrihet i Sarpsborg kommune, og de diskusjoner om ytringsfrihet som de siste månedene har pågått både nasjonalt og internasjonalt. 2. Videreføre arbeidet med å oppfordre ansatte til å varsle om kritikkverdige forhold. Rådmannen mener at ytringsfrihet, etikk, verdier og varsling må gis jevnlig fokus slik at god bedriftskultur bygges og at nye ansatte og ledere gis innføring i kommunens verdiplattform og systemer. Når det gjelder varsling om kritikkverdige forhold spesielt, er det viktig fortsatt å trygge ansatte på at dette er en viktig kanal dersom en har mistanke om kritikkverdige forhold. Det kan i den sammenheng være aktuelt å bruke Sarpedia (kommunens intranett) enda mer aktivt for å gi ansatte god informasjon og lett tilgang til aktuelt stoff. 3. Vurdere om det er mulig å tilrettelegge bedre for anonym varsling i kommunens systemer. Nytt og revidert reglement for varsling ble vedtatt av bystyret i mai Her framgår at det oppfordres til å varsle med fullt navn og at varslet vil bli behandlet fortrolig og i tråd med arbeidsmiljølovens bestemmelser. Det er også mulig å varsle anonymt, men åpenhet vil sikre bedre saksgang og resultat. Revideringen av reglementet i fjor sikret også at alle varsler nå går direkte til et nøytralt varslingsutvalg ikke til nærmeste leder som tidligere. Kommunens varslingsutvalg mottar fra tid til annen anonyme varslinger, og disse behandles så godt det lar seg gjøre i hvert enkelt tilfelle. Rådmannen mener at det er viktig fortsatt å oppfordre ansatte til å varsle med fullt navn. I tillegg er mulighetene for anonym varsling tilstrekkelig ivaretatt i dagens system. Det vil likevel bli undersøkt om det kan gjøres tilpasninger til dagens datasystem, slik at bruk at anonym varsling kan skje på en slik måte at det kan foregå en dialog med avsender uten at vedkommende røper sin identitet. Med hilsen Unni Skaar Østfold kommunerevisjon iks 19