Vedtak om overtredelsesgebyr

Transkript

1 W TeliaSonera Norge AS Postboks 4444 Nydalen 0403 OSLO Vår ref.: Vår dato: Deres ref.: Deres dato: Saksbehandler: Jarle Langeland Vedtak om overtredelsesgebyr Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) viser til varsel om vedtak av , der daværende Post- og teletilsynet varslet TeliaSonera Norge AS (TeliaSonera) om at det ble vurdert vedtak om overtredelsesgebyr på bakgrunn av for sen varsling ved hendelse som medførte vesentlig redusert tilgjengelighet for TeliaSoneras mobiltjenester Videre vises til TeliaSoneras kommentarer på varselet av , samt oversendte logger Det vises også til hendelsesrapport av , og brev av der manglende overholdelse av varslingsplikten ble adressert. Den oppstod det en hendelse i TeliaSonera Norges nett, som i følge hendelsesrapporten «medførte problemer med alle mobile tjenester fra utlandet». TeliaSonera informerte sine kunder på Facebook kl. 11:31: «Våre kunder kan oppleve problemer med roaming i Europa. Det jobbes med feilretting. Vi beklager sterkt alle ulemper dette medfører!». 1 Nkom mottok varsel via ekomvarsling@npt.no den kl. 13:26, med følgende innhold: «Det er fiberbrudd som skaper problemer for våre kunder I utlandet. Kunder i alle land vil oppleve problemer på nett og ringe ut/motta samtaler. Feilretting pågår». Det er Nkoms vurdering at hendelsen innebar vesentlig redusert tilgjengelighet til elektroniske kommunikasjonstjenester, og at TeliaSoneras varslingsplikt etter ekomforskriften 8-5 dermed var aktualisert. Det er videre Nkoms vurdering at varsling i dette tilfellet ble iverksatt for sent, og at dette skyldes uaktsomhet fra TeliaSoneras side. På dette grunnlag ilegges TeliaSonera overtredelsesgebyr etter lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) Dette ble feilaktig gjengitt i varsel om vedtak som «Våre kunder opplever problemer med roaming i Europa». Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Besøksadresse: Nygård 1, Lillesand Postadresse: Postboks LILLESAND Tel: Fax: firmapost@nkom.no NO

2 Tidligere prosess vedrørende varsling I brev til TeliaSonera av viser Nkom til to hendelser der det gikk lang tid før varsel om vesentlig redusert tjenestetilgjengelighet ble sendt fra TeliaSonera til Nkom. I utfallshendelse av 500 basestasjoner etter problemer i Ålesund sentral ble Nkom varslet 4 timer og 35 minutter etter utfallet. Dette var for øvrig over en time etter utfallet ble varslet på Facebook. På grunn av fiberbrudd oppstod det sen kveldstid en alvorlig feil i TeliaSoneras nett, som medførte problemer med å nå fastnumre inkludert nødnumre. Nkom ble varslet første gang den kl. 09:42. TeliaSonera anførte i sin hendelsesrapport at omfanget ikke ble oppdaget før kundeklagene kom inn på morgenen den I brevet av uttalte Nkom at sen varsling ved disse tilfellene ble ansett som overtredelse av ekomforskriften 8-5, og at dette sannsynliggjorde at TeliaSoneras interne rutiner for varsling var mangelfulle, eller at disse ikke har blitt fulgt. Det ble vist til at TeliaSonera også tidligere hadde blitt gjort oppmerksom på varslingsrutiner, og at den sene varslingen dermed ble ansett som uaktsom. TeliaSonera ble pålagt å oversende sine interne varslingsrutiner, noe som ble gjort iht. satt frist. Hendelse n Hendelsens art og konsekvens TeliaSonera beskriver i rapport hendelsen slik: Hendelsen oppsto i vårt og fiberbrudd. Hendelsen i oppsto natt til 11. juli 2014, fiberbruddet oppsto 07:22 fredag morgen 11. juli 2014 Klokken 0600 ser vårt overvåkingssenter stor last på våre signaleringslinker. Klokken 1006 fredag 11. juli går første varsling ut fra vårt overvåkingssenter. Årsaken til hendelsen skyldes overbelastning på vårt, ikke fungerende redundans og fiberbrudd på 1 av 2 transmisjonsliner mot utlandet. Konsekvensene blir av TeliaSonera beskrevet slik: Hendelsen førte til problemer med å komme på nett for mange av våre kunder i utlandet, både egne og videreselgere sine kunder. Senere ble de samme kundene rammet av problemer med å sende og motta sms i utlandet. 2

