Klage på Post- og teletilsynets vedtak minstekrav til reservestrømkapasitet i landmobile nett.

Transkript

1 1 (7) Post- og teletilsynet Postboks LILLESAND Oslo Klage på Post- og teletilsynets vedtak minstekrav til reservestrømkapasitet i landmobile nett. Vi viser til tidligere kommunikasjon i denne saken mellom Post- og teletilsynet og TeliaSonera Norge AS (TeliaSonera), senest tilsynets vedtak fra , samt meddelt utvidet klagefrist til i brev Vedtaket som er hjemlet i ekomloven 2-10 første ledd, går ut på følgende: «dekningsområdene som omfatter tettsteder med mindre enn innbyggere og i distriktsområder med fast bosetting eller næringsvirksomhet skal dimensjonering av reservestrømkapasitet for avbrudd i strømforsyningen være risikobasert, men likevel minst to timer. Samlet i disse dekningsområdene skal reservestrømkapasiteten i snitt være minst fire timer.» (understreket her). «I dekningsområder med mer enn innbyggere og for dekningsområdene som dekker riksvegnettet i områder uten fast bosetting eller næringsvirksomhet, skal reservestrømkapasiteten være på minst to timer. Det samme gjelder for dekningsområder som er forutsatt omfattet av avtale eller vedtak som forsterket reservestrømkapasitet for å oppfylle nasjonale behov jf. skogloven 2-10 andre ledd.».(understreket her). Videre følger det av vedtaket at Post- og teletilsynet har vedtatt en implementeringstid på 5 år i dekningsområder som omfatter tettsteder med mindre enn innbyggere, og 8 år i de største byene, og med ferdigstillelse innen og I tillegg omfatter vedtaket typetilfeller for unntak. Innledning TeliaSonera ser behovet for å forbedre sårbarheten i mobilnettene som ble avdekket ved ekstremværet Dagmar i romjulen Også netteierne har en egeninteresse i å ivareta forsvarlig sikkerhet, da vi er avhengige av at tilliten til mobilnettet også eksisterer i ekstreme driftssituasjoner. At sikrere strømforsyning til eksosanlegg er et tiltak som vil bidra vesentlig Company information TeliaSonera Norge AS Postboks 4444 Nydalen, Sandakerveien 140, NO-0403 Oslo Foretaksnr / IBAN NO

2 til mer robust sambands- og infrastruktur i Norge, og at dette fortrinnsvis må skje gjennom både en styrking av strømleveransekvaliteten og en styrking av reservestrømkapasiteten 1 er derfor noe vi i prinsippet kan slutte oss til. Page 2 (7) Imidlertid mener vi fortsatt at vedtatte tiltak er altfor omfattende og at konsekvensene av vedtaket ikke er godt nok vurdert. Vi mener vedtaket ikke tar hensyn til virkelighetens varierende forutsetninger. TeliaSonera er for øvrig fortsatt av den oppfatning at tilsynet starter sitt sikringsarbeid i feil ende; på «kanten» av nettet. Etter vår oppfatning ville det ha vært mer hensiktsmessig og naturlig å starte med «kjernen» av nettet, for eksempel ved å sikre transmisjonsnettet gjennom tiltak som å sikre kabelgater og reserveløsninger for strøm til noder i transmisjonsnettet. Først når dette så er på plass, kan batterikapasitet på basestasjoner (kantnett) vurderes. Etter TeliaSoneras beregninger vil kravene tilsynet har pålagt oss beløpe seg til minst 400 millioner kroner. Dette er en betydelig kostnad som vil gå på bekostning av andre viktige tiltak som også ville ha bidratt til å forbedre sikkerheten for brukerne, eksempelvis utbyggingstiltak som bidrar til bedre mobil arealdekning, økt datahastighet for våre kunder og ikke minst mer virkningsfulle tiltak for å sikre robustheten i mobilnettet. Vi mener Postog teletilsynet ikke har tatt hensyn til de omfattende kostnader vedtaket vil innebære for oss og andre tilbydere i vurderingen av om nødvendig sikkerhet er oppnådd skal det tas hensyn til kostnadssiden ved å sikre elektroniske kommunikasjonsnett og tjenester. 