Emnekode GRI-JO

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE BYRÅDSAVDELJING FOR Bergen Rådhus Postboks 7700, 5020 Bergen Sentr&bord Telefaks IS finans~bergen.kommune.no FINANS, EIENDOM OG EIERSKAP Kontrollutvalgets sekretariat v Gudnyspjeld Deres ref. Deres brev av: Vår ref Emnekode Dato GRI-JO ESARK-l februar 2014 Uttalelse til Rapport fra BDO - Evaluering av Bergen kommune sitt med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet overordnede arbeid Vedlagt følger uttalelse fra byrådet på Rapporten fra BDO angående «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet». Med hilsen BYRÅDSAVDELING FOR FINANS, EIENDOM OG EIERSKAP Ikke skriv eller endre det som star ~ pa de 4 linjene. Elektronisk godkjenning flettes inn her

2

3 BERGEN KOMMUNE Byrådssak 1093 /14 Uttalelse til Rapport fra BDO «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet» GRHO ESARK Hva saken gjelder: Kontrollutvalget bestilte i møtet sak en utvidelse av den finansielle revisjonen rettet mot risikoer knyttet til eventuelle misligheter på omrader som utgjør vesentlige kostnader i regnskapene til Bergen kommune. Bergen bystyre har valgt BDO som sin regnskapsrevisor med virkning fra regnskapsåret BDO har på bakgrunn av bestillingen gjennomført en kartlegging i byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap ved innsamling av dokumentasjon og ved å intervjue utvalgte ledere. BDO har utarbeidet en rapport «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet» som ble behandlet i kontrollutvalget den 28. januar Byrådet er bedt om å komme med en uttalelse til rapporten. Oppsummeringene og hovedkonklusjonene som gjøres i rapporten fordrer at observasjonene bygger på et korrekt og tilstrekkelig faktagrunnlag. Mens kommunens varslingsordning og etiske standard er grundig omtalt i rapporten, stiller byrådet spørsmål ved at kommunens overordnede rammeverk for økonomiforvaltning og kontroll verken er evaluert eller i det hele tatt kommentert. Den eneste omtalen av Bergen kommunes økonomihandbok (med tilhørende overordnet regelverk) er i kildeoversikten. Dette vil byrådet påpeke som en vesentlig svakhet ved hele evalueringen. Hovedkonklusjonen (<Med unntak av rutiner for varsling og etisk s&zndard har kommunen i liten grad systematisert og dokumentert sitt arbeid knyttet til risiko for økonomisk kriminalites» mener byrådet er direkte feil. Det vil ikke være mulig å konkludere på dette spørsmålet før det er foretatt en evaluering av kommunens økonomiske ramme- og regelverk. Byrådet ser det som nyttig at rapporten gir tydelige konklusjoner og konkrete anbefalinger på de omradene som er gjennomgatt, og gir sin tilslutning til flere av forbedringsforslagene knyttet til forsterking av arbeidet, systematisk risikostyring, rapportering og oppfølging. Vedtakskompetanse: Ryrådets fhllmakter Del 2 Drifisfullmakter 17: Byrådet er delegert en generell fullmakt til å forestå den løpende drift av Bergen kommunes virksomhet. Med drift forstås kommunens forvaltningsfunksjoner og tjenesteproduksjon. Fullmakten utøves innenfor de overordnete mål og retningslinjer som bystyret har trukket opp. Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: Byradet gir uttalelse til Rapport fra BDO «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid me forebygge, avdekke og handtere økonomisk knmin litet» slik en fremkommer i saksutredningen. Dato: 27. februar 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap

4 Vedlegg: 1. Rapport fra BDO: Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet. 2. Vedlegg til rapport fra BDO

5 Saksutredning: Rapport fra BDO «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og handtere økonomisk kriminalitet» ble behandlet i kontrollutvalget den 28. januar Til tross for at rapporten ikke er omfattende med henblikk på sideantall, bygger den på et omfattende saks- og rutinekompleks. At rapporten gir tydelige konklusjoner og konkrete anbefalinger ser byradet på som nyttig for kommunens videre arbeid, og gir sin tilslutning til flere av forbedringsforslagene knyttet til forsterking av arbeidet, systematisk risikostyring, rapportering og oppfølging. Oppsummeringene og hovedkonklusjonene som gjøres i rapporten fordrer imidlertid at observasjonene bygger på et korrekt og tilstrekkelig faktagrunnlag. Mens konmrnnens varslingsordning og etiske standard er grundig omtalt i rapporten, stiller byrådet spørsmål ved at kommunens overordnede rammeverk for økonomiforvaltning og kontroll verken er evaluert eller i det hele tatt kommentert. Den eneste omtalen av Bergen kommunes økonomihåndbok (med tilhørende overordnet regelverk) er i kildeoversikten. Dette vil byrådet påpeke som en vesentlig svakhet ved hele evalueringen. Hovedkonklusjonen «Med unntak av rutiner for varsling og etisk standard har kommunen i liten grad systematisert og dokumentert sitt arbeid knyttet til risiko for økonomisk kriminalitet» mener byrådet er direkte feil. Det vil ikke være mulig å konkludere på dette spørsmalet før det foretatt enn evaluering av kommunens økonomiske ramme- og regelverk. Byrådet stiller spørsmål ved at det under evalueringen av punktet «Prinsipper og rutiner» synes å legges større vekt om det er lagt frem en overordnet sak om temaet til bystyret, enn å vurdere hvordan kommunens økonomiske ramme- og regelverk i praksis er egnet til å forebygge og avdekke økonomiske misligheter. BDO innvender at bystyresaken om antikorrupsjonsstrategi representerer et for snevert perspektiv. Byrådet vil i den forbindelse påpeke at til tross for at korrupsjon representerer en liten del av (det dokumenterte) kriminalitetsbildet, kan den anta mange former og er mer krevende a avdekke enn andre former for lovbrudd. Sett i lys av Bergen kommunes betydelige rolle som samfunnsaktør og myndighetsutøver, anser byrådet det derfor som spesielt viktig å klargjøre forståelsen av hva som kan anses som korrupsjon, kartlegge risiko, og iverksette nødvendige tiltak (både bevisstgjørende og avdekicende) på dette området utover det som finnes i dagens regelverk. Hvorvidt det er hensiktsmessig å utarbeide en helhetlig plan for håndtering av risikoen for økonomisk kriminalitet vil byrådet vurdere nærmere. Rapporten legger stor vekt på risikovurderinger, noe byrådet gir sin tilslutning til. Til tross for at kommunen i skrivende stund ikke har en felles metodilclc og rammeverk for risikostyring, vil utarbeidelse og oppdateringer av fullmakter og rutiner likevel alltid være basert på risikovurderinger med henblikk på sannsynlighet og konsekvens. Tilsvarende også for øvrige arbeidsprosesser. Siste del av konklusjonene «Det finnes ikke skriftlige prosedyrer for gjennomføring av risikovurderinger og det blir ikke gjennomført risikovurderinger av risiko for økonomisk kriminalitet, verken på overordnet eller detaljert nivå» medfører derfor ikke riktighet. Byrådet stiller seg også uforstående til pastanden om at kommunen i liten grad har fokus på målrettet opplæring av ansatte for å redusere risikoen for økonomisk kriminalitet. Det har vært jobbet systematisk med opplæring innenfor dette området over mange år. Utover det holdningsskapende (forebyggende) arbeidet med etikk og varsling samt opplæring i innkjøpsregelverket, tilbys det et omfattende sett av ulike kurs innenfor økonomiforvaltning som ikke kommenteres i rapporten. Omtalen av kurstilbudet ligger tilgjengelig pa kommunens intranett (både Kursbørsen og økonominett). Det er er etablert et sett med obligatoriske kurs, samt flere typer oppfrislcningskurs.

