Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 07/ Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering - integritet og verdiskaping

2 Rapport 7/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2009 Behandling av skjenkebevillinger og kontroll av skjenkesteder Rapport 2/2009 Nytt billettsystem - kontroll og oppfølging Rapport 3/2009 Barnehageopptakene i 2008: Er søknadsbehandling og opptakene gjennomført som forutsatt? Rapport 4/2009 Anskaffelser i idrettsprosjekter Rapport 5/2009 Kontroll av anskaffelser i 13 virksomheter Rapport 6/2009 Delrapport med oppsummering av undersøkelser Rapport 7/2009 Økonomisk styring og oppfølging av rehabiliteringen på Tøyenbadet Rapport 8/2009 Økonomistyring i Bydel Nordstrand - oppfølging av rapport 15/2005 Rapport 9/2009 Avgangskarakterer i grunnskolen - Likebehandles elevene i grunnskolen? Rapport 10/2009 Leveranser fra PEAB Norge AS til Omsorgsbygg Oslo KF Rapport 11/2009 Undersøkelse av påstander om mulige kritikkverdige forhold i Sporveisbussene AS Rapport 12/2009 Klager på behandlingen av plan- og byggesaker i Oslo kommune Rapport 13/2009 Intern kontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2008 Rapport 14/2009 Utviklings- og kompetanseetaten - anskaffelser av IKT tjenester for Oslo kommune Rapport 15/2009 Forebygging og reduksjon av sykefravær i Sykehjemsetaten Rapport 16/2009 Barne- og familieetatens kontroll og oppfølging av barneverninstitusjoner Rapport 17/2009 Økonomistyring i Bydel Frogner og Bydel St. Hanshaugen Rapport 18/2009 Sykehjemsetaten - status etter to års drift Rapport 19/2009 Vedlikehold i Boligbygg Oslo KF Rapport 20/2009 IT-revisjon av gravferdssystemet Ecclesia i Oslo kommune Rapport 21/2009 Styring og organisering av utbyggingen av Holmenkollen nasjonalanlegg Rapport 22/2009 HAV Eiendom AS - eierstyring og selskapsledelse Rapport 23/2009 Drikkevann - kontroll og oppfølging av kvalitet i ledningsnettet Rapport 24/2009 Forebyggende tiltak mot Legionella i Oslo kommune Rapport 25/2009 Intern kontroll i og rundt saksbehandlersystemet for bostøtteordningene i Oslo kommune Rapport 1/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler Rapport 5/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Rapport 6/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - Samlerapport 2009 For mer informasjon om og våre rapporter, se 2

3 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering 1

4 Rapport 7/2010 2

5 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Innhold Hovedbudskap... 4 Sammendrag Innledning Bakgrunn Formål, problemstilling og avgrensninger Metode Rapportens oppbygging Nærmere om tilsyn Formål, innhold og ansvar Aktivt og passivt tilsyn, overordnet og nærmeste tilsyn Flytende overgang fra tilsyn til kontroll og fra tilsyn til aktiv styring Bydelsutvalgenes forståelse av tilsyn Forståelsen av tilsyn Opplæring i tilsyn Utfordringer i tilsynsarbeidet Oppsummering Tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering Komiteer Arbeidsutvalg Tilsynsutvalg for institusjoner og hjemmetjeneste Lokal klagenemnd Råd og utvalg Etablerte rutiner for tilsyn Oppsummering Tilrettelegging for tilsyn gjennom rapportering Ordinær budsjettoppfølging Tertialrapporteringen Annen rapportering Viktige faktorer for godt tilsyn Forståelse av tilsynsansvaret Tilrettelegging for tilsyn Et systematisk og risikobasert tilsyn Referanser Tabelloversikt Vedlegg 1 Om metode og gjennomføring av prosjektet Vedlegg 2 Faktagrunnlag for Kapittel Vedlegg 3 Et eksempel: Reglement for utvalg, komiteer mv Vedlegg 4 Et eksempel: Statusrapportering til BU Vedlegg 5 Et eksempel: BU-sak om økonomistyring i

6 Rapport 7/2010 Hovedbudskap Bydelsutvalgets ansvar for å føre tilsyn med hele virksomheten i bydelen følger av bydelsreglementet. Utvalgets tilsyn er et viktig element i styringen av bydelene. I denne undersøkelsen har vi kartlagt bydelsutvalgs tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering etter siste kommunevalg, med særlig vekt på årene 2008 og Vi finner at bydelsutvalgene langt på vei har etablert den samme struktur av komiteer og utvalg, men at det er betydelig variasjon i hvor eksplisitt disse organenes ansvar og oppgaver er nedfelt et gjennomgående trekk er at tilsynsansvaret og -rollen ikke er konkretisert det var stor variasjon i innholdet og frekvensen på den statusrapportering om økonomi og tjenesteproduksjon som bydelsutvalgene fikk fremlagt i 2008 og Sammendrag I denne undersøkelsen har vi kartlagt bydelsutvalgs tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering etter siste kommunevalg, med særlig vekt på årene 2008 og Bydelsutvalgenes ansvar for å føre tilsyn med virksomheten i bydelene følger av bydelsreglementet. Tilsynet er et viktig element i styringen av bydelene. har to ganger tidligere gjennomført undersøkelser hvor fokus er satt på elementer ved bydelsutvalgenes tilsyn i bydelene. 1 De gangene anbefalte vi bydelsutvalgene å legge vekt på blant annet følgende i videreutviklingen av tilsynet: Bevisstgjøring av tilsynsrollen i bydelsutvalget, utvalg og komiteer, gjennom 1 s rapport 3/2000 Bydelsutvalgenes tilsyn, og rapport 17/2004 Tilsyn i bydelene. 4 opplæring og eksplisitte diskusjoner om temaet. Konkretisering av ivaretakelsen av tilsynsansvaret, bl.a. gjennom prosedyrer for utførelse av tilsyn. Klargjøre arbeidsdelingen mellom bydelsutvalget, arbeidsutvalget og komiteene, herunder hvilket tilsynsansvar og hvilke tilsynsoppgaver som hviler på arbeidsutvalget og komiteene. Mye har skjedd i bydelene de siste årene, følgende kan stå som stikkord i den sammenheng; sammenslåing av tjenestesteder, ny styringsmodell med færre nivåer, bestillerutfører-organisering, mindre egenproduksjon av tjenester og mer kjøp fra andre og noen oppgaver er overtatt av andre mens nye oppgaver er kommet til. For noen bydeler har de økonomiske utfordringene vært formidable, for andre bydeler har andre utfordringer fordret nytenkning og omstilling. Store endringer og utfordringer gjør det naturlig å igjen se nærmere på hvordan bydelsutvalget ivaretar tilsynsansvaret. Det er ikke grunnlag for å rette forvaltningsrevisjon mot et folkevalgt organ. Denne undersøkelsen er derfor begrenset til å beskrive sentrale elementer i bydelsutvalgenes tilrettelegging for sitt tilsyn med virksomheten i bydelene, og redegjøre for faktorer som på det grunnlaget framstår som sentrale for å sikre et godt folkevalgt tilsyn i bydelene. Informasjonen undersøkelsen er basert på er innhentet gjennom spørreskjema, dokumentstudier og fra bydelenes nettsider. Undersøkelsen har vært rettet mot tolv bydelsutvalg. Undersøkelsens karakter har ikke gjort det naturlig å sende rapporten på høring. Forståelsen av tilsyn Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å vurdere den faktiske forståelsen av tilsynsansvaret, men de som har besvart spørsmålene våre oppgir at

