Deloitte Financial Advisory OPS business case for Møreaksen Juli 2014

Transkript

1 åp Deloitte Financial Advisory OPS business case for Møreaksen Juli 2014

2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning Prosjektbeskrivelse Introduksjon til OPS Organisering og finansiering med regjeringens nye virkemidler Økonomisk case Kommersielt case Finansiering av Møreaksen Oppsummering Anskaffelsesstrategi og gjennomføring av prosjekt Appendiks This communication contains general information only, and neither Deloitte AS nor Deloitte Advokatfirma AS is, by means of this publication, rendering professional advice or services and shall not be responsible for any loss whatsoever sustained by any person who relies on this communication.

3 1. Innledning Samferdsel er et av hovedsatsningsområdene til den nye regjeringen. Sittende regjering stiller seg tydelig bak en gjennomføring av fergefri E39. Samferdselsminister Kjetil Solvik-Olsen uttalte i oktober følgende: «Det skal bygges mer helhetlig, mindre stykkevis og delt. Parsellene må bli lengre, og planleggingstiden må ned, slik at veg og bane kan bygges raskere. Å halvere planleggingstiden er et mål. Statlig regulering kan benyttes i større grad, og offentlige innsigelser må samordnes bedre. Vi ønsker å organisere større veg- og jernbaneutbygginger som egne prosjekter der offentlig-privat samarbeid brukes som gjennomføringsstrategi.» OPS og raskere gjennomføring er på den politiske agendaen. Det er nettopp effektivitet i gjennomføringen som har vist seg som den tydeligste fordelen ved OPS i veiprosjekter. Dette blir ytterligere stadfestet gjennom vedtak i Stortinget den 17. juni i år: «Stortinget ber regjeringa fremje ein strategi for bruk av offentleg-privat samarbeid i utbygging av infrastrukturtiltak, og orientere Stortinget om denne på eigna måte.» I «Konseptvalgutredningen Ålesund-Bergsøya» (KVU) er konsept K2, Tautrakonseptet, anbefalt som konsept. I KS1 er K3 vurdert som det prosjektet med høyest netto nytte. Alternativene K2 og K3 inneholder begge samme løsning for kryssing av Romsdalsfjorden, nemlig via Tautratunnelen og Julsundbrua. I Møre og Romsdal fylkeskommune sin høringsuttalelse for en fergefri E39, er krysningen av Romsdalsfjorden (Møreaksen) førsteprioritet fordi dette prosjektet best mulig vil bidra til å bygge sammen de største byene i fylket, Ålesund, Molde og Kristiansund. I brev fra Samferdselsdepartementet i mai i år, stadfestes det at videre planlegging av strekningen Ålesund Molde skal ta utgangspunkt i Tautrakonseptet over Ørskogfjellet (K2). I samme brev vises det til at Møreaksen kan være aktuelt å gjennomføre som et OPS-prosjekt. Dette Business Caset gir en kort presentasjon av prosjektet Møreaksen sammen med en introduksjon til OPS som gjennomføringsmodell. Videre drøfter vi ulike former for organisering og finansiering, herunder drøftes også kort hvordan staten/bestilleren kan organisere seg. En avgjørende faktor for at et OPS-prosjekt skal bli vellykket og gi merverdi, er at prosjektet mottas og er attraktivt i markedet. Det er derfor gjort en innledende markedsdialog der nasjonale og internasjonale aktører er involvert. På bakgrunn av foreliggende kostnadsanslag har vi laget finansielle modeller på både bru- og tunnelelementet, og gjort analyser av finansiering og ulike betalingsprofiler. Til slutt vil vi gi en anbefaling for videre arbeid.

4 2. Prosjektbeskrivelse 2.1 Bakgrunn og avgrensning Møreaksen er en del av veiprosjektet «Fergefri E39». Møreaksen omfatter tre deler; Tautratunnelen under Romsdalsfjorden (E39), Julsundbrua mellom Midsund og Molde (E39), samt flere broer mellom Aukra og Midsund (fylkesvei). Tautratunnelen omfatter en ny toløps undersjøisk tunnel fra Nerås, under øya Tautra i Romsdalsfjorden fram til Otrøya. Tunnelen vil bli omtrent 13 km lang og ca. 330 meter dyp. Prosjektet anses å ligge godt innenfor det som er mulig med dagens kunnskap og teknologi. På østsiden av Otrøya planlegges tunnelen å gå over i hengebru over Julsundet, som knytter seg til eksisterende vei på østsiden av sundet. Julsundbrua vil bli ca.1960 meter lang, med hovedspenn på meter. I kommunedelplanen er det planlagt ut i fra behov for firefeltsbro. Kommunedelplanen er vedtatt i de fire berørte kommunene Molde, Midsund, Aukra og Vestnes. En slik hengebru er godt innen for det som er gjennomførbart med dagens metoder. Både Tautratunnelen og Julsundbrua (Tautraalternativet) inngår som konseptuelt grep for fergefri kryssing av Romsdalsfjorden i K2 og K3 i konseptvalgutredningen for E39 Ålesund-Bergsøya. Det er kun på strekningen Nerås-Ålesund at K2 og K3 har ulike konsept. Både i konseptvalgutredningen og påfølgende «Kvalitetssikring av konseptvalg (KS1) E39 Skei Valsøya» ble Tautrakonseptet anbefalt. Dette konseptet innebærer også fylkesveiforbindelse mellom Midsund og Aukra og vil avløse totalt fem ferger på de tre fergesambandene Molde-Vestnes, Mordalsvågen-Solholmen og Aukra-Hollingen. Vi har her valgt å skille mellom E39-delen og fylkesveidelen av Møreaksen. I denne rapporten vil vi derfor omtale Møreaksen som et prosjekt bestående av Tautratunnelen og Julsundbrua. Broforbindelsen mellom Aukra og Misund omhandles ikke. 2.2 Beskrivelse av behov og mål for prosjektet Møreaksen som en del av «Tautrakonseptet» Det er et stort behov for å redusere reisetiden på strekningen Ålesund-Molde-Kristiansund, da det på strekningen brukes lengre tid per kilometer enn i andre deler av landet. Det er videre behov for å sikre næringslivets konkurranseevne, bosetning og regional utvikling, og god fremkommelighet. Prosjektets utgangspunkt er at aksen Ålesund Molde Kristiansund blir fergefri. Fergesambandet mellom byene oppleves som en barriere for befolkningen og næringslivet. I dag bruker man en reisetid som tilsvarer 41 km/t på strekningen mellom Ålesund og Molde. Det er fergesambandets lange overfartstid og ventetid som utgjør denne lave gjennomsnittsfarten. I dag er det svært lite pendling mellom byene, da reisetiden medfører at dagpendling er lite aktuelt. I tillegg utgjør åpningstidene på fergene en stor begrensning på tilgjengeligheten i området, spesielt på natten hvor de fleste fergesambandene har stengt. I tillegg er det flere steder hvor det mangler tilfredsstillende løsninger for gående og syklister som ferdes langs strekningen. Prosjektet er særdeles viktig for næringsliv, sysselsetting og bosetning i fylket. Ved realisering av Møreaksen vil det ta under en time å kjøre mellom Molde og Ålesund, og de tre arbeidsmarkedssenterne i fylket (Ålesund, Molde, Kristiansund) vil knyttes tettere sammen. Fylket kan

5 opptre som et mer samlet bo- og arbeidsmarked for de vel menneskene som er bosatt i regionen. I totalsum er Møre og Romsdal tredje største eksportfylke i landet, og størst målt i eksportverdi per sysselsatt. I 2011 ble det eksportert varer fra Møre og Romsdal til en verdi på kr 32,7 mrd. kroner. Betydningen av Møreaksen og fergefri E39 er godt dokumentert av Victor Norman og Torger Reve på oppdrag fra Statens Vegvesen. Victor Norman konkluderer med at Møreaksen vil gi en styrket bo- og arbeidsmarkedsregion som gir en årlig netto nytte på 830 millioner kroner. Torger Reve konkluderer med at Møreaksens bidrag til utvikling av næringsklynger vil gi en årlig netto nytte på 768 millioner kroner. Det skal også nevnes at dagens fergestrekning Molde Vestnes har sterk trafikkvekst og kapasitetsproblemer. Det vil derfor være behov for en tilfredsstillende løsning som gir mer trafikkapasitet. Det er utredet en rekke behov fra forskjellige interessentgrupper i Konseptvalgutredningen. Basert på denne gjennomgangen av behov, kan man formulere det prosjektutløsende behov slik: Behov for å redusere reisetiden for befolkning og næringsliv mellom de tre byene i Møre og Romsdal, som ledd i regional utvikling for fylket, samt bedre kommunikasjoner mellom landsdeler. I tillegg er det utredet seks viktige behov. Dette er ønskede tilleggsbehov man vil tilfredsstille i tillegg til det prosjektutløsende behovet: Behov for forstørring av bo- og arbeidsmarkedsregioner Behov for forutsigbarhet og tilgjengelighet i transportsystemet Behov for bedre trafikksikkerhet Behov for å redusere trafikkens negative påvirkning på tettstedene langs E39 Behov for å redusere klimautslipp ved transport (herunder fergedrift) Behov for å unngå inngrep i sårbare natur og kulturmiljø og dyrket mark Ut i fra behovene definert i Konseptvalgutredningen, er det formulert følgende samfunnsmål for vegsystemet: I 2040 skal transportsystemet i korridoren mellom Ålesund og Bergsøya være effektivt, tilgjengelig, pålitelig og ivareta behovet for kommunikasjon for bo- og arbeidsmarkedsregioner. Effektmålene under er en utdyping og konkretisering av samfunnsmålet. De ulike konseptene som er vurdert i Konseptvalgutredningen er målt opp mot disse effektmålene. Reisetiden mellom Ålesund og Molde reduseres fra 2 timer til 1 time Reisetiden mellom Molde og Kristiansund reduseres med ca.10 min. fra 65 min. til 55 min. E39 skal være døgnåpen, uten risiko for forsinkelser som følge av uvær, gjensitting ved fergeleie eller kø Pendlingsomlandet med maks. 45 minutters reisetid til by skal økes for innbyggere På grunnlag av en vurdering av i hvilken grad konseptet tilfredsstiller disse behovene og målene ble Tautrakonseptet anbefalt trasé i Konseptvalgutredningen, samt i den påfølgende kvalitetssikringen. Samferdselsdepartementet har, etter drøfting i regjeringa, fastsett at Tautrakonseptet skal legges til grunn for videre planlegging av E39-utbygging i Møre og Romsdal: «Vidare planlegging skal på kort sikt ta utgangspunkt i Konsept K2, Tautrakonseptet over Ørskogfjellet (undersjøisk tunnel under øya Tautra over til Otrøya, deretter hengjebru over Julsundet) og Konsept K3 Tautrakonseptet, Solnørdalen (Det same som K2, men gjennom Solnørdalen i staden for over Ørskogfjellet).»

6 3. Introduksjon til OPS 3.1 Anskaffelsesmodeller og OPS Politiske signaler har indikert at det kan være aktuelt å gjennomføre hele eller deler av Møreaksen som et Offentlig Privat Samarbeid (OPS). Som figuren under viser, er det stor forskjell på en OPSmodell, totalentreprise og utførelsesentreprise, først og fremst med tanke på hvor stor del av prosessen en OPS-modell dekker (finansiering, planlegging, prosjektering, utførelse og drift/vedlikehold) i forhold til en utførelsesentreprise som benyttes i de fleste vegprosjekter (kun utførelse, resterende dekkes/utføres av Staten). Figur 1: Sammenligning av OPS-modell med tradisjonelle anskaffelser OPS kan defineres som «en offentlig tjeneste som utvikles, bygges, finansieres, vedlikeholdes og driftes av private etter forespørsel fra offentlig sektor». I en slik modell beskriver den offentlige oppdragsgiveren oppdraget som skal løses ved funksjon- og kvalitetskrav. Deretter er det den private aktøren som er ansvarlig for finansiering, bygging, drift og vedlikehold av prosjektet. Det vil si at det private gis et helhetsansvar for å levere tjenesten etter funksjonskrav. Det opprettes et eget prosjektselskap (SPV) som bærer risikoen for kostnadsoverskridelser, og kan samtidig høste gevinster ved innsparinger. Prosjektselskapet kan være eid av et konsortium av entreprenører, leverandører, samt institusjonelle investorer. Det legges opp til en finansiell struktur der gjeld og egenkapital benyttes til å finansiere prosjektet. Dette blir tilbakebetalt gjennom oppdragsgivers årlige leie/vederlag. Etter endt kontraktsperiode (typisk år) kan det offentlige overta som eier. Det er den årlige leien/vederlaget, sett i sammenheng med løsning, øvrige kvalitetsmessige, kommersielle og tekniske forhold, det skal konkurreres om på en slik måte at staten oppnår den økonomisk mest fordelaktige anskaffelsen. Det legges vekt på å tilstrebe en optimal risikofordeling der den parten som best kan håndtere risikoen også bærer denne. Som Figur 2 under viser, vil den offentlige oppdragsgiver kun forholde seg til én aktør i hele prosjektfasen ved OPS-modellen. Den private aktør får mulighet til å se prosjektets faser og livssykluskostnadene i sammenheng. Det vil dermed oppstå økonomiske insentiver for helhetlig tenkning, innovasjon i prosjektering, bygging, drift og vedlikehold, optimal risikoallokering og effektiv ressursbruk hos den private aktøren. Figuren viser Statens vegvesen som bestiller, men det kan like gjerne være et nytt Vegselskap som er bestiller av et OPS-prosjekt.

7 Figur 2: Organisering OPS-modell Stortinget vedtok i 2001 å sette i gang tre prøveprosjekter etter OPS-modellen: E39 Klett-Bårdshaug (Sør-Trøndelag) E39 Lyngdal-Flekkefjord (Vest-Agder) E18 Grimstad-Kristiansand (Aust-Agder og Vest-Agder) Hovedbegrunnelsen for å ta i bruk OPS var å prøve ut om modellen kunne gi økt effektivitet ved gjennomføring av vegprosjekter, samtidig som det offentlige beholder kontrollen og muligheter for politiske valg Den norske OPS-modellen I de tre OPS-kontraktene på veg som ble inngått i , påtok OPS-selskapene seg et totalansvar for å bygge og drifte og vedlikeholde de utbygde strekningene i 25 år. OPS-selskapene sørget for at vegen ble finansiert, prosjektert og bygget og skal nå vedlikeholdes og drives fram til kontraktslutt. Alle veganleggene er i dag åpnet, og driftsperioden er godt i gang. OPS-selskapene mottar et årlig vederlag i den perioden som driftsperioden varer. I den norske OPS-modellen er det OPS-selskapet som leverer en vegstrekning til trafikantene på vegne av staten. De overordnede målene reflekteres derfor i de funksjonskravene som stilles til vegen og i de incentivmekanismene som er innarbeidet i betalingsmekanismen. De tekniske spesifikasjonene er så langt som mulig basert på funksjonskrav som gir leverandørene muligheter for å møte kravene med egne og mer effektive løsninger. Betalingsmekanismen beregner den årlige betalingen (vederlaget) og er knyttet til at vegen holdes åpen, og til den funksjonelle og sikkerhetsmessige standard som leveres. I den norske modellen er risikoen for trafikkinntekter beholdt av staten og ikke overført til OPSselskapet, verken i form av bompengeinntekter eller skyggetoll. Bompengeselskapene har inngått en egen avtale med Vegdirektoratet. Denne avtalen regulerer hvordan bompengene skal stilles til disposisjon for Statens vegvesen for bl.a. å betale vederlaget for prosjektet. OPS-selskapet vil derfor i sin helhet få betalt i henhold til betalingsmekanismen i OPS-kontrakten, hvor Vegdirektoratet er kontraktspart. OPS-selskapet får jevnlig betalt etter at vegen er åpnet og gjennom hele kontraktsperioden. Gjennom OPS-kontrakten avtales det årlige vederlaget, og trekkmekanismer og bonusordninger er knyttet til hvordan vegen fungerer og fremstår.

8 Transportøkonomisk Institutt (TØI) evaluerte vegprosjektene i , og denne vurderingen kan stikkordsmessig oppsummeres ved at det: - Ikke kan verifiseres at prøveprosjektene har gitt lavere byggekostnad - Har gitt vesentlig reduksjon i byggetid - Er usikkert om livssykluskostnadene er reduserte, utstrakt bruk av kjente løsninger dog noe innovasjon - Har vært omfattende innovasjon på prosjektorganisering, gjennomføringsstrategi, kontraktstrategi og prosjektfinansiering - Vedrørende tekniske innovasjoner: vegnormalene ga lite rom for omfattende endringer fra kjente løsninger, dog ble reguleringsendringer initiert av OPS-selskapet - Til dels ble overført for mye risiko til privat part og at dette kan ha gitt dyrere kapitalkostnad Alt i alt konkluderes det med at den valgte modellen har vært god Andre aktuelle gjennomføringsmodeller: Prosjektallianse/Partnering Et alternativ til den tradisjonelle OPS-modellen kan være å kombinere OPS med partnering/prosjektallianse. Modellen kjennetegnes ved at de private leverandørene inviteres inn i et integrert samarbeid med oppdragsgiver på et tidlig stadium (før funksjonsprogram er utarbeidet) i utviklingen av byggeprosjektet. Prosjektallianse blir oftest gjennomført som en form for offentlig og privat samarbeid. I en prosjektallianse vil oppdragsgiver spille en aktiv rolle sammen med den private partneren i hele prosjektgjennomføringen, også i hele prosjektets utviklingsfase, gjennom en felles integrert prosjektorganisasjon. Prosjektallianser blir vurdert ved særlig komplekse og risikable infrastrukturprosjekter, hvor risikobildet er uforutsigbart og kan best bli håndtert av alliansen. Avgjørelsen om å inngå en prosjektallianse må være basert på en forståelse for risikoen i prosjektet, inkludert risiko som er vanskelig å fastslå ved oppstart. De deltakende partnerne må også forsikre seg om at de har forståelse for ressursene som kreves for å gjennomføre prosjektet som en prosjektallianse. Ved prosjektallianser vil: Sentrale aktører velges ut og involveres tidlig i prosessen, gjerne før formell beslutning om gjennomføring er truffet av eieren Et felles prosjektteam etableres, der eieren er en integrert og aktiv deltager Eieren og partneren (partnerne) opprettholder individuelt juridisk ansvar, rettigheter og forpliktelser Et finansielt insentivprogram knytter partenes belønning til det totale resultatet av prosjektet Prosjektallianser involverer samarbeid mellom eier og ikke-eier der partnerne deler ansvaret for prosjektets risiko og mål. En prosjektallianse skaper et kommersielt rammeverk hvor utfallet for alle de involverte avhenger av den kollektive innsatsen for å nå de fastsatte målene. Til sammenligning med tradisjonell form for anskaffelse, bygger prosjektallianser mer på å utvikle tillit og sterke relasjoner enn på juridiske og kontraktuelle bindinger mellom partene for å oppnå de fastsatte målene. 1 Dovre International AS og Transportøkonomisk Institutt (TØI-rapport 890/2007)

9 Prosjektallianser er passende for prosjekter som har følgende karakteristikker: Flere komplekse og/eller uforutsigbare risikoer med kompliserte skjæringsflater Komplekse spørsmål for interessentene og eksterne utfordringer eller muligheter som best kan bli styrt i et samarbeid Strenge tidsfrister (som er styrt av prosjektrisiko fremfor organisatorisk kapasitet) Outputspesifikasjoner som ikke kan bli klart fastsatt ved prosjektstart, og/eller at det er stor sannsynlighet for at omfanget blir forandret under byggeprosessen (ved for eksempel teknologiske forandringer, politisk innflytelse etc.) Et behov for involvering av eier eller at det blir en betydelig merverdi underveis i leveransen Vi vurderer ikke at Julsundbrua og Tautratunnelen har så spesielle egenskaper at det er grunn til å avvike fra OPS-modellen som er utviklet i de tre første OPS-prosjektene. 3.2 Egnethetsvurdering for Møreaksen som OPS Det er viktig at fordelene ved gjennomføring med en OPS-modell veier opp for kostnadene ved en slik modell. Dette er ulikt fra prosjekt til prosjekt og krever en gjennomgang av ulike elementer for å avdekke egnethet Risikohåndtering Kan risikoelementene identifiseres og fordeles på en hensiktsmessig måte? Risiko bør plasseres hos den parten som best kan kontrollere og dermed mest kostnadseffektivt kan håndtere og minimere det enkelte risikoelement. Risikofordeling er spesielt utfordrende i prosjekter med mange grensesnitt og uavklart risiko. Ettersom Møreaksen er et helt nytt veiprosjekt, et såkalt «Greenfield»-prosjekt, vil grensesnitt og gråsoner mot eksisterende infrastruktur være et mindre problem. «Greenfield»-prosjekter egner seg som regel godt for OPS. Det vil derimot for Møreaksen være risiko knyttet til teknisk kompleksitet i prosjektet. Både tunnelelementet og broelementet er i grenseland for hva som tidligere er bygget i Norge. Det kan derfor være vanskelig for leverandørmarkedet å påta seg en slik risiko. Dersom prosjektet blir for stort og inneholder for mye risiko for leverandørmarkedet, vil risikopåslaget bli desto større og prosjektet kan bli unødig dyrt for oppdragsgiver. I tillegg innebærer tunnel- og brobygging to vidt forskjellige teknologier. Det vil være få synergier mellom prosjektene ved bygging av de to elementene. Parallelle kompetanseorganisasjoner vil være nødvendig. I tillegg vil grunnforhold være et viktig risikoelement for tunneldrivingen. Det anbefales at grunnforhold i stor grad er klarlagt på forhånd så leverandørene blir komfortable med risikoen på dette området. Vær og vind vil være et viktig risikoelement for broelementet. Romsdalskysten er et værhardt område med vind og sjø som kan føre til utilgjengelighet og «unormale» vedlikeholdskrav. Denne type risiko må håndteres riktig. Et tiltak for å redusere risiko ved stengning pga vind og vær er at det offentlige bærer risiko ved orkan eller lignende. Veg i dagen mellom bro og tunnel utgjør geografisk en veldig liten del. Broen er planlagt å gå nesten umiddelbart over i tunnel. Dette tilsier at det vil være et begrenset areal tilgjengelig som anleggsområde både for tunneldriften og broelementet. Hvis tunnel og bro er to selvstendige OPSkontrakter vil dette være en gråsone som kan utgjøre en risiko for konflikt mellom ulike entreprenører som må forholde seg til hverandre på det aktuelle området. I tillegg kommer problemstillinger knyttet til massehåndtering, deponier, anleggstrafikk etc. Et risikoreduserende tiltak kan være at

10 tunneldrivingen startes tidligere enn brobyggingen, og at belastningen på strekningen dermed reduseres. Alle ulike risikoelementer må kunne identifiseres og fordeles på en hensiktsmessig måte dersom OPS skal være en relevant gjennomføringsmodell. I tabellen under er risikoallokeringen i dette prosjektet illustrert ved et eksempel. Risikomatrisen utarbeides gjerne som et grunnlag til anskaffelsen og blir drøftet mellom partene i konkurransefasen. Risiki i dette prosjektet vil bli behandlet mer i detalj i kapittel 6.1. Tabell 1: Risikofordeling - eksempel Risikoelement Grunnerverv og regulering Offentlige planendringer Innsigelser fra innbyggere Grunnforhold Design / detaljprosjektering Bygging Finansiering Framdrift Drift Tunnel - Belysning - Ventilasjon - Drift bro - Belysning - Snørydding - Vedlikehold Vær: - Vind over x m/s - Orkan - Oversvømmelser Statens vegvesen? X X X X X Delt Leverandør Kommentar X X X X X X X X Statens Vegvesen foretar de nødvendige målinger som legges til grunn for anskaffelsen Funksjonsorientering Er det mulig å framstille behovene som foreligger i form av funksjonskrav, og er det mulig å måle om funksjonskravene oppfylles? Funksjonsorientering av krav innebærer at det utarbeides en ytelsesspesifikasjon, der formålet med anskaffelsen og hvilke funksjoner veiprosjektet skal levere beskrives. Dette står i kontrast til en tradisjonell anskaffelse, som inneholder en detaljert kravspesifikasjon for anskaffelsen. Ved funksjonsorientering av krav blir det opp til leverandøren å utforme utbyggingen i henhold til valgt konsept på den måte som best oppfyller funksjonskravene slik de er beskrevet. Gjennom vegnormalene stiller Statens vegvesen detaljerte krav til hvilke kvaliteter og utforming en bro/vei/tunnel skal ha. Det er derfor begrenset hvilken frihet leverandør har til utforming av anlegget. Erfaring fra tidligere veiprosjekter gjennomført som OPS tilsier allikevel at det kan være hensiktsmessig å benytte funksjonskrav i stedet for detaljert kravspesifisering for å optimalisere prosjektet. I utførelsesentrepriser ser man spesielt at leverandørmarkedet har bedre forutsetninger til å vurdere et ferdig prosjektert prosjekt i forhold til svakheter i prosjektering og framtidige endringsmeldinger, enn det oppdragsgiver har Styringsmessige hensyn Kan offentlig oppdragsgivers behov for styring ivaretas i en OPS-modell?

11 Det må vurderes hvorvidt Statens vegvesen, eller eventuelt et nytt Veiselskap, vil ha god nok styring og kontroll i prosjektet gitt at prosjektet gjennomføres som et OPS-prosjekt. Det vurderes ikke som nødvendig at oppdragsgiver må holde i hele prosessen med utbyggingen av Møreaksen. Det fordrer likevel at funksjonskravene og konseptet er tilstrekkelig beskrevet, slik at leverandøren oppfyller Statens vegvesens forventninger og krav, men uten at løsningene er forhåndsbestemt i detalj. Det årlige vederlaget, der det også er avsatt betaling for drift og vedlikehold, er bestemt ved kontraktsinngåelse. Det vil derfor ikke være rom for å budsjettstyre vedlikeholdsutgifter i år med dårligere økonomi. Dette er mer en fordel med tanke på å opprettholde en god standard på anlegget. Vedlikeholdsetterslep er kostnadsdrivende på sikt, kontraktsforpliktet jevnlig vedlikehold vil derfor virke kostnadsbesparende Helhetlig tenkning I hvilken grad kan bygging, drift og vedlikehold/drift betraktes som en helhet? Vurdering av helhetlig tenkning innebærer at man vurderer hvorvidt det er gevinster nettopp med å ha et livssyklusperspektiv i utviklingen av prosjektet. Ved at leverandøren gis anledning til å se hele prosjektet under ett, fra design via bygging til drift og vedlikehold, vil det være muligheter allerede i designfasen til å se etter effektive og innovative løsninger både under bygge- og driftsperioden. Hele løsningen settes ut på konkurranse, og de leverandørene som kan bygge best kvalitet (mindre vedlikeholdskrevende), og få de mest effektive drift- og vedlikeholdsløsningene, vil ha best mulighet til å vinne konkurransen. Det vurderes at design, bygging og drift/vedlikehold av veianlegg kan og bør ses som en helhet. Ved å samle ansvar for gjennomføring av flere faser og entrepriser under en leverandør, vil denne kontraktsformen gi muligheter til å overlappe design- og byggaktiviteter. Dette kan effektivisere gjennomføringen av prosjektet både ved prosjektering og bygging, redusere forsinkelser og optimalisere flyten i arbeidsprosessen Markedsinteresse Vil det kunne sikres konkurranse og interesse fra private leverandører? Finnes det et lokalt leverandørmarked for drift og vedlikehold? Et OPS-prosjekt er avhengig av at det er interesse fra leverandørmarkedet. Vi vurderer at markedet generelt er svært interessert i prosjekter der de har mulighet til å planlegge, bygge og drifte/vedlikeholde i et lengre perspektiv. Aktørene i markedet har et ønske om å påvirke prosjekter slik at de struktureres på en optimal måte, slik at konseptet blir utviklet ut fra et helhetlig perspektiv og slik at vedlikehold blir lettere og rimeligere over tid. Det har for Møreaksen blitt avholdt en dialogkonferanse med leverandørmarkedet for å avdekke interessen i markedet. Vi har også gjennomført en enkel markedstest blant norske aktører, samt en sondering i det internasjonale markedet. Vi viser til kapittel 6 for nærmere beskrivelse av resultatene. Vi kan konkludere med at det er god interesse i markedet for prosjektet, men at størrelsen på bro og tunnel som ett prosjekt kan blir i største laget for norske aktører og også noen internasjonale Konklusjon Vi anser Møreaksen som et egnet prosjekt for OPS gitt at oppdragsgiver gir relativt frie tøyler til å utforme anlegget. Det store spørsmålet knytter seg til hvorvidt prosjektet bør gjennomføres som ett eller to prosjekter.

12 4. Organisering og finansiering med regjeringens nye virkemidler Etter regjeringsskiftet høsten 2013 ble det gitt signaler om at OPS er en ønsket gjennomføringsform på veiprosjekter. Det ble tidlig nevnt at den nye regjeringen ønsker å opprette et infrastrukturfond med kapitalutbytte øremerket til infrastruktur, samt et autonomt veiselskap. Det er fortsatt uavklart hvordan disse elementene vil bli strukturert, men ut i fra de signaler som er gitt på politisk plan hittil vil vi synliggjøre hvordan dette kan se ut for Møreaksen som prosjekt. 4.1 Infrastrukturfond I Sundvolden-erklæringen skrev regjeringspartiene følgende om det varslede infrastrukturfondet: «Etablere et infrastrukturfond på 100 mrd. kroner som bygges opp over inntil 5 år. Pengene forblir i Oljefondet som en øremerket del av pengene der (per 2014 er det satt av 30 milliarder). Avkastningen øremerkes i statsbudsjettet til vei-, jernbane- og kollektivnettet samt bredbånd og IKT-infrastruktur, med forutsigbar og varig finansiering av infrastrukturinvesteringene som overordnet mål.» Også i budsjettforslaget fremgår det at fondet på 100 milliarder skal bygges opp over inntil fem år. Regjeringen regner med at fondet vil gi avkastning fra og med Det er hittil skutt inn 20 milliarder kroner som det første kapitalinnskuddet i fondet. Det er gitt lite signaler på hvordan avkastningen til infrastrukturfondet skal bevilges. Vi kan se for oss at infrastrukturfondet kan bidra med kapital til vederlagsbetalingen i et OPS-prosjekt, enten som kontantinnskudd ved ferdigstillelse eller som bidrag til de årlige vederlagene. 4.2 Veiselskap I Høyre-Frp-regjeringens regjeringsplattform fremkommer det at det skal etableres et eget veiselskap for de store nye samferdselsprosjektene. Selskapet skal kunne låne penger med statsgaranti, og derav lav rente. Det nye veiselskapet kan være oppdragsgiver for store Greenfield riksveiprosjekter som Møreaksen. Dette vil ikke ha store konsekvenser for organiseringen i prosjektet annet enn at oppdragsgiver vil være Veiselskapet i stedet for Statens Vegvesen. Det kan derimot være en fordel for store prosjekter å ha Veiselskapet som oppdragsgiver ettersom dette nye selskapet sannsynligvis ikke vil være avhengig av offentlige bevilgningsprosesser og være avhengig av årlige budsjettbeskrankninger. Vegselskapet kan altså være bestiller av OPS-prosjektet. Alternativt kan dette gjennomføres på flere måter, for eksempel: Prosjektene kan finansieres over kontantstrømmen med midler fra årsavgifter mm. Delutbetaling med midler dels fra Vegselskapet og dels med midler fra Infrastrukturfondet Vegselskapet kan være deleier i OPS-selskapet og få avkastning på innskutt kapital

13 Figur 3: Organisering OPS-modell med Veiselskap 4.3 Finansiering Det er mange ulike finansieringsalternativer til denne type OPS-prosjekter, og ulike potensielle finansieringskilder må vurderes for både gjeld og egenkapital i de ulike fasene i prosjektet. Infrastruktur er en attraktiv investering, men prosjektets risiko og struktur har betydning for rente og avkastningskrav. Videre må det også legges til rette for et annenhåndsmarked hvor institusjonelle investorer/livselskaper kan kjøpe seg inn når bygge-/konstruksjonsperioden er over og prosjektet har vist seg levedyktig (etter idriftsettelse) Egenkapital: Internasjonalt er erfaringen at store internasjonale infrastrukturfond og investeringsfond er aktive på egenkapitalsiden i OPS-prosjekter. Vi var i kontakt med flere av disse aktørene i forbindelse med markedstesten for Møreaksen, og det er stor interesse for mulige OPS-prosjekter i det norske markedet. I de norske OPS-prosjektene er det ofte entreprenørene sammen med finansielle investorer som bidrar med egenkapital Gjeld De siste årene ser vi at også de kommersielle bankene er svært konkurransedyktige på utlån til OPSprosjekter på bygg i Norge. Bankene er tilsvarende interessert i infrastrukturprosjekter. Vi observerer også gode (og lavere) marginer på prosjekter som er riktig strukturert med kjente aktører og investorer i konsortiet. EIB/NIB 2 har deltatt i finansieringen av OPS-prosjektene på veg tidligere. De kan finansiere inntil 50% av gjelden, forutsatt at prosjektet er strukturert riktig og at øvrige betingelser er innfridd. Institusjonelle investorer som pensjonsfond eller forsikringsselskaper har alltid søkt langsiktig investeringer som fungerer som en god motvekt for sine langsiktige forpliktelser. Livselskapene kommer som regel inn etter idriftsettelse, men trenden i Europa er at de store livselskapene (Allianz og Aviva) også har påtatt seg gjeldsforpliktelser i byggeperioden. Som regel vil kommersielle banker være mest konkurransedyktige på finansiering i byggeperioden, med refinansiering etter idriftsettelse. 2 Den Europeiske Investeringsbanken/Den Nordiske Investeringsbanken

14 Med endringer i regelverket rundt livselskapers kapitalkrav (Solvency II), vil det bli større behov for og etterspørsel etter investeringer i lange prosjekter med relativt lav risiko. OPS-prosjekter kan være gode investeringer for dette behovet. Dette krever dog at prosjektene legges til rette for denne type investeringer i forhold til kapitalstrukturen i prosjektene, risikoallokeringen og garantier Project bonds/prosjektobligasjoner OPS-selskapet kan ha mulighet til å utstede lange, sikre prosjektobligasjoner som et supplement til tradisjonell finansiering. Obligasjoner med lang løpetid og god kredittrating vil være gode investeringsalternativer for forsikringsselskaper, pensjonsfond og andre aktører. Infrastrukturprosjekter med OPS-modell er forbundet med langsiktige og stabile kontantstrømmer som kan matche obligasjonenes betalingsstrøm. Prosjektobligasjoner kan også være en måte å få relativt rimelig finansiering på dersom disse struktureres på en hensiktsmessig måte.

15 5. Økonomisk case Som nevnt i Prosjektbeskrivelsen er det i KVU 3 og KS1 4 for E39 analysert flere alternative løsninger på strekningen Ålesund Bergsøya. Det er i begge vurderingene konkludert med at «Tautrakonseptet» er den mest tilfredsstillende løsningen. Konseptet peker seg ut som det beste konseptet og gir høy kravoppnåelse i forhold til regional utvikling og ikke prissatte konsekvenser. Hittil beregnede investeringskostnader for Møreaksen er 10 milliarder kroner. Denne investeringskostnaden inneholder to delelementer: Tautratunnelen på ca 5,5 milliarder kroner og Julsundbrua på 4,5 milliarder kroner. I tillegg er det i KVU og KS1 beregnet investeringskostnader for utbedring og etablering av vei i dagen mellom Ålesund og Bergsøya. Disse investeringene vil gi en fullverdig E39 på hele strekningen. Realiseringen av Møreaksen som fergefri kryssing av Romsdalsfjorden er ikke avhengig av investeringene i utbedring av vei i dagen. Vi forutsetter at dette dekkes av separate entrepriser og ekskluderer det fra kostnadene i det videre business caset. I KVU og KS1 er det beregnet en netto nytteverdi for prosjektet Ålesund-Bergsøya i sin helhet. Møreaksen inngår, som nevnt over, som en del av Tautrakonseptet. I KS1 beregnes det en netto nytteverdi for konseptet på 2,6 milliarder kroner. Nytteverdien forklares med følgende: Møreaksen vil erstatte tre fergesamband, og et viktig skritt på veien mot en fergefri kyst Med «Tautrakonseptet» vil reisetiden på strekningen mellom Ålesund og Bergsøya reduseres med minutter. Reisetiden vil dermed bli så lav som man med rimelighet kan oppnå på denne strekningen, uten vesentlig negative miljøkonsekvenser. Dette vil utløse en større etterspørsel, og gi en merkbart høyere trafikkmengde over Romsdalsfjorden. Et slikt tiltak vil ha store positive konsekvenser for befolkningen og næringslivet I tillegg er den regionale effekten stor, da Mørebyene blir tettere knyttet sammen. Dette vil føre til vesentlige synergieffekter ovenfor blant annet næringslivet, særlig innenfor den maritime sektoren Møreaksen vil bety en forstørring av regionen. Et slikt tiltak vil gi veiutløsning for 4500 mennesker uten fastlandsforbindelse, og 9800 innbyggere som er utenfor 45 minutters reisetid til by, kommer innenfor akseptabel pendlingsavstand. Dette vil dermed oppfylle effektmålet om at pendlingsområdet med maksimum 45 minutters reisetid til by skal økes for innbyggere 3 Konseptvalgutredning (KVU) E39 Ålesund - Bergsøya 4 Kvalitetssikring av konseptvalg (KS1) E39 Skei - Valsøya

16 6. Kommersielt case 6.1 Risikoprofil og risikoavlastning For at Møreaksen skal være et attraktivt prosjekt for markedet og for oppdragsgiver, er det viktig å ha en riktig risikoprofil på prosjektet. Det bør ligge nok risiko i prosjektet til at oppdragsgiver avlastes risiko og leverandør får de riktige insentivene til å bygge og drifte optimalt, men samtidig ikke så mye risiko at prosjektets finansiering prises for høyt. Som tidligere nevnt er Møreaksen et teknisk komplisert prosjekt med tanke på at det skal bygges en lang og dyp tunnel og ei lang hengebro. Det vil være risiko knyttet til teknisk kompleksitet i prosjektet. Både tunnelelementet og broelementet er i grenseland av hva som tidligere er bygget i Norge. Allikevel kan det synes som om det er andre risiki som er mer prisdrivende enn den tekniske kompleksiteten. For tunnelelementet vil den geologiske risikoen være spesielt viktig. At tunnelen er undersjøisk vil utgjøre et ekstra risikoelement og kreve ekstra sikringstiltak. Desto mer geologisk data og dess bedre kvalitet på dataen som presenteres tilbydere, jo mer komfort vil tilbydere ha på risiko i prosjektet. Hvis risiko ved grunnforhold er kjent, kan risikoreduserende tiltak settes inn og risikopåslaget kan reduseres tilsvarende. For å unngå at leverandørene tar for stor risiko for geologiske forhold, kan det opprettes mekanismer for risikodeling. For eksempel kan det etableres et fond som utløses dersom de geologiske forutsetningene ikke stemmer overens med de antakelser som er tatt basert på forhåndsundersøkelser. Brøk og fordeling av risiko bør være enkel og forhåndsbestemt slik at mekanismene ikke blir gjenstand for konflikter og diskusjoner. Eksempel: Geoteknisk risikofordeling fra tunnel i Florida: Det ble utarbeidet en geoteknisk rapport som ble gjort tilgjengelig for alle tilbyderne på prosjektet og som prisingen av prosjektet ble basert på. I tillegg ble det etablert en avtale for geotekniske forbehold: Første $10mill kostnadsoverskridelser pga geotekniske forhold: betalt av leverandør Neste $150mill: oppdragsgiver betaler Neste $20mill: leverandør betaler Over totalt $180mill: Force Majeure og terminering av kontrakt For broelementet vil vær- og vindforhold som fører til stengning av broen være spesielt viktig. Romsdalskysten er et værhardt område med vind og sjø som kan føre til utilgjengelighet og ekstraordinære vedlikeholdsbehov. Denne type risiko er det viktig å håndtere riktig, og eventuelt drøfte hvorvidt deler av risiko for ekstremvær (orkan) skal bæres av den offentlige parten. Merkostnader ved stenging av anleggsplass under bygging, pga ekstreme værforhold er typisk en risiko som oppdragsgiver bør ta deler av da det er utenfor leverandørs kontroll. Prinsipper i betalingsmekanismen/tilgjengelighetsbetaling og kompensasjon for vedlikehold på broelementet bør

17 baseres på lokale værforhold og historiske data. Dette er forhold en leverandør bare dels kan påvirke, og det bør nøye vurderes hvordan risiko skal fordeles mellom kontraktspartene. 6.2 Markedsdialog Det ble 11. februar 2014 avholdt en dialogkonferanse med potensielle leverandører for Møreaksen, samt en rekke andre interessenter. Oppmøtet viste at det er stor interesse for prosjektet. I etterkant av konferansen er det gjennomført en rekke intervjuer med finansielle og tekniske aktører (entreprenører). En oppsummering av innspillene vi fikk i denne runden er summert i tabellen i Appendiks 1. Norske entreprenører er generelt skeptisk til prosjekter i 10-mrd-klassen. Finansielle aktører er mer åpne for prosjekter av denne størrelsen, men 10 mrd kroner er riktignok i den øvre enden av hva aktørene er vant til. Dette trenger ikke være et problem dersom prosjektets risiko er kontrollert og strukturen er riktig. Derimot kan to OPS-prosjekter i «pipeline» være positivt for det norske markedet og øke villigheten til å satse på OPS. Det er stor enighet om at «den norske modellen» på OPSprosjekter, som ble benyttet i tre veiprosjekter mellom 2002 og 2006, er god. Av risikoelementer er det grunnforhold og vær og vind som går igjen. I tillegg er det viktig å ha med seg erfarne leverandører i konsortiet som håndterer risiko riktig og som man er komfortabel med. Finansielle aktører har ulikt syn på risiko og langsiktighet ut ifra risikoprofil og virksomhet. Når det gjelder finansiering er markedet åpne for ulike hybridmodeller der investeringstilskudd utbetales ved idriftsettelse. Det er imidlertid enighet om at staten ikke bør være stor eier i et OPSselskap. Staten må eventuelt være klar over sin rolle som passiv deltaker i et konsortium. Ved reduksjon av gjelden i OPS-selskapet ved idriftsettelse (investeringstilskudd) må det være en solid restverdi igjen i prosjektet (for privat finansiering) slik at OPS-selskapet har de riktige insentivene til å levere avtalt kvalitet i hele kontraktsperioden. OPS uten privat finansiering er ikke interessant for aktørene vi har snakket med (de er ukjent med «modellen»). Entreprenørene som deltar i OPSprosjekter ønsker å inngå i konsortier med investorer og banker i så store prosjekter som Møreaksen.

18 6.3 Internasjonal markedssondering I tillegg til en grundig analyse av det norske markedet, er det også innledet en dialog med aktører på det europeiske markedet. Det internasjonale OPS-markedet skiller seg fra det norske ved at det består av flere store internasjonale aktører som spesialiserer seg på OPS. Etter innledende samtaler med europeiske finansielle aktører og entreprenører, har vi fått signaler om at prosjektet Møreaksen også kan egne seg som ett OPS-prosjekt. Det er flere årsaker til at markedet oppfatter det som positivt å gjennomføre Møreaksen som ett OPS-prosjekt: Tilgjengelighetsprinsippet: Ettersom Tautratunnelen og Julsundbrua er gjensidig avhengig av hverandre for tilgjengelighet sørfra til Molde, vil betalingsmekanismen som gjelder tilgjengelighet være mest logisk dersom en leverandør har ansvar for hele prosjektet Stordriftsfordeler ved én prosjektorganisasjon: Ikke minst i driftsperioden vil det være store fordeler ved å ha kun én etablert prosjektorganisasjon. Også i byggeperioden vil dette ha fordeler da framdriften i tunnelen og broa er avhengig av hverandre Grensesnittproblematikk: Julsundbrua går nesten direkte over i Tautratunnelen ved Midsund, det er en veldig knapp dagsone mellom bru og tunnel. Det vil være svært vanskelig å unngå grensesnittproblematikk i dette området, med mindre det er én prosjektledelse å forholde seg til Leverandørdialogen er foretatt på et veldig tidlig tidspunkt i prosessen og det har derfor vært begrenset med informasjon tilgjengelig for leverandørene. Deres uttalelser er derfor mye basert på prinsipielle forutsetninger for OPS-prosjekter og mindre på de spesifikke rammene for Møreaksen Beskrivelse av internasjonale aktører

19 Dette er eksempler på internasjonale aktører som jobber spesielt med OPS/PPP prosjekter. I tillegg er det store infrastrukturfond som kvalifiserer seg i slike prosjekter. Det er også entreprenører som er eksperter på kompliserte bruer/hengebruer som vil kunne være aktuelle deltakere i konsortium.

20 Ved driftsstart Finansiering av Møreaksen Dette kapitlet bør ses i sammenheng med Deloitte-rapporten Møreaksen Finansiell analyse Julsundbrua og Tautratunnelen som OPS, datert 2. juli Ulike betalingsprofiler En OPS-modell innebærer at oppdragsgiver starter å betale for veien (i dette tilfellet tunnelen og/eller brua) når strekningen er ferdig bygd og klar til bruk. Betalingen skjer via årlige vederlag (leie) til OPSselskapet. Det er imidlertid muligheter for å legge opp til forskjellige typer betalingsprofil alt etter tilgjengelighet på kapital hos oppdragsgiver. Det er for øvrig vanlig praksis i dagens OPS-marked å betale ca 50% eller mer av kapitalkostnadene (cap.ex.) ved ferdigstillelse av konstruksjonselementet/før idriftssettelse. Vi vil i eksemplene/scenariene som følger se at utbetaling av investeringstilskudd naturlig nok vil ha stor innvirkning på de årlige vederlagene som betales til OPS-selskapet. Scenariene er basert på de finansielle analysene utarbeidet for Møreaksen. En kapitalutbetaling tidlig i prosjektet (scenario 1 og 2) vil føre til at OPS-selskapet kan redusere gjelden sin tilsvarende, og rentekostnadene i prosjektet vil reduseres betraktelig. Dette vil komme oppdragsgiver til gode i form av lavere årlige vederlag og nåverdikostnad. I kapittel 7.4 vises en betalingsprofil uten tidlig utbetaling av investeringsstøtte Scenario 1: Betalingsprofiler ved 50 % investeringsstøtte til utbetaling ved idriftsettelse, deretter jevn kontantstrøm og årlige vederlag i resten av driftsperioden Figuren under viser kontantstrømmen i prosjektet basert på 50 % investeringstilskudd for Julsundbrua. Årlige statlige vederlag estimeres til 303 MNOK (294 i kapitalleie og 9 FDVU-leie). OPS-selskapets kontantstrømmer (nominelle priser) Byggekostnader Gjeldsopptak Egenkapitalinnskudd/-uttak Skatt FDVU (redusert med renteinntekt) Totalt avsatt utbytte Avdrag på gjeld Rentekostnader Kassekreditt endring Investeringstilskudd Totalt tilført fra Staten Figur 4: Kontantstrøm for scenario 1, Julsundbrua

21 Ved driftsstart Ved driftsstart Figuren under viser kontantstrømmen i prosjektet basert på 50 % investeringstilskudd på Tautratunnelen. Årlige statlige vederlag estimeres til 463 MNOK, hvorav 364MNOK representerer kapitalleie og 99MNOK representerer gjennomsnittlig FDVU-leie. FDVU-leie vil være lavere de 12 første og de 8 siste årene. Vederlaget vil øke i år på grunn av planlagt hovedvedlikehold. OPS-selskapets kontantstrømmer (nominelle priser) Scenario 2: 80% investeringsstøtte til utbetaling ved idriftsettelse, deretter jevn kontantstrøm og årlige vederlag i resten av driftsperioden I dette scenariet er det nesten full nedbetaling av investeringskostnaden ved idriftsettelse. Fra 2023 betales renter som er påløpt i byggeperioden i tillegg til årlige drift og vedlikeholdskostnader. Figuren under viser kontantstrømmen i prosjektet basert på 80 % investeringstilskudd for Julsundbrua. Årlige statlige vederlag estimeres til 147 MNOK og kostnader til FDVU til 9 MNOK. OPS-selskapets kontantstrømmer (nominelle priser) Byggekostnader Gjeldsopptak Egenkapitalinnskudd/-uttak Skatt FDVU (redusert med renteinntekt) Totalt avsatt utbytte Avdrag på gjeld Rentekostnader Kassekreditt endring Investeringstilskudd Totalt tilført fra Staten Figur 5: Kontantstrøm for scenario 1, Tautratunnelen Byggekostnader Gjeldsopptak Egenkapitalinnskudd/-uttak Skatt FDVU (redusert med renteinntekt) Totalt avsatt utbytte Avdrag på gjeld Rentekostnader Kassekreditt endring Investeringstilskudd Totalt tilført fra Staten Figur 6: Kontantstrøm for scenario 2, Julsundbrua

22 Ved driftsstart Figuren under viser kontantstrømmen i prosjektet basert på 80 % investeringstilskudd for Tautratunnelen. Årlige statlige vederlag estimeres til 183 MNOK. FDVU-leie er som i scenario 1 estimert til 99 MNOK i gjennomsnitt. OPS-selskapets kontantstrømmer (nominelle priser) Byggekostnader Gjeldsopptak Egenkapitalinnskudd/-uttak Skatt FDVU (redusert med renteinntekt) Totalt avsatt utbytte Avdrag på gjeld Rentekostnader Kassekreditt endring Investeringstilskudd Totalt tilført fra Staten Figur 7: Kontantstrøm for scenario 2, Tautratunnelen

23 Ved driftsstart Ved driftsstart Scenario 3: Kontantstrøm uten investeringsstøtte Dette er den kontantstrømmodellen som er mest benyttet i OPS-prosjekter. Den er enkel og foretrekkes ofte av finansieringsselskaper. Figuren under viser at total kontantstrøm og kapitalleie for Julsundbrua uten investeringsstøtte estimeres til 546 MNOK. Dette er fordelt på 537 MNOK i estimert årlig kapitalleie og en FDVU-leie på 9 MNOK. OPS-selskapets kontantstrømmer (nominelle priser) Byggekostnader Gjeldsopptak Egenkapitalinnskudd/-uttak Skatt FDVU (redusert med renteinntekt) Totalt avsatt utbytte Avdrag på gjeld Rentekostnader Kassekreditt endring Investeringstilskudd Totalt tilført fra Staten Figur 8: Kontantstrøm uten investeringsstøtte, Julsundbrua Figuren under viser kontantstrøm og kapitalleie for OPS-selskapet til Tautratunnelen uten investeringsstøtte. Estimert årlig kapitalleie er på 665 MNOK og gjennomsnittlig FDVU-leie estimert til 99 MNOK. OPS-selskapets kontantstrømmer (nominelle priser) Byggekostnader Gjeldsopptak Egenkapitalinnskudd/-uttak Skatt FDVU (redusert med renteinntekt) Totalt avsatt utbytte Avdrag på gjeld Rentekostnader Kassekreditt endring Investeringstilskudd Totalt tilført fra Staten Figur 9: Kontantstrøm uten investeringsstøtte, Tautratunnelen

24 Det finnes ikke noe fasitsvar på hvordan betalingsprofilen bør se ut, det er opp til oppdragsgiver og leverandør å bli enige om en profil som er mest mulig optimal for det enkelte prosjektet. Det er mange finansielle aktører (forsikringsselskaper, infrastrukturfond, livselskaper) som ønsker å investere i lange papirer med jevn kontantstrøm og de ønsker derfor ikke primært scenarier med rask nedbetaling. Det bør ikke etterspørres for mange alternativer på finansieringsprofiler i tilbudsfasen da dette kompliserer tilbudsarbeidet til leverandørkonsortiet unødig. I tillegg er det viktig å beholde en solid vederlagsbetaling gjennom hele prosjektperioden slik at OPS-selskapet har de riktige insentivene til å holde fokus på leveranse av avtalt kvalitet i hele livsløpet. I tillegg til kapitalinnskudd ved ferdigstillelse, kan man også se for seg andre mekanismer for å redusere kapitalkostnadene. I England ble det i lansert en modell for offentlig egenkapitalinnskudd og deleierskap i OPS-selskapet. Dette ble gjort både for å skape sikkerhet i prosjektet, samt for at det offentlige skulle få ta del i utbyttet som OPS-prosjekter sitter igjen med. Vi har testet denne strategien i markedet, men opplever at leverandørmarkedet er skeptisk til denne type organisering. Det er redsel for byråkrati og offentlig innblanding som er årsak til skepsisen. 5 PF2:

25 8. Oppsummering Etter en helhetlig analyse av prosjektet og leverandørmarkedet, har vi kommet fram til at Møreaksen kan være et prosjekt som er egnet for en OPS-modell. Et sentralt spørsmål vil være hvorvidt Tautratunnelen og Julsundbrua samlet vil egne seg som ett stort prosjekt eller to separate OPSprosjekter. Tilbakemeldinger fra det nasjonale leverandørmarkedet tilsier at prosjektet er i største laget og bør vurderes å deles i to separate OPS-prosjekter. Slik vil man både tiltrekke flere tilbydere ved at kapitalbehov og tilhørende risiko reduseres, samt at to OPS-prosjekter vil oppfattes som positivt i markedet. Etter en innledende sondering i det europeiske markedet, har vi fått signaler om at det også kan være hensiktsmessig å samle prosjektet i ett. Slik vil man kunne skape de riktige insentivene for tilgjengelighet ettersom tilgjengelighet er gjensidig avhengig av at både tunnelen og brua er åpen og tilgjengelig. Størrelsen er ikke avskrekkende for europeiske aktører ettersom det er gjennomført flere store veiprosjekter som OPS i Europa, med kontraktsverdier helt oppe på 60 mrd kroner. Suksessfaktorer: De tre OPS veiprosjektene som ble gjennomført i Norge i 2002, 2003 og 2006 ble introdusert i rask rekkefølge. Leverandørmarkedet nevner gjennomgående at en viktig suksessfaktor for OPSprosjekter på vei er at det kommer flere prosjekter i markedet i relativt rask rekkefølge slik det ble gjort forrige gang i regi av Statens Vegvesen. Flere OPS-prosjekter i markedet vil kunne føre til at flere tør å satse på OPS i dette geografiske markedet. Dette vil altså føre til større konkurranse og attraktivitet for internasjonale aktører. Uavhengig av hvilken strategi som velges for gjennomføring av Møreaksen før endelig utlysning sendes ut, er det essensielt å være sikker på at det er 4-5 interesserte aktører på markedet. Prosjektet må ikke være for komplekst for markedet.

26 9. Anskaffelsesstrategi og gjennomføring av prosjekt 9.1 Anskaffelsesregelverk og prosess Planlegging En gjennomføring med OPS vil legge føringer for prosjektet allerede på planleggingsstadiet. En større del av planleggingen og prosjekteringen vil være OPS-leverandøren sitt ansvar, det er derfor ikke nødvendig å planlegge/prosjektere prosjektet like detaljert fra oppdragsgivers side som i en tradisjonell anskaffelse. Bestiller (Statens vegvesen eller Vegselskapet) skal utarbeide funksjons- og tekniske krav, og det er opp til leverandørene å foreslå løsning. Viktige momenter å avdekke i planleggingsfasen er for eksempel grunnerverv og grunnforhold, spesielt i forhold til tunneltraséen, samt planlegging og regulering i forhold til deponier og masseavsetninger. Parallelt med planleggingen kan konkurransegjennomføringen forberedes. Det vil være en relativt lang og omstendelig prosess å klargjøre for konkurransegjennomføringen. Følgende bør eksempelvis være på plass før utlysning: Konkurransegrunnlag og informasjon til tilbyderne Utkast til kontrakt Prosjektbeskrivelse Et gjennomarbeidet utkast til risikofordeling i form av en risikomatrise Tekniske spesifikasjoner og dokumentasjon Funksjonskrav Vederlag og betaling (Betalingsmekanismen) Administrative bestemmelser Tredjepartsavtale mellom Vegdirektoratet, OPS-selskapet og OPS-selskapets långivere Finansiell modell Vurderinger rundt kommersielle og finansielle vilkår Prosedyre Gjennomføring av Møreaksen som et OPS-prosjekt vil i henhold til Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser måtte følge Forskriftens del III. Prosedyre for et prosjekt av et slikt omfang og kompleksitet vil være konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog. Hvilket av disse to alternativene som velges vil bli avgjort på et senere stadium Tidsplan Basert på gjennomføringsplanen til de norske OPS-veiprosjektene, kan man se for seg at anskaffelsesprosessen vil ta måneder. Prekvalifiseringsprosessen vil ta ca 3 måneder og leverandørene vil ha minimum ca 6-8 mnd på seg til å utarbeide tilbudet. Videre vil det kunne ta ca 6 mnd å evaluere og forhandle fram endelig kontrakt. Som omtalt i avsnitt over, er det sannsynlig at planleggingsprosessen i prosjektet kan kortes ned noe i et OPS-prosjekt. Dette dels fordi Statens vegvesen ikke skal prosjektere løsningene på bru og tunnel før prosjektet legges ut på konkurranse, dels fordi prosjekteringen vil inngå i tilbudsutformingen hos leverandørene og dels fordi en del av detaljprosjekteringen kan gjøres etter kontraktsinngåelsen 6. Vi ser for oss at et OPS-prosjekt kan igangsettes noe raskere enn en tradisjonell utførelsesentreprise, men det må undersøkes mer i detalj 6 Dette gjelder ikke prosjektering av løsninger som Vegdirektoratet og øvrige myndigheter skal godkjenne

27 hvor mye raskere. Det må utarbeides et Forprosjekt og styringsdokument. Finansdepartementet vil ha en ekstern gjennomgang av kostnadsoverslag og styringsdokument (KS2), så dette må det settes av tid til. Dette vil imidlertid avhenge av om det blir nytt investeringsregime ved opprettelse av et vegselskap, og om dette selskapet skal forestå kontrahering. Planlegging for konkurranse og utarbeidelse av konkurransegrunnlag kan gjennomføres parallelt med planleggingsfasen. Det er sannsynlig at denne fasen må igangsettes i løpet av det siste året av planleggingsfasen for å komme i mål. Til tross for en raskere igangsettelse ved OPS, vil betalingen for anlegget starte senere enn ved en tradisjonell anskaffelse. Betalingen for anlegget starter først ved ferdigstillelse av anlegget og oppstart driftsfase. Figur 10: Tidslinje for gjennomføring NB: Tidslinjen her er høyst usikker og er satt inn som en forsiktig antydning om gjennomføring 9.2 Neste steg Dialogen med det «lokale» markedet har vist at prosjektet kan virke stort for de fleste nasjonale entreprenører. Vi har hatt en innledende dialog med europeiske aktører som mener at prosjektet virker å være interessant. Vi ser derfor for oss at vi tar kontakt med internasjonale aktører som neste steg i prosessen for å få innspill på utforming og strukturering av prosjektet. Videre vil det være behov for en finansiell modellering av prosjektet med tanke på en estimert investeringskostnad og kostnader til drift og vedlikehold. Den finansielle modellen vil være et godt utgangspunkt for å regne på sensitiviteter og kontantstrømmer.