1 Hovedinnholdet i forslaget

Transkript

1 1 Hovedinnholdet i forslaget Forslag til endring i Justervesenets regelverk gjeldende for måletanker sendes med dette på høring. Endringsforslaget omfatter en endring i forskrift 21. desember 2007 nr om krav til kalibrering av skipstanker som brukes til beregning av (heretter skipstankforskriften), slik at virkeområdet for forskriften begrenses til å omfatte tanker opp til en størrelse på m 3. Det foreslås videre endringer som medfører større fleksibilitet i tidspunkt for kalibrering av måletanker og av lengdemål som benyttes til å måle nivået i tanker (heretter nivåmåleutstyr), slik at dette i større grad kan utføres samme med annen service. Endringsforslaget omfatter i tillegg en oppdatering og klargjøring av regelverket, slik at det blir enklere, mer oversiktlig og forutsigbart for brukerne og myndigheter. Endelig omfatter endringsforslaget at skipstankforskriftens virkeområde utvides til å omfatte måletanker på land, som i dag reguleres i forskrift om målenheter og måling 5-2 tredje ledd. Dette innebærer at krav som i dag kun er fastsatt for skipstanker også blir gjeldende for andre måletanker, i tråd med slik regelverket håndheves i dag. I tillegg innebærer denne endringen at begrensningen i virkeområdet til å gjelde tanker opp til en størrelse på m 3, endringer knyttet til tidspunkt for kalibrering, og andre oppdateringer og klargjøringer, som nevnt over, også vil gjelde for måletanker som i dag kun reguleres i forskrift om målenheter og måling. Utvidelsen av virkeområdet medfører at skipstankforskriften får nytt navn. Endringer i skipstankforskriften fastsettes av Justervesenet med hjemmel i lov 26. januar 2007 nr. 4 om målenheter, måling og normaltid 7, 8, 10, 13, 20 og 30. I høring om endringer i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5.oktober 2013, foreslås at bestemmelser som vedrører krav til måletanker og nivåmåleutstyr blir tatt ut og overført til instrumentspesifikk forskrift. Endringen knyttet til utvidelse av virkeområde for skipstankforskriften til å omfatte måletanker på land forutsetter at endringen foreslått i forskrift om målenheter og måling gjennomføres. Hensikten med endringene som foreslås her, er å gjøre regelverk gjeldende for måletanker med tilhørende nivåmåleutstyr generelt mer i tråd med formålet i lov om målenheter, måling og normaltid. Formålet i loven er å bidra til tilstrekkelig nøyaktige måleresultater innenfor rammen av effektiv bruk av samfunnets ressurser. Videre er hensikten med endringene å oppnå et regelverk som er mer oversiktlig og tydelig og i overensstemmelse med gjeldende praksis. Dersom endringene som omfatter en utvidelse av virkeområdet i skipstankforskriften gjennomføres slik at forskriften omfatter regelverk for både skipstanker og andre måletanker, vil nytt navn på skipstankforskriften medføre en endring i henvisning i forskrift om målenheter og måling 3-1 og 3-4. Endringene i forskrift om målenheter og måling har ingen virkning utover endring i navnet på forskriften det henvises til. 1

2 Med skipstanker menes måletanker som er plassert på skip. Med måletanker, slik begrepet er brukt i denne høringen, menes alle måletanker som ikke er skipstanker. Følgende endringsforslag sendes med dette på høring: Forslag til endringer i forskrift 21. desember 2007 nr om krav til kalibrering av skipstanker som brukes til beregning av. 2 BAKGRUNN 2.1 Om dagens regelverk og tilsyn Forskrift om målenheter og måling fastsetter at måletanker og skipstanker og tilhørende nivåmåleutstyr som brukes til å angi volum er underlagt krav når de selges og under bruk ved. Forskrift om målenheter og måling fastsetter videre at skipstanker og andre måletanker er underlagt godkjenningsordningen som er fastsatt i forskriften. Nærmere krav til skipstanker er fastsatt i skipstankforskriften. Det er bl.a. fastsatt at skipstanker må godkjennes av Justervesenet før de kan brukes ved økonomiske oppgjør og at godkjenningen har en gyldighet på 12 år. Forskrift om målenheter og måling fastsetter for andre måletanker at gyldighetsperioden for godkjenningen er 10 år. Det er ikke fastsatt nærmere krav til måletanker. Forskrift om målenheter og måling fastsetter at gyldighetsperioden for godkjenning av nivåmåleutstyr som brukes i tanker er 3 år. Justervesenet gjennomførte tidligere kalibrering av måletanker på land, hvor kalibreringen ble lagt til grunn for godkjenning av måletanken. Justervesenet har i den senere tid basert godkjenning av måletanker og skipstanker på innsendt materiale som bl.a. omfatter kalibreringsdokumentasjon. Etter 2008 har Justervesenet drevet oppsøkende virksomhet for å avdekke bruk av måletanker og skipstanker. Dette har medført økning i antall godkjenninger. Etter å ha informert bransjen, har Justervesenet i praksis lagt til grunn samme krav til måletanker som for skipstanker fastsatt i skipstankforskriften. Regelverket har vært praktisert på en slik måte at fornyet godkjenning av måletanker og skipstanker ved godkjenningsperiodens utløp, som regel innebærer krav om fornyet kalibrering av tanken. Fornyet godkjenning av nivåmåleutstyr har vært gitt på bakgrunn av kalibrering av nivåmåleutstyret hvert tredje år. For å unngå å påføre bruker store kostnader ved fornyet kalibrering, har Justervesenet de siste årene myket opp praksisen slik at kalibrering i større grad kan gjennomføres sammen med annen service og inspeksjon på tanken. Gyldighetsperioden for måletanker, skipstanker og nivåmålutstyr har derfor ikke vært strengt håndhevet. Store selskaper i petroleumsbransjen bruker både måletanker og skipstanker i stort omfang, og leier inn skip fra ulike rederier etter behov. For å følge opp kravene om at selskapene kun benytter skipstanker som er godkjent av Justervesenet før de tas i bruk, har Justervesenet 2

3 gjennomført tilsyn hos disse bedriftene ved gjennomgang av dokumentasjon og rutiner, samt inspeksjon av tilgjengelige tanker. Skipstankforskriften var i utgangspunktet basert på EØS-direktiv 71/349/EØF om kalibrering av skipstanker. Direktivet ble opphevet med virkning for Norge fra 12.juli 2012 da det ikke ble ansett å være behov for harmonisering av krav på dette området. Fra dette tidspunktet ble forskriften videreført som nasjonal forskrift. 2.2 Ny lov i 2008 Lov om målenheter, måling og normaltid trådte i kraft 1.januar Bakgrunnen for loven var blant annet modernisering og forenkling av regelverket og behov for å øke effektiviteten i tilsynet. Ifølge formålsbestemmelsen skal loven bidra til at målinger og måleresultater er tilfredsstillende nøyaktige ut fra formålet om effektiv bruk av samfunnets ressurser og ivaretakelse av beskyttelsesverdige interesser. Både valg av hva det skal føres tilsyn med og hvordan selve tilsynet utføres, skal vurderes i lys av formålet. Formålsparagrafen har medført at Justervesenet har foretatt en rekke utredninger med påfølgende endringer i regelverket innenfor lovens virkeområde. 2.3 Utredning om tankmåling I etterkant av opphevelsen av direktiv 71/349/EØF om kalibrering av skipstanker, har Justervesenet utført en utredning om måletanker og skipstanker med tilhørende nivåmåleutstyr. Under utredningsarbeidet har Justervesenet innhentet informasjon og synspunkter på regelverk og tilsyn fra bl.a. Exxon Mobile, flere avdelinger i Statoil, Miljødirektoratet, Oljedirektoratet og Rederiforbundet. Utredningen viser at det spesielt i store selskaper i petroleumsbransjen er omfattende bruk av både stasjonære måletanker på land og skipstanker ved økonomiske oppgjør, både ved eksport og innenlands distribusjon. Bruk av skipstanker er mer omfattende enn bruk av stasjonære tanker. Selskapene i bransjen påpeker at de har sterk egeninteresse i korrekte målinger og at kvaliteten på måleresultatene fra måletanker og skipstanker inngår i selskapenes kvalitetssystemer. Ved bruk av skipstanker til å måle volum benyttes ofte en uavhengig tredjepart med relevant kompetanse til å bistå ved måling med skipstanker. Utredningen viste at selskapene ofte setter strengere krav til nøyaktighet i målingene enn hva som følger av Justervesenets regelverk. Ved eksport av petroleumsprodukter ved bruk av skipstanker som målemetode er partene bundet i internasjonale avtaler som regulerer blant annet hvordan uoverensstemmelser i sammenlignbare målinger skal håndteres av partene. Handelen foregår da som regel mellom parter som har kompetanse og anledning til å kontrollere måleresultat etter eget behov. Utredningen viser videre at virkeområdet for skiptankforskriften overlapper med virkeområde for Oljedirektoratets regelverk, som også fører tilsyn med målinger gjort ved hjelp av måletanker og skipstanker. 3

4 Utredningen viser også at innenlands benyttes måletanker ved økonomiske oppgjør mellom parter som delvis har liten eller ingen mulighet til å kontrollere måleresultatet fra måletanken eller skipstanken. Måletanker benyttes også som målemetode for refusjon av spillolje, der Miljødirektoratet utbetaler betydelig refusjon basert på måleresultat fra mindre måletanker. Utredningen viste videre at der måletanker eller skipstanker benyttes til å måle volum ved økonomiske oppgjør er volumet som regel stort, og derfor også det økonomiske oppgjøret som regel stort. Utredningen avdekket videre at krav til fornyet kalibrering av tank og nivåmåleutstyr ofte innebærer store kostnader for brukerne, da tanken som regel må tømmes og rengjøres, og restinnhold og vaskevann må håndteres i henhold til miljøforskriftene. For skipstanker blir kostnadene ved kalibrering av både tank og nivåmåleutstyr ekstra høye dersom kalibrering ikke kan gjennomføres samtidig som skipet av andre grunner ligger i tørrdokk. Da vil vesentlige kostnader for å ta skipet ut av bruk for å gjennomføre kalibrering komme i tillegg til selve kalibreringskostnadene. Endelig avdekket utredningen at skipstankforskriften er uoversiktlig og uklar med hensyn til krav som stilles, og at mangelen på nærmere fastsatte krav til måletanker skaper usikkerhet hos brukerne. På bakgrunn av funnene i utredningen ble følgende tiltak anbefalt: Endre regelverk og tilsyn med skipstanker og andre måletanker, samt nivåmåleutstyr slik at kalibrering av tank og nivåmåleutstyr kan foretas når tanken av andre grunner er til service eller kontroll/vedlikehold. Virkeområdet for regelverket for skipstanker og andre måletanker begrenses til bruksområder slik at bruk av skipstanker eller andre måletanker ved økonomiske oppgjør mellom parter i tung industri ikke omfattes av regelverket. Regelverk for skipstanker og andre måletanker samles i en instrumentspesifikk forskrift og nøyaktighetskrav og andre krav gjøres gjeldende for både skipstanker og andre måletanker. Utredningen kan leses i sin helhet på Justervesenets hjemmeside 4

5 3 BEHOVET FOR ENDRINGER 3.1 Samordne krav til skipstanker og andre måletanker i instrumentspesifikk forskrifter Måletanker reguleres i dag kun gjennom en enkel bestemmelse i forskrift om målenheter og måling som angir gyldighetsperioden for godkjenning og de generelle bestemmelsene som gjelder for alle måleredskap i forskrift om målenheter og måling, mens skipstanker reguleres i den instrumentspesifikke skipstankforskriften. Skipstankforskriften setter krav til nøyaktighet ved kalibrering av skipstanker, mens det for andre måletanker ikke finnes slike krav. Forarbeidene til dagens måleforskrift viser at mangelen på fastsatte krav til måletanker som ikke er skipstanker, var et resultat av at det ved innføring av forskriften i 2008 ikke ble tid til å utvikle krav til måletanker. Justervesenet har imidlertid, etter å ha orientert bransjen, i praksis lagt samme nøyaktighetskrav for kalibrering til grunn for godkjenning av alle måletanker. Dette medfører en uoversiktlig situasjon for regulering av måletanker generelt. At det mangler krav til nøyaktighet for måletanker på land medfører usikkerhet for bransjen i forhold til hvilke krav som faktisk gjelder når Justervesenet skal føre tilsyn med måletanker. Det foreslås derfor å utvide virkeområdet for skipstankforskriften til å omfatte også andre måletanker som brukes til å angi volum ved økonomske oppgjør. På denne måten oppnås et mer oversiktlig regelverk i tråd med gjeldende praksis, der krav til alle måletanker er samlet og fremgår av samme forskrift. Dette vil forenkle tilgjengeligheten for brukerne. Denne endringen er avhengig av at endringene i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5. oktober 2013 gjennomføres. 3.2 Begrenset virkeområde Dagens regelverk for krav til måletanker og skipstanker inneholder ingen begrensninger på spesielle bruksformål, størrelse eller type måletank. Større bedrifter i petroleumsindustrien har ofte interne kvalitetssystemer som setter strengere krav til målinger enn det som følger av Justervesenets regelverk. I tillegg opererer disse selskapene i et internasjonalt marked som er regulert av internasjonale avtaler som omfatter krav til målinger og måleresultater og håndtering av uoverensstemmelser knyttet til målinger. Videre er store deler av oljesektoren som benytter skipstanker omfattet av Oljedirektoratets regelverk, som stiller nøyaktighetskrav og fører tilsyn. Det vurderes derfor som sannsynlig at Justervesenets krav til måletanker og skipstanker hos store bedrifter med interne kvalitetssystemer og internasjonale avtalepartnere, ikke tilfører merverdi for samfunnet. På bakgrunn av dette er det behov for å begrense virkeområdet for Justervesenets regulering av måletanker og skipstanker slik at måletanker og skipstanker i tyngre industri og som omfattes av Oljedirektoratets regelverk, ikke omfattes. 5

6 Denne endringen vil kun gjelde skipstanker dersom endringene i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5. oktober 2013 ikke gjennomføres. 3.3 Innføre samme hyppighet, men mer fleksibilitet i tidspunkt for kalibrering. Godkjenningsperioden for skipstanker er i dag 12 år og for andre måletanker 10 år. Utløp av godkjenningsperioden har i praksis betydd krav om ny kalibrering. Forskjellen i gyldighetsperiode for måletanker og skipstanker er ikke basert på reelle vurderinger, men er et resultat av videreføring av det nå opphevde EU-direktivet. Med tanke på at skipstanker som regel blir utsatt for større påkjenninger fra bevegelse, vær og vind enn stasjonære tanker, og at omfanget av bruk av skipstanker er større, fremstår det som ulogisk at skipstanker har lengre gyldighetsperiode enn andre tanker. Det at utløp av godkjenningsperioden medfører krav om fornyet kalibrering medfører store kostnader for bedriftene, bl.a. fordi kalibreringssyklusen sjelden stemmer med syklusen for service og inspeksjon. Skip med tanker må tas inn til land og legges i tørrdokk. Både det å ta skipet eller måletank ut av drift, legge skip i tørrdokk samt å tømme og rengjøre tanker er svært kostnadskrevende blant annet på grunn av miljøkrav til behandling av restinnhold og vaskevann. Det er derfor behov for å endre regelverket slik at det i større grad åpner for fleksibilitet i tidspunkt for når skipstanker, måletanker og nivåmåleutstyr må kalibreres, slik at dette i større grad kan utføres sammen med annen service eller inspeksjon, uten at regelverket brytes. Det er også ønskelig at det settes samme krav til hyppighet for kalibrering for skipstanker og andre måletanker, men med samme mulighet for fleksibilitet i tidspunkt for kalibrering av tank og nivåmåler. Dersom endringene som foreslås i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5. oktober 2013 blir gjennomført, vil godkjenningsordningen oppheves. Dette innebærer at krav til når kalibrering skal gjennomføres kan fastsettes mer fleksibelt. I dette tilfelle bør regelverket endres i tråd med dagens praksis slik at hyppigheten for kalibrering fastsettes med fleksibilitet til å gjennomføre den sammen med annen service. Dersom dagens kontrollordning videreføres, er det behov for en endring som innebærer en åpning for at gyldighetsperioden kan forlenges en viss periode slik at kalibrering av tank og nivåmåleutstyr fastsettes med fleksibilitet til å gjennomføre den sammen med annen service. Endringen vil kun gjelde skipstanker dersom endringene i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5. oktober 2013 ikke gjennomføres. 3.4 Andre endringer Skipstankforskriften inneholder en del spesifikke krav som stammer fra det opphevede EØSdirektivet som lå til grunn for forskriften da den ble vedtatt. Blant annet er det fastsatt nøyaktighetskrav ved kalibrering og under bruk som i praksis viser seg ikke å være klare, og det angis spesifikke krav til innhold i kalibreringsbevis (måleprotokoll). 6

7 Det er behov for en opprydning og klargjøring i bestemmelsene i denne forskriften slik at den gjenspeiler dagens situasjon bedre og slik at kravene fremstår klarere. Endringen vil kun gjelde skipstanker dersom endringene i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5. oktober 2013 ikke gjennomføres. 4 ENDRINGSFORSLAGET Som nevnt ovenfor er de foreslåtte endringene delvis avhengig av at endringene i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5. oktober 2013 gjennomføres. Nedenfor følger endringsforslaget med utgangspunkt i at endringene i forskrift om målenheter og måling blir vedtatt, med alternativ endringsforslag i eget avsnitt som angir hva som kan gjennomføres dersom endringene i forskrift om målenheter og måling ikke blir vedtatt. Det legges i tillegg ved to endringsforskrifter som viser henholdsvis endinger dersom endringene i forskrift om målenheter og måling med høringsfrist 5.oktober 2013 gjennomføres og endringer hvis forskrift om målenheter og måling ikke endres. 4.1 Samordne krav til skipstanker og andre måletanker Justervesenet foreslår at skipstankforskriftens virkeområde utvides til også å gjelde måletanker med nivåmåleutstyr som i dag kun er regulert i forskrift om målenheter og måling. Bestemmelsen om virkeområde endres slik at både skipstanker og andre måletanker omfattes av forskriften. Dersom endringer i forskrift om målenheter og måling ikke gjennomføres kan ikke denne endringen gjennomføres. 4.2 Begrenset virkeområde Justervesenet foreslår at virkeområdet for regelverket for måletanker og skipstanker begrenses til å gjelde måletanker og skipstanker med en størrelse opp til m 3 per tank. På denne måten vil måletanker og skipstanker benyttet i store selskaper i petroleumsbransjen og under Oljedirektoratets virkeområde i hovedsak falle utenfor virkeområdet for Justervesenet regelverk på området. Dersom endringer i forskrift om målenheter og måling ikke gjennomføres vil denne endringen kun gjelde skipstanker. 4.3 Fleksibilitet i tidspunkt for kalibrering Justervesenet foreslår at med mindre bruker har et kvalitetssystem som sikrer ivaretakelse av måleresultat fra tanken på annen måte, skal alle måletanker og skipstanker kalibreres hvert tiende år, med muligheter for forlengelse av fristen med 3 år. Justervesenet foreslår videre at det ikke fastsettes bestemmelser om tilsyn i endret forskrift om krav til kalibrering av måletanker som brukes til beregning av. Nødvendig tilsyn vil gjennomføres med hjemmel i lov om målenheter, måling og normaltid, 7

8 og på en måte som er hensiktsmessig for å avdekke etterlevelse av regelverket. Dette vil innbære tilsyn i form av relevant dokumentgjennomgang, eventuelt i kombinasjon med visuell inspeksjon, i samme omfang som i dag. Dersom endringer i forskrift om målenheter og måling ikke gjennomføres vil denne endringen innebære en endring i skipstankforskriften, der det innføres anledning til å søke om forlenget godkjenning av skipstanker i inntil 3 år. Endringer vil da ikke gjelde andre måletanker. 4.4 Øvrige endringer Det foreslås også at krav til nøyaktighet endres slik at dette blir mer entydig, samt at spesifikke krav til merking av tank, innhold i måleprotokoll og krav til målingen tas bort, da disse bestemmelsene i praksis ikke har verdi eller er utdatert. Dersom endringer i forskrift om målenheter og måling ikke gjennomføres vil denne endringen kun gjelde skipstanker. 5 ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER 5.1 Økonomiske konsekvenser Endringsforslaget vil medføre sparte kostnader knyttet til kalibrering av måletanker, da forslaget åpner for at kalibrering i større grad kan gjennomføres når måletanker og skipstanker av andre grunner er til service eller inspeksjon. På denne måten vil kostnader knyttet til å ta tanken ut av bruk, samt kostnader knyttet til rengjøring og behandling av vaskevann og restprodukt fra tanken spares, sammenlignet med når dette er gjennomført kun for å gjennomføre kalibrering av tank eller nivåmåler. Endringsforslaget innebærer også at bedrifter med kvalitetssystemer som ivaretar krav til måletanker og skipstanker, kan redusere behovet for kalibrering. Innføring av fleksibilitet i tidspunkt for kalibrering forventes å medføre store besparinger i kostnader sammenlignet med en situasjon der dagens regelverk skulle håndheves strengt. Forslaget medfører også sparte kostnader for eiere av måletanker i petroleumsindustrien og annen tung industri som benytter seg av store måletanker og skipstanker som i hovedsak er større enn m 3. Det samme gjelder for måletanker som omfattes av forskrift om måling av petroleum for fiskale formål og for beregning av CO 2 -avgift (forskrift om målenheter og måling). Justervesenet vil føre tilsyn med at regelverket overholdes ved å videreføre dagens praksis med å gjennomføre dokumentgjennomgang og eventuell visuell inspeksjon på dagens nivå. Justervesenets tilsyn skal dekkes av gebyr til brukerne, jfr. forskrift om målenheter og måling 6-2 til 6-4. Endringsforslaget medfører ikke endring i gebyret. 8

9 5.2. Administrative konsekvenser Endringsforslaget medfører at Justervesenet skal foreta tilsyn av færre måletanker, da forskriftens virkeområde begrenses. Dette kan føre til behov for mindre ressurser hos Justervesenet. Da dette kun omfatter mindre ressurser, antas disse imidlertid å kunne omorganiseres til tilsyn på områder med større behov for tilsyn. 9