Resultatkommunen: reformer og resultater

Transkript

1 Resultatkommunen: reformer og resultater Foredrag 16. juni 2014 NKRFs fagkonferanse i Oslo Førsteamanuensis, dr. polit. Harald Torsteinsen

2 Hvordan forstå reformen? Instrument Symbol Maktmiddel

3 Instrument Bedrifts- og markedsmodeller (NPM) - utfordreren Troen på ledere og ledelse Økonomiske incentiver Økonomi- og effektivitetsfokus Administrasjons-/forvaltningsmodeller (government) Nøytralt, faglig uavhengig og lojalt instrument for å utrede og iverksette politiske beslutninger Styrings- og kontrollfokus Samstyrings- og nettverksmodeller (governance) Sosiale relasjoner, dialog og samarbeid skaper tillit Fokus på konsensus og kultur

4 Symbol Den legitime løsning (normativ) Omgivelsenes forventninger og krav Dekopling vs omdømme Diffusjon (imitasjon) vs translasjon Reformens kulturelle kompatibilitet Den selvfølgelige løsning (kognitiv) Når løsninga gir deg selv Instrumentell bruk av symboler

5 Maktmiddel Organisasjon som system for fordeling og regulering av makt og myndighet Organisasjon som arena for interessekamp

6 I lys av disse tre perspektivene: RESULTATER

7 Instrumentperspektivet Den tradisjonelle forvaltningsmodellen fortsatt viktigst i alle kommuner unntatt Larvik Larvik: samarbeidsorientert, moderne og bedriftsinspirert forvaltningskultur Bedriftsmodellen er blitt viktigere, men har ikke vunnet fram på beskostning av forvaltnings- og samarbeidsmodellen: modellene utfyller hverandre, ønske om en viss balanse Samarbeidsmodellen etterspørres mest

8 Symbolperspektivet Moderat støtte i det empiriske materiale, men Opprinnelig reformidé modifiseres i møtet med etablert kommunekultur Radikale elementer fra bedriftsmodellen skrelles vekk Relasjonen rådmann enhetsledere preges fortsatt av gjensidig tillit og respekt Samarbeidsmodellen etterspørres mest

9 Maktperspektivet Liten støtte i det empiriske materialet, men Uttalelse fra tidligere KPMG-konsulenter i intervju + en viss støtte i andre sammenhenger Oppslag Kommunal Rapport 18. des. 2003

10 Kjennetegn ved resultatenhetsmodellen: REFORMIDÉ

11 Reformmodell Struktur Prosesser Effekter Kultur

12 Diagnose Den tradisjonelle hierarkiske (og byråkratiske) organisasjonsmodellen, med mange ledelsesnivå fra toppledelsen til tjenesteyter, er kostbar, stivbent og fratar tjenesteyterne muligheten til rask omstilling til markedets behov for tjenester. Bjørgulv Noraberg

13 Reformens HVA? (1) Struktur Oppdeling Desentralisering og fristilling (operativ frihet) Utflating (tonivåorganisering) Koordineringsmekanismer (kontrakter og incentiver) Kultur Myndiggjøring - tillit Ansvarliggjøring prestasjons-/resultatorientering Aksept for forskjellighet i vurderinger og beslutninger Aksept for ulikhet i personalpolitikk og tjenester

14 Resultatenhetsmodellen Rådmann Stabs- og støtteenhet Stabs- og støtteenhet Resultatenhet¹ Resultatenhet² Resultatenhet³ Resultatenhet n

15 Operativ frihet Myndiggjøring mht. midler: Fagkompetanse Økonomi Personale Intern organisering Infrastruktur Ansvarliggjøring mht. resultater: Mål Kontrakt (lederavtaler) Rapportering/kontroll/intervensjon

16 Reformens HVA? (2) Prosess Økt autonomi gir bedre prestasjoner og effekter pga økt motivasjon, kreativitet, engasjement osv. Effekter Besparelser og økt kostnadseffektivitet Bedre behovsdekning og tjenestekvalitet Økt tilfredshet blant ansatte Økt brukertilfredshet

17 Hva skjer med reformideen og organisasjonen? RESULTATER

18 Regelorientering Resultatorientering - med rom for store ambisjoner Elementer i enhetslederrollen Kommunal orientering Assisterende rådmann vs sektorleder Assisterende konsernsjef vs markedsdirektør Byråkratisk leder vs faglig leder Driftsleder vs småbedriftsleder Enhetsorientering

19 Hva skjer med reformideen? (1) Enhetslederne: Opplever at handlefriheten er reell (ca. 70%) og er fornøyde med resultatenhetsmodellen, men opplever budsjettet som diktat ovenfra (68%) Mener rådmannen bør være mindre opptatt av budsjettrammer og mer opptatt av kommunikasjon og dialog Vel halvparten (54%) vurderer å slutte, de fleste pga. økonomi Bare 38% ser på lederkontrakten som resultat av reelle forhandlinger

20 Hva skjer med reformideen? (2) Enhetslederne sier at rådmannen: Har tillit til dem 97% Har respekt for jobben deres 94% Støtter dem i lederrollen 57% Har lite kunnskap om fagområdet 46% Ifølge enhetslederne: Er mangelfull faglig støtte fra toppen et problem 38% spriker det på toppen 47% Fungerer kommunalsjefene som et eget ledernivå 49% Kan stabs-/støtteenhetene instruere de tjenesteytende enhetene 60%

21 Hva skjer med reformideen? (3) Rådmenn og kommunalsjefer vurderer enhetslederne overveiende positivt, særlig mht lojalitet og faglig dyktighet Lite intervensjon i enhetsledernes arbeid (37% svarer av og til) Enhetslederne opplever sterk tilknytning til egen enhet, egne ansatte og brukerne, middels til toppledelsen og lav til politikerne

