Forsvarsfaglig tidsskrift utgitt av Forsvarets forskningsinstitutt oktober Forsvarsplanlegging. Foto: FMS 2-08

Transkript

1 FFI-FOKUS Forsvarsfaglig tidsskrift utgitt av Forsvarets forskningsinstitutt oktober Forsvarsplanlegging Foto: FMS

2 2 Sammenhengen sikker FFIs metode for forsvarsplanlegging gir beslutningstakerne eksplisitte valg i avveiningen mellom ambisjon, økonomi og styrkestruktur. Den tydeliggjør også konsekvensene av disse valgene. Av Alf Christian Hennum og Sigurd Glærum, Forsvarets forskningsinstitutt En av hovedutfordringene i Forsvarets langtidsplanlegging etter den kalde krigen har vært å etablere en metodisk sammenheng mellom sikkerhetspolitiske utfordringer og forsvarspolitiske ambisjoner på den ene side og den anbefalte strukturen på den andre. Hva spesifikt skal Forsvaret kunne gjøre og hva slags enheter og avdelinger trengs for å gjøre det? Forsvarsplanleggingen har i mangel av en slik metode i stor grad dreid seg om økonomi og det å bevare mest mulig av de eksisterende systemer gitt trange budsjettrammer. FFI vil i denne utgaven av FFI-FOKUS presentere en metode som gir beslutningstakerne eksplisitte valg i avveiningen mellom ambisjon, økonomi og styrkestruktur. Metoden tydeliggjør også konsekvensene av disse valgene. Den er systematisk, sporbar, repeterbar og kanskje viktigst praktisk gjennomførbar. Bakgrunn Forsvarsplanlegging i Norge har i hovedsak foregått som forsvarsstudier initiert av Forsvarssjefen og har blitt gjennomført hvert fjerde år. Disse studiene har hatt en ujevn metodisk tilnærming til langtidsplanlegging, men har likevel drevet Forsvaret gjennom en hard og nødvendig transformasjon tallet var preget av et nytt sikkerhetspolitisk verdensbilde: Den kalde krigen ble avsluttet og det store, dimensjonerende invasjonsscenarioet ble mindre relevant. Det var derfor definisjoner Kapabilitet: Operativ evne, evnen til å utføre en bestemt oppgave, for eksempel evnen til anti-overflatekrigføring Kapasitet: Et kvantitativt mål for en gitt kapabilitet, altså hvor stort et krav er, eller hvor stor evne et strukturelement har i forhold til en definert målestokk Strukturoptimering: Å identifisere den mest kosteffektive styrkestruktur som oppfyller kapabilitets- og kapasitetskravene Gapanalyse: Identifiserer hva som mangler (gapet) for å oppfylle visse krav og mål. I forbindelse med strukturanalyser vil det være å identifisere hvilke kapabiliteter og/eller kapasiteter som mangler, eller det er overskudd av, for å møte de totale kapabilitetskrav

3 3 hetspolitikk og struktur nødvendig å omstrukturere de metodene som forsvarsanalysene var bygget på. Spesielt i perioder der forsvarsstrukturen bygges ned, blir ofte oppmerksomheten rettet mot å bevare og videreføre eksisterende plattformer og avdelinger så langt økonomien tillater det. Det å se langt fram for å identifisere framtidige utfordringer og de kapabiliteter som behøves for å håndtere disse, kommer dermed i annen rekke. Det er med andre ord en tendens til å velge dagens løsninger på dagens problemer, med de økonomiske rammebetingelser som overordnede føringer. Siden dagens problemer er radikalt forskjellige fra dem som preget den kalde krigen, har denne tilnærmingen likevel drevet fram en transformasjon av Forsvaret. Men vi vil hevde at det å basere planleggingen på det langsiktige er nødvendig for å bygge et forsvar som er robust i en usikker framtid. Mål En metode for forsvarsplanlegging bør: identifisere og konkretisere de sikkerhetspolitiske utfordringer nasjonen kan møte i framtiden, i fred, krise og krig i og utenfor våre nærområder gi en internt konsistent og etterprøvbar vei fra de sikkerhetspolitiske utfordringer og forsvarspolitiske ambisjonsnivå til militære strukturer være kapabilitetsbasert, det vil si søke å identifisere de evner et forsvar må ha før spesifikke løsninger detaljeres i form av plattformer og avdelinger identifisere de mest kosteffektive strukturløsninger og legge til rette for avveining av ambisjonsnivå og kostnader definere en forsvarsstruktur som er mest mulig robust og fleksibel i forhold til endrin- Figur 1. Langtidsplanleggingens utfordring er å etablere en klar og sporbar sammenheng mellom de overordnede forsvarspolitiske ambisjoner og en styrkestruktur som er robust, fleksibel og realiserbar på lang sikt.