3 Hendelsen førte til problemer med alle mobile tjenester fra utlandet. De fleste av våre kunder i alle land, verden over var rammet av denne feilen. Feilen rammet kun kunder i utlandet. Det var ingen problemer innenlands, derfor ble heller ikke samfunnskritiske brukere rammet. Feilen eskalerte utover fredagen 11. juli, men fra ca klokken 1400 så var ca 80% av våre kunder i utlandet rammet av denne feilen. Normal situasjon for våre kunder fra ca 2245 fredag 11. juli, før de samme kundene igjen ble rammet av sms problemer frem til klokken 1500 lørdag 12. juli. Interne forhold rundt varsling I hendelsesrapporten beskriver TeliaSonera «klokken 10 ser vi at lasten på nodene igjen øker og kundeklagene kommer inn til vårt kundesenter. Feilsøking viser at forbindelsen mellom våre ikke fungerer som de skal og det oppstår sperr.». Videre fremkommer det at «[k]lokken 1400 ser vi fullt omfang av hendelsen og velger å samle sammen vårt kriseteam og hendelsen blir oppgradert til en kritisk hendelse». Om varsling til kunder og Nkom fremkommer det at det ble lagt ut informasjon på nettsidene klokken 11:31, men at TeliaSonera på det tidspunktet ikke kjente til omfanget av situasjonen, og at Nkom ikke ble varslet for klokken 13:27. I sine kommentarer til varsel om vedtak skriver TeliaSonera at «[d]et var først utover dagen, når våre at flere kom på nett og aktiviteten økte at vi virkelig fikk problemer. Fra klokken 1300 økte kundeklagene betydelig og vi registrerte i statistikken at færre og færre kom på nett». Av ettersendte logger fremgår det at TeliaSonera ble klar over et mulig kabelbrudd senest klokken kl. 10:14, og at det var konstatert «problemer med å komme på nett enkelte steder i Europa». 2 Hendelsen er da kategorisert internt som «major». I e-post merket «Update /3» 3 er det loggført kl. 09:50 UTC (11:50 norsk tid) at kabelbruddet er konstatert, og at det er bekreftet at hele fiberen er skadet. Det fremkommer også at det anslås at retting vil ta lang tid. I e-post merket «Update --- /4» 4 fremkommer det at hendelsen er oppgradert til «critical», og at konsekvensen av feilen «for Netcom is very big». 2 E-post fredag kl. 10:14 fra Terje Lilleaasen med interne mottagere 3 E-post fredag kl. 11:55 fra no-reply@teliasonera.com til market-experts-norway@teliasonera.com 4 E-post fredag kl. 14:15 fra no-reply@teliasonera.com til market-experts-norway@teliasonera.com 3