22 Hva skjer med reformideen? (4) Modifisering (fra den opprinnelige, via den normative, til den iverksatte reformideen) Frihet til å kjøpe stabs- og støttetjenester eksternt (kun 14 % ) Lederkontrakt sjelden resultat av reelle forhandlinger (38 %) Får beholde bare en liten andel av et evt overskudd (48 %) Forvaltningsmodellen (FM) fortsatt viktigst bedriftsmodellen fortrenger ikke FM og samarbeidsmodellen Variasjon mellom kommuner og ledertyper

23 Forholdet mellom styringsmodell og reformidé Figur 9.1: Forholdet mellom styringsmodell og reformidé - med rom for store ambisjoner Bedriftsmodellen Styringsmodeller: Opprinnelig reformidé X Normativ reformidé ( bør ) Iverksatt reformidé ( gjør ) Forvaltnings -modellen X Samarbeids -modellen X

24 Reformideen har beholdt noe av kjernen 1. Trua på at det er en positiv sammenheng mellom frihet og prestasjoner 2. Trua på at ledelse og ledere spiller en avgjørende rolle for organisasjoners prestasjoner

25 Hva skjer med organisasjonen? Resultatenhetsmodellen har ført til flere forbedringer: Funksjonsdyktighet Problemløsningsevne Administrativ koordinering og organisatorisk enhet Men har ikke økt politikernes innflytelse Politikerne og brukerne deltar minst i utforming av resultatmål og resultatindikatorer

26 Funksjonsdyktighet Klarhet/synlighet mht. ansvar Resultatfokusering Brukerorientering Tilpasningsevne/fleksibilitet Motivasjon/engasjement Kreativitet/innovasjon 3,5 3,6 3,7 3,8 3,9 Gj.snitt 4 4,1 4,2

27 Problemløsningsevne Kostnadseffektivitet Budsjettoverskridelser Tjenestekvalitet 3 3,1 3,2 3,3 3,4 Gj.snitt 3,5 3,6 3,7

28 Virkninger på koordinering og organisatorisk enhet Samarbeid mellom enheter Helhetstenkning Tilgang på/utveksling av informasjon mellom enhetene Kommunepolitikernes innflytelse Samarbeidet mellom politikerne og administrasjonen 2,8 2,9 3 3,1 3,2 Gj.snitt 3,3 3,4 3,5

29 Gj.snitt - med rom for store ambisjoner Virkninger på koordinering og organisatorisk enhet ledernes vurderinger 4,2 4,1 4 3,9 3,8 3,7 Samarbeid mellom enheter Helhetstenkning Tilgang på/utveksling av informasjon mellom enhetene Kommunepolitikernes innflytelse Samarbeidet mellom politikerne og administrasjonen 3,6 3,5 3,4 3,3 3,2 3,1 3 2,9 2,8 Enhetsleder tjenesteyting Enhetsleder stab/støtte Kommunalsjef Rådmann Stilling

30 Kommune - med rom for store ambisjoner Virkninger på koordinering og organisatorisk enhet vurderinger i kommunene Frogn Ullensaker Kommunepolitikernes innflytelse Samarbeidet mellom politikerne og administrasjonen Nord-Aurdal Horten Tønsberg Larvik Arendal Stord Trondheim Hitra Harstad Tromsø 2 2,2 2,4 2,6 2,8 3 3,2 3,4 3,6 3,8 4 Gj.snitt

31 Erfaringer med resultatenheter og tonivå 1. Enhetslederne tilfredse med økt operativ frihet, men frustrerte over dårlig økonomi og stram økonomistyring 2. Økt fokus på kostnader, økonomi og prestasjoner, men mer enhetsegoisme, kortsiktighet og suboptimalisering 3. Tydeliggjøring av ansvar, men vanskeligere koordinering 4. Økt brukerorientering og brukertilpasning, men fare for demokratisk underskudd 5. Godt forhold mellom rådmann og enhetsledere, men mangel på løpende dialog og kommunikasjon 6. Flat struktur i navnet, men ikke alltid i gavnet 7. Ulik praksis overfor ansatte og brukere toleranse for ulikhet? Kilde: Torsteinsen 2007

32 Tilpasninger i RE-modellen - hva ser vi? Antall resultatenheter reduseres Størrelsen på resultatenhetene øker Kommunalsjefer får sektoransvar Tildelingsenheter griper inn i resultatenhetenes autonomi

33 Utvikling av modellen i fire kommuner - med rom for store ambisjoner

34 En illustrasjon Trinn 1 Trinn 2 Trinn 3 Rådmann Rådmann Rådmann Enhetsleder Enhetsleder Enhetsleder Resultatenhet = En skole Skole Skole Skole Resultatenhet = Flere skoler med eller uten lokal operativ ledelse Skole Skole Skole Skole Skole Resultatenhet = Flere skoler, hver med lokal operativ ledelse

35 Teoretisk perspektiv: oppsummering TRADITIONAL PUBLIC ADMINISTRATION NEW PUBLIC MANAGEMENT P P A A MÅL RES NEW PUBLIC GOVERNANCE VS. POST-NPM? iks kf dep k re as as Direkte styring & kontroll: kontinuerlig overvåking og intervensjon Indirekte styring & kontroll: økonomiske incentiver og kontrakter Prinsipal agent teori Agentifisering Gjensidig styring & kontroll: gjensidig nytte & tillit (NPG) vs. Reintegrering & resentralisering (post-npm)?