6 I det følgende gir byradet en mer detaljert tilbakemelding på enkeltpunkter i rapporten fra BDO. 1. Oppsummering Kontrollmiljø «Vi oppfatter at kommunen harfokus på risikoen for økonomisk kriminalitet og ønsker a handtere denne på en god måte. Kommunen har etablert en Etisk standard og rutinerfor varsling, men bør i større grad systematisere og dokumentere sitt overordnede arbeid med policy og strategier spesjflkt knyttet til forebygging, avdekking og håndtering av økonomisk kriminalitet.» Kommentar: Bergen kommunes viktigste overordnede verktøy for å forebygge og avdekke økonomiske misligheter ligger beskrevet i kommunens økonomihåndbok. Vi er derfor spørrende til at innholdet i økonomihåndboken ikice omtales i rapporten. I tillegg til rutinebeskrivelser for de ulike økonomiske arbeidsprosessene, gir også økonomihåndboken en oversikt over kommunens overordnede regelverk og ftillmalcter på økonomiområdet. Risikovurderinger «Detfinnes ikke skr~lige prosedyrerfbr vurdering av risiko for økonomisk kriminalitetpa overordnet nivå og det blir ikke gjennomført noen slik overordnet vurdering som er dokumentert. Kommunen har anskaffet et elektronisk system til bruk ved risikovurdering og kommunen har startet et arbeid med a utvikle et felles metodeverkfor kom,nunen. Risikovurderingerpå overordnet nivå er planlagt gjennomført i 2014.» Kommentar: Sårbarhet overfor potensielle økonomiske misligheter er et vesentlig underliggende bakteppe for kommunens flullmakter, arbeidsdeling og rutiner. økonomirutinene oppdateres årlig. Til tross for at kommunen i skrivende stund ikke har en felles metodikk og rammeverk for risikostyring, vil utarbeidelsen og oppdateringer av fullmakter og rutiner alltid være basert på risikovurderinger med henblikk på sannsynlighet og konsekvens. Det er iverksatt et arbeid for å implementere en felles enhetlig metodikk for systematisk risikostyring i Kontrollaktiviteter «Det er ingen dokumenteri sammenheng mellom etablerte kontroller og risikobildet, men kommunen har fokus på h,ternkontrofl, herunderfbrebygging og avdek*ing av økonomisk kriminalitet bl.a. gjennom etablerte fullmakter, arbeidsdeling, økonomireglement, budsjett, kontrolletfunksjon og rutinerfbr periode og arsavslutning. En vurdering av kommunens generelle internkontroll er ikke en del av dette oppdraget. Kommunen har ikke etablert skdflhige prosedyrerfor bakgrunnssjekk av tredjeparter og har ingen overordnet tilnærmingfor ;nalrettede revisjoner innenfor onirader med særlig rl~ikojbr økononzisk kriminalitet.» Kommentar: Enhet for økonomisk internkontroll baserer seg på risilcovurderinger for både feil og misligheter når enheten gjør større gjennomganger, dette gjelder eksempelvis både anskaffelsesomradet og tilskuddsområdet. Informasjon og kommunikasjon (side 3) «Kommunen har gjenno~n flere opplceringsaktiviteter sattfbkus på inislighetsrisikoen, men burde hatt opplæringsprogrammer som i enda større grad er målrettet og konkret tilpasset risikobildetfor økonomisk krinzinalitet de ulike ansatte møter. Kommunen følger sine generelle plan erfor intern og 4