4 Varsel om vedtak Nkom varslet Network Norway om at vedtak om overtredelsesgebyr etter ekomloven ble vurdert, som følge av uaktsom overtredelse av ekomforskriften 8-5. Det ble signalisert en utmåling av gebyr i størrelsesorden kroner. TeliaSoneras kommentarer til varsel om vedtak TeliaSonera ga kommentarer til varselet den TeliaSonera sier seg ikke enig i Nkoms vurdering som inntatt i varsel om vedtak. TeliaSonera påpeker at varselet inneholdt en feil, hva angår publisering på Facebook den , riktig tekst skal være «Våre kunder kan oppleve problemer med roaming i Europa. Det jobbes med feilretting. Vi beklager sterkt alle ulemper dette medfører. Videre viser TeliaSonera til at det først var «utover dagen, når våre at flere kom på nett og aktiviteten økte at vi virkelig fikk problemer», og at TeliaSonera varslet «PT umiddelbart i hht ekomforskriften 8-5» da de ble klar over omfanget og konsekvensene. TeliaSonera er ikke enige i Nkoms konstatering av at det fremstår som lite tvilsomt at de hadde tilstrekkelig kunnskap på et tidligere tidspunkt. TeliaSonera anfører også at «[det kan tenkes at våre beskrivelser i rapporten som ble oversendt tilsynet i etterkant er formulert på en måte som kunne få tilsynet til å anta at vi hadde bedre oversikt enn det som var tilfelle. Dette beklager vi, og mener PT må se bort fra dette i rapporten». Det forelå ikke uaktsomhet, siden varslingen var forsvarlig ut fra den kunnskap TeliaSonera satt inne med på det gjeldende tidspunktet. Det vises i hendelsesrapporten til kl. 14:00 som det tidspunktet man ser det virkelige omfang av hendelsen. TeliaSonera «mener også at det heller ikke kan være slik at PT vurderer uaktsomhet på bakgrunn av en melding på Facebook og en rapport hvor vi kanskje har formulert oss uheldig», og at «[d]ette skulle vi ha blitt oppmerksom på i forkant av oversendelse av rapporten». Det anføres også at det ikke forelå uaktsomhet, og at Nkom hadde tilfredsstillende mulighet til å koordinere og informere viktige samfunnsaktører. Subsidiært anfører TeliaSonera at det ikke er «rimelig forholdsmessighet mellom den påståtte overtredelsen og sanksjonen bestående av overtredelsesbot i dette tilfellet». «Overtredelsbot» er et tyngende virkemiddel og i dette tilfellet en altfor streng reaksjon». 4

5 Varslingsplikten Ekomforskriften 8-5 lyder: 8-5.Varsel Tilbyder skal varsle Post- og teletilsynet om hendelser som vesentlig kan redusere eller har redusert tilgjengeligheten til elektroniske kommunikasjonstjenester. Post- og teletilsynet kan fastsette nærmere prosedyrer for varsling. Ekomforskriften 8-5 er fastsatt med hjemmel i ekomloven Prosedyrer for varsling er tilgjengelige på Nkoms nettsider, og har i flere tilfeller blitt formidlet til TeliaSonera. 5 Det har i en annen prosess blitt anført at prosedyrer etter ekomforskriften 8-5 annet ledd bør fastsettes med enkeltvedtaks/forskrifts form for, i seg selv, å kunne hjemle overtredelsesgebyr. Nkoms er enig i et slikt synspunkt, men anser at prosedyrene ikke er annet enn presiseringer av, og praktiske opplysninger om, hvordan varslingsplikten etter ekomforskriften 8-5 første ledd skal gjennomføres. Ordlyden i ekomforskriften 8-5 første ledd inneholder ingen konkret, fast tidsfrist. For at plikten skal ha noen realitet, må varslene imidlertid komme Nkom i hende slik at det er mulig å agere på bakgrunn av dem. Bestemmelsens formål, å sørge for at myndigheten er informert om potensielle eller aktuelle vesentlige reduksjoner i nettene, tilsier også at slike varsler må gis kort tid etter at tilbyder er blitt kjent med hendelsene og at (potensielle) konsekvenser er vesentlige. Ekomforskriften 8-5 inneholder dermed, riktig tolket, et krav om at varsling må finne sted uten ugrunnet opphold. Legalitetsprinsippet er ikke til hinder for at en bestemmelse tolkes i tråd med sitt formål, eller at overtredelse sanksjoneres på bakgrunn av dette. Videre anser Nkom at vurderingen av om det er varslet i tide må tas på bakgrunn av når tilbyder som sådan blir kjent med hendelsen og vurderer at denne kan ha eller har som konsekvens vesentlig redusert tjenestetilgjengelighet. Nkoms vurdering Rapporten og oversendte e-poster tegner slik Nkom ser det et bilde av en hendelse der konsekvensene eskalerte i omfang over tid, og der disse gradvis ble kjent for TeliaSonera parallelt med at konsekvensene fortsatte å eskalere. 5 Før den aktuelle hendelse senest i brev

6 Rapport og logger mottatt fra TeliaSonera viser at det var indikasjoner på feil fra ca. kl. 10 den aktuelle dagen. Klokken 10:14 ble det konstatert at dette kunne skyldes et kabelbrudd. Klokken 11:50 er det loggført at kabelbrudd er sannsynlig, og at retting sannsynligvis vil ta lang tid. Varslingsplikten etter ekomforskriften 8-5 inntrer der hendelser «vesentlig kan redusere eller har redusert» tilgjengeligheten til elektroniske kommunikasjonstjenester». Et kabelbrudd av denne type vil i de fleste tilfeller ha potensiale til å kunne redusere tilgjengeligheten til ekomtjenester vesentlig. Sett i sammenheng med at TeliaSonera hadde klare indikasjoner på at tjenestene hadde redusert tilgjengelighet på grunn av feilen, anser Nkom at varslingsplikten var aktualisert senest klokken 11:50. Det er rom for en viss periode til å områ seg før varsling iverksettes, ved alvorlige hendelser som i dette tilfellet vil en varsling imidlertid måtte gis raskt. Etter ekomloven 2-10 første ledd plikter tilbyder å tilby nett og tjeneste med «forsvarlig sikkerhet for brukerne i fred, krise og krig» og å «opprettholde nødvendig beredskap». I dette ligger også en plikt til å ha tilstrekkelig personell tilgjengelig til å både kunne foreta feilretting/koordinering og å ivareta beredskapsplikter som varsling. For en stor tilbyder som TeliaSonera anser dermed Nkom at det må foreligge særlige omstendigheter dersom en varslingstid på over en halvtime for en hendelse av denne type ikke skal utgjøre overtredelse av varslingsplikten. I dette tilfellet gikk det over en og en halv time før varsling ble iverksatt. Det er dermed Nkoms vurdering at TeliaSonera ikke oppfylte sin varslingsplikt etter ekomforskriften 8-5 i dette tilfellet. Overtredelsesgebyr Grunnlag Utover vilkåret om overtredelse forutsetter ileggelse av overtredelsesgebyr etter ekomloven at det foreligger subjektiv skyld. For at skyldkravet i ekomloven skal være oppfylt er det tilstrekkelig at det foreligger uaktsomhet, at handlingen avviker fra hva som er alminnelig forsvarlig opptreden på området. Normen for hva som utgjør forsvarlig opptreden er objektiv. Det kreves klar sannsynlighetsovervekt for at skyldkravet skal være oppfylt. Nkom har ved flere anledninger og i flere fora informert om varslingsplikten i ekomforskriften 8-5, ref. ovenfor. I brev av ble TeliaSonera informert om at Nkom anså varslingene ved to tidligere tilfeller for å ha kommet for sent, og at det etter Nkoms vurdering forelå uaktsomhet. 6

7 TeliaSonera har dermed hatt meget god anledning til å innføre varslingsrutiner og å implementere disse før hendelsen den Både de i brev refererte, og foreliggende hendelse sannsynliggjør at TeliaSonera ikke internt har sørget for at varsling blir ivaretatt etter plikten, på tross av stadige påpekninger. Nkom anser at en slik handlemåte avviker fra forsvarlig opptreden. Sett i sammenheng anser Nkom at disse hendelsene avdekker en mangel på evne eller vilje til å etterleve forskriftens krav. Behovet for å ilegge overtredelsesgebyr Nkom anser at varslingsplikten etter ekomloven 8-5 er en sentral plikt, blant annet for å sikre samfunnets og myndighetenes mulighet til å reagere adekvat på vesentlige endringer i tilgjengeligheten for elektroniske kommunikasjonstjenester. Plikten er særlig viktig for netteierne, da utfall hos disse vil kunne få konsekvenser også for MVNOer og tjenestetilbydere i deres nett. Viktigheten av varsling, og de mulighetene det gir for koordinering og videre varsling til myndighetsorganer med beredskapsansvar for andre sektorer, er også økende etter hvert som samfunnet blir mer avhengig av elektroniske kommunikasjonstjenester. Videre vil pliktsubjektene kunne ha insentiver til å unnlate varsling dersom plikten ikke blir aktivt fulgt opp, da varslinger vil kunne bidra til å åpenbare svakheter og manglende preventive tiltak i egen virksomhet. Dette tilsier at brudd på varslingsplikten må håndheves strengt og konsekvent. I dette tilfellet legger Nkom også vekt på de gjentatte tilfellene av for sen varsling som er vist til ovenfor, og anser at det er behov for å sanksjonere med overtredelsesgebyr i dette tilfellet. Gebyrets størrelse I følge ekomloven annet ledd og ekomforskriften 10-3a skal overtredelsesgebyrets størrelse fastsettes etter en helhetsvurdering hvor overtredelsens grovhet, varighet, utvist skyld og foretakets omsetning skal tas i betraktning. Det skal også tas særlig hensyn til overtredelsens art, foretakets gevinst, innvirkning på markedet og om overtrederen har hatt en ledende eller passiv rolle i overtredelsen. Momenter som kan påvirke utmålingen er også om avtaler eller tiltak er gjennomført, om foretaket på ulike måter kunne ha forebygget hendelsen, økonomien til konsernet foretaket er en del av og om foretaket har bistått myndigheten i forbindelse med utredning av overtredelsen. Overtredelsesgebyret kan settes inntil 5 prosent av foretakets omsetning. I følge regnskapsopplysninger innhentet av Nkom fra Brønnøysundregistrene hadde TeliaSonera Norge AS driftsinntekter på kroner i

8 I saken dreier det seg om overtredelse av en viktig plikt, men der overtredelsen i dette tilfellet ikke medførte større konsekvenser. Varigheten av overtredelsen var kort, men den aktuelle plikten er av en slik art at tidsmomentet spiller stor rolle. Overtredelsen kunne lett ha vært forebygget, og gjennomføring av pliktig varsling er lite byrdefullt. Nkom har fått tilbakemeldinger fra TeliaSonera om at det er gjennomført korrigerende tiltak i etterkant av hendelsen, og varsling har fungert tilfredsstillende siden. TeliaSonera har også levert utfyllende hendelsesrapport og oversendt logger, noe som har gjort oppfølging av hendelsen mindre ressurskrevende for Nkom. Det dreier seg imidlertid om dokumentasjon som TeliaSonera på forespørsel hadde vært pliktig til å levere etter ekomloven Nkom finner derfor å legge en viss vekt på TeliaSoneras bistand i utmålingen. Vedtak For overtredelse av ekomforskriften 8-5 jf. ekomloven 2-10 ilegges TeliaSonera Norge AS et overtredelsesgebyr på kroner , jf. ekomloven Betaling Overtredelsesgebyret forfaller til betaling to måneder etter vedtaksdato og er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. ekomloven tredje ledd. Faktura oversendes i separat brev. Klageadgang Vedtaket kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI. En eventuell klage stiles til Samferdselsdepartementet og sendes til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, jf. forvaltningsloven 28 og 32. Klagefristen er tre uker regnet fra det tidspunkt parten får underretning om vedtaket, jf. forvaltningsloven 29. Nkom gjør oppmerksom på at inngivelse av en eventuell klage ikke medfører at forpliktelsen til å betale overtredelsesgebyret utsettes. Det er Samferdselsdepartementet som kan ta stilling til hvorvidt vedtaket ikke skal iverksettes før klagen er avgjort, jf. ekomloven 11-6 fjerde ledd, jf. forvaltningsloven 42. 8

9 Med hilsen Torstein Olsen direktør Einar Lunde avdelingsdirektør Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) het tidligere Post- og teletilsynet 9