Fylkeskommunen som attraktiv arbeidsgivar

Transkript

1 Fylkeskommunen som attraktiv arbeidsgivar FYLKESREVISJONEN Møre og Romsdal fylkeskommune FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT NR. 4/03, SEPTEMBER 2003

2 INNHALD 1. HEIMEL OG BAKGRUNN Heimel Bakgrunn 1 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGAR OG REVISJONS- KRITERIUM Formål Problemstillingar Risiko grunnlagt i fylkeskommunens sine vedtak Risiko grunnlagt i retningslinjene for bruk av omstillingsmidlar Risiko grunnlagt i fylkeskommunen si saksbehandling Revisjonskriterium Formelle revisjonskriterium Uformelle revisjonskriterium, føretrekt praksis AVGRENSING, METODE OG DATAGRUNNLAG Avgrensing Metode og datagrunnlag FAKTAGRUNNLAG Personalpolitikkens overordna målsetjingar Risiko grunnlagt i fylkeskommunens vedtak Risiko grunnlagt i retningslinjene for bruk av omstillingsmidlar Risiko grunnlagt i saksbehandlinga Verknaden av utfallet av saksbehandlinga Verknaden av prosesskvalitet Verknaden av dei økonomiske rammene 8 5. VURDERINGAR OG KONKLUSJONAR 9 6. ANBEFALINGAR 9 VEDLEGG 1. Samanlikning mellom ulike omstillingstiltak mellom fylkeskommunen, statleg verksemd og ved overføring av spesialisthelsetenesta Saksbehandling ved omplassering og oppseiing Spørjeskjema om omstillingane i fylkeskommunen 16 ii

3 1. HEIMEL OG BAKGRUNN 1.1 Heimel Fylkesrevisjonen har som ei av sine lovpålagte oppgåver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelova 60 nr.7 og forskrift om revisjon 5c. Kontrollutvalet vedtok i sak Ko-26/02 A at fylkesrevisjonen skulle sjå på korleis fylkeskommunen som arbeidsgivar har handtert ulike omstillingsprosessar dei seinare åra, kva moglege konsekvensar dette har fått for fylkeskommunen sin attraksjon som arbeidsgivar og eventuelt korleis fylkeskommunen kan handtere slike prosessar på ein betre måte i framtida. 1.2 Bakgrunn Omstillingsprosessane som fylkeskommunen har vore gjennom, har gjeve store personaladministrative utfordringar ved at fleire tilsette er blitt omplasserte eller oppsagte i samband med omstruktureringar. Særleg innan skolesektoren ser ein for seg eit rekrutteringsbehov innan få år. I sentraladministrasjonen står ein framfor etableringa av einskapsfylket. Kan erfaringsmaterialet frå omstillingsprosessane gi grunnlag for forbetringar, slik at fylkeskommunen framstår som ein arbeidsgivar det er grunn til å ha tillit til også ved omstillingar? 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGAR OG REVISJONSKRITERIUM 2.1 Formål Formålet med denne forvaltningsrevisjonen er å vurdere om fylkeskommunens omstillingsprosessar har hatt konsekvensar for fylkeskommunens attraksjonskraft som arbeidsgivar, og å avdekkje mogleg forbetringspotensiale i høve framtidige omstillingsprosessar 2.2 Problemstillingar Vi vil i dette prosjektet sjå nærare på rammeverket rundt omstillingane, og identifisere relevante risikofaktorar som dette kan utløyse; kva skade fylkeskommunens attraksjonskraft som arbeidsgivar eventuelt kan få, og så vurdere om desse faktorane har vore tilstades Risiko grunnlagt i fylkeskommunen sine vedtak Er det omstillingane i seg sjølve, og ikkje omstillingsprosessane, som kan få konsekvensar for fylkeskommunen si attraksjonskraft som arbeidsgivar? Foretar fylkeskommunen stadige strukturelle endringar, slik at ein ikkje veit kor ein skal arbeide neste år, eller om ein har arbeid i det heile tatt? Risiko grunnlagt i retningslinjene for bruk av omstillingsmidlar. Fylkeskommunen si attraksjonskraft som arbeidsgivar er ikkje avhengig av personalpolitikken aleine, men og i samanlikning med andre tilsvarande verksemder. Dersom det er grunn til å tru at fylkeskommunen gir dårlegare vilkår enn statelege og private verksemder ved omstilling, vil dette kunne få verknad for fylkeskommunen si attraksjonskraft. Gir fylkeskommunen sine ordningar tilfredsstillande kompensasjon for meirbelastning for den einskilde omstilte? Korleis blir budsjettmidlane i stillingsbankane brukt? 1

