Statlig styring, utviklingstrekk og reformer. Mars Marianne Andreassen Direktør i Senter for statlig økonomistyring

Transkript

1 Statlig styring, utviklingstrekk og reformer Mars 2007 Marianne Andreassen Direktør i Senter for statlig økonomistyring

2 Utviklingstrekk innenfor statlig økonomistyring Større frihetsgrader i innretningen av styring og kontroll i statlige virksomheter (økonomiregelverket), men; Krav til risikostyring Krav til langsiktig planlegging Krav til gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Utvikling av metoder for resultatmålinger Ny styringsinformasjon under utprøving i staten (periodiseringsprinsipp) Bedre tilskuddsforvaltning Økt bruk av elektroniske arbeidsprosesser Nytt innhold i mål- og resultatstyringen som skal understøtte mer effektiv ressursbruk i staten Side 2

3 Hva er tilstanden innenfor statlig økonomistyring God på budsjettering og regnskapsrapportering selv om budsjettene ikke alltid overholdes (budsjettstyringen) Svakheter innenfor helhetlig mål- og resultatstyring Målhierarkier, resultatmålinger og kobling mellom resultater og økonomi Risikostyring Bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Og svakheter innenfor: Gevinstrealisering av investeringer IKT-sikkerhet Fortsatt mange brudd på det offentlige anskaffelsesregelverket Store svakheter i tilskuddsforvaltningen Side 3

4 God virksomhetsstyring i staten Statlig virksomhetsstyring Samfunnsøkonomisk analyse Mål- og resultatstyring Budsjett/ regnskap Risikostyring Resultatmåling Evaluering Eksterne forhold Systemer Mennesker Prosesser Side 4

5 Bedre måloppnåelse med mindre administrative ressurser Fra Til Ressursforbruk, styring, administrasjon Mål- og resultatstyring Budsjettering og rapportering Håndtere transaksjoner, registrere og kontrollere Mål- og resultatstyring, risikostyring Analyse, budsjettering rapportering Håndtere transaksjoner, registrere og kontrollere Side 5

6 Mål- og resultatstyring - resultatmåling

7 Budsjettstyringen Mål- og resultatstyring (inkludert risikostyring) overordnet styringsprinsipp på og mellom alle nivåer i staten. Mål skal angis, resultatene følges opp og sammenliknes med målene Budsjettstyring skal sikre at mål- og resultater oppnås innenfor de bevilgninger som er stilt til disposisjon Side 7

8 Mål- og resultatstyring: Grunnleggende styringsprinsipp i staten (ØR 4) Alle virksomheter skal: a) Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) Sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv Side 8

9 Hva er egentlig mål- og resultatstyring (MRS)? Definisjon: Å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten. Styringsinformasjon må tilpasses styringsbehovet Beslutningsfokus! skal påvirke ressursanvendelse og budsjettdisponering Side 9

10 Et styringssystem - delegasjon og frihetsgrader Prosess Overordnede mål og strategi Styringsparametere Læring og forbedring Lederforankring og dialog Resultatmåling og vurdering Side 10

11 Særtrekk ved staten (det offentlige) Særtrekk ved statsforvaltningen i forhold til private virksomheter: Staten har andre mål enn private foretak velferds- og samfunnsmål (ikke overskuddsmål og eieravkastning) Opptjeningen av inntekter er grunnleggende forskjellig i staten og i privat sektor. Statens aktivitet er i hovedsak skattefinansiert, mens private foretak utnytter markedets betalingsvillighet for sine produkter Statlige virksomheter kan ikke gå konkurs For mange typer statlig aktivitet eksisterer det ikke noe ordinært marked for sluttproduktene Statsforvaltningen har ikke en klart definert bunnlinje. Mangler de incentiver og pressmekanismer for effektiv ressursbruk som gjelder i et konkurranseutsatt marked prisene mangler som informasjonsbærere av nytte og kostnader Side 11

12 Hva er utfordringene innenfor mål- og resultatstyring i staten Klarere sammenhenger mellom mål og resultater Gode målstrukturer Gode metoder for resultatmåling Mye statistikk, men hva er styringsparametere og ambisjoner på disse (resultatmål) Tolkning og analyse Kobling mellom mål- og resultatstyring og budsjettstyring (ressursstyring) Resultatmåling skal ha beslutningsfokus! skal påvirke styring og oppfølging Side 12

13 Veileder i resultatmåling i staten Økonomiregelverket Bestemmelsene 1.5.1:. Rapportering av resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester, samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde Side 13

14 Måleutfordringer i staten Det er måleutfordringer i staten (ikke en klart definert bunnlinje, måling av kvalitet) - målingene kan bli bedre Store samfunns- og velferdsmål må operasjonaliseres Virksomhetenes bidrag til bruker- og samfunnseffekter Resultatmåling skal rette seg mot det som er viktigst Måle kvantitativt og/eller kvalitativt Ofte lettere å analysere kvantitative målinger Løpende resultatmålinger kan være viktige bidrag i evalueringer Aktiviteter Produkter/ tjenester Innsatsfaktorer Brukereffekter Samfunnseffekter Mer systematisk resultatmåling langs resultatkjeden! Side 14

15 Valg av styringsparametere Bedre å måle viktige forhold på en måte som ikke er ideell, enn ikke å måle Bedre å ha få styringsparametere som fanger opp det vesentligste enn mange som måler alt, men gir tap av oversikt og styringsevne Bedre å ha balanserte styringsparametere enn (mange) på et område Løpende resultatmålinger er et av flere metoder/elementer innenfor helhetlig mål- og resultatstyring. Suppleres med vurderinger og evalueringer. Side 15

16 Kultur for læring og utvikling Gi honnør ved gode resultater Gi dårlige resultater oppmerksomhet Kommunisere og dele kunnskap i hele organisasjonen Side 16

17 En rett linje til målet? Side 17

18 Mål og styring skal være tilpasset virksomhetens egenart Side 18

19 Risikostyring

20 Metode for risikostyring i staten 4 i Økonomiregelverket:. Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet Metode som er i samsvar med det statlige økonomiregelverket, og basert på internasjonalt rammeverk Kan benyttes av alle statlige virksomheter Side 20

21 Systematisk risikostyring i staten skal gi Bedre (kvalitet) Mer fokusert (hva er viktigst) mål- og resultatstyring Enklere (unngå for mange detaljer) Øke sannsynligheten for at målene nås med effektiv ressursbruk Beslutningsfokus! Side 21

22 Risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen Mål- og resultatstyring Fokus på muligheter - fastsette mål og måling av resultater Risikostyring Fokus på hendelser som kan true målene Fokusert og enklere mål- og resultatstyring Side 22

23 Risikostyring i staten? Side 23

24 Risikostyring i staten? Side 24

25 Metode for håndtering av risiko i mål- og resultatstyringen STYRINGS- OG KONTROLLMILJØ Etablere strategi og prosess 1. Strategi for integrering av risikostyring i mål- og resultatstyringen 2. Prosess for risikostyring integrert i mål- og resultatstyringen Analyse, tiltak og oppfølging på flere nivåer 3. Identifisere mål 4. Identifisere kritiske suksessfaktorer 5. Identifisere risikoer 6. Vurdere og prioritere risikoene 7. Tiltak og kontrollaktiviteter som følge av vurderingene 8. Oppfølging av risikoene Steg 3-8 gjennomføres både på virksomhetsnivå og lavere organisatoriske nivåer, inklusiv operative prosesser og prosjekter STYRINGS- OG KONTROLLMILJØ I n f o r m a s j o n o g k o m m u n i k a s j o n Side 25

26 God risikostyring i staten! 1. Identifiser målene 2. Identifiser hva som er viktigst for å lykkes med målene (kritiske suksessfaktorer) 3. Identifiser risikoene 4. Vurder og prioriter risikoene (med hensyn til sannsynlighet og konsekvens) 5. Tiltak og kontrollaktiviteter som følge av vurderingene 6. Oppfølging av risikoene Side 26

