FYLKESMANNEN I NORD-TRØNDELAG Oppvekst- og utdanningsavdelingen

Transkript

1 FYLKESMANNEN I NORD-TRØNDELAG Oppvekst- og utdanningsavdelingen TILSYN MED Levanger kommune ENDELIG RAPPORT TIDSROM: Arkivkode KOMMUNENS ADRESSE: Postboks 130, 7601 Levanger FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Cecilie Halland Aamot Aud Eli Kristoffersen Tore Haugnes KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Hartvik Eliassen Regelverk: - Lov om barnehager m/forskrifter - Forvaltningsloven - Kommuneloven Tilsynet omhandlet følgende emne: Tema for tilsynet var kommunens håndtering av regelverket om kommunen som lokal myndighet 8, tilsynsmyndighet 16, opplysningsplikt til barneverntjenesten 22 og barnehagens innhold 2, ledd. Fylkesmannen avdekket ett avvik under tilsynet: Avvik fra barnehageloven 8 om barnehagemyndighetens ansvar for å gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk og 16 om kommunens ansvar for føre tilsyn med virksomheter etter denne, jf. 2 sjuende og niende ledd som omhandler at alle barnehager skal ha en årsplan som er fastsatt av barnehagenes samarbeidsutvalg. Steinkjer, Aud Eli Kristoffersen tilsynsleder Cecilie Halland Aamot revisor

2 Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Gjennomføring

3 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Levanger kommune Tilsynet er utført med hjemmel i Lov om barnehager 9 annet ledd. Tilsynet er utført som stedlig tilsyn og er rettet mot Levanger kommune som barnehagemyndighet. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner, og rapporten viser avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten viser således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Formålet med tilsynet var å vurdere om Levanger kommune utfører de oppgaver de som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven med tilhørende forskrifter. Tema for tilsynet var barnehageloven 8 første ledd, kommunens ansvar og 16, kommunen som tilsynsmyndighet, belyst gjennom 2 sjuende niende ledd om barnehagens innhold og 22, opplysningsplikt til barneverntjenesten. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse av om: - aktiviteter ble utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor de rammer som myndighetene har satt Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer innenfor barnehagesektoren i kommunen, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten omhandler 1 avvik som ble avdekket under tilsynet. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Lov om barnehager m/forskrifter - Forvaltningsloven - Kommuneloven - Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen - BASIL - Dokumentasjon fra kommunen, jf. vedlegg 1

4 3. Avvik Avvik fra følgende myndighetskrav: Levanger kommune fører ikke tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 første ledd og 16, belyst gjennom 2 sjuende og niende ledd. Kommentar: Bestemmelsen i barnehageloven 8 definerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk (barnehageloven 8 første ledd). Kommunen skal også føre tilsyn med virksomheter etter denne lov (barnehageloven 16). Kommunen skal påse at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven m/forskrifter. Bestemmelsen presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Barnehagemyndigheten skal føre tilsyn med at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Omfang og metode for kommunens tilsyn med barnehagene er ikke lovfestet. Kommunens tilsyn skal være en kontinuerlig oppgave. Kommunene og fylkeskommunene er i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 med senere endringer pålagt å føre kontroll med sin egen virksomhet. Denne egenkontrollen er sammensatt av ulike deler. Det overordnede kontrollansvaret i en kommune eller fylkeskommune er lagt til kommunestyret og fylkestinget gjennom kommunelovens bestemmelse om at kommunestyret og fylkestinget har den øverste kontroll (i kommuneloven betegnet som det øverste tilsynsansvaret) med sin forvaltning. Regler for internt tilsyn og kontroll samt for revisjon finnes i kommuneloven kapittel 12. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. Rammeplanen angir barnehagens samfunnsmandat og er et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetens tilsyn med virksomheten. Alle barnehager skal ha en årsplan, jf. barnehageloven 2 sjuende ledd. Barnehagen er en pedagogisk virksomhet som skal planlegges, dokumenteres og vurderes. Den enkelte barnehage står fritt til å velge metoder og omfang ut fra lokale forutsetninger og behov. Gjennomføringen av planene må være så fleksibel at det er rom for spontanitet og barns medvirkning. Barnehagens styrer har et særlig ansvar for å iverksette og lede barnehagens arbeid med planlegging, dokumentasjon og vurdering. Pedagogisk leder har ansvar for planlegging, dokumentasjon og vurdering av arbeidet i barnegruppen han/hun har ansvar for. Styrer og pedagogisk leder har ansvar for at barnehagens mål og rammer er klarlagt for personalet, at det utvikles en felles forståelse for målene blant medarbeiderne og for at foreldrene får god og tilstrekkelig informasjon om barnehagens virksomhet. For å sikre foreldrene reell medvirkning, fastslår barnehageloven 2 niende ledd at samarbeidsutvalget for hver barnehage skal fastsette barnehagens årsplan med utgangspunkt i rammeplanen. Årsplanen har flere funksjoner: - Arbeidsredskap for barnehagens personale for å styre virksomheten i en bevisst og uttalt retning - Utgangspunkt for foreldrenes mulighet til å kunne påvirke innholdet i barnehagen