4 Kan det at fylkeskommunen sine to stillingsbankar ikkje har dei same retningslinjene, føre til forskjellsbehandling? Jfr. skilnaden mellom verksemdsovertaking og overtal grunna arbeidsmangel Risiko grunnlagt i fylkeskommunen si saksbehandling. Kan utfallet av saksbehandlinga ved omstilling og oppseiing ha verknad for fylkeskommunen si attraksjonskraft? Kan måten omstillings- og oppseiingsprosessen har vore takla på frå fylkeskommunens side ha slik verknad? Har omfanget av omstillingsmidlar til å smørje prosessen med noko å seie for attraksjonskrafta? 2.3 Revisjonskriterium Formelle revisjonskriterium Med revisjonskriterium meiner vi dei standardar eller krav (t.d. lover, forskrifter, retningsliner, vedtak) som funna i undersøkinga blir vurdert opp mot. I denne undersøkinga er desse kriteria lagt til grunn: 1. Avtale om rettsvilkår m.v. for personalet i undervisningsstillingar og leiarstillingar i den vidaregåande skolen ( 4). 2. Lov om arbeidarvern og arbeidsmiljø m.v. ( A og 67). 3. Forvaltningslova 11 og Saksbehandlingsreglar ved oppseiing og avskil for Møre og Romsdal fylkeskommune. 5. Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling. Vedlegg til sak SAM-27/99 A. 6. Retningslinjer for stillingsbanken. 7. Personalpolitikk ved omstillingsprosesser (AAD), punkt 7. Virkemidler til bruk ved større omstillinger i staten. 8. Omstillingstiltak (SHD) - vedlegg til dokument om omstilling - statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten - ansatte i fylkeskommunenes sentrale administrasjon Uformelle revisjonskriterium, føretrekt praksis Omstillingsprosessar er av ein slik karakter at det ikkje vil vere tilstrekkjeleg med formelle revisjonskriterium når det gjeld fylkeskommunens attraksjonskraft som arbeidsgivar. Arbeidsmiljølova er t.d. ikkje aleine eigna som revisjonskriterium for ein god personalpolitikk, av di det den føreskriv er det absolutte minimum av personalpolitikk. Dersom personalpolitikken ikkje oppfyller desse krava, er det eit lovbrot. At ein følgjer regelverket gjev ingen garanti for at den omstilte ikkje er misfornøgd med behandlinga han / ho har fått. Dei mellommenneskelege forholda er vel så viktige i høve til fylkeskommunens attraksjonskraft som arbeidsgivars formelle plikter. Den einskilde omstiltes oppleving av prosessen som god, er like viktig for attraksjonskrafta som at formelle reglar vert følgde. Føretrekt praksis som revisjonskriterium må derfor ta omsyn til dette. 3 AVGRENSING, METODE OG DATAGRUNNLAG 3.1 Avgrensing Rapporten omhandlar dei omstillingsprosessane fylkeskommunens verksemder har gjennomgått i tida , avgrensa til 2

5 Overtallige i sentraladministrasjonen som var omfatta av omstillingsavtalen i samband med verksemdsovertakinga av spesialisthelsetenesta. Overtallige i samband med nedlegginga av Halsa og Åslia psykiatriske senter. Overtallige i dei vidaregåande skolane (utdanningsavd.). 3.2 Metode og datagrunnlag Intervju Det er gjennomført intervju med sentrale saksbehandlarar i omstillingssakene ved utdanningsavdelinga, fylkesrådmannens personalseksjon og juridiske seksjon. I tillegg er det gjennomført intervju med representantar for Aetat, og for fagorganisasjonar. Dokumentanalyse Det er foretatt dokumentanalyse av saksdokument frå utdanningsavdelinga, juridisk avdeling og til hovudsamarbeidsutvalet. Dokumenta er vist til i fotnote. Spørjeskjema Det er sendt eit spørjeskjema til alle som er omfatta av omstillingsprosessane nemnd i avgrensinga. Svarprosenten på spørjeundersøkinga var låg, særleg gjeld dette dei som var omfatta av omstillingsavtalen for verksemdsovertakinga av spesialisthelsetenesta. Stillingsbank/omstillingstiltak Svarprosent Halsa/Åslia 51% Overføring spes.helsetenesta 20% Utdanningsavd. 