4 4 ger i ambisjon, økonomi og sikkerhetspolitiske utfordringer I denne artikkelen vil vi skissere en metode som søker å tilfredsstille disse kriteriene. Metoden har ikke blitt benyttet direkte i siste forsvarsstudie (FS 07), men har blitt anvendt på FFI til støtte for FS 07 først og fremst for å utrede noen alternative langsiktige styrkestrukturer og for gapanalyse av den styrkestrukturen FS 07 har anbefalt. Overordnet metode Metoden som presenteres her er i stort basert på det som kalles kapabilitetsbasert planlegging. Den likner mye på metoden Nato benytter i sin planlegging i Defence Requirement Review (DRR), dog med noen nasjonale tilpasninger. I en kapabilitetsbasert tilnærming benyttes et antall definerte kapabilitetskategorier (en samling av kapabiliteter) til å uttrykke både krav knyttet til scenarioer og strukturelementers evner. Dette gjør at vi får en viss fleksibilitet med hensyn til hvilke enheter som tilordnes ulike krav og at vi dermed ikke låses til valg av bestemte plattformer for tidlig. I denne utgaven av FFI-FOKUS legger vi vekt på det å utvikle eller teste forsvarsstrukturer ved å se på hvordan den operative strukturen bør se ut på et gitt tidspunkt i framtiden. Det å utlede en støttestruktur og implementeringsplaner er selvsagt nødvendige deler av en større prosess som ikke beskrives nærmere her. I figur 1 har vi skissert metoden som i all hovedsak representerer en top down-tilnærming. Som figuren viser, har metoden to hovedlinjer. Den ene, strukturanalysen, beskriver strukturens elementer og angir deres kapabiliteter, kapasiteter og levetidskostnader. I den andre hovedlinjen, scenarioanalysen, utleder vi kapabilitetskrav basert på en detaljert analyse av spesifikke scenarioer som igjen er utledet fra overordnede sikkerhetspolitiske utredninger. I neste avsnitt ser vi nærmere på scenarioanalysen. Scenarioklasser Utledningen av kapabilitetskrav tar utgangspunkt i en analyse av Norges framtidige sikkerhetspolitiske utfordringer. Det essensielle i denne analysen er å være så åpen som mulig om hva framtiden kan bringe og ikke gå i den klassiske fellen det er å drive trendframskrivninger eller sannsynlighetsbetraktninger slike spådommer slår sjelden til. I denne prosessen etablerer vi det vi kaller scenarioklasser. Dette er generiske (generelle, uten spesifisert tid, sted, motstander og så videre) scenarioer som representer en gitt type utfordring eller oppdrag. Eksempler på scenarioklasser kan være: Begrenset overfall, terroraksjon og fredstidsoppgaver. For å få et uttømmende sett av scenarioer er det viktig også å vurdere Norges rolle i internasjonale scenarioer. Scenarioklassene er ikke detaljerte nok til å kunne gi kapabilitetskrav. Det er derfor nød- Figur 2. Prinsippskisse av FFIs metode for langsiktig strukturplanlegging.

5 5 vendig å utvikle mer spesifikke scenarioer der geografi, aktører og tidslinjer blir fastsatt. For å representere bredden i utfordringer som hver scenarioklasse representerer, bør minst tre spesifikke scenarioer bli utarbeidet og analysert innenfor hver av dem (med unntak av fredstidsoppgaver som representeres av ett scenario). Analyse av scenarioene består i hovedsak av å dekomponere scenarioene i oppdrag, oppgaver og kapabiliteter. Et viktig element i denne analysen er operative spill der fagmilitære går gjennom de viktigste elementene i en operativ planprosess for å identifisere kapabilitetskravene. Andre elementer, som modellering og simulering, kan inngå i denne prosessen for å analysere delaspekter i scenarioene. Et viktig poeng er imidlertid at scenarioanalysen ikke innebærer en troop to task-analyse. Grunnen er at vi på dette stadiet ikke er interessert i faktiske strukturelementer, men kun i kapabilitetskrav for det gitte scenarioet. Spill og scenarioanalyse er svært tidkrevende prosesser, men det er viktig å utlede realistiske krav for scenarioene. Forsvarspolitisk ambisjonsnivå Et av de viktigste poengene med en strukturert forsvarsanalyse er at den framtvinger en konkretisering av det forsvarspolitiske ambisjonsnivå. Ideelt sett burde denne ambisjonen framkomme direkte gjennom føringer fra det politiske nivå. Dette er imidlertid sjelden tilfelle. Alternativet er å synliggjøre hva slags ambisjonsnivå som faktisk realiseres gjennom de ulike avveininger som gjøres med hensyn til struktur og økonomi. Metoden som beskrives her har blitt benyttet til nettopp det, som en del av FFIs støtte til grunnlagsarbeidet for både FS 07 og langtidsproposisjonen. Valg av ambisjonsnivå må foretas på flere nivåer: ambisjonsnivå med hensyn til et gitt scenario, valg av handlemåte, grad av avhengighet av allierte styrker etc. ambisjonsnivå med hensyn til hvilke scenarioer og/eller scenarioklasser en styrkestruktur overhode skal være i stand til å håndtere, samt samtidighetsambisjon, det vil si hvilke scenarioer og/eller scenarioklasser strukturen skal kunne håndtere dersom de opptrer samtidig Ambisjonsnivået, definert på denne måten, vil derfor sammen med strukturkostnadsberegninger kunne gi den mest presise beskrivelsen av betydningen av de strategiske valgene som tas i forhold til forsvarsstrukturen. Sammen med kapabilitetskrav for det enkelte scenario, gir et valg av ambisjonsnivå det totale kapabilitetskrav til en forsvarsstruktur. De totale kravene kan enten benyttes til å utvikle en ny forsvarsstruktur eller teste en allerede utviklet struktur for å finne mangler eller overskudd. Representasjon av strukturen For å kunne sammenlikne krav og struktur må disse nødvendigvis beskrives ved hjelp av kapabiliteter En forsvarsstruktur består av kvalitativt ulike strukturelementer. Disse kan ha like eller liknende kapabiliteter. For eksempel kan både en P-C3 Orion og et kystvaktskip drive havovervåkning. For å kunne sammenlikne havovervåkningskapabiliteten til disse strukturelementene er det derfor nødvendig å innføre en målestokk for hver kapabilitet. Denne målestokken kalles referanseenhet. Et eksempel på dette: For kapabiliteten havovervåkning benyttes en ytelse tilsvarende referanseenheten P3-C Orion. Alle strukturelementene som har denne kapabiliteten, må sammenliknes mot denne referanseenheten. Dette er i seg selv en utfordrende oppgave. Ofte benyttes tekniske og militære eksperter for å sammenlikne strukturelementer, men det kan være stor uenighet mellom ekspertene og en stor grad av skjønn må tolereres. Alternativt kan lessons-learned erfaringer med hvordan gitte strukturelementer har blitt brukt i faktiske operasjoner eller simuleringsmodeller benyttes. I en forsvarsanalyse som ser 20 år fram i tid vil det også være nødvendig å diskutere muligheten for at ny teknologi gjør enkelte av dagens strukturelementer irrelevante eller gjør det mulig å utvikle helt nye kapabiliteter og strukturelementer. Langtidsplanleggingen må derfor ha en solid teknologisk forankring for også å kunne vurdere alternativer til de tradisjonelle svarene på ulike kapabilitetskrav. Kostnader Kostnadsestimater inngår på to ulike steder i analysen: De totale strukturkostnadene som omtales senere, og levetidskostnadene knyttet til det enkelte strukturelement. For å kunne evaluere hvor kosteffektivt et strukturelement er i forhold til et annet, må både deres kapabiliteter og kostnader evalueres.