5 - Grunnlag for kommunens tilsyn med barnehagen - Informasjon om barnehagens pedagogiske arbeid til eier, politikere, kommune, barnehagens samarbeidsparter og andre interesserte. Årsplanen skal bygge på Rammeplan for barnehager. Rammeplanen sier noe om hva en årsplan skal, må og bør inneholde. Skal- og må-kravene er å regne som et minimumskrav i forhold til årsplanens innhold. Noen av rammeplanens skal- og må-krav : Alle barnehager skal utarbeide en årsplan. Årsplanen skal fastsettes av barnehagens samarbeidsutvalg. Årsplanen skal inneholde informasjon om hvordan barnehagen vil arbeide med omsorg, danning, lek og læring for å fremme barnas allsidige utvikling samarbeid og forståelse med barns hjem. Årsplanen må konkretisere barnehagens arbeid med å legge til rette for barns medvirkning. Hvordan fagområdene blir tilpasset det enkelte barns og gruppens interesser og det lokale samfunnet, skal avgjøres i den enkelte barnehage og nedfelles i barnehagens årsplan. Her må også progresjon tydeliggjøres. Planen må gi informasjon om hvordan barnehagelovens bestemmelser om innhold skal følges opp, dokumenteres og vurderes. Hvordan vurderingen av barnehagens arbeid skal gjennomføres, må nedfelles i årsplanen: Hva som skal vurderes, hva hensikten er, hvem som skal delta i vurderingsarbeidet og hvordan og når. Planer for barns overgang fra barnehage til skole må også nedfelles i barnehagens årsplan. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagenes etterlevelse av barnehageloven 22 om barnehagepersonalets opplysningsplikt til barneverntjenesten. Kommunen har ansvar for at de ulike tjenestene for barnefamiliene er godt koordinert. For at barn og foreldre skal få et mest mulig helhetlig tilbud til beste for barns oppvekst og utvikling, kreves det at barnehagen samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen. Tverrfaglighet og helhetlig tenkning bør derfor stå sentralt. Både foreldre og barnehage kan ha behov for å samarbeide med ulike hjelpeinstanser. Ved samarbeid må bestemmelsene om taushets- og opplysningsplikt i barnehageloven og annet regelverk overholdes. Fylkesmannens dokumentasjon og observasjoner knyttet til kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. 8 første ledd og 16 Under intervju ble det bekreftet at kommunen har månedlige styrermøter for både kommunale og private styrere. Kommunen som barnehagemyndighet og den enkelte styrer kan komme med innspill til tema. Det blir skrevet referat fra disse møtene. Referatet blir sendt på e-post til alle styrerne (også til de som ev. var fraværende på møtet). Under intervju ble det opplyst om at kommunen videresender ny sentral informasjon kommunen mottar (f.eks. om lovendringer, veiledere) til alle barnehagene. Under intervju ble det opplyst at kommunen ikke krever at barnehagene skal sende inn årsplanene. Dette ble begrunnet med at hvis de hadde en slik rutine, så krevde det at samtlige årsplaner ble gjennomgått og at det ble gitt tilbakemelding til den enkelte

6 barnehage. Det ble videre orientert om at årsplanene er tema ved kommunens tilsyn med barnehagene. Tilsendt dokumentasjon viser at de kommunale vedtektene inneholder opplysninger om tilsyn. Også noen av de private barnehagene har vedtekter som inneholder opplysninger om tilsyn. I tilsendt dokumentasjon og i intervju kom det fram at kommunen som barnehagemyndighet har flere rutiner som beskriver ulike tilsynsaktiviteter for å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Fylkesmannen fikk dokumentasjon på plan for tilsyn, brev og spørreskjema til de utvalgte barnehagene i forbindelse med stedlig tilsyn. I tillegg til stedlige tilsyn mottar kommunen mye dokumentasjon gjennom blant annet årsmelding pr , rapportering barnetall hvert kvartal som gir grunnlag for utbetaling av kommunalt tilskudd, dialog om kompetansebehov, info på styrermøter, korrespondanse pr. e-post og telefon. For 2013 planlegges tilsyn med 9 private barnehager. Under intervju kom det fram at kommunen ikke har oversikt over om alle barnehagene har årsplan, og om årsplanen er fastsatt av samarbeidsutvalget. I 2012 ble det gjennomført 5 tilsynsbesøk i private barnehager. Fylkesmannen fikk tilsendt barnehagemyndighetens tilsynsrapporter for Etter tilsynsbesøket ba Fylkesmannen om å få tilsendt årsplanene til de 5 barnehagene som hadde tilsyn i Fylkesmannen har mottatt 4 av de 5 årsplanene. Kommunens tilsyn i 2012 hadde fokus på blant annet: formålsparagrafen, årsplan og vurderingsarbeid samt sosial kompetanse. Utgangspunktet for tilsynet var barnehageloven m/tilhørende forskrifter, kommunaldelplan oppvekst og statlige føringer. Under intervju ble det opplyst om at kommunen ikke hadde funnet avvik i forbindelse med stedlig tilsyn. Fylkesmannen fikk ingen dokumentasjon på at kommunen hadde sjekket om årsplanene hadde et innhold i tråd med rammeplanens bestemmelser. Tilsendt dokumentasjon viser at en av barnehagene ikke har årsplan fastsatt av samarbeidsutvalget. Konklusjon: Levanger kommune har ikke tilsynsrutiner som kan avdekke om alle barnehagene har årsplaner i tråd med rammeplanens bestemmelser, og om årsplanen er fastsatt av samarbeidsutvalget. Fylkesmannens dokumentasjon og observasjoner under tilsynet knyttet til lovkravene om barnehagens innhold, jf. barnehageloven 16, belyst gjennom 2 sjuende niende ledd samt gjeldende forskrift I forbindelse med stedlig tilsyn har kommunen utarbeidet en sjekkliste. Spørsmål 4 handler om barnehagens innhold. Der spørres det om årsplanen er vedtatt av samarbeidsutvalget og når den ble det. Det blir videre bedt om en beskrivelse av arbeidet med å lage årsplan (samarbeid etc.). Det ble under intervju opplyst om at barnehagenes årsplaner var tema under det stedlige tilsynet. Fylkesmannen fikk tilsendt årsplaner fra barnehagene som hadde tilsyn i 2012.

7 En gjennomgang av årsplanene fra 4 av barnehagene som hadde tilsyn i 2012 viste at innholdet i årsplanene ikke er i samsvar med gjeldende barnehagelov og rammeplan, og kommunen har unnlatt å påpeke feil og mangler i disse årsplanene. Kommunens tilsynsskjema 2012 og 2013 inneholdt spørsmål om årsplanen var vedtatt av samarbeidsutvalget og ev. når. I tilsynsrapportene forelå ingen dokumentasjon på at årsplanene var fastlagt av samarbeidsutvalget Fylkesmannen ba om å få tilsendt årsplaner fra de 6 barnehagene hvor styrerne ble intervjuet i forbindelse med fylkesmannens tilsyn. Fylkesmannen fikk tilsendt årsplaner fra alle 6 barnehagene. En av årsplanene var fra Det ble ikke opplyst om det fantes nyere årsplan. 4 av 6 årsplaner hadde ikke opplysninger om at årsplan skulle fastsettes av samarbeidsutvalget. Flere av årsplanene inneholdt ikke konkretisering av barnehagens arbeid med barns rett til medvirkning, og flere årsplaner manglet informasjon om hvordan barnehagelovens bestemmelser om innhold skal følges opp, dokumenteres og vurderes. I liten grad ligger barnehagenes årsplaner tilgjengelig på barnehagenes hjemmesider. Dette gjør kommunens muligheter til å foreta stikkprøver om barnehagene faktisk har årsplan, vanskelig. Konklusjon: I forbindelse med tilsyn har Levanger kommune unnlatt å påpeke feil og mangler med barnehagenes årsplaner. Fylkesmannens dokumentasjon og observasjoner under tilsynet knyttet til lovkravene om tilsyn, jf. barnehageloven 16, belyst gjennom barnehageloven 22 opplysningsplikt til barneverntjenesten: I tilsendt dokumentasjon skriver kommunen at de ikke har formaliserte planer, men som ledd i deres satsing på tidlig innsats har de satt fokus på dette i form av tema på styrermøter og i kompetansetiltak for pedagoger og styrere i kommunale og private barnehager. Kommunen har et lavterskeltilbud i kommunen Småbarnslosen. Dette er kjent av barnehagene. Kommunen gir tilbud om kurs ol til både kommunale og private barnehager. Samarbeid barnehage-barnevern har vært tema på kursdager for både styrere og pedagogiske ledere. I tilsendt dokumentasjon og i intervju kom det fram at kommunen har flere rutiner som beskriver tilsyn, for eksempel ble det orientert om rutiner knyttet til styrermøter. Under intervju kom det fram opplysninger som viste at samarbeid mellom barnehage og barnevern hadde vært tema på styrermøte. De tilsynsrutinene som ble beskrevet, viste at kommunen hadde rutiner vedr. oppfølging av styrermøtene (hvis enkelte styrere ikke er til stede når dette temaet gjennomgås, mottar styrer referat) Konklusjon: Tilsendt dokumentasjon og opplysninger gitt i intervju bekrefter at kommunen har rutiner for å gjøre barnehagene kjent med opplysningsplikten til barnevernet.

8 5. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Brev med detaljert informasjon om tilsynet er datert Dato for tilsynet var avtalt på forhånd. Tilsynet ble gjennomført i Levanger Rådhus Sluttmøte skal avholdes

9 VEDLEGG 1: Tilsendt dokumentasjon fra kommunen (både tilsendt dokumentasjon og dokumentasjon som ligger på kommunens hjemmeside) Tilbakemelding fra kommunen Organisasjonskart for kommunen Delegasjonsreglement for kommunen Siste årsmelding for Levanger kommune som sier noe om barnehageområdet Barnehagemyndighetens planer for tilsyn med barnehagene Barnehagemyndighetens tilsynsrapporter fra 2012 o Athene o Austvoll o Casa Musica o Hegle o Trimia Årsplaner fra barnehager som hadde tilsyn i 2012 o Austvoll o Casa Musica o Hegle o Trimia Barnehagenes vedtekter o Kommunale vedtekter o Gjemble barnehage Årsplaner for de tre største private barnehagene og de tre største kommunale barnehagene o Bruse o Gjemble o Ruffen o Frol o Staup o Momarka Kompetanseplan for barnehage og skole Kompetanseplan barnehage Vennskap og deltakelse Småbarnslosen Andre planer o Barnehagebruksplan o Kommunaldelplan oppvekst

10 VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra kommunen som var direkte involvert i revisjonen Oversikt som viser deltakere fra kommunen som var til stede under tilsynet og sluttmøtet: Navn, stilling, arbeidssted Deltok i intervju Deltok på sluttmøte Trude Nøst Hartvik Eliasson Vera Larsen, styrer Momarka barnehage Kristin Lien, styrer Staup barnehage Marte Løvli, styrer Frol barnehage Gro Borge, styrer Ruffen barnehage Liv Eriksen Skjerve, styrer Gjemble barnehage Anne Lise Kvam, styrer Bruse barnehage Tilsynet med Levanger kommune ble gjennomført av følgende personer fra Fylkesmannen: rådgiver Cecilie Halland Aamot og seniorrådgiver Aud Eli Kristoffersen, med sistnevnte som tilsynsleder. På sluttmøtet deltok fra Fylkesmannen seniorrådgiver Tore Haugnes, rådgiver Cecilie Halland Aamot og seniorrådgiver Aud Eli Kristoffersen.