53% Likevel vil vi nytte materialet frå undersøkinga da dei som svarte fortel noko om korleis dei har opplevd omstillinga, sjølv om dei som har svart ikkje nødvendigvis er representative for dei som inngår i undersøkinga. Spørjeskjemaet følgjer som vedlegg 3, utfylt med innkome svar. 4 FAKTAGRUNNLAG 4.1 Personalpolitikkens overordna målsettingar Personalpolitikken skal medverke aktivt til å oppfylle fylkeskommunens mål, ved å sikre at fylkeskommunen har tilsette med kompetanse og vilje til å gjere ein god jobb til beste for innbyggjarane i Møre og Romsdal. Personalpolitikken skal medverke til at dei tilsette har trygge arbeidsplassar, godt arbeidsmiljø og ein meiningsfylt arbeidssituasjon. Det er eit mål at omstillingane blir gjennomført på ein god måte. I dette ligg for det første at dei økonomiske og strukturmessige føresetnadene/måla med omstillingane skal sikrast. For det andre bør omstillingane gjennomførast innanfor ramma av ein god personalpolitikk, der det er stilt til rådvelde eit sett med personalpolitiske verkemiddel. 1 1 Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling (SAM-27/99 A) 3

6 4.2 Risiko grunnlagt i fylkeskommunens vedtak I Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling går det fram at fylkeskommunen løpande må vere budd på å gjennomføre nødvendige omstillingsprosessar, som er initiert ut frå økonomi, behov for endringar i servicetilbodet strukturelt eller geografisk, eller ut frå ein kombinasjon av desse behova. Utdanningssektoren får særlege utfordringar med omsyn til stadige omstillingar, av di strukturendringane i skolebruksplanen, som er avhengig av årlege økonomiske rammer og føresetnader fastsett i økonomiplanen, mellom anna er basert på talet på ungdommar, elevane sine ønskje om studieretning og fritt skuleval. Lærarane sitt særlege stillingsvern gjennom rettsvilkårsavtalen og overgangsreglane medverkar og til dette. Årlege forandringar i undervisningstilbodet gjer langsiktig planlegging vanskeleg både for skolane og for den einskilde lærar. Oppseiing frå stilling riv grunnen vekk under føtene for mange, og det er einskildtilfelle som gir sterkt inntrykk. T.d opplever fleire lærarar å vere overtallig fleire gonger, det er døme på ein einskildlærar som har vore overtallig for femte gang. Det er ei lite venleg personalbehandling heiter det i eit notat frå utdanningsavdelinga til personalsjefen. Desse døma henta frå svara i spørjeskjemaet fortel korleis dette kan opplevast: Min situasjon er framleis uavklara. Lever i uvisse om framtida, noko som er svært belastande. Psykisk verkar det slik at eg vert irritabel og kritisk, noko eg aldri var. Fysisk har det slite hardt på helsa. Det sit ei bitter kjensle inni ein, og dette er det vanskeleg å snakke med nokon om. (sitat frå ein respondent) I 5 av mine 7 yrkesaktive år har jeg fått melding om at jeg har stått i fare for å bli overtallig til neste år. Dette er selvfølgelig en ekstra belastning i hverdagen, spesielt siden jeg er forholdsvis ung og nyetablert med både studie og huslån, og to barn å forsørge. Ved flere anledninger har ikke min arbeidssituasjon løst seg før utpå sommeren, og det synes jeg har vært en ekstra belastning i det som ellers skulle ha vært ferie og avkobling fra en ellers hektisk hverdag. (sitat frå ein respondent) Når ein først aksepterar at omstillingane er naudsynte, vert neste oppgåve å sjå til at dei vert gjennomført på ein god måte. I dette ligg, i følgje personalseksjonen si målformulering, for det første at dei økonomiske og strukturmessige føresetnadene/måla med omstillingane skal sikrast. For det andre bør omstillingane gjennomførast innanfor ramma av ein god personalpolitikk, der det er stilt til rådvelde eit sett med personalpolitiske verkemiddel. Av dette går det tydeleg fram ei prioritering som avspeglar seg seinare i prosessen. Her er det og viktig å skilje mellom strukturendringar i skolebruksplanen som politiske vedtak, og sjølve omstillingsprosessane som ligg under sektorane ved skolane / institusjonane og stillingsbankane. Nødvendige omstillingar kjem ein ikkje utanom, men korleis dei blir gjennomførte kan ha mykje å seie. Revisors vurdering: Det treng ikkje vere motsetningar mellom omstillingstiltak og det å ivareta ein god personalpolitikk, men dette føreset at prosedyrane omkring dette er gode. Det er særleg innan utdanningssektoren det er ei utfordring å finne den naudsynte balansen mellom ulike omsyn. I visse høve kan omstillingsvedtak slå uheldig ut for einskildpersonar, som skaper eit negativt inntrykk av fylkeskommunen som arbeidsgivar, ved at omstilling får preg av å vere summariske tiltak og prosessar. 4