6 6 Dette kan være utfordrende, både fordi kostnadene knyttet til framtidig teknologi er usikker og fordi det ikke er enkelt å avgjøre hvilke deler av støttestrukturen som kostnadsmessig skal knyttes til et gitt strukturelement før totalstrukturen er definert. På den annen side er det ikke avgjørende å ha svært presise estimater på dette stadiet i analysen. Syntese Etter å ha utledet kapabilitetskrav og de potensielle strukturelementene er representert på en tilfredsstillende måte, må man trekke sammen linjene. Dette kan i praksis gjøres ved hjelp av en metode som kalles lineær programmering. Dette er en rent matematisk og deterministisk algoritme (prosedyre) som gitt inngangsverdier som kostnader, kapabiliteter, ambisjonsnivå og kapabilitetskrav finner den totalstrukturen som oppfyller alle krav til lavest mulig kostnad. Den resulterende strukturen vil derfor representere det mest kosteffektive svaret på de utfordringer ambisjonsnivået stiller. Resultatet av strukturanalysen er aldri bedre enn nøyaktigheten av de inngangsverdier som legges til grunn. Scenarioanalysen samt kapabilitets- og kostnadsanalysen av mulige strukturelementer er begge beheftet med usikkerhet og anvendelse av skjønn. Disse kan dermed ikke sies å representere noen vitenskapelig sannhet. Styrken ved resultatet er på den annen side at sporbarheten er absolutt og at effekten av alle forutsetninger kan kvantifiseres og etterprøves. Det er ikke dermed sagt at disse strukturelementene ikke kan inkluderes, de må imidlertid begrunnes på annet vis. For eksempel vil Forsvarets musikkorps aldri kunne begrunnes i noen scenariobehov, men de kan selvsagt inkluderes av andre årsaker, slik som Forsvarets forpliktelser i et bredere samfunnsmessig perspektiv. Strukturutvikling En annen og på mange måter mer kraftfull anvendelse av metoden er å bruke den til å konstruere en styrkestruktur. Hvis vi tar utgangspunkt i et meget stort antall potensielle strukturelementer som representerer både dem vi finner i arven, potensielle nyanskaffelser og nye, radikale teknologier vil metoden konstruere en styrkestruktur som representerer den mest kosteffektive oppfyllelsen av de kapabilitetskrav scenarioer og ambisjonsnivå stiller. En styrkestruktur vil ikke være ferdig definert ved første gangs gjennomkjøring. Veien fram til målstrukturen må utvikles, totalkostnader både for operativ struktur og støttestruktur beregnes, risikoen ved å satse på nye teknologier vurderes, og kanskje bør spesifikke politiske føringer på valg av strukturelementer inkorporeres. Uansett vil en måtte vurdere totalstrukturen i lys av disse momentene for deretter å gå tilbake til og for eksempel justere ambisjons- Gapanalyse En hovedanvendelse av analysen vi har beskrevet i denne artikkelen er å evaluere kapabilitetene til en gitt struktur, enten det gjelder dagens struktur, eller en foreslått struktur som for eksempel Forsvarsstudien 07s anbefaling. Ved å sammenlikne kapabilitetene i strukturen med kapabilitetskravene knyttet til scenarioer og ambisjonsnivå, gir metoden en eksplisitt kvantifisering av hva strukturen mangler, både med hensyn til kapabiliteter, kapasiteter og beredskap. Gap som eventuelt blir identifisert i analysen, kan en velge å gjøre noe med, eller en kan velge å akseptere risikoen de medfører. Finnes det derimot strukturelementer som ikke er blitt valgt og benyttet, er det naturlig å stille spørsmål ved deres nødvendighet. Årsaken til at enheten ikke inkluderes er enten at det ikke finnes noen krav til enhetens kapabiliteter i scenarioene, eller at det finnes andre enheter med overlappende kapabiliteter som representerer mer kosteffektive løsninger.

7 7 nivået, dersom strukturkostnadene etter første beregning viste seg å være urealistisk høye. På denne måten vil en kunne konvergere mot en totalstruktur som er akseptabel for oppdragsgiveren, men som også i en viss forstand er internt konsistent og som gir en sporbar vei fra de sikkerhetspolitiske vurderinger via eksplisitte føringer og preferanser fram til den endelige styrkestruktur. Konklusjon Hva framtiden vil bringe vil alltid være usikkert. Dermed vil det nærmest per definisjon være umulig å planlegge en forsvarsstruktur i et tjue- til tredveårsperspektiv. Det er allikevel den politiske og militære ledelses forbannede plikt å treffe investeringsbeslutninger med virkning over nettopp et slikt tidsperspektiv med grunnlag i den ufullstendige kunnskap vi i dag besitter. Det kan være fristende, gitt usikkerheten på lang sikt, å planlegge ut fra dagens utfordringer og dagens strukturelementer. Langtidsplanleggingens hensikt er imidlertid å ta høyde for denne usikkerheten og synliggjøre de prioriteringer som må gjøres mellom økonomiske beskrankninger, nasjonal beredskap og internasjonale forpliktelser. Både FS 07 og tidligere forsvarsstudier har vært tunge utredningsprosesser som har krevet omfattende innsats fra Forsvarsdepartementet og Forsvaret forøvrig. En spesiell utfordring, blant annet på grunn av personellrotasjon, har vært å ivareta metodekunnskap, kompetanse og datagrunnlag fra én studie til den neste. Dette har igjen ført til at det har tatt tid å komme i gang med det substansielle arbeidet ved oppstarten av hver forsvarsstudie og at prosessen dermed lett preges av tidsnød og en ujevn metodisk tilnærming. Den store fordelen med den metoden vi har beskrevet og som vi har anvendt til støtte for FS 07 er at den gir nettopp en slik kontinuitet på det metodemessige grunnlaget for langtidsplanleggingen. På de sikkerhetspolitiske, økonomiske, teknologiske og operasjonsanalytiske fagfeltene har FFI modellverktøy, datagrunnlag og kompetanse som gjør at vi kan gi løpende støtte til de fleste aspekter av langtidsplanleggingen. Spesielt dersom forsvarsplanleggingen får et mer kontinuerlig preg slik regjeringen foreslo i St.prp.nr.48, , vil et solid, metodisk grunnlag for prosessen bli viktig. Dersom beslutninger skal tas løpende, må de basere seg på et langsiktig, overordnet perspektiv med sporbarhet og konsekvens ned til enkelttiltakene. Et viktig element i analysen er scenarioanalyse og krisespill. Her er artikkelforfatter Sigurd Glærum (til høyre) med på et spill for medlemmer av Forsvarspolitisk utvalg i (Foto: FFI)

8 Artikkelforfattere Sigurd Glærum er Dr. Scient. i matematisk modellering fra Universitetet i Oslo. Han har arbeidet ved FFI siden 1994, avbrutt av fem år ved Natos forskningsinstitutt NC3A. Glærum er prosjektleder med ansvar for instituttets støtte til Forsvarsdepartementets langtidsplanlegging. FFI-FOKUS nr. 2 Oktober 2008 Design FFI Foto FFI og FMS Trykk 07 Gruppen ISSN Litteratur: 1. Johansen Iver, 2006, FFI Rapport, 2006/02664, Scenarioklasser i Forsvarsstudie 2007 en morfologisk analyse av sikkerhetspolitiske utfordringer mot Norge, ISBN: Handbook on Long Term Defence Planning, NATO RTO Technical report Guide to Capability-Based Planning, A Paper prepared by the Joint Systems and Analysis Group, Technical Panel 3 (JSA TP-3) of TTCP for the MORS Workshop held in Alexandria, VA, USA October Hennum Alf Christian, Glærum Sigurd, 2007, FFI-Rapport, 2007/02174, Metode for langtidsplanlegging støtte til FS 07, ISBN: Alf Christian Hennum er Cand. Scient i teoretisk kjemi fra Universitetet i Oslo. Han har vært ansatt på FFI siden 2003 og har arbeidet med langtrekkende presisjonsstyrte våpen, langtidsplanlegging og forsvarsanalyse. Kontaktinformasjon Forsvarets forskningsinstitutt P.O.Box 25, 2027 Kjeller E-post: ffi@ffi.no Telefon: Militært nummer: E-post til ffi-fokus: fokus@ffi.no FFI Forsvarets forskningsinstitutt Norwegian Defence Research Establishment