27 Hva er risikostyring? Risikostyring og intern kontroll er en prosess integrert i mål- og resultatstyringen som er utformet for å kunne identifisere vurdere håndtere følge opp risiko, slik at den kommer innenfor akseptert nivå for å gi rimelig grad av sikkerhet for virksomhetens måloppnåelse Side 27

28 Identifisere mål Risiko relateres alltid til mål. Gjennomgå de mål som virksomheten styres mot for å se om de er konkrete og tilstrekkelig klart formulerte Tilpasse målene for alle nivåer i organisasjonen Det er nødvendig å ta utgangspunkt i klart definerte i mål for å kunne vurdere risikoen for ikke ånå disse målene Deretter definere hva som er viktigst for å nå målene: FOKUSERING (kritiske suksessfaktorer) som ofte vil være det samme som risikoen, men med motsatt fortegn. Side 28

29 Bruk av risikokart for vurdering og prioritering av risikoer Svært stor Sannsynlighet Stor Moderat Liten Meget liten Ubetydelig Lav Moderat Alvorlig Konsekvens Svært alvorlig Side 29

30 Risikotoleranse Risikotoleranse: Et akseptert nivå på risiko for ikke å nå den enkelte målsetting Når ledelsen vurderer en risiko å være utenfor risikotoleransen, vil det være behov for aktive handlinger for å redusere risikoen til et akseptabelt nivå tiltak Tiltak skal vurderes i et kost/nytte-perspektiv Side 30

31 Vi har vurdert vår risiko og driver vår virksomhet innenfor vår risikotoleranse Side 31

32 Risikostyring - utfordringer i statlige virksomheter Hvordan integrere? Risikostyring forholder seg til at det er fastsatt gode mål og målhierarkier. Stortingets vedtak og forutsetninger, mål i tildelingsbrev, operasjonalisering i underliggende virksomheter Kultur i staten for aktiv risikohåndtering? Ta stilling til sine risikoer og sin risikotoleranse Vurdering av tiltak nytte/kostnader Risikovurderinger i etatsdialogen (og mellom ulike nivåer internt i virksomheten) Hvordan få dette til i praksis slik at det for begge oppleves effektivt Side 32

33 Utprøving av periodiseringsprinsipp - kostnadsinformasjon

34 Mål for bruk av periodiseringsprinsipp Bedre informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter slik at ressursbruken blir mer effektiv Informasjon om kostnader skal gi et bedre grunnlag for å vurdere ressursbruk i forhold til aktivitet, mål og resultater Sammenlignbar kostnadsinformasjon mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, over tid med seg selv Bedre oversikt over statens eiendeler (aktiva) Side 34

35 Ulike informasjonsoppstillinger Kontantprinsippet Kontantoppstilling som viser innbetalinger og utbetalinger innenfor tidsperioden - likviditetsstrømmer Periodiseringsprinsippet Resultatoppstilling som viser kostnader og inntekter/aktiviteter Balanse som viser eiendeler (realkapital og finanskapital), forpliktelser (gjeld) og egenkapital Kontantstrømoppstilling som viser innbetalinger og utbetalinger Noteopplysninger som gir utfyllende informasjon til de øvrige oppstillingene Side 35

36 Hvor er forskjellene store - eks. realinvesteringer Kapitalens levetid 4 år, forutsetter lineære avskrivninger Sum utgift = Sum kostnad Utgift Årlige kostnader Kontantprinsippet Periodiseringsprinsippet Side 36

37 Hvem skal bruke informasjonen Virksomhetene i sin interne styring Departementene i etatsstyringen (styringen av underliggende virksomheter) Tilleggsinformasjon til Stortinget Side 37

38 Forutsetninger for utprøving av periodiseringsprinsipp Ikke endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter Kontantprinsippet, ett-årsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer Stortingets bevilgninger skal fortsatt vedtas etter kontantprinsippet Rapportering til statsregnskapet fortsatt etter kontantprinsippet Periodiserte virksomhetsregnskaper er et supplement til kontantregnskapene Side 38

39 Piloter har avlagt årsregnskaper fom 2005 (startet opp i 2004) Ti statlige virksomheter deltar (både brutto- og nettobudsjetterte): Universitetet i Bergen, Universitetet i Stavanger, Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI), Jernbaneverket, Kystverket, Fiskeridirektoratet, Norges geologiske undersøkelser (NGU), Nasjonalt folkehelseinstitutt, Husbanken og Forsvarsbygg Stadig flere tar i bruk ulike varianter av periodiseringsprinsipp i sin interne virksomhetsstyring (særlig utbredt blant nettobudsjetterte virksomheter) Side 39

40 Mange typer regnskapsføring i staten (i tillegg til kontantprinsippet) 1. Ordinære forvaltningsorganer (bruttobudsjetterte virksomheter) (199) Følger kontantprinsippet eller modifisert kontantprinsipp (for intern styring) 2. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte virksomheter) (55) De aller fleste følger regnskapslovens prinsipper (men med tilpasninger) 3. Forvaltningsbedrifter (5) - Pålagt å aktivere og avskrive investeringene 4. Statsforetak (statsforetaksloven), Helseforetak, (helseforetaksloven), Særlovselskap (egne lover), Aksjeselskap (aksjeloven) (62) Regnskapsloven Side 40

41 Periodiseringsprosjektet: Standarder Det foreligger en felles kontoplan. Dette gir en felles ramme for oppstillingene av regnskapet. Store administrative besparelser Det foreligger felles standarder for regnskapsføring enhetlig regnskapsføring Det er tatt utgangspunkt i Regnskapsloven og norske regnskapsstandarder (NRS) slik disse er utformet før implementering av EU-direktivet om IFRS. Side 41

42 Periodiseringsprosjektet: Tilpasninger Tilpasninger til statsspesifikke problemstillinger, bl.a. Inntektssiden Resultatbegrepet Passivasiden i balansen Infrastruktur, kulturminner mv. Pensjoner Side 42

43 Periodiseringsprinsippet; Valgte prinsipper Kostnader i hovedsak i samsvar med privat sektor Unntak; Pensjonskostnader, selvassurandørprinsippet og renter av kapital (note, ikke kostnad) Egne inntekter og inntekt fra bevilgning bokføres, men slik at bevilgninger ikke gir et regnskapsmessig resultat (motsatt sammenstilling). For virksomheter som bare har bevilgninger vil resultatet pr. definisjon bli null. Resultatbegrepet er av rent teknisk karakter for virksomheter som ikke har inntekter utenom bevilgning. Alle anleggsmidler som er driftsmidler, samt nasjonal infrastruktur, tas med som eiendeler i balansen Side 43

44 Periodiseringsprinsippet; Valgte prinsipper forts. Statlige virksomheter skal som hovedregel ikke kunne ha virksomhetskapital (egenkapital) eller definere et positivt resultat som opparbeidet virksomhetskapital: Anleggsmidler avsettes som en forpliktelse (investeringsbevilgning blir gjeld) i virksomhetens balanse, og forpliktelsen reduseres i takt med avskrivningene dette innebærer en teknisk lånefinansiering av kapitalinvesteringen som gir null virksomhetskapital ( egenkapital ). Passivasiden er i hovedsak av teknisk karakter. Virksomheter med egne inntekter i tillegg til bevilgning: Eksterne inntekter (ikke bevilgninger) vil kunne medføre positivt overskudd/virksomhetskapital Side 44

45 Veien videre - periodiseringsprosjektet Evaluering i Statsbudsjettet 2007 (Gul Bok) Positive og gode tilbakemeldinger Utprøvingen fortsetter ny evaluering i 2009 for å vurdere obligatorisk ordning for alle eller utvalgte grupper Videre utprøving av fastsatte standarder Økt fokus på hvordan periodisert informasjon kan benyttes i styringen Bruk av periodiserte virksomhetsbudsjetter (internbudsjett) Side 45

46 Flere kan slutte seg til Virksomheter som allerede har innført periodisering i sine virksomhetsregnskaper, inviteres til å knytte seg til forsøket (Ref. Økonomiregelverket i staten bestemmelsene 3.2.3; Virksomheten kan i samråd med overordnet departement velge å føre virksomhetsregnskapet etter andre prinsipper en kontantprinsippet.. Side 46

47 Kort om samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer

48 Formål med å analysere og evaluere Sørge for effektiv ressursbruk i staten Bidra til effektive beslutningsprosesser Utøve kontroll med virksomheten Virksomhetsstyring og etatsstyring Nedfelt i økonomiregelverket Legitimitet og gjennomslagskraft overfor samfunnet Fremme organisatorisk læring Side 48

49 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse Systematisk informasjon om fordeler og ulemper Sunn fornuft satt i system Inneholder normalt mange av de samme elementene som en bedriftsøkonomisk analyse Skal gi et godt beslutningsgrunnlag De ulike formene for samfunnsøkonomisk analyse: Nytte-kostnadsanalyse Kostnadseffektivitetsanalyse Kostnads-virkningsanalyse Side 49

50 Verdsatte og ikke-verdsatte virkninger Prosjektets virkninger Verdsatte virkninger Ikke-verdsatte virkninger Kostnadsvirkninger Nyttevirkninger Ikke-verdsatt kostnad Ikke-verdsatt nytte Nåverdimetoden Metode for å sammenstille ikke-verdsatte virkninger Side 50

51 Kalkulasjonsrenten - nåverdiberegninger Kalkulasjonsrenten i staten fanger opp alternativavkastning og systematisk risiko. Settes i normaltilfeller til 4 % (2 % risikofri rente + 2 % risikopåslag). Risiko består av både systematisk og usystematisk risiko Systematisk risiko avhenger av makroøkonomiske forhold. Risikopåslag i kalkulasjonsrenten Usystematisk risiko prosjektspesifikk risiko, men denne er jevnet ut ved at staten er engasjert i mange prosjekter. Hensyntas ikke i kalkulasjonsrenten Side 51

52 Samfunnsøkonomisk analyse og evaluering Samfunnseffekter Planlegging Aktiviteter Produkter og tjenester Innsatsfaktorer Brukereffekter Samfunnsøkonomisk analyse Evalueringer Side 52

53 Eksempler på samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer Side 53

54 Flerårig planlegging

55 Flerårig styring/langsiktig budsjettering Strategisk fokus Tilpasse virkemidler til brukerbehov og rammebetingelser Utvikling av ressurser/kompetanse Tilrettelegge produkter/tjenester Skal gjenspeile flerårig perspektiv i hele styringsdialogen (dokumenter, møter, rapporter) Side 55

56 Lagsiktig budsjettering i Gul Bok fra og med budsjettåret 2005 Gul Bok 2007: Synliggjøring av budsjettfremskrivninger på aggregert nivå for vedtatte planer og reformer i perioden (2007-kroner): Utgiftsøkninger (mrd.) i forhold til Gul Bok Side 56

57 Økonomireglementet og flerårighet Planlegging, gjennomføring og oppfølging. Økonomiregelverket 9 Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte For å sikre dette skal virksomhetene: planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv gjennomføre fastsatte planer rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndigheter Side 57

58 Oppsummering

59 Mål- og resultatstyring ligger fast. men økt fokus på virksomhetstilpasset økonomistyring med vurdering av risiko/vesentlighet, bedre resultatmålinger, bruk av kostnadsinformasjon, økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser og evalueringer samt langsiktig planlegging. Økt styringskraft i mål- og resultatstyringen Side 59

60 Veiledningsmateriell Utredningsinstruks og Utredningsveileder (FAD) Metodedokument risikostyring (SSØ) Veileder i resultatmåling (SSØ) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser (FIN) Analyse av IKT-prosjekter (SSØ) Veileder i evalueringer (FIN) Behandling av usikkerhet (SSØ) Veileder i etablering og forvaltning av tilskuddsordninger (FIN) Side 60