7 Det er følgjeleg vanskelege avvegingar som omstillingssakene fører med seg. Dei relativt klåre føringane som ligg i dei personalpolitiske målsetjingane treng likevel ikkje å få slike uheldige følgjer som døma ovanfor fortel, dersom det er til rådvelde tilstrekkelege verkemiddel som kunne motverke dei uheldige følgjene for einskildpersonar. Det er grunn til å peike på at omfanget av verkemidla oftast utgjer mykje mindre enn sjølve omfanget av omstillingsvedtaket. 4.3 Risiko grunnlagt i retningslinjene for bruk av omstillingsmidlar. Ideelt sett burde ikkje omstillingane medføre konsekvensar for dei tilsette, men når målsetjingane er å effektivisere drifta med fastsette innsparingsmål, er overtal ikkje til å unngå. Det å finne samsvar mellom kompetansebehov til ei kvar tid og den fristilte kompetansen dei overtallige har, er den viktigaste og vanskelegaste oppgåva fylkeskommunen har hatt i omstillingsarbeidet. For å løyse denne oppgåva, oppretta fylkeskommunen stillingsbankar i personalseksjonen ved administrasjonsavdelinga, og i utdanningsavdelinga. Alle verksemdene i fylkeskommunen må melde inn ledige stillingar til stillingsbankane for å vurdere om det er overtallige som har kompetanse til å utføre jobben. Kvar av stillingsbankane har eigne retningslinjer. Stillingsbanken ved personalseksjonen nyttar Personalpolitiske verkemidlar ved omstilling 2 som rettesnor for tildeling av omstillingsmidlar, medan stillingsbanken i utdanningsavdelinga nyttar Retningslinjer for bruk av midlar i stillingsbanken. Der det er skilnader mellom desse går det fram av samanlikninga seinare i rapporten. Innvendingar har vore retta mot fylkeskommunen som arbeidsgivar for ikkje å ha løyvd nok midlar som kunne dempe effekten av prosessane. Frå 2001 er det løyvd midlar til ei ordning for omstillingstiltak for overtallige. Midlane i stillingsbanken skal og nyttast til tilsette i driftsstilling i utdanningssektoren i tillegg til pedagogisk personale i same sektor. Fylkeskommunen si attraksjonskraft som arbeidsgivar er ikkje aleine avhengig av korleis fylkeskommunen kompenserer for ulemper omstillinga har ført til for dei som vert råka, men og korleis ein kjem ut i samanlikning med andre tilsvarande verksemder. Dersom det er grunn til å tru at fylkeskommunen gjev dårlegare vilkår enn statelege og private verksemder ved omstilling, kan dette ha verknad for fylkeskommunen si attraksjonskraft../. I vedlegg 1 har vi gjort ei samanlikning mellom fylkeskommunen sin bruk av midlar i stillingsbanken 3, personalpolitiske verkemiddel ved større omstillingar i staten 4 og omstillingstiltaka ved den statlege overtakinga av spesialisthelsetenesta 5, fordelt på desse tiltaksområda: - flyttetilskott og pendling, - tilskott m.m. til kompetanseutvikling og - høvet til sluttvederlag. Revisors vurdering: Fylkeskommunen opererer med fleire sett retningslinjer som gir rom for ulikt sluttresultat mellom medarbeidarar, etter kva stillingsbank ein kjem inn under. Retningslinene sin bruk av kan og bør gir saksbehandlaren for lite rettleiing i kva tiltak som skal nyttast i det 2 Vedlegg til sak SAM-27/99 A: Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling 3 Personalpolitiske verkemidlar ved omstilling, Personalseksjonen, Administrasjonsavdelinga, og Retningslinjer for stillingsbanken. 4 Omstillingstiltak (SHD) - vedlegg til dokument om omstilling - statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten - ansatte i fylkeskommunenes sentrale administrasjon 5 Personalpolitikk ved omstillingsprosesser (AAD), punkt 7. Virkemidler til bruk ved større omstillinger i staten. 5