2 Vi foreslår derfor at de pålagte tiltakene reduseres slik at de er i samsvar med ekomloven 2-10 første ledd fjerde punktum. Vi mener også at Post- og teletilsynet bør koordinere sine interne prosjekter slik at ikke tilbyderne påføres unødige kostnader. Det foregår bla parallelt oppstart av egen pilot i prosjektet «Forsterket Ekom» som også har som formål å styrke reservestrømkapasiteten i mobilnettet ved bruk av aggregater på sentrale siter i kommunesentra. TeliaSonera vil oppfordre Post- og teletilsynet til å legge forholdene til rette slik at disse prosjektene kan samkjøres for å oppnå optimalisering, herunder sikre gode fellesløsninger og muliggjøre effektiv og helhetlig gjennomføring/implementering. Til tross for at kravene i vedtaket er noe redusert i forhold til tidligere varsel, vil vedtaket fortsatt lede til merkostnader som vi mener ikke står i rimelig forhold til nytten og som bidrar til at mobiloperatørene blir uforholdsmessig hardt belastet. Vi kan ikke se at kraftsektoren er pålagt like omfattende og kostnadskrevende pålegg for å sikre sårbarheten i strømnettene. Vi mener tilsynet gjennom påleggene tvinger frem investeringer som i noen tilfeller har liten eller ingen nytteeffekt. Investeringer som etter all sannsynlighet kunne gitt betydelig bedre uttelling andre steder underbygges av avbruddsstatistikk, og funn i gjennomførte sårbarhetsanalyser og eksterne studier som det refereres til bla på sidene i vedtaket. Etter vårt syn vil en dreining av investeringene fra «kanten av nettet» og over mot sentral infrastruktur og sentralstrømnettet gi «dobbel gevinst» da det i tillegg til å sikre strøm til mobilnettet også bidrar til sikrere strømforsyning til andre strømkunder, næringsliv, kommune og ikke minst sentrale samfunnsfunksjoner som politi-, helse- og brannvesen. Preventive tiltak gir dobbel gevinst i form av økt strømsikkerhet til kundene og sikrere mobilog dataleveranser. Dyre reservestrømløsninger sikrer bare mobilnett i en svært begrenset tidsperiode. 1 «Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge», PT O.prp.nr.58 ( ) s.94 2

3 3 (7) Etter informasjon vi har mottatt har det svenske Post- och telestyrelsen utarbeidet et utkast til driftsäkerhetsföreskrifter ( ) som er sendt på høring, og som skal gjøres gjeldende fra Utkastet foreslår at tettsted med mer enn 8000 innbyggere gis et krav om reservestrøm på 1 time, og for øvrig gjelder 4 timer. Vi antar at det svenske tilsynet har lagt tilsvarende vurderinger som PT til grunn, færre avbrudd i bystrøk, men har altså foreslått mildere krav. Vår oppfatning her er at det svenske tilsynet har gjort en rimelig vurdering av tiltak for å sikre forsvarlig sikkerhet. **** Kort oppsummert mener TeliaSonera Norge at: Vedtatte pålegg for å sikre forsvarlig sikkerhet, jf. ekomloven 2-10, 1. ledd er uforholdsmessig omfattende og tilsynet har ikke tatt tilstrekkelig hensyn til kostnadssiden. Dette kan imøtekommes ved følgende endringer i vedtaket: I dekningsområder som omfatter mer enn (PTs vedtak omfatter ) innbyggere skal reservestrømkapasiteten være på minst en time (PTs krav er minst to timer). En samlet gjennomføringstid på 8 år, og med felles ferdigstillelse i Dersom PT ikke endrer til felles gjennomføringstid for de ulike kravene, må krav til ferdigstillelse endres til henholdsvis og Starttidspunkt bør da være Vedtatte unntak må presiseres, og bør også omfatte et unntak fra pålegget dersom kostnadene for den enkelte basestasjon blir for høye. Post- og teletilsynets vedtak kan ikke pålegges med hjemmel i ekomloven 2-10 første ledd. Det vises til ekomloven 2-10 om sikkerhet og beredskap, hvor det i første ledd heter at: Tilbyder skal tilby elektronisk kommunikasjonsnett og -tjeneste med forsvarlig sikkerhet for brukerne i fred, krise og krig. Tilbyder skal opprettholde nødvendig beredskap, og viktige samfunnsaktører skal prioriteres ved behov. Tilbyder skal formidle viktig melding fra statsmyndighet. Myndigheten kan treffe enkeltvedtak for å sikre at tilbyder iverksetter tiltak som gir forsvarlig sikkerhet og nødvendig beredskap. Tilbyder skal dekke kostnadene ved oppfyllelsen av dette. Etter TeliaSoneras vurdering er de sikkerhetstiltak som Post- og teletilsynet har truffet i sitt vedtak for omfattende og for kostnadskrevende til at dette kan pålegges og begrunnes med kravet til forsvarlig sikkerhet. Tilsynet vil med dette vedtaket pålegge mobiltilbyderne 3

4 4 (7) investeringskostnader på mellom 1 og 2 milliarder NOK. I tillegg til dette kommer en betydelig økning i årlige driftskostnader. Ordlyden i ekomlovens bestemmelsen er endret ( ikrafttredelse 1.juli 2013) fra et nødvendig sikkerhetsnivå til et forsvarlig sikkerhetsnivå. TeliaSonera er ikke er uenige om at kravet til sikkerhet har økt, men vi mener at de økonomiske belastningene i forbindelse med tiltakene er så omfattende og tyngende at PT plikter å ta hensyn til dette i sitt vedtak. I prop.69 L ( Endringer i ekomloven pkt ) vurderer Samferdselsdepartementet kostnadene på bakgrunn av økt sikkerhetsnivå: «Øking av kravet til sikkerhet fra et nødvendighetsnivå til et forsvarlighetsnivå i 2-10, vil kunne medføre at tilbydernes kostnader øker noe. Departementet fastholder at det er tilbyderne som bør bekoste denne økningen. Myndighetenes krav til sikkerhet vil bli basert på konkret kost-/nyttevurderinger.«en uforutsett og plutselig ekstraregning på om lag NOK 400 millioner vil for TeliaSoneras vedkommende ikke bety at kostnadene "øker noe", slik som forutsatt i forarbeidene. En ekstraregning i denne størrelsesorden fremstår som en betydelig og uforholdsmessig kostnadsøkning som ligger utenfor det tilsynet kan kreve med hjemmel i ekomloven 2-10 første ledd. Post- og teletilsynets omfattende sikkerhetskrav er i praksis tiltak som skal oppfylle nasjonale behov for sikkerhet og beredskap, jf. ekoml. 2-10, annet ledd. Vedtakets strenge pålegg synes mer som et krav om å opprettholde beredskap for nasjonale behov og viktige samfunnsfunksjoner (brann, politi, helse, strømleveranser etc.). TeliaSonera mener at samfunnet/staten skal ta en del av kostnadene ved å opprettholde den beredskapen, bla. ref. prosjekt «Forsterket Ekom» hvor staten tar kostnaden, begrunnet i ekomloven 2-10 annet ledd. Dette underbygges i PTs vedtak kapittel hvor det presiseres at PT «anser reservestrøm i mobilnett som en viktig del av oppfyllingen av disse målsettingene». Med målsettingene henvises i dette kapitlet til mål fra «Strategi for samfunnssikkerhet og beredskap i samferdselssektoren» (Samferdselsdepartementet, 2009) og at «fagmyndighetene skal stille krav til driftskontinuitet i systemer som er nødvendig for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner». Vedtaket om reservestrøm er altså delvis begrunnet med nødvendigheten av å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner (nasjonale behov), og i følge ekomloven skal viktige samfunnsaktører prioriteres ved behov. Dvs. vi må opprettholde en beredskap og sørge for at viktige nasjonale samfunnsaktører prioriteres ved behov (bla prioriteringsforskriften). Oppsummert mener TeliaSonera således at vedtatte pålegg delvis er tiltak som helt eller delvis faller inn under lovens 2. ledd. Avslutningsvis påpekes det at vedtaket pga. dets kostnadsramme, ikke nødvendigvis bidrar til oppfyllelse av ekomlovens formål slik dette kommer til uttrykk i lovens 1-1. Det er som tidligere nevnt, åpenbart at kostnadene som vil medgå til å oppfylle kravene om reservestrøm vil gå på bekostning av både dekningsutbygging og modernisering, samt bidra til at prisene for mobiltjenester blir dyrere. 4

5 5 (7) TeliaSonera mener også at Post og teletilsynet bør foreta en vurdering av hele vedtakets hensiktsmessighet. Vi mener tilsynet bør se på nytte/kost sett i lys av hovedårsakene (strømutfall og utfall av transmisjon i sentralnettet) til utfall av nett og tjenester. De fleste avbruddene i strømforsyningen under ekstremværet Dagmar i 2011 skyldtes trefall over linjenettet. 3 De tyngste investeringer bør således rettes mot tiltak i energibransjen, da vi mener det er mest fornuftig å sette fokusere på preventive tiltak som trefelling og generell sikring av strømnettet, enn reaktive tiltak som reservestrøm i kanten av mobilnettet. Tettsteder med mer enn innbyggere, samt reservestrømkapasitet på 1 time TeliaSonera mener Post- og teletilsynet bør endre vedtaket fra tettsteder med mer enn innbyggere til dekningsområder som omfatter mer enn innbyggere. TeliaSonera mener også at reservestrømkapasiteten bør være på minst en time, og ikke to timer slik vedtaket omfatter. Dette fordi tettsteder/byer ned til ca innbyggere har tett og bypreget bebyggelse med flere basestasjoner som sikrer og gir overlappende mobildekning disse stedene og at avbruddstatistikk tilsier færre og kortere strømavbrudd i byer. Eksempelvis kan nevnes byer som Lillehammer, Gjøvik, Kristiansund, Kongsvinger og Førde som alle har flere basestasjonslokasjoner men som gjennom vedtaket har et 4 timers reservestrømkrav da de har mindre enn innbyggere. Som tidligere nevnt har svenske myndigheter har utarbeidet et forslag til «föreskrifter» hvor kravet til reservestrøm i mobilnettet foreslås til 1 time for tettsteder ned til innbyggere. Gjennomføringstid Ulik gjennomføringstid på henholdsvis 5 og 8 år vanskeliggjør en effektiv prosjektgjennomføring/-implementering med fokus på områdevis innføring. Vedtaket må innrettes mer praktisk slik at tilbyderne gis en mulighet til å løse kravet på en mer effektiv og kostnadsbesparende måte. Med ulik gjennomføringstid tvinges tilbyderne eksempelvis til å oppgradere basestasjonene i Ålesund i løpet av 8 år og resten av Sunnmøre innen 5 år. For å sikre kostnadseffektiv gjennomføring og god helhetlig planlegging vil det være hensiktsmessig for TeliaSonera å kunne planlegge og gjennomføre oppgraderingen i Ålesund og omkringliggende områder samtidig. En praktisk konsekvens av dette blir at TeliaSonera må oppgradere sitene i Ålesund opptil 3 år tidligere enn kravet tilsier. Dersom ikke «Forsterket Ekom» prosjektet kan samordnes vil det samlet kunne medføre 3 ulike «batteri-backup-prosjekter» innenfor hvert område. Vi forventer at Post- og teletilsynet samordner prosjektene. 5-års kravet i vedtaket går også på bekostning av ordinær utskiftingstakt for denne type utstyr og påfører dermed operatørene betydelige ekstrakostnader i form av nedskrivning av batterier og relatert utstyr som må skiftes ut inntil 3 år før planlagt/fornuftig utrangering. 3 Ref. felles brev fra Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat til alle nettselskap og alle ekomtilbydere

6 TeliaSonera ønsker derfor en samlet gjennomføringstid på 8 år samt en større fleksibilitet i gjennomføringen, slik vi unngår å vrake batteriutstyr for ca. 70 MNOK. Page 6 (7) Starttidspunkt TeliaSonera anser PTs krav om ferdigstillelse (5 år fra ) for kompliserende og unødvendig fordyrende, og vi vil derfor be om at krav til oppstartstidspunkt endres til å gjelde fra , således at ferdigstillelse ikke vil skje før 2023 dersom tilsynet endrer gjennomføringskravet til 8 år for begge krav. Vi ber om forståelse for at konsekvensene av slikt omfattende vedtak som det tilsynet har fattet, krever stor planlegging fra TeliaSoneras side. Vår erfaring er også at slike prosjekter som regel tar lengre tid enn det man også i utgangspunktet har antatt. Skal pålegget gjennomføres etter pålagt tidsplan vil også kostnadene øke. Vedtaket krever også en betydelig koordinering med Telenor og eventuelt andre tilbydere. For siter som omfattes av 5 års kravet og med utgangspunkt i at tilnærmet minst 1/5 av kravet skal innfris hvert år, vurderer TeliaSonera det som urimelig at minst 1/5 av kravet skal innfris innen 1. juni Vi har behov for mere tid til nødvendig analyse, planlegging, anskaffelse og annet arbeid knyttet til prosjektetablering (valg av løsninger, teknologi, prosesser og rutiner). I tillegg kommer avklaringer og tid til å forhandle om plass til batteri på lokasjoner hvor vi er innplassert hos andre. Etablering av tilstrekkelig utrullingstakt vil etter vår erfaring kreve ca. 8 av de første 12 måneder. For å kunne tilfredsstille 1/5-kravet det første året, og fordi det i praksis bare er 4 måneders produksjonstid, må derfor operatørene etablere en produksjonskapasitet som er dobbelt så stor som påkrevd produksjonskapasitet de påfølgende årene for å kunne levere i henhold til kravene det første året og innen Unntak fra kravene I vedtaket står det at «Tilbyder kan unnlate å oppfylle kravet til reservestrømforsyning fullt ut der det ikke er mulig på grunn av fysiske eller avtalemessige begrensninger. Unntaket gjelder tilfeller som ellers ville medført at en lokasjon ikke kunne etableres eller måtte flyttes. Dette kan for eksempel skyldes fysiske eller avtalemessige hindre i forbindelse med etablering av ny strømtilførsel eller forhold som hindrer ombygging av leiegårder, utstyrsrom mv. Videre kan unntaket omfatte tilfeller der utbygging eller utvidelse av utstyrsrom-/hytter ikke vil være i samsvar med vedtak fattet etter plan- og bygningsloven (reguleringsplan mv.).» I tillegg til unntak for back-up krav på grunnlag av avtalemessige og/eller fysiske begrensninger, anser TeliaSonera det som påkrevd at lokasjoner som blir urimelig kostbare 6

7 å oppgradere med pålagt batterikapasitet, eller siter som ellers blir ulønnsomme for operatørene, bør unntas fra timekravene. Eksempelvis vil det i noen tilfeller være påkrevd å bygge ut eller leie større plass grunnet plassmangel, forsterke gulv grunnet vekt belastning, og sette inn nye likerettere og kjølesystemer i tillegg til kostnaden for selve batterisystemene. Dette vil kunne medføre at kravene til reservestrøm på noen siter genererer kostnader som er høyere enn inntektene, eller samlet sett gir et negativt nytte-/kost forhold for operatør. Følgene av dette kan i ytterste fall ende i en tap-tap situasjon der vi velger å legge ned enkeltsiter som blir for kostbare å oppgradere med påkrevd batterikapasitet. Page 7 (7) Miljøhensyn TeliaSonera savner en vurdering av hvor omfattende miljøkonsekvensene dersom kravene må gjennomføres. Vi mener vedtaket innebærer betydelige uheldige virkninger på miljøet. Når til tonn batterier skal produseres og transporteres (med helikoptertransport bla) og etter hvert også skrotes, og en del skal vrakes før normal utskifting grunnet kravene til gjennomføringstid. TeliaSonera mener at våre samlede endringsforslag også vil redusere de negative konsekvensene for miljøet. *** Skulle Post- og teletilsynet ha behov for mere informasjon, eller ønsker å diskutere problemstillingene nærmere, bidrar TeliaSonera gjerne. Med vennlig hilsen Jon Christian Hillestad CTO TeliaSonera Norge 7