Forvaltningsrevisjonsrapporten "Etterlevelse av gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet ved Hedmark fylkeskommunes videregående skoler"

Transkript

1 Saknr. 16/ Saksbehandler: Kari Louise Hovland Forvaltningsrevisjonsrapporten "Etterlevelse av gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet ved Hedmark fylkeskommunes videregående skoler" Kontrollutvalgets innstilling til vedtak: Kontrollutvalget legger saken fram for fylkestinget med følgende forslag til vedtak: 1. Fylkestinget tar forvaltningsrevisjonsrapporten "Etterlevelse av gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet ved Hedmark fylkeskommunes videregående skoler" til orientering, og merker seg at gratisskoleprinsippet i stor grad etterleves, men at det lokalt er noen avvik hva gjelder likebehandlingsprinsippet. 2. Fylkestinget merker seg følgende anbefalinger fra revisor: a. Gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet bør ha et kontinuerlig fokus ved for eksempel internkontroll og ved å løfte tema inn i plenumsmøter, kollegiemøter eller andre naturlige arenaer. b. Fylkeskommunen bør sikre at samtlige skoler praktiserer utlån på en slik måte at skolene oppfyller lovkravet i opplæringsloven. c. Fylkeskommunen bør se nærmere på lovverket med hensyn til pengegaver og regi av turer. Det bør komme en presisering av hvordan lovverket skal forstås siden lovverket kan være komplisert å forstå og å se i sammenheng. d. Fylkeskommunen bør vurdere å legge noen flere føringer for hva slags informasjon som bør innarbeides i hver enkelt skoles rutiner for skoleturer. Det anbefales at grense for kostutgifter er tydelige i disse rutinene, og at man vurderer praksisen ved å stoppe på spisesteder. 3. Fylkestinget ber fylkesrådet om å gi kontrollutvalget en tilbakemelding på oppfølging av anbefalingene innen den

2 Saken legges fram for fylkestinget med Geir Byberg som saksordfører. Vedlegg: - Saksprotokoll sak 16/16 fra møte i Kontrollutvalget Revisjonsrapporten "Etterlevelse av gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet ved Hedmark fylkeskommunes videregående skoler" utarbeidet av Hedmark revisjon IKS. Hamar, Dette dokumentet er elektronisk godkjent.

3 Saksutredning Forvaltningsrevisjonsrapporten "Etterlevelse av gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet ved Hedmark fylkeskommunes videregående skoler" Innledning og bakgrunn Høsten 2015 behandlet kontrollutvalget i Hedmark en sak om rullering av planer for forvaltningsrevisjon (sak 13/2015). Utvalget vedtok da å bestille en foranalyse omkring gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet basert på at utvalget hadde fått en del henvendelser omkring dette temaet. I møte den ble foranalyse og prosjektplan lagt fram og kontrollutvalget vedtok å bestille en forvaltningsrevisjon. Saksopplysninger og fakta Formålet med revisjonen har vært å finne ut om "Hedmark fylkeskommune og de videregående skolene etterlever gratisskoleprinsippet og prinsippet om likebehandling". Problemstillingene som lå til grunn for revisjonen var: 1. I hvilken grad etterlever Hedmark fylkeskommune og de videregående skolene gratisskoleprinsippet? 2. I hvilken grad etterlever Hedmark fylkeskommune og de videregående skolene saker relatert til gratisskoleprinsippet likt? Undersøkelsen er gjennomført via dokumentstudier, intervju og spørreundersøkelser (elever på Vg2). Opplæring og tilbud til voksne er ikke med i undersøkelsen. Gratisskoleprinsippet er fastsatt ved lov (opplæringsloven 3-1, niende ledd). Denne slår fast at opplæring i offentlig videregående skole er gratis og at fylkeskommunen skal holde elevene med nødvendige trykte og digitale læremidler og digitalt utstyr. Dersom skolene organiserer opplæringen avhengig av skole PC, kan skolen kreve en årlig egenandel fra eleven som skal dekke kostnaden av PCen. Fylkesrådet har gjort egne vedtak rundt dette, og det er distribuert brev med påminnelser til skolene om dette. Det finnes vedtak på hva skolene skal holde av verneutstyr og hva elevene skal dekke selv. Skolene kan ikke kreve egenandel ved arrangering av skoleturer. Skolen er ikke ansvarlig for å holde elevene med mat på turer, men om skolen velger å organiserer dette felles, kan de kreve å ta inntil kr. 73,- pr dag ihht. SIFOs referansebudsjett for vanlige kostutgifter i husholdninger. Likebehandlingsprinsippet er et rettssikkerhetsprinsipp som gjelder generelt for lovverk og er forankret i forvaltningsloven. Dette innebærer at samtlige innbyggere som et forvaltningsorgan yter tjenester overfor har rett til å få sin sak vurdert på like premisser. Problemstilling 1 - I hvilken grad etterlever Hedmark fylkeskommune og de videregående skolene gratisskoleprinsippet? Revisjonen har gjort vurderinger og undersøkelser angående trykte og digitale læremidler: ordbøker, lovsamling, formelsamling og kalkulator. Oppsummert fant revisor at fylkeskommunen har høy grad av dekning opp mot kravet om gratis trykte og digitale læremidler. Det ble for øvrig funnet at det har vært praksis i rettslære ved noen skoler nærmest å kreve innkjøp av lovverk samling, fordi

4 eksamensnettet ikke var åpent for Det er nå for øvrig informert om at eksamensnettet ble åpnet til eksamen våren Når det gjelder annet innkjøp av elevene selv, er det såpass få som opplyser om dette at det ikke synes å være noen systematikk i dette. Ordningen med elev-pc er vurdert i undersøkelsen. Det ser ut til at skolene overholder regelverket i forhold til pris for å leie PC, men det kan stilles spørsmåltegn ved en depositumsordning noen skoler har innført. Det vedtatt egne retningslinjer av fylkesrådet omkring verneutstyr og annet utstyr. Disse sier at verneutstyr skal holdes av skolen og at skolene skal være påpasselige med å informere om at utstyret skal være godkjent for bruk. De fleste skolene ser ut til å følge de vedtatte retningslinjene. En skole har for øvrig definert sveisemasker som personlig utstyr, selv om retningslinjene er tydelig på at dette er utstyr skolen skal holde. Utgifter i forbindelse med turer, ekskursjoner og kostutgifter synes noe komplisert og det er gjort ulike tolkninger. Spesielt trekkes det fram at det å arrangerer turer ved hjelp av pengegaver, befinner seg i et diffust område. Det kan i enkelte tilfeller synes som om man har innført begrepet gave som en erstatning for egenandel, og at det har vært oppfattet som et krav at det må betales inn en gave for at en tur skal arrangeres. Skolene har ikke i etterkant kontrollert hvem som har betalt inn og ikke, og har dermed ment at det ikke var obligatorisk for alle å gi gave. Utdanningsdirektoratet har gitt ganske klare føringer for hva skolene må vurdere før de avgjør om en tur er i regi av skolen eller ikke. Det virker noe uavklart i hvilken grad skolene foretar denne vurderingen i forkant av turer. Noen skoler forventer at elever legger ut for reiseutlegg og får tilbakebetalt ved å legge fram kvittering. Dette vurderes som et avvik i forhold til gratisskoleprinsippet. Revisor har sett på kostutgifter på turer. Det synes mangelfullt at det ikke finnes helt klare og tydelige retningslinjer for kost ved skoleturer etter at dette ble kommunisert ut til skolene i et kommunikasjonsskriv. Det stilles også noen mer etiske spørsmål rundt dette med å stoppe ved serveringssteder når det legges opp til at elever dekker mat selv. Oppsummert vurderer revisjonen følgende: "Revisjonen har funnet enkelte avvik ved enkelte av de videregående skolene i Hedmark innenfor gratisskoleprinsippet. De tydeligste avvikene gjelder krav om innkjøp av lovsamling i rettslærefaget, krav om kjøp av sveisemaske og regelverket rundt pengegaver." Videre presiserer revisor at "Revisjonen opplever at funnene i forvaltningsrevisjonen kunne ha vært unngått om det ikke hadde vært lagt opp til at det er rom for tolkninger". Når det gjelder skoleturer skriver revisor at det er tydelig at det er uklarheter rundt reglene for mottak av gaver. Dette bør avklares juridisk. Når det gjelder kostgrensen, så fant ikke revisor at det var klare og entydige avvik på at skolene ikke overholder reglene. Problemstilling 2 - I hvilken grad behandler Hedmark fylkeskommune og de videregående skolene saker relatert til gratisskoleprinsippet likt? Funn gjort i forhold til problemstilling 2, henger sammen med problemstilling 1. Ved vurdering av gratisskoleprisnippet fant revisor at det var ulik praksis på noen skoler. Når det gjaldt trykte og digitale

5 læremidler, var det spesielt innen rettslære det var ulik praksis ved at noen skoler krevde innkjøp av lovverket. I dag er det ordnet slik at elevene får tilgang til lovdata.no under eksamen. Om dette fører til at skolene ikke lenger vil kreve innkjøp av lovverket, er ikke avklart i undersøkelsen. Ordningen med elev-pc ser generelt ut til å bli behandlet likt på de ulike videregående skolene. Her finnes det overordnede rutiner utarbeidet av skoleeier. Undersøkelsen har for øvrig vist at noen skoler leier ut eldre PC-er til elever spesielt på yrkesfaglige studieretninger som ikke går på skolen i 3 år. Denne praksisen er ulik på skolene, og revisjonen spør om "hva slags kriterier som legges til grunn når enkeltelever får tilbudet". Rapporten viser at det er ulik praktisering når elever har glemt PC eller at den er til reparasjon. Hvordan dette løses strekker seg fra å ha PC-er til utlån til å kreve kr. 500,- i depositum for å låne PC. Opplæringsloven sier at skolen skal stille PC til disposisjon, uavhengig av hvilken løsning fylkeskommunen har valgt. Noen skoler oppga også at det å glemme PC kan gå ut over ordenskarakteren til elevene, og dermed føre til en dobbelt straff. En ordning med en pool av PC-er til utlån kan anses som krevende administrativt. Det viktigste i forhold til revisjonen her, blir for øvrig at det er ulik praksis på skolene og at fylkeskommunen bør samordne skolenes retningslinjer. Når det gjelder verneutstyr, viste revisjonen at det er skoler som krever innkjøp av sveisemasker da de definerer dette som personlig utstyr. I retningslinjene fra skoleeier står det for øvrig spesifisert at dette er utstyr skolen skal holde for elevene. Her er det altså ulik behandling på skolene. Deltagelse på turer og ekskursjoner gjennomføres stort sett likt på skolene i forhold til egenbetaling. Bruken av gaver som gis til turer kan diskuteres. Disse skal i prinsippet komme hele klassen til gode. Det er for øvrig tilfeller hvor elever kan reservere seg fra å være med på tur, og da kommer ikke gaven den eleven til gode. Konklusjon Revisor konkluderer med at de videregående skolene i stor grad etterlever gratisskoleprinsippet, men med noen lokale avvik som dermed fører til problematisering i forhold til likebehandlingsprinsippet. Avvikene er i stor grad omtalt under hver problemstilling over og gjentas ikke her. Anbefalinger Revisjonen oppsummerer sine anbefalinger på side i rapporten. Kort oppsummert er følgende anbefalinger gitt: - Revisjonen anbefaler at gratisskoleprinsippet og likebehandlingsprinsippet bør ha et kontinuerlig fokus. Når det gjelder gratisskoleprinsippet, kan tiltak som for eksempel å ha utarbeidet og jevnlig gjennomført internkontroll med avviksregistrering ved hver videregående skole være viktig slik at den enkelte virksomhet får innsikt i eventuelle feil og kan korrigere egen praksis. - Revisjonen mener det er viktig at skolene er klare over problemstillinger rundt følt press for å kjøpe læremidler. Revisjonen antar at plenumsmøter, kollegiemøter og liknende kan være naturlig arenaer som brukes til å diskutere slike problemstillinger. - Fylkeskommunen bør sikre at samtlige skoler praktiserer utlån på en slik måte at skolene oppfyller lovkravet i opplæringsloven, noe som vil føre til at andre tenkelige problemstillinger automatisk lukkes.

6 - Fylkeskommunens administrasjon anbefales å se nærmere på lovverket med hensyn til pengegaver og regi av turer. Det bør komme en presisering av hvordan lovverket skal forstås siden lovverket kan være komplisert å forstå og å se i sammenheng. - Fylkeskommunen bør vurdere å legge noen flere føringer for hva slags informasjon som bør innarbeides i hver enkelt skoles rutiner for skoleturer. Det anbefales at grense for kostutgifter er tydelige i disse rutinene. - Revisjonen anbefaler at praksisen ved å stoppe ved spisesteder på tur vurderes, slik at det så langt det lar seg gjøre legges opp til at elevene har så mange alternativer som mulig for bespisning. Vurderinger Rapporten fra Hedmark revisjon IKS svarer på de gitte problemstillingene som lå til grunn for kontrollutvalgets bestilling. Sekretariatet mener rapporten kan være nyttig for både politikere og skoleledere å lese. Det er en del diskusjoner i rapporten som sekretariatet antar kan være spesielt nyttig for skoleledere da det gir diskusjon rundt en del etiske problemstillinger som man kanskje ikke har tenkt over, og som det ikke er noen fasit på. Et eksempel er at noen kan oppleve det som et press til å handle når man stopper på spisesteder når man er på skoletur. Hva og hvordan en lærer omtaler ulike læremidler kan også oppfattes ulikt, og kan gi ulike etiske tolkninger. Medlemmer av kontrollutvalget har ved flere anledninger fått henvendelser som omhandler gratisskoleprinsippet. Grunnlaget for henvendelsene har ikke nødvendigvis vært at fylkeskommunen har agert feil, men at det er et komplisert regelverk som ligger til grunn som gir rom for ulike tolkninger. Elever snakker sammen uavhengig av hvilken skole de går på, og "rykter" kan fort oppstå. I all hovedsak konkluderer forvaltningsrevisjonen med at gratisskoleprinsippet i stor grad etterleves, men at det er noe ulik praksis på skolene som fører til utfordringer i forhold til likebehandlingsprinsippet. I sitt svar sier fylkesrådet at de ser behovet for en gjennomgang av gjennomføringen av turer og ekskursjoner basert på gjeldende regelverk. De vil også i den sammenheng vurdere sentrale retningslinjer. Rapporten avdekker at så snart det er rom for tolkninger, så kan det føre til ulik behandling av elever. Samtidig ser sekretariatet at rutiner og regelverk skal passe inn i skolehverdagen og ikke gjøre ting vanskeligere eller føre til en overadministrering. Revisor har gitt noen anbefalinger i sin rapport. Sekretariatet vil anbefale at kontrollutvalget får en tilbakemelding på disse anbefalingene våren Anbefalingene er ikke veldig omfattende, men handler i tillegg til det konkrete om en gjennomgang av rutiner for turer i regi av skolen, også om en bevissthet rundt temaene. Sekretariatet har forkortet anbefalingene i forslag til vedtak.