8 konkrete tilfelle. Det kan vidare sjå ut til at det er gitt rettleiing for seint i saksbehandlingsprosessen om kva vilkår medarbeidaren kan oppnå. Ikkje overraskande er det vesentlege skilnader mellom dei vilkåra som blir tilbode ved statlege omstillingsprosessar, og det fylkeskommunen kan tilby. Dette kan ha verknad for fylkeskommunen si attraksjonskraft ved rekruttering av nye medarbeidarar. 4.4 Risiko grunnlagt i saksbehandlinga Verknaden av utfallet av saksbehandlinga Arbeid med nedbemanning, der tilsette skal ivaretakast og sakene behandlast rett utifrå lov og avtaleverk, er eit svært krevjande arbeid. Det er som regel dei få sakene som ender i retten som blir kjent via media. Men ser vi på kompleksiteten og omfanget av det arbeidet som er gjort av lokale leiarar, saksbehandlarar og tillitsvalde, er det grunn til å gi ros for godt utført arbeid og for at vi i stor grad har nådd målet om å kunne tilby anna høveleg arbeid. hevdar personalseksjonen 6. I nedbemanningsprosessar er det ikkje alltid mogleg å finne høveleg arbeid til alle dei overtallige. Det vil såleis være nokon som må seiast opp. I dei undersøkte omstillingsprosessane i fylkeskommunen fann vi slike tal: HESO Utdanningsavd. Sentraladm Oppsagte Omstilte Desse tala er ikkje heilt sikre, av di dei er baserte på forskjellege dokument frå utdanningsavdelinga og personalseksjonen, som frå deira side ikkje er meint å være dekkande for eit slikt oversyn. Likevel viser dei ein tendens i retning av vanskelegare omplasseringar ved Åslia og Halsa psyk. sjukeheimar (d.e. heso ovanfor) og ved utdanningsavdelinga, enn i høve sjukehusreforma (sentraladm.). Dette har og samband med dei forskjellege vilkåra i omstillingstiltaka. At ingen vart oppsagte i samband med verksemdsovertakinga av spesialisthelsetenesta er ei følgje av at det er eigne reglar for verksemdsovertaking../. I vedlegg 2 har vi sett på saksbehandlinga i høve omplassering og oppseiing for seg, sidan dette er ulike sider ved omstillingsprosessen med ulike rutiner og vilkår. Revisors vurdering: Stillingsbankane finn i dei fleste høve høveleg arbeid for dei som blir omplasserte. I dei høve ein arbeidstakar takkar nei til eit stillingstilbod, kan det sjå ut til at auka reisetid har vore meir avgjerande enn innhaldet i den nye stillinga. Det er særleg ved omplassering av medarbeidarar ved Åslia og Halsa psyk. institusjonar at ein måtte gå til oppseiingar. 6 Orienteringssak - personalkonsekvensar som følgje av omstillingar i fylkeskommunen for perioden SAM-2/02 A 6

9 Fylkeskommunens attraksjonskraft vil påverkast av utfallet av saksbehandlinga, der ulike omsyn kan vere avgjerande for den einskilde. Fylkeskommunens praksis med å krevje arbeidsplikt i oppseiingstida bør vurderast, slik at medarbeidaren kan få frigjort tid til å skaffe seg nytt arbeid Verknaden av prosesskvalitet Å måle kvalitet i slike prosessar er vanskeleg. Dei omstilte si vurdering av prosesskvaliteten kjem fram av spørsmål 16 i spørjeskjemaet: I kva grad er du nøgd med fylkeskommunens si saksbehandling i omstillinga?, og spørsmål 17: I kva grad meiner du at du har vore medverkande i prosessen?, vurdert etter ein skala frå Legg vi dei omstiltes syn til grunn, og fordeler dette etter kva stillingsbank dei var knytt til, kan vi sjå forskjellar i opplevd prosesskvalitet. 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 2,58 3,05 7,14 5,71 4,04 4,76 Velnøye med saksbehandlinga Grad av opplevd medverknad HESO Omstillingsavtalen Utdanningsavd. Det er minst velnøye med saksbehandlinga i omstillingssaka ved Halsa og Åslia psyk. sjukeheimar d.e. heso ovanfor), medan dei omstilte i samband med verksemdsovertakinga av spesialisthelsetenesta (omstillingsavtalen) rapporterar høgaste velnøye. Det er kanskje ikkje unormalt at dei som har fått dei beste vilkåra, og er mest nøgd med saksbehandlinga. Samanhengen med fylkeskommunen si attraksjonskraft som arbeidsgivar, kan vi sjå av spørsmål 18 i spørjeskjemaet: Er det aktuelt å anbefale andre å søke stilling i Møre og Romsdal fylkeskommune? 