7 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering de opplever tilsynsansvaret som klart. Tilsyn handler om å sikre overholdelse av lover, forskrifter, bystyrevedtak og andre kommunale forordninger, og om bydelen i vid forstand gjennomfører en effektiv tjenesteproduksjon. Når rapporter behandles av bydelsutvalget i tilsynsøyemed, er det naturlig at fokuset er på kritiske områder i forhold til dette. Dette tilsier at fokus i tilsynsarbeidet i noen grad må forventes å variere fra bydel til bydel. Dette ser også ut til å være tilfelle. Samtidig ser vi at noen tema er i fokus hos alle eller de fleste bydelsutvalgene; økonomisk utvikling, sykefravær, avvik, tidsfrister og kvalitet i tjenestene er eksempler på slike tema. Selv om arbeidsutvalgene opplever tilsynsansvaret som nokså klart, mener over halvparten av dem at det er behov for ytterligere opplæring i tilsyn i bydelsutvalget. Manglende forståelse av tilsynsansvaret i bydelsutvalget ble av mange arbeidsutvalg oppgitt å være den største utfordringen i tilsynsarbeidet. Tilrettelegging gjennom organisering Komité- og utvalgsstruktur Undersøkelsen viser at de pålagte arbeids- og tilsynsutvalgene er etablert i de undersøkte bydelene, og at bydelsutvalgene har valgt å etablere komiteer i tillegg. I de fleste bydelene har bydelsutvalget valgt en komitéstruktur som likner den bystyret har valgt; det vil si at en har en helse- og sosialkomité, en kultur- og oppvekstkomité og en by(dels)utviklingskomité. Pålagte brukerråd og utvalg er også etablert. Gjennom vedtak i bystyret er det opprettet klagenemnder i alle bydelene. Rapporteringsordninger Rapportering fra arbeidsutvalgene til bydelsutvalget skjer i de fleste bydelene gjennom avgivelse av uttalelser eller vedtaksforslag i enkeltsaker, gjennom oversendelse av møteprotokoller og gjennom arbeidsutvalgets årsrapport. Fra over halvparten av bydelene får vi oppgitt at også komiteenes protokoller går til bydelsutvalget. I tillegg fremhever mange bydeler den muntlige kontakten, både ved at komitémedlemmer gir muntlige orienteringer i bydelsutvalget, ved at det er en mer kontinuerlig dialog på tvers av komiteer og bydelsutvalget/ arbeidsutvalget og også gjennom partigruppene. Vi har sett at kravet om å rapportere etter tilsynsbesøk praktiseres noe ulikt i bydelene. Mens det vanligste er at alle rapportene fra tilsynsutvalgene går til bydelsutvalget, har en i to bydeler valgt å la bare de tilsynsrapportene som avdekker alvorlige forhold, gå til bydelsutvalget, de andre rapportene stopper etter behandling i komité eller arbeidsutvalg. Funksjoner Når komité- og utvalgsstrukturen er på plass, blir spørsmålet hvordan bydelsutvalget legger opp til å bruke denne strukturen. Komiteer og utvalg er gitt en rekke oppgaver i bydelene; generell saksforberedelse for bydelsutvalget, overvåking av en sektor og å avgi høringsuttalelser synes å være de vanligste. Det er betydelig variasjon i hvor eksplisitt bydelsutvalget har nedfelt disse organenes ansvar og oppgaver. Så vidt vi har kunnet se har bare tilsynsutvalg eksplisitt fått en tilsynsrolle av bydelsutvalget. Tilrettelegging gjennom rapportering Innholdet i den løpende statusrapporteringen Gjennom den løpende statusrapporteringen skal bydelsutvalget sikre seg vesentlig informasjon som grunnlag for å føre tilsyn med, og følge opp utviklingen i bydelen gjennom året. Det er viktig at rapportene er tilpasset bydelsutvalgets behov for informasjon, både for lite informasjon, og for mye, kan fort bli et problem. Det er betydelig variasjon i innholdet i rapportene til bydelsutvalget, fra rene regnskaps- eller budsjettavviksrapporter, til omfattende rapporter med status i forhold til mål på økonomi og tjenesteproduksjon. 5

8 Rapport 7/2010 For 2010 har bystyret nedfelt krav til de løpende statusrapportene til bydelsutvalgene: Til hvert møte i bydelsutvalget skal bydelsdirektøren utarbeide en rapport for utviklingen i tjenesteproduksjon og økonomi. Statusrapporteringen skal vise utviklingen sortert på henholdsvis funksjonsområde, KOSTRA-funksjon og resultatenhet. Det forutsettes at bydelene har etablert måleindikatorer i bydelens løpende månedsoppfølging, som viser i hvor stor grad mål, strategier, aktivitetsplaner og tiltak blir gjennomført med de effekter som er forutsatt. Budsjettavvik hittil i år og årsprognose skal som et minimum fremstilles på samme detaljeringsnivå som bydelsutvalgets budsjettvedtak. Bydelsutvalget velger selv om hovedinndelingen av den tekstlige fremstillingen skal være basert på KOSTRA eller resultatenhet. Uansett fremstillingsmåte må sammenhengen mellom KOSTRA og intern ansvarsstruktur komme tydelig frem 2 Rapporteringsfrekvens Gjennomgangen viser betydelig variasjon i frekvensen på statusrapportering til bydelsutvalgene i 2008 og Mens enkelte bydelsutvalg har hatt statusrapportering på økonomi og tjenesteproduksjon til hvert møte i toårsperioden, har andre bydelsutvalg hatt lite utover tertialrapporteringene. Det er en tendens til at bydelsutvalg som fikk hyppig skriftlig rapportering, også fikk hyppige muntlige redegjørelser, og at bydelsutvalg som har hatt lite skriftlig også har hatt relativt lite muntlig statusrapportering i bydelsutvalget. Vi er kjent med at bydeler hvor det har vært lite statusrapportering i bydelsutvalget kan ha hatt hyppigere rapportering i arbeidsutvalget. Der vi kjenner til dette har rapporteringen til arbeidsutvalget vært muntlig. Omfanget av dette er imidlertid ikke systematisk kartlagt av oss. Bystyret har altså nedfelt krav om at det til hvert møte i bydelsutvalget skal være utarbeidet en skriftlig statusrapport som minimum omfatter de definerte forhold. I tillegg vil en naturligvis kunne supplere med muntlig informasjon. Informasjonens aktualitet Det er viktig at informasjonen tilsynet baseres på er så oppdatert som mulig. For mange bydeler tar det relativt lang tid fra avgivelse av tertialrapport til den kommer til behandling i bydelsutvalget, opptil både seks og åtte uker i 2008 og Til sammenligning kan det nevnes at bystyret behandlet byrådets tertialrapporter for kommunens samlede virksomhet om lag tre til fire uker etter at de ble avgitt i denne toårsperioden. Ved å beramme bydelsutvalgsmøter i forhold til administrasjonens avgivelse av tertialrapporter bør noe tilsvarende være mulig også i bydelene. Informasjon fra ulike kilder Når bydelsutvalget skal føre tilsyn, vil informasjonen i den løpende statusrapporteringen og tertialrapporteringen være helt sentral. Det kan imidlertid også være nyttig med informasjon fra andre enn bydelsadministrasjonen, ikke minst fra andres tilsyn med bydelen. I forhold til bydelens økonomiske situasjon vil det primært være snakk om informasjon fra byrådet og byrådsavdelingen. Dette er informasjon som i følge undersøkelsen i liten grad tilfløt bydelsutvalgene i 2008 og Faktorer i et godt tilsyn På grunnlag av undersøkelsen vil nevne syv faktorer som framstår som viktige for å sikre et godt folkevalgt tilsyn i bydelene. Disse er: De som skal ivareta tilsynsansvaret må forstå ansvaret, og må ha kunnskap om hvordan det skal ivaretas. Bevisst og aktiv bruk av komité- og utvalgsstrukturen, kan avlaste bydelsutvalget i tilsynsarbeidet og bidra til et kvalitativt bedre tilsyn. 2 Instruks for økonomiforvaltning i bydeler, 2010, pkt

9 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Bruk av komiteer og utvalg i tilsynsarbeidet kan med fordel skje gjennom skriftlige delegasjoner, gjennom klargjøring av ansvar og forventninger til ivaretakelsen og gjennom rutiner for tilbakerapportering til bydelsutvalget. Gjennom å være en aktiv bestiller av skriftlig informasjon, kan bydelsutvalget sikre seg at informasjonsgrunnlaget har et innhold, en frekvens og en aktualitet som gjør det egnet i tilsynsarbeidet. En prosedyre for hva bydelsutvalget skal ha særlig oppmerksomhet på i de skriftlige rapportene, kan være et nyttig redskap for å sikre et kvalitativt godt og fokusert tilsyn. Prioriteringen av hva som skal ha særlig oppmerksomhet i tilsynsarbeidet kan med fordel blant annet baseres på en vurdering av vesentlighet; jo større summer som går til et område og jo viktigere tjenestene på et område er for brukerne, jo viktigere er det med tilsyn, en vurdering av kjente forbedringsmuligheter, en vurdering av risikoen for andre mangler i styring, myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon. Fra tid til annen kan bydelsutvalgets tilsynsregime med fordel gjøres til gjenstand for gjennomgang eller evaluering, for å avklare om det er behov for justeringer. 7

10 Rapport 7/ Innledning Bydelene i Oslo har ansvaret for en betydelig del av kommunens tjenester til befolkningen. Bydelene er store virksomheter i en norsk og kommunal målestokk, og er forvaltere av store samfunnsmessige verdier. Målet for all offentlig virksomhet er mest mulig velferd for hver krone. Dette krever god styring. Bystyret har besluttet at det skal være to styringslinjer inn til bydelene; den ene via byrådet og byrådsavdelingen, den andre via de lokale, direktevalgte bydelsutvalgene. har gjennom en årrekke sett på ulike aspekter ved styring i bydelene, herunder kvaliteten på styringsinformasjon, økonomistyring, anskaffelser, kontroll og oppfølging ved kjøp av varer og tjenester fra eksterne leverandører. Undersøkelsene våre rettes vanligvis mot bydelsadministrasjonen eller tjenesteapparatet i bydelen. Fra tid til annen har vi også gjennomført undersøkelser der bydelsutvalgenes rolle i styringen av bydelene har vært i fokus. I denne undersøkelsen ser vi nærmere på bydelsutvalgenes tilsyn med virksomheten i bydelen med et særlig fokus på hvordan det tilrettelegges for tilsynet gjennom komité- og utvalgsstrukturen og gjennom rapportering om økonomi og tjenesteproduksjon som BU har sikret seg. 1.1 Bakgrunn Bydelsutvalget har ansvar for å føre tilsyn med hele virksomheten i bydelen. 3 Virksomheten i en bydel er omfattende, og dermed er også bydelsutvalgets tilsynsansvar omfattende. Selv om bydelsutvalget er pålagt å etablere tilsynsutvalg for institusjoner og hjemmetjeneste betyr ikke det at bydelsutvalgets tilsynsansvar stopper der. Hele virksomheten i en bydel 3 Dette følger av bydelsreglementet punkt. er underlagt bydelsutvalgets tilsyn, det vil si tjenesteproduksjonen, myndighetsutøvelsen, økonomi og administrasjon. gjennomførte både i 2000 og 2004 undersøkelser rettet mot bydelsutvalgenes tilsyn i bydelene. 4 De gangene anbefalte vi bydelsutvalgene å legge vekt på blant annet følgende i videreutviklingen av tilsynet: Bevisstgjøring av tilsynsrollen i bydelsutvalget, utvalg og komiteer, gjennom opplæring og eksplisitte diskusjoner om temaet. Konkretisering av ivaretakelsen av tilsynsansvaret, bl.a. gjennom prosedyrer for utførelse av tilsyn. Klargjøre arbeidsdelingen mellom bydelsutvalget, arbeidsutvalget og komiteene, herunder hvilket tilsynsansvar og hvilke tilsynsoppgaver som hviler på arbeidsutvalget og komiteene. Mye har skjedd i bydelene siden vår siste undersøkelse ble gjennomført tidlig i 2004, ikke minst organisatorisk: Tjenestesteder er slått sammen og mange bydeler har gått fra den tradisjonelle avdelingsinndelingen til en styringsmodell med to til tre nivåer. Alle bydelene er nå bestiller-utfører-organisert. Mens bydelene tidligere hovedsakelig var produsenter av velferdstjenester, er de i økende grad blitt kjøpere av disse tjenestene fra andre kommunale eller private leverandører. Noen oppgaver, herunder aktivitetsskolen (tidligere SFO) og driften av sykehjemmene, er flyttet ut av bydelene i perioden, mens andre oppgaver er kommet til. Mange bydeler har stått overfor krevende omstillingsprosesser i disse årene: høyere aktivitetsnivå enn det økonomien har gitt rom for, endret befolkningssammensetning, og et generelt ønske om effektiv ressursutnyttelse er sentrale stikkord i denne sammenheng. 4 s rapport 3/2000 Bydelsutvalgenes tilsyn, og rapport 17/2004 Tilsyn i bydelene. 8

11 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering 1.2 Formål, problemstilling og avgrensninger Store endringer og utfordringer gjør det naturlig, og kanskje også nødvendig, å se nærmere på hvordan bydelsutvalget ivaretar tilsynsansvaret. I denne rapporten beskriver vi bydelsutvalgenes forståelse av tilsynsansvaret og deres tilrettelegging for tilsyn. Avslutningsvis peker vi på noen faktorer som kan bidra til godt tilsyn. håper resultatet av undersøkelsen kan være et nyttig bidrag for bydelsutvalg som ser behov for å videreutvikle tilsynet sitt. Undersøkelsen fokuserer på innholdet i bydelsutvalgenes tilsynsansvar, og tilrettelegging for ivaretakelse av ansvaret. Følgende spørsmål blir belyst i rapporten: Hvordan oppfatter bydelsutvalget sitt tilsynsansvar? Hvordan har bydelsutvalgene organisert tilsynet med hensyn til organer, funksjoner, og rapporteringsordninger? Hvilken informasjon har bydelsutvalgene basert seg på for å ivareta tilsynsansvaret i forhold til bydelens økonomiske situasjon? Bydelsutvalgenes faktiske utøvelse av tilsyn har altså ikke vært tema for undersøkelsen. På grunn av den krevende økonomiske situasjonen i mange bydeler, har vi hatt et særlig fokus på den informasjonen som danner grunnlaget for bydelsutvalgenes tilsyn med den økonomiske situasjonen. avga i 2009 rapporter om økonomistyring i bydelene Nordstrand, Frogner og St. Hanshaugen. 5 I disse undersøkelsene ble aspekter ved bydelsutvalgenes ansvar i forhold til økonomistyringen belyst. Disse tre bydelene har derfor ikke vært inkludert i denne undersøkelsen. 5 s rapport 8/ Økonomistyring i Bydel Nordstrand - Oppfølging av rapport 15/2005, og rapport 17/2009 Økonomistyring i Bydel Frogner og Bydel St. Hanshaugen. I undersøkelsen har vi sett på perioden fra bydelsutvalgenes konstituerende møte høsten 2007 og ut 2009, med særlig vekt på 2008 og Metode Bydelsutvalgene i de tolv bydelene Gamle Oslo, Bjerke, Grorud, Stovner, Alna, Østensjø, Søndre Nordstrand, Nordre Aker, Vestre Aker, Sagene, Grünerløkka og Ullern har vært omfattet av undersøkelsen, som i det alt vesentlige har bestått av følgende elementer: Informasjon innhentet gjennom et spørreskjema til arbeidsutvalgene. Spørreskjemaet ble besvart i perioden oktober-november Gjennomgang av alle sakslister og protokoller for de tolv bydelsutvalgene i perioden fra konstituering høsten 2007 og ut 2009, med særlig fokus på å kartlegge omfanget av statusrapportering om økonomi og tjenesteproduksjon på bydelsutvalgenes dagsorden i perioden. Gjennomgang av innholdet i typiske statusrapporter om økonomi og tjenesteproduksjon for 2009, fra hver av de tolv bydelene. Gjennomgang av bydelenes skriftlige rutinebeskrivelser, delegasjonsvedtak og andre vedtak eller føringer for komiteers og utvalgs oppgaver og mandat. Det blir redegjort nærmere for undersøkelsens metode og gjennomføring i rapportens Vedlegg Rapportens oppbygging I Kapittel 2 redegjør vi for tilsyn generelt og bydelsutvalgenes tilsynsansvar spesielt, mens vi i Kapittel 3 ser på bydelsutvalgenes forståelse av tilsynsansvaret. I Kapittel 4 ser vi på hvordan bydelsutvalgene har organisert tilsynet med hensyn til organer, funksjoner og rapporteringsordninger. I Kapittel 5 ser vi på det informasjonsgrunnlaget 9

12 Rapport 7/2010 bydelsutvalgene hadde som utgangspunkt for sitt tilsyn med bydelsøkonomien i 2008 og I det avsluttende Kapittel 6 redegjør vi for noen faktorer vi mener er vesentlige for ivaretakelsen av det folkevalget tilsynet i bydelene. Som det fremgår av innholdsfortegnelsen har rapporten flere omfattende vedlegg; i de to første presenteres undersøkelsens opplegg og det faktagrunnlaget vi baserer oss på i rapportens kapittel 5. De tre siste vedleggene er tatt med som eksempler på hvordan enkelte bydeler har valgt å innrette seg på et område, og er tatt med fordi vi tror de kan være nyttige å se også for andre: Vedlegg 3 inneholder et bydelsutvalgs lokale reglement for utvalg og komiteer Vedlegg 4 inneholder en statusrapport på økonomi og tjenesteproduksjon til et bydelsutvalg Vedlegg 5 inneholder det som nesten kan betegnes en bydels lokale økonomiinstruks 10

13 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering 2. Nærmere om tilsyn Kommunen forvalter store samfunnsmessige verdier. Tilsyn og kontroll er ikke noe mål i seg selv, men et virkemiddel i styringen av bydelene og for å styrke tilliten til den kommunale forvaltningen. 2.1 Formål, innhold og ansvar Etter kommuneloven 6 ligger all myndighet i Oslo kommune i utgangspunktet til bystyret. Da øvrige kommunale organer og virksomheter i utgangspunktet ikke har myndighet, forutsetter og åpner kommuneloven for utstrakt delegasjon. Ved delegering av myndighet gir ikke det delegerende organet fra seg egen myndighet, men overlater til andre å utøve myndigheten på sine vegne. Det delegerende organet beholder ansvaret, og må påse at den delegerte myndigheten utøves innen de rammene som er gitt, og kan trekke tilbake delegasjonen. Det delegerende organet har dermed et styrings- og tilsynsbehov. Det kan tilrettelegges for tilsyn med utøvelsen av delegert myndighet ved hensiktsmessig utforming av delegasjonsvedtaket, formuleringer av mål (i delegasjonsvedtaket, i plandokumenter, i instrukser osv.), prioriteringer i budsjettet, fastsettelse av retningslinjer og instrukser, og ved krav om å bli forelagt enkeltsaker til avgjørelse, f.eks. ankesaker og prinsippsaker. Behovet for å føre tilsyn med at delegert myndighet utøves i tråd med forutsetningene, innebærer at det er nødvendig å vurdere behovet for å etablere en rapporteringsordning som sikrer at nødvendig informasjon tilflyter bydelsutvalget. Vurderingen skal fremgå av delegasjonsvedtakene: Vedtaksutformingen i delegasjonssaker skal ta stilling til tilbakerapportering 6 6 Fremgår av retningslinjer for vedtaksutforming i folkevalgte organer, vedtatt av bystyret i forbindelse med behandling av rapport fra formannskapets tilsynsutvalg, delinnstilling IV. Rapportering om utøvelse av delegert myndighet utgjør et viktig grunnlag for tilsyn. Tilsyn med delegert myndighet forutsetter oversikt over hvilke delegasjoner som er vedtatt. Bydelsutvalgene skal i likhet med andre organer i kommunen ha oversikt over fullmakter som er delegert fra bydelsutvalgene: Det er ( ) viktig at også de interne myndighetsog ansvarsforhold er klare. Byrådet vil ( ) innskjerpe kravet til at det skal finnes oppdaterte interne delegasjonsoversikter i den enkelte virksomhet 7 Formålet med tilsyn er å sikre at virksomheten overholder lover og forskrifter, drives i overensstemmelse med budsjettvedtak, instrukser mv. og innenfor rammen av delegert myndighet, se til at de instanser som er undergitt tilsyn, også politisk utviser ønskelig eller akseptabel atferd 8 Tilsynsoppgaven innebærer et ansvar for å påse at de saker man som politiske organer rutinemessig får seg forelagt, er forsvarlig forberedt, en plikt til å bidra til at virksomheten organiseres, herunder at kontrollen etableres, på en slik måte at feil og uregelmessigheter såvidt mulig blir forebygget eller oppdaget, et ansvar for å kontrollere og følge med i virksomheten som drives av det lavere plasserte organ ved å sørge for å få den nødvendige informasjon for å utøve tilsynet, en plikt til å gripe inn dersom det blir kjent at den virksomhet som er undergitt tilsyn, ikke blir tilfredsstillende utøvet 9 Ansvaret for å ivareta tilsyn hviler på det enkelte organ, eller den enkelte leder. Utøvelse 7 Bystyremelding nr. 2/95. 8 NOU 1991:11, s NOU 1991:11, s

14 Rapport 7/2010 av tilsyn er en plikt og en rett som det enkelte organ ikke kan frita seg for ved å vise til at også andre organer utøver tilsyn 10. Overlapp i tilsynsansvar i en hierarkisk organisering, finner man i flere sammenhenger. Bystyret har tilsynsansvar på tilsvarende måte som kontrollutvalget, bystyrekomiteene, byrådet, bydelsutvalgene, ledere for etater, bydeler og bedrifter etc. Til dels vil det være nivåforskjeller på den informasjonen som danner grunnlaget for tilsyn, informasjonen vil komme fra ulike kilder, og til dels vil det finnes et skille mellom aktivt og passivt tilsyn. Det formelle grunnlaget for bydelsutvalgenes tilsynsansvar, er bystyrets krav nedfelt i bydelsreglementet: Bydelsutvalget har ansvar for å føre tilsyn med bydelens virksomhet. 11 Bydelenes virksomhet er omfattende. Ansvarsområdet reguleres blant annet av følgende lovverk, som også sier noe om tilsynsutøvelse: lov om sosiale tjenester av , nr. 81 lov om barnevernstjenesten av , nr. 100 lov om helsetjenesten i kommunene av , nr. 66 lov om strålevern og bruk av stråling av nr. 36 lov om vern mot smittsomme sykdommer av , nr. 55 lov om vern mot tobakkskader av , nr. 14 lov om barnehager av , nr. 19 lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere av nr. 80 Delegasjon av ansvar og myndighet til bydelsutvalgene og bydelsdirektørene, innebærer at disse selv plikter å føre tilsyn med de ansvarsområdene som ligger til 10 NOU 1991:11, s Bydelsreglementet, 2008, 3-3, nr. 5. bydelene. Samtidig vil instanser på andre nivå ha forpliktelser til å ivareta tilsyn med ulike forhold innenfor bydelenes ansvarsområder. Tilsyn vil dermed også kunne ivaretas av for eksempel departement, fylkesmann eller særskilte tilsynsorganer. Bydelsutvalgenes tilsyn innebærer i vid forstand å føre tilsyn med om fastlagte mål nås, om tjenesteproduksjonen i bydelene skjer til lavest mulig kostnad, om den har nødvendig kvalitet og i rimelig grad er behovsdekkende, om virksomheten i bydelene foregår innenfor de rammene som er lagt i lov og forskrift, om vedtak iverksettes osv. Bydelsutvalgenes tilsyn utøves hovedsakelig gjennom budsjettoppfølging og gjennomgang av meldinger og rapporter. Dette er understreket i bydelsreglementet: Tilsynet ivaretas primært gjennom ordinær budsjettoppfølging, gjennomgang av tertialrapporter, årsmeldinger og øvrige meldinger som bystyret fastsetter, samt rapporteringsordninger som bydelen selv fastsetter 12 Viktige grunnlag for bydelsutvalgenes tilsyn er tertialmeldinger og årsmeldinger som bydelsutvalgene skal behandle. 13 Bydelsutvalgets adgang til å be om nærmere spesifisert rapportering for oppfølging og tilsyn med administrasjonen, er også fastslått. 14 I forbindelse med en revisjon av bydelsreglementet i 1999 ble dette presisert på følgende måte: Bydelsutvalget kan pålegge administrasjonen å utarbeide de rapporter utvalget finner nødvendig for utøvelsen av sin tilsynsvirksomhet. Bydelsutvalget kan på denne måten tilpasse rapporteringsordningene til bydelens særskilte behov Bydelsreglementet, 2008, 3-3, nr Bydelsreglementet, 2008, Bydelsreglementet, 2008, Byrådssak 196/1999 om revisjon av reglement for bydelene. 12

15 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Effektiv gjennomføring av tilsyn forutsetter at medlemmene i bydelsutvalgene har kunnskap om sitt tilsynsansvar, tilsynets formål og innhold. Faste rutiner eller en fast praksis for tilsyn kan bidra til bevisstgjøring og skjerpe fokus på tilsyn. Oppmerksomhet mot tilsyn, etablerte rutiner og praksis for ivaretakelse av oppgaven, vil bidra til å sikre at bydelsutvalgene: mottar nødvendig informasjon om tjenesteproduksjonen, myndighetsutøvelsen og forvaltningen generelt i bydelen, settes i stand til å behandle informasjonen på en hensiktsmessig måte i forhold til intensjonen med tilsynet, utvikler et reaksjonsmønster tilpasset tilsynets formål. Bydelsutvalgene kan gi arbeidsutvalg og bydelsdirektør myndighet til treffe vedtak i enkeltsaker eller saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke bystyret har bestemt noe annet. 16 Bydelsutvalgenes tilsyn vil kunne variere, bl.a. avhengig av omfanget av slik videredelegasjon. Bydelsutvalgene har ansvaret for å ivareta tilsynet med bydelen, men kan organisere og tilrettelegge for tilsyn ved andre. Tilsyn ved komiteer og ved obligatoriske tilsynsorganer, kan bidra til at bydels utvalgenes tilsyn utøves mer rasjonelt og med mindre bruk av ressurser. 2.2 Aktivt og passivt tilsyn, overordnet og nærmeste tilsyn Tilsyn kan deles i et aktivt og passivt tilsyn. Passivt tilsyn utøves ved at ansvarlig organ påser at saker det får seg forelagt, gir den informasjon som er nødvendig blant annet for å kunne vurdere sammenhengen mellom mål og resultat, om den forberedende saksbehandlingen har vært forsvarlig osv. 17 Passivt tilsyn vil som hovedregel ta utgangspunkt i informasjon som 16 Kommuneloven 12, nr NOU 1991:11, s mottas som følge av faste rapporteringsrutiner. Aktivt tilsyn betegner tilfeller hvor et organ på eget initiativ setter seg inn i spesielle saker/ en virksomhet for å avdekke mulige feil eller mangler, og/eller for å sikre at hensiktsmessige retningslinjer og rutiner er etablert og følges. Det er til en viss grad sammenheng mellom hierarkisk plassering/avstand til tilsynsobjektet og passivt/aktivt tilsyn. Tilsynsaktiviteten forventes å være større jo nærmere tilknytning man har til tilsynsobjektet. 18 Det nærmeste tilsynet omfatter en mer direkte og undersøkende kontakt med tilsynsobjektet, mens et overordnet tilsyn gjerne forstås som et passivt tilsyn og et tilsyn med andre organers tilsynsutøvelse. Direkte sammenfall er det likevel ikke mellom overordnet og passivt tilsyn, eller mellom nærmeste og aktivt tilsyn. Plikten til å ivareta et aktivt tilsyn vil også oppstå for overordnede organer i tilfeller hvor det reises kritikk mot tilsynsobjektet, eller ved at man på annen måte får inntrykk av at det har oppstått avvik på en eller annen måte. Annet grunnlag for et aktivt overordnet tilsyn kan være at underordnet organ ikke ivaretar sitt tilsynsansvar. Statusrapporter som legges frem for bydelsutvalgene, sier noe om status og resultater i forhold til mål, strategier og tiltak. Målene, strategiene og tiltakene vil være nedfelt i plandokumentene som følgelig også vil måtte omfattes av tilsynet. Bydelsutvalgenes tilsyn med grunnlag i plan- og resultatinformasjonsdokumenter vil i hovedsak være et passivt tilsyn. Tilsyn kan også utøves med basis i informasjon fra media eller spørretime i bydelsutvalgene, rapporter fra statlige tilsynsorganer, revisjonsberetninger eller rapporter fra osv. Slikt tilsyn vil kunne ha form av både aktivt og passivt tilsyn. 18 NOU 1991:11, s

16 Rapport 7/ Flytende overgang fra tilsyn til kontroll og fra tilsyn til aktiv styring Mellom begrepene tilsyn og kontroll er det ikke vesentlig forskjell i meningsinnhold. I stor grad er det tale om ulikheter i kontrollnivå og kontrollgrad. Begrepet tilsyn karakteriserer som oftest en overordnet, kontinuerlig oppfølging av aktivitet i forhold til lover, forskrifter, vedtak etc. Kontroll betegner gjerne en mer nitid undersøkelse rettet mot en prosedyre, et resultat, en funksjon eller aktivitet, og vil gi grunnlag for mer kvalifiserte oppfatninger om status innenfor undersøkt felt enn tilsyn. På tilsvarende måte vil en finne glidende overganger mellom tilsyn og styring. Tilsynsaktivitet kan opphøre dersom det for eksempel konstateres godt sammenfall mellom plan og resultat. Alternativt kan et konstatert avvik gli over i en instruerende/styrende aktivitet hvor det stilles oppfølgingsspørsmål, iverksettes korrigerende tiltak, eller fattes beslutninger med forventning om spesifikke resultater. 14

17 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering 3. Bydelsutvalgenes forståelse av tilsyn I de tidligere undersøkelsen fra om bydelsutvalgenes tilsyn kom det frem at begrepet tilsyn var uklart for mange medlemmer av bydelsutvalg, og at det var usikkerhet knyttet til hvordan det kunne tilrettelegges for tilsyn, og til spørsmålet om hva som skulle til for at tilsynsansvaret var ivaretatt på en tilfredsstillende måte. 3.1 Forståelsen av tilsyn I spørreundersøkelsen høsten 2009 svarte arbeidsutvalgene i utstrakt grad at de opplever innholdet i tilsynsansvaret som klart. 19 Alle var helt eller delvis enig i at følgende elementer bør inngå i bydelsutvalgenes tilsynsarbeid: å bli informert gjennom saker utvalget får til behandling og/eller orientering å etterspørre ytterligere informasjon ved behov å ta initiativ til igangsetting av undersøkelser å vedta korrigerende tiltak For å konkretisere noe mer hva de la i tilsyn, kartla vi også hva i den løpende statusrapporteringen bydelsutvalget var særlig opptatt av i forbindelse med tilsynsarbeidet. Ni av de tolv arbeidsutvalgene besvarte spørsmålet, og svarte som følger 20 : 19 Vi anmodet om at spørreskjemaet ble besvart av arbeidsutvalget i de tolv bydelene. Dette ble fulgt av så godt som alle. Mer informasjon om dette følger i Vedlegg 1. De tre undersøkelsene har gjennomført på dette området har vært ulikt lagt opp. I forbindelse med den foreliggende undersøkelsen har altså arbeidsutvalgene besvart et spørreskjema. Undersøkelsene i 2000 baserte seg i vesentlig grad på et spørreskjema som ble behandlet av bydelsutvalgene i de den gang 25 bydelene. Undersøkelsen i 2004 baserte seg på kvalitative intervjuer med BU-ledere, -nestledere og bydelsdirektører i tre bydeler. Dette innebærer at informantenes oppfatninger og synspunkter som fremkommer i denne undersøkelsen, ikke nødvendigvis kan sammenliknes med de tidligere undersøkelsene, da det kan være nye personer som har besvart spørsmålene. 20 Svarene kom på spørreskjemaets spørsmål nr 50 som var et åpent spørsmål der arbeidsutvalgene brukte et fritekstfelt for å avgi svaret sitt. I opplistingen er hvert arbeidsutvalgs svar gjengitt i eget punkt. Det vil variere. Avvik vil legges merke til. Økonomi - hvilke tjenesteområde som har store overskridelser barnevern, FO3, ev. tiltak Kostnadsutviklingen Varierer - Fokus på oppfølging av hovedproblemstillinger i bydelen med tanke på økonomi, men også oppfølging av områder der det har vært økonomiske og/ eller organisatoriske problemer tidligere som må følges opp til de er korrigert/utbedret f.eks sykefravær hos enhetene. Har hatt et særlig fokus på sykehjemsplasser (økonomi/ nedtrapping), sosialhjelp/arb.ledighet, barnevern (økonomi/omfang) og etablering av barnehageplasser. Økonomisk utvikling om Bu kommer tidlig nok inn for å ta grep om utviklingen Økonomisk utvikling Prognose, risikofaktorer, avvik, tjenesteproduksjon, sykefravær At budsjettet holdes - og at arbeidet foregår som planlagt, dvs at bydelen utfører de oppgaver den er pålagt. Økonomisk status. Vi spurte også om hva i tertialrapporteringen bydelsutvalget var særlig opptatt av i tilsynsarbeidet. Ti av de tolv arbeidsutvalgene besvarte spørsmålet, og svarte som følger 21 Det vil variere. Avvik legges spesielt merke til. Kostnadsutvikling. Omfang og kvalitet på tjenester Kvalitet på tjenestene, statistikk for tjenester. Statistikk for brukertilfredshet. Avvik og måloppnåelse i tjenesteproduksjon og evt. årsaker, f.eks frister og sykefravær. Forventet regnskapsresultat. Om tjenesteproduksjonen er i tråd med årsplanen. Om det er uforutsette hendelser som påvirker økonomi og tjenesteproduksjon. Økonomi, utviklingen av tjenesteproduksjon, trender og avvik Økonomisk status. Avvik i tjenesteproduksjon. Barnehager. De områder hvor det er store avvik: Barnevern, sykehjemsplasser. Sykefravær. Økonomi. Generelt opptatt av tertialrapporten. 21 Svarene kom på spørreskjemaets spørsmål nr 55 som var et åpent spørsmål der arbeidsutvalgene brukte et fritekstfelt for å avgi svaret sitt. I opplistingen er hvert arbeidsutvalgs svar gjengitt i eget punkt. 15

18 Rapport 7/2010 Hvordan det ligger an med bydelens økonomi, sykefravær, barnehageplasser, sykehjemsplasser, sosialhjelpsutbetalinger. Lovpålagte frister, at vedtak blir fulgt opp. Tidsfrister. 3.2 Opplæring i tilsyn Arbeidsutvalgene oppga at alle faste medlemmene av bydelsutvalget hadde fått tilbud om opplæring i tilsynsrollen/tilsynsarbeidet. Med unntak av én bydel, ble tilbudet også gitt til bydelsutvalgenes varamedlemmer. Bare i to av de tolv bydelene som inngår i undersøkelsen hadde alle medlemmene deltatt på slik opplæring, men syv bydeler oppga at over halvparten av bydelsutvalgets medlemmer hadde deltatt på opplæring i tilsynsrollen/ tilsynsarbeidet. Syv av de tolv arbeidsutvalgene som inngår i undersøkelsen, oppga at bydelsutvalget hadde behov for ytterligere opplæring i tilsyn. 3.3 Utfordringer i tilsynsarbeidet På spørsmål om de to viktigste utfordringene bydelsutvalget hadde knyttet til ivaretakelsen av tilsynsansvaret svarte seks arbeidsutvalg manglende forståelse av tilsynsansvaret, og to svarte manglende kompetanse på sentrale deler av bydelens virksomhet. I tillegg ble følgende nevnt av enkelte arbeidsutvalg: informasjonen bydelsutvalget mottar er ikke tilpasset utvalgets behov, for lite tid til å utføre tilsyn, en generelt kompleks materie med stort behov for oversikt, og rekruttering til komiteer og utvalg. 3.4 Oppsummering Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å vurdere den faktiske forståelsen av tilsynsansvaret, men vi ser at de som har besvart spørsmålene oppgir at de opplever tilsynsansvaret som klart, og at deres forståelse omfattet både det å bli informert gjennom skriftlige rapporter, å etterspørre ytterligere informasjon, i noen tilfeller ta initiativ til igangsetting av undersøkelser og eventuelt å vedta korrigerende tiltak. Tilsyn handler om å sikre overholdelse av lover, forskrifter, bystyrevedtak og andre kommunale forordninger. Når rapporter behandles av bydelsutvalget i tilsynsøyemed, er det naturlig at fokuset er på kritiske områder i forhold til dette. Dette tilsier at fokus i tilsynsarbeidet i noen grad må forventes å variere fra bydel til bydel, noe vi også ser av de svarene vi fikk fra arbeidsutvalgene. Samtidig kan vi konstatere at en del tema går igjen hos noen eller de fleste; økonomisk utvikling, sykefravær, avvik, tidsfrister og kvalitet i tjenestene er slike tema. Selv om arbeidsutvalgene opplever tilsynsansvaret som nokså klart, mener over halvparten av dem at det er behov for ytterligere opplæring i tilsyn i bydelsutvalget. Arbeidsutvalgene oppga hyppigst manglende forståelse av tilsynsansvaret som utfordring i tilsynsarbeidet. Seks arbeidsutvalg oppga at bydelsutvalget ikke hadde særlige utfordringer i forhold til å ivareta tilsynsansvaret. 16

19 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering 4. Tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering Bydelsutvalget har altså ansvar for å føre tilsyn med bydelen, men kan organisere og tilrettelegge for tilsyn ved andre. Det å tillegge andre organer tilsynsoppgaver betinger at en etablerer rapporteringsrutiner slik at bydelsutvalgene kan holde seg orientert om tilsynsutøvelsen i aktuelle organer. Organer som har, eller kan tillegges tilsynsansvar i bydelene er komiteer, arbeidsutvalg, og tilsynsutvalg for institusjoner og hjemmebaserte tjenester. 4.1 Komiteer Bestemmelser Bydelsutvalgene kan opprette komiteer som saksforberedende organ, og kan delegere sin høringskompetanse til komiteene. Komiteene kan ikke uten bydelsutvalgets samtykke pålegge administrasjonen ressurskrevende utredningsarbeid. 22 Bydelsutvalgene kan vedta egne reglement for komiteene og slik definere ansvarsområdet og eventuelt presisere tilsynsansvaret. Komiteene kan få særskilt angitt tilsynsansvar fra bydelsutvalgene i tillegg til det passive tilsynsansvaret som påhviler komiteene når saker forberedes og behandles: Det ( ) passive tilsynsansvar påligger ( ) ethvert kommunalpolitisk organ som får saker til behandling, uten hensyn til om de er pålagt noe formelt tilsynsansvar 23 Bydelsutvalgene skal føre tilsyn med komiteene, det vil si med de tilsynsoppgavene og det tilsynsansvaret som tilligger disse Komiteer i bydelene Det er opprettet komiteer i alle de tolv bydelene. Komitéstrukturen varierer noe fra bydel til bydel, men mye er likt: De fleste bydelene har tre komiteer, med henholdsvis helse og sosial, 22 Bydelsreglementet, 2998, NOU 1991:11, s. 38. og kultur og oppvekst som de to vanligste. Den tredje komiteen varierer mer med hensyn til ansvarsområde, men byutvikling, plan, miljø, samfunn og samferdsel er gjengangere. Én bydel har to komiteer, mens tre bydeler har fire. Blant de sistnevnte har én bydel opprettet en Lokalpolitisk komité for Groruddalssatsingen, mens en annen har en egen Økonomikomité. 24 Gjennom spørsmål i spørreskjemaet søkte vi å kartlegge komiteenes oppgaver. Fra alle de tolv arbeidsutvalgene ble det oppgitt at komiteene gjør generell saksforberedelse for bydelsutvalget og forbereder høringsuttalelser. Fra syv bydeler ble det oppgitt at komiteene avgir høringsuttalelser på sine respektive sektorområder. I ti bydeler fikk vi oppgitt at komiteene har et særlig ansvar for å følge med på tjenesteproduksjonen i sin sektor, og i syv bydeler har komiteene et særlig ansvar for å følge med på økonomien i sin sektor. Vi stilte også et mer åpent spørsmål om andre oppgaver lagt til komiteer. Fire av de tolv arbeidsutvalgene besvarte spørsmålet, og svarte som følger 25 : Delegert mange saker Kultur- og frivillighetsarbeid, kulturminner, tildeling av Bjerkeprisen, Lokal Agenda 21, fordeling av frivillighetsmidler, skjenkesaker, Brobekk skolehagefelt To komiteer avgir høringssvar i skjenkesaker og en del reguleringssaker. KNK-komiteen avgjør på egen hånd skjenkesaker. Befaringer Vi stilte også et åpent spørsmål om bydelsutvalget mottar informasjon fra komiteene ut over uttalelser i enkeltsaker. Ni av de tolv 24 Dette avsnittet er basert på informasjon hentet fra bydelenes nettsider i januar Svarene kom på spørreskjemaets spørsmål nr 23 som var et åpent spørsmål der arbeidsutvalgene kunne bruk et fritekstfelt for å avgi svaret sitt. I opplistingen er hvert arbeidsutvalgs svar gjengitt i eget punkt. 17

20 Rapport 7/2010 arbeidsutvalgene besvarte spørsmålet, og svarte som følger 26 : Ikke ut over protokoller, og gjennom partigruppene Forslag til vedtak, vedtak fattet i møtet, muntlige redegjørelser, innspill, uttalelser Fremkommer gjennom protokoller og muntlig meddelelse fra komitéleder i BU Ikke så mye blir referert i BU, men alle komiteer er representert også i BU BU gjennomgår protokollene grundig. Saker tatt opp og nedfelt i protokollene blir ofte videreført og utredet for behandling i BU Kontinuerlig kontakt på tvers av komiteer og BU/AU Alle protokoller fra komiteene legges fram for bydelsutvalget. Komitémedlemmer gir muntlig orientering i BU Protokollene fra møtene fremlegges alltid i det etterfølgende BU, så også for Rådene Protokoll fra AU og komiteer forelegges BU Så godt som alle arbeidsutvalgene opplevde at komiteene utøver tilsyn i noen eller stor grad når de driver generell saksforbereding for bydelsutvalget, forbereder høringsuttalelser for bydelsutvalget og når de følger med på tjenesteproduksjonen i sin sektor. Elleve av de tolv arbeidsutvalgene oppga at komiteenes oppgaver er skriftlig nedfelt. Dette temaet behandles nærmere i pkt Vi var også interessert i bydelsutvalgspartienes representasjon i komiteene. Fra ni arbeidsutvalg fikk vi oppgitt at alle partiene i bydelsutvalget var representert i alle komiteene, mens dette var tilfelle for noen komiteer i ytterligere en bydel. Fra alle de tolv arbeidsutvalgene får vi oppgitt at alle, eller over halvparten av komitémedlemmene møter fast eller som vara i bydelsutvalget. 4.2 Arbeidsutvalg Bestemmelser Bydelsutvalgene skal opprette et arbeidsutvalg blant bydelsutvalget s medlemmer. Bydelsutvalgene kan gi arbeidsutvalgene myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller saker som ikke er av prinsipiell betydning. Bydelsutvalgene fastsetter selv hvilke oppgaver arbeidsutvalget skal ha. 27 Det passive tilsynsansvaret gjelder for arbeidsutvalgene som for komiteene (se kap 3.1.1) Arbeidsutvalg i bydelene Det er opprettet arbeidsutvalg i alle de tolv bydelene. 28 Fra alle de tolv arbeidsutvalgene blir det oppgitt at arbeidsutvalget bl.a. har generell saksforberedelse for bydelsutvalget og ferdigbehandling av saker med kort svarfrist som oppgaver. I ni av de tolv bydelene har i tillegg arbeidsutvalget et særlig ansvar for å følge med på den økonomiske situasjonen i bydelen. Fra et arbeidsutvalg kommenteres det at arbeidsutvalget bruker mer tid på økonomiske forhold enn bydelsutvalget. I fem bydeler har arbeidsutvalget et særlig ansvar for å følge med på andre områder av bydelens virksomhet. Fire bydeler oppgir at arbeidsutvalget treffer vedtak i enkeltsaker. 29 Et arbeidsutvalg oppgir at det har regelmessig møter med bydelens velforeninger, har møter med eksterne etater i tilknytning til større plansaker, følger nøye med protokollene fra underliggende komiteer og blir løpende orientert om saker/tidlig varslet om mulige saker av bydelsdirektør. 26 Svarene kom på spørreskjemaets spørsmål nr 27 som var et åpent spørsmål der arbeidsutvalgene brukte et fritekstfelt for å avgi svaret sitt. I opplistingen er hvert arbeidsutvalgs svar gjengitt i eget punkt. 27 Bydelsreglementet, 2008, Dette fremgår av bydelenes nettsider. 29 En bydel presiserer at dette kun skjer etter delegasjon. Fra en annen bydel nevnes det at arbeidsutvalget har såkalt sommerfullmakt, og da fatter vedtak i BUsaker. 18

21 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Et annet skriver at det ønsker at mest mulig skal bli behandlet i komité og bydelsutvalget, og at en generelt ønsker seg bedre tid for behandling av saker. På nærmere spørsmål om arbeidsutvalgenes utøvelse av tilsyn får vi oppgitt at dette særlig skjer gjennom arbeidsutvalgets arbeid med generell saksforbereding for bydelsutvalget, og ved at arbeidsutvalget følger med på den økonomiske situasjonen i bydelen. Alle de tolv arbeidsutvalgene oppgir at deres oppgaver er skriftlig nedfelt, noe vi kommer tilbake til i pkt Tilsynsutvalg for institusjoner og hjemmetjeneste Bestemmelser I bydeler hvor det er institusjoner av typen - sykehjem og boform for heldøgns omsorg og pleie, - dagsenter for fysisk og psykisk funksjonshemmede, eller - avlastningsboliger skal bydelsutvalget opprette ett eller flere tilsynsutvalg for institusjoner. 30 Bydelsutvalget har ansvar for å føre tilsyn med at tilsynsutvalg for institusjon følger de instruksfestede kravene om gjennomføring og rapportering av tilsyn, blant annet at tilsynsutvalgene skal foreta minst fire besøk (hvorav to anmeldte, resten uanmeldte) i året ved hver institusjon tilsynsutvalgene skal avgi rapport til bydelsutvalgene etter hvert besøk, kommunens mal for tilsynsrapporter skal benyttes tilsynsutvalgene skal avgi årsrapport til bydelsutvalget 31 Bydelsutvalget skal opprette tilsynsutvalg for hjemmebaserte tjenester. 32 Bydelsutvalget har ansvar for å føre tilsyn med at tilsynsutvalgene følger retningslinjene om gjennomføring og rapportering av tilsyn. De kan føre tilsyn med aktivitetsnivået til tilsynsutvalgene ved å motta oversikter over antall henvendelser og besøk avlagt av tilsynsutvalgene. Alle tilsynsutvalg skal rapportere til bydelsutvalget Tilsynsutvalg i bydelene Det er opprettet tilsynsutvalg for institusjon i alle de tolv bydelene som er omfattet av undersøkelsen; syv bydeler har opprettet to, to bydeler har opprettet tre, og tre bydeler har opprettet flere enn tre tilsynsutvalg for institusjon. Det er også opprettet tilsynsutvalg for hjemmetjenester i alle de tolv bydelene. Ni av arbeidsutvalgene oppgir at bydelsutvalget har etablert eget tilsynsutvalg for hjemmetjenesten, mens de resterende tre oppgir at tilsynsutvalg for hjemmetjenesten er integrert i ett av tilsynsutvalgene for institusjon. Gjennom spørreundersøkelsen oppgir ti arbeidsutvalg at bydelsutvalget mottar rapport etter hvert gjennomførte tilsyn fra alle tilsynsutvalg. Fra de to øvrige blir det oppgitt at de fleste tilsynsrapporter bare går til komité eller arbeidsutvalg, og at bare rapporter som avdekker alvorlige forhold går til behandling i bydelsutvalget. I ti bydeler oppleves informasjon fra tilsynsutvalgene som nyttig eller svært nyttig for bydelsutvalgets utøvelse av tilsyn, mens to vurderer den som mindre nyttig. 30 Bydelsreglementet, 2008, Instruks for kommunale tilsynsutvalg for institusjoner mv, nr Bydelsreglementet, 2008, 2-5, nr Bydelsreglementet, 2008, 2-5, nr