7 ekstern kommunikasjon i møte med risikobildet, men har ingen spes(fikk plan for hvordan kommunen kommuniserer sittfokus påjbrebyggende og avdekkende aktiviteter. «(side 8) «Etikk og varsling er satt ifokus gjennom opplæring av nyansatte, kurs som tilbys halvarlig til enhetsiedere samt kurs i basisledelse for nytilsatte ledera Innkjøpsavdelingen setter gjennom ulike kurs fokus på innkjøpsregler og det arrangeres flere kurs innen økonom(fbrvaltning, også obligatoriske kurs Ut over dette arrangeres det i liten grad opplæring som spes(flkt gir ansatte opplæring med hensyn til a forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet.» Kommentar: Pastanden om at kommunen i liten grad har fokus på målrettet opplæring av ansatte for å redusere risikoen for økonomisk kriminalitet medfører ikke riktighet. Det jobbes systematisk med opplæring innenfor dette omradet. Utover det holdningsskapende (forebyggende) arbeidet med etikk og varsling samt opplæring i innkjøpsregelverket, tilbys det et omfattende sett av ulike kurs innenfor økonomiforvaltning som ikke kommenteres i rapporten. Det er etablert et sett med obligatoriske kurs, samt oppfriskningskurs man kan melde seg på når det er gatt litt tid. Informasjon om kursene blir gitt via intranett i tillegg til at økonomirådgiver minner nye leder om kursene. Den vesentligste andelen av kommunens økonomirådgivere (controllere) er organisatorisk plassert i den sentrale økonomiseksjonen. Dette utgjør en viktigarena for kunnskapsdeling, også når det gjelder uønskede hendelser, på tvers av byrådsavdelingsgrensene. økonomene i Bergen kommune har også flere etablerte fellesarenaer som benyttes aktivt til kunnskapsdeling og erfaringsutveksling. 3 Observasjoner og anbefalinger 3.1 Kontrollmiljø Tone at the Top «Vifinner lite dokumentasjon på at kommunens ledelse har satt tilstrekkeligfokus på risikobitdet helt konkret. Kommunen har etablert Enhetfor økonomisk internkontroll, men Enheten har ikke et formelt mandat. Dette er et bra tiltak, men etter vår vurdering er ikke enheten gitt tilstrekkelig ressurser.» Kommentar: Enhet for økonomisk intemkontroll utarbeider arbeidsplaner som er forankret hos overordnet ledelse. Overordnet ledelse i Bergen kommune ønsker at enheten skal være tilgjengelig til å gjøre ad hoc oppgaver, som eksempelvis gjennomgang av saker med mistanke om økonomiske misligheter. Det medfører at planlagte oppgaver skyves og at enheten derfor jobber med en fleksibel planleggingshorisont. En planleggingshorisont pa i år med tilhørende årsplaner er derfor ikke hensiktsmessig slik enheten er organisert og jobber i dag. BDO anbefaler Bergen kommune å vurdere å etablere en internrevisjonsfunksjon eller tilsvarende. Byrådet tar anbefalingen til etterretning vil foreta en nærmere vurdering av Bergen kommunes internkontrollarbeid. Prinsipper og rutiner «Med unntak av kommunens antikorrupsjonsstrategi, som det har blitt arbeidet med høsten 2013, har kommunen ingen dokumenter som vi oppfatter at tydelig beskriver spes~fikt hvordan kommunen overordnet arbeider med å forebygge avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet, herunder roller og ansvar i tilknytning til dette. Vi påpeker samtidig at korrupsjon kun representerer en liten del av det totale kriminalitetsbildet (økonomisk kriminalitet) som kommunen møter, og representerer dermed etter vår oppfatning et for snevert perspektiv.»

8 Kommentar: Byrådet stiller seg uforstående til pastanden om at «kommunen har ingen dokumenter som tydelig beskriver hvordan kommunen arbeidet å forebygge avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet, herunder roller og ansvar i tilknytning til dette». Forebygging og avdekking av økonomiske misligheter inngar som et vesentlig bakteppe for kommunens formaliserte økonomifullmakter og- rutiner uten at dette uttales eksplisitt. Som konkrete eksempler kan nevnes økonomireglement og budsjettfullmalcter, Rettigheter og plikter ved anvisningsmyndighet, fullmaktstrukturen i økonomisystemet samt alle rutiner som er laget for periodisk regnskapsavslutning med tilhørende kontroller, rapportering og budsjettoppfølging. I rapporten anbefales det å utpeke en eier og en operasjonelt ansvarlig for kommunens arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet som bør være nedfelt i stillingsinstruksen for denne personen rollen. Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap har det overordnede ansvaret for kommunens økonomiforvaltning og interne kontroll innenfor stab- og støttefunksjoner, herunder sentrale rutiner og retningslinjer. Enhet for økonomisk intemkontroll har som en av sine oppgaver å videreutvikle internkontrollen på økonomiområdet Ansvaret for at den interne kontroll er etablert og fungerer etter hensikten i den enkelte enhet er derimot et linjeansvar som utøves av den enkelte leder. Området økonomisk kriminalitet skiller seg prinsipielt ikke ut fra andre områder av driften. Det er derfor vanskelig å se for seg en eier og en operasjonelt ansvarlig for dette området. Av samme grunn stiller byrådet spørsmål ved om det er hensiktsmessig å nedfelle et ansvar for forebygging, avdekking og håndtering av økonomisk kriminalitet i en stillingsinstruks. Byrådet tar til etten etning BDO s anbefalinger om å forsterke arbeidet på området. Videre gir byrådet sin tilslutning til å følge opp arbeidet med å utarbeide interne prosedyrer rutiner som tydeliggjør hvordan eventuelle forhold/mistanker skal følges opp herunder hvilke prosedyrer/saksbehandlingsregler som skal følges i forbindelse med interne undersøkelser granskinger. BDO anbefaler at rutiner for å sikre etterlevelse og dokumentasjon knyttet til interessekonflikter Ibierverv vurderes forsterket. I den forbindelse vil byrådet trekke frem rutine knyttet til habilitet skjema for innhenting av informasjon som er under implementering. Dette er et verktøy som er med på å synliggjøre eksisterende regelverk og hvilke oppgaver og plikter som følger av dette. Etisk regelverk «Kommunen har et ettçk regelverk omtalt som «Etisk standard» som er enkelt og kortfattet og i noe grad tilpasset kommunens egenart. Ut over internkontrollsjeklclisten som årlig signeres av ledere, finnes det ingen systemer som sikrer at alle som et omfattet av retningslinjene har lest og bekreftet at de harforstatt disse. En del momenter som bør inngå i et etisk regelverk er omhandiet i Etisk standard, men det er ogsa flere viktige momenter som ikke er omhandlet. Dette er nærmere beskrevet i vedlegg til rapporten.» Kommentar: I rapporten påpekes det at flere viktige momenter ikke inngår i gjeldende Etisk standard. Byrådet har i forbindelse med behandling av kommunens Antikorrupsjonsprogram lagt til grunn at etisk standard skal evalueres i løpet av Det planlegges for at Bystyret vil ra seg forelagt sak i høstsemesteret. Det er ikke ønskelig i forkant av denne evalueringen a peke på områder som bør komme inn i en evaluert Etisk standard, men det er viktig å vise til at de momenter som kommer inn passer i forhold til hva som vil kunne være beste praksis i den kommunale kontekst. I forbindelse med evalueringen av Etisk standard vil det også bli vurdert om det skal etableres andre kontrollmekanismer enn dagens for å sikre at alle som er omfattet av Etisk standard har lest og bekreftet at innholdet er forstått. Varsling «Kommunen har etablert en vat~lingso; dning som trolig ivaretar min imumskravene til en 6

9 varslingsordn ing. Vår vurdering, gitt kommunens betydelige størrelse, er imidlertid at varslingsordningen ikke er i tråd med beste praksis.» Kommentar; I rapporten pekes det på at kommunens varslingsordning trolig ivaretar minirnumskravene til en slik ordning. Et av tiltakene i Byrådets Antikorrupsjonsprogram er at gjeldende varslingsordning skal evalueres høsten På samme måte som for Etisk standard er det viktig å påpeke at de endringer som forslås i forbindelse med evalueringen av varslingsordningen må passe i kommunens kontekst. 3.2 Risikovurderinger Kommentar: Det er nylig igangsatt et prosjekt som har som mål å etablere en integrert risikostyringsprosess i kommunens daglige styring av virksomheten, fra den enkelte enhet til toppledelsens beslutningsorganer. Det skal også utarbeides et pedagogisk og tilpasset veilednings- og opplæringsmateriale. Metodikk og verktøy vil bli testet i en pilot, og prosjektet er planlagt gjennomført før sommeren Arbeidet knyttet til implementering av metodikk for risikostyring i byrådsavdelingene vil starte opp høsten Kontrollaktiviteter Kommentar: BDO anbefaler Bergen kommune å vurdere å etablere en overordnet policy for gjennomføring av revisjoner for å adressere omrader med forhøyet risiko for økonomisk kriminalitet. Byrådet tar anbefalingen til etterretning og vil følge opp dette arbeidet. 3.4 Informasjon og kommunikasjon Opplæring «Etikk og varsling er satt ifokus gjennom opplæring av nyansatte, kurs som tilbys halvarlig til enhetsiedere samt kurs i basisledelsefor nytilsatte ledere. Innkjøpsavdelingen setter gjennom ulike kurs fokus på innkjøpsregler og det arrangeres flere kurs innen økononi~forvaltning, ogsa obligatoriske kurs. Ut over dette arrangeres det i liten grad opplæring som spes(fikt gir ansatte opplæring ~ned hensyn til a forebygge, avdekke og handtere økonomisk kriminalitet» Kommentar: I rapporten fremicommer det at Bergen kommune i liten grad spesifikt gir ansatte opplæring med hensyn til å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet. Bergen kommunes kurs i etikk og økonomiforvaltning fokuserer på å sikre en god og forsvarlig drift av kommunens ressurser, herunder skjenne driften mot misligheter. Byrådet stillet seg derfor spørrende til hensiktsmessigheten av å kjøre egne opplæringsprogram med forebygging av økonomisk kriminalitet som et eksplisitt formål Anbefalingen om a utarbeide klare retningslinjer om hvordan uønskede hendelser skal rapporteres internt og hvordan kommunen skal lære av hendelsene tas til etterretning. Intern og ekstern kommunikasjon «Kommunene generelle prinsipperfor intern og ekstern kom. nunikasjon gjelder også ved hendelser knyttet til økonomisk kriminalitet. Kommunen har ingen spesifikk plan Jbr kommunikasjon rundt kommunens arbeid med å forebygge og avdekke økonomisk k-riminalitet Ut over et punkt i den årlige internkontrollsjekklisten har kommunen ikke skr~ilige rutinerfor sentrale rapportering systematisering og handtering av økonomisk kriminalitet og eller ved mistanke om hendelser knyttet til økonomisk kriininalitet.» Kommentar: Kommunen har skriftlige rutiner for rapportering og varsling av kritikkverdige forhold. Dette omfatter også økonomisk kriminalitet. Hovedregelen er at rapportering skal gå tjenestevei, men det er ogsa beskrevet alternativet når dette av ulike årsaker ikke lar seg gjøre..de skriftlige rutinene er å finne på kommunens intranett. 7

10

11 BERGEN KOMMUNE Byrådsieders avdeling Saknr Emnekode 126 Arkivsak Til Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap Uttalelse til Rapport fra BDO Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og håndtere økonomisk kriminalitet Byrådet behandlet saken i møtet sak og fattet følgende vedtak: Byradet gir uttalelse til Rapport fra BDO «Evaluering av Bergen kommune sitt overordnede arbeid med å forebygge, avdekke og handtere økonomisk kriminalitet» slik en fremkommet i saksutredningen. Byrådsleders avdeling, 27. februar 2014 Ann Solsand

12