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 Aktuelt å anbefale andre å søke stilling i fylkeskommunen Ikkje aktuelt å anbefale andre å søke stilling i fylkeskommunen 1,00 0,00 5,16 2,33 4,52 3,60 Velnøye med saksbehandlinga Grad av opplev medverknad Ikkje overraskande er det dei som er mest nøgd med saksbehandlinga som kan tenkje seg å anbefale andre fylkeskommunen som arbeidsgivar. Legg ein til grunn kriteriet grad av medverknad, er det meir tvil om ein vil gi ei slik anbefaling. 7

10 Undersøkinga viser at fylkeskommunen scorer under middels på både korvidt det er velnøye med saksbehandling og i graden av medverknad. Revisors vurdering: Det er viktig for fylkeskommunen si attraksjonskraft som arbeidsgivar at medarbeidarar som har vore gjennom omstillingsprosessar, er nøgd med måten omstillingsprosessen har vore gjennomført på for seg sjølv. Kvaliteten i saksbehandlingsprosessen og særleg det at medarbeidaren har kjensle av å ha medverka i prosessen, er viktig for å byggje opp om attraksjonskrafta. Det kan sjå ut til at det er eit forbetringspotensiale på dette området Verknaden av dei økonomiske rammene Med stram økonomi har fylkeskommunen hatt lite rom for kostnadskrevjande tiltak som t.d. sluttvederlag, førtidspensjonering, kompetanseutvikling, dekning av reisekostnader ved å flytte arbeidsstad og liknande seier personalseksjonen 7. Omstillingstiltaka administrert av stillingsbanken ved personalseksjonen blir finansiert over dei einskilde driftseiningar sitt budsjett, men for utdanningsstipend for tilsette ved institusjonar som skal leggjast ned, vil det være aktuelt å nytte sentrale budsjettkapittel. Ved overføringa av spesialisthelsetenesta vart det frå statens side lagt inn rommeleg med midlar i ulike former for pakkar som dei omstilte kunne velje mellom. Desse ordningane hadde mykje å seie for kor smidig omstillinga av dei tilsette gjekk for seg. I motsetning til stillingsbanken ved personalseksjonen har utdanningsavdelinga sin stillingsbank eige budsjett. Rekneskap / budsjett for åra viser slike tal: År/kr Rekneskap Budsjett Budsjettet til stillingsbanken har over fleire år ikkje blitt brukt opp, og innsparinga i 2000 vart som kjent nytta til saldering av sentrale underskott i undervisningssektoren, heiter det i sak Ud- 38/01 A. Revisors vurdering: Vårt inntrykk er at dei økonomiske rammene som blir lagt inn i omstillingstiltaka har innverknad for kor smidig dei kan gjennomførast. Fylkeskommunen vil venteleg kunne gjennomføre omstillingstiltak på ein smidigare måte ved å utnytte det potensialet som budsjetterte midlar gjev rom for. Det kan elles sjå ut til at ei god gjennomføring av nødvendig omstilling er avhengig av at det finst tilstrekkeleg med midlar som møter dei utfordringane ein står overfor, jf. den statlege overtakinga av spesialisthelsetenesta. Dette vil venteleg og påverke gjennomføringa og utfallet av prosessane positivt, og dermed auke fylkeskommunens attraksjonskraft som arbeidsgivar. Ofte vil og dei midlane som vert stilt til rådvelde vere minimale i forhold til den samla økonomiske verknaden av omstillingstiltaket. 7 Sak SAM-2/02: Orienteringssak personalmessige konsekvensar som følgje av omstillingar i fylkeskommunen for perioden

11 5 VURDERINGAR OG KONKLUSJONAR Revisjonen har i denne undersøkinga peika på nokre risikoar som omstillings- og oppseiingsprosessar i fylkeskommunen kan utløyse. Vidare er det vurdert om omstillingstiltak, prosedyrane omkring dei og utfallet dei får for medarbeidarane har verknad for fylkeskommunens attraksjonskraft som arbeidsgivar. Vi meiner i denne undersøkinga å ha avdekka at omstillings- og oppseiingsprosessar ikkje nødvendigvis treng å få slike negative følgjer, dersom det blir lagt inn i prosedyrane rimelege mottiltak og tilstrekkelge økonomiske verkemiddel. Normalt er desse tiltaka/verkemidla av mykje mindre omfang enn sjølve omstillingstiltaket. Sjølv om det er lagt til rette for kompensasjonsordningar i fylkeskommunens omstillings- og oppseiingsprosedyrar, synest desse ikkje å bli oppfatta som tilstrekkelege i mange tilfelle. Ein viss grad av misnøye kjem dermed til uttrykk, jamvel om ein her må ta høgde for at dette er saker ein uansett vil oppleve grader av misnøye. Fleire sett retningslinjer, ulike vurderingskriteria og uklar ordbruk i retningslinjene gjer at omstillings- og oppseiingssaker kan få ulikt utfall. Ulike økonomiske ordningar og rammer for omstillings- og oppseiingssakene medverkar og til dette. Fylkeskommunen har ei utfordring i å få endra dette slik at det ikkje blir skapt eit inntrykk av ulikebehandling som påverkar moglege søkjarar til fylkeskommunale stillingar til ikkje å søkje. Tilsette som er blitt oppsagde har ein gong vore vurderte som kompetente til fylkeskommunale stillingar. Desse vil det vere gunstig å få attende i tenesta når nye medarbeidarar skal rekrutterast. Saksbehandlinga omkring oppseiingssaker bør derfor ta høgde for at dette kan vere aktuelt, t.d. ved at ein er rimeleg raus for å avhjelpe ein vanskeleg situasjon, jf. slik dei statlege omstillingstiltaka blir gjennomførte. 6 ANBEFALINGAR Revisjonen meiner dei fylkeskommunale omstillings- og oppseiingsprosessane kan forbetrast, slik at fylkeskommunen kan betre attraksjonskrafta si og stå enno betre rusta i kampen om arbeidskrafta i framtida. Fleire sett regelverk og ulike kompensasjonsordningar kan medføre ulik behandling og utfall, og desse bør samkøyrast. Uklar ordbruk i regelverket gjev rom for tolkingar som og kan medføre ulikebehandling, noko som bør unngåast ved at retningslinjene gir klarare føringar for korleis sakene skal løysast. Vi vil vidare rå til at det blir gitt tidleg informasjon om moglege kompensasjonsordningar som fylkeskommunen kan tilby som følgje av meirbelastningar den einskilde opplever ved omstillingstiltak og oppseiingar. 9

12 Vedlegg 1 Samanlikning mellom ulike omstillingstiltak mellom fylkeskommunen, statleg verksemd og ved overføringa av spesialisthelsetenesta. Tilskott til flytting, dagpendling og vekependling. I samband med flytting av statsetatar/ statelege verksemder kan tilsette få dekka faktiske, legitimerte utgifter inntil kr ,- i samband med kjøp av ny bustad. Flyttetilskott kan utbetalast av fylkeskommunen, ved omplassering til annan fylkeskommunal stilling. Det er her korkje fastsett kriterium for avstandar eller beløpsgrenser. Arbeidstakar vil ved omstillingar i statelege verksemder i inntil 2 år få dekka sannsynleggjorte reiseutgifter mellom heim og tenestestad på over kr 500,- pr. månad, avgrensa opp til kr pr. månad. Når "meirreisetida" overstig 1,5 time kan den tilsette få den overstigande tida registrert som arbeidstid/fleksitid i inntil to år. Tilsette i staten som ikkje ønskjer å flytte bustad, men ønskjer å halde fram i stilling etter utflytting, får dekka 3 heimreiser i kvartalet i inntil to år. Når det gjeld meirutgifter til kost, blir det gitt inntil kr 135 i kompensasjon pr. arbeidsdag. Ved fulltidsjobb, som i følgje skatteetaten tilsvarer 230 arbeidsdagar i året, utgjer dette ,-. I følgje Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling, kan dokumenterte meirutgifter til skyss til arbeidsstaden i samband med omplassering til annan arbeidsstad innan fylkeskommunen giast i inntil eit år etter omplasseringa og innafor ei ramme på maksimalt ,-. Det går ikkje fram noko kriterium for reisetid eller avstand. Kravet for stillingsbanken ved utdanningsavdelinga si utbetaling av stønad til vekependlarar, er at: den geografiske plasseringa av ny arbeidsplass medfører at den omplasserte blir vekependlar. Det må og dokumenterast at omplasseringa fører til ekstra bustadutgifter. Stillingsbanken ved personalseksjonen har ikkje ei slik ordning. Når det gjeld utbetaling av reisetilskott er kravet i retningslinene for bruk av midlar i stillingsbanken ved utdanningsavdelinga om lag 2 timars auke i dagleg reisetid i høve til reisetida til den tidlegare arbeidsstaden, under føresetnad av at ein elles har økonomiske midlar til rådvelde. Det vert ikkje informert om mulegheitene for å søke om tildeling av omstillingsmidlar i tilbodet om ny stilling. Derimot vurderer stillingsbanken ved utdanningsavdelinga tildeling av midlar etter at arbeidstakaren har takka ja til stillinga. Omstilte frå stillingsbanken ved utdanningsavdelinga som fekk tilbod om ny stilling som ville ha medført vekependling, rapporterar i spørjeskjemaet at dei vart ikkje informerte om at ein kan søke om kompensasjon for meirbelastninga. Kompetanseutvikling Permisjonsreglementa i fylkeskommunen (U-30/99 A og SAMU-12/99) gir rammer for å imøtekome søknader om permisjon til kompetanseutvikling. I følgje Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling, har administrativ leiar på verksemds- eller institusjonsnivå, både mynde til å avgjere permisjonssøknader og ansvar for budsjettmessig dekning for utgiftene. 10

13 Fylkeskommunen kan gi løna permisjon i heil stilling i eit år, eller to år ved halv stilling. Det er eit krav om behov hos arbeidsgivar for den type kompetanse utdanninga gir. I utdanningsavdelinga vurderer stillingsbanken om det skal giast tilbod om etterutdanning dersom overtalet er grunngitt manglande undervisningskompetanse. I samband med omstillingsprosessar kan staten i heilt spesielle tilfelle gi full løn i inntil 3 år til ny utdanning/kompetanseheving om arbeidsgivar reknar at dette er nødvendig for at den tilsette skal kunne halde fram i verksemda, eller delvis løn i inntil 3 år om arbeidsgivar reknar at dette er nødvendig for at den tilsette skal kunne fortsette i staten. Ved statleg overtaking av spesialisthelsetenesta, kunne det etter retningslinjene giast permisjon med full eller delvis løn for at arbeidstakaren skulle kunne kvalifisere seg for stilling i helseforetak, fylkeskommunen eller annen stilling. Skulle det ytast løn for framtidig stilling i foretak eller fylkeskommunen, vart det føresett at vedkomande arbeidstakar hadde sitt tilsettingsforhold der. Skulle det giast løn for å kvalifisere seg for anna stilling, vart det føresett at vedkomande på førehand har sagt opp stillinga si med verknad frå avtalt utløp av permisjon / oppseiingstid / lønsopphøyr. Tilsvarande kan statelege verksemder inngå avgangskontrakt, med studiestønad i inntil tre år med maksimum 2/3 lønn, med den einskilde tilsette med bakgrunn i den tilsettes oppseiing og stillingsfråtrede. Sluttvederlag Sluttvederlag i staten føreset at den tilsette seier opp stilling si sjølv, og at han/ho seier frå seg rett til ventelønn og førerett til ny stilling i staten. Staten kan tilby sluttvederlag etter følgjande modell: Tilsette under 40 år: eit beløp som tilsvarer løn i inntil 6 månader Tilsette år: eit beløp som tilsvarer løn i inntil 9 månader Tilsette år: eit beløp som tilsvarer løn i inntil 12 månader Tilsette 55 år og eldre: eit beløp som tilsvarer løn i inntil 15 månader Då staten overtok spesialisthelsetenesta, kunne det etter retningslinjene og brukast andre lønnsmessige tiltak for å stimulere til overgang til anna stilling, m.a.: Fråtreden med fritak av arbeidsplikt i oppseiingsperioden: Dersom ein tilsett sa opp og gjekk frå pr , kunne vedkomande gå frå med 6 månaders oppseiing og fritakast for arbeidsplikt i oppseiingsperioden. Dette kan jamførast med sluttvederlaget for tilsette under 40 år i staten. Av dei som var omfatta av verksemdsovertakinga av spesialisthelsetenesta, valte fem ein slik sluttavtale. Etableringstilskott for oppstart av egen verksemd: Dersom ein tilsett sa opp og gjekk frå pr , kunne vedkommande ytast eit tilskott på inntil kr ,- som bidrag til å etablere eiga verksemd. Løn under utplassering/hospitering: Løn i inntil seks månader for å prøve seg i anna arbeid. Det vart føresett at eventuell godtgjering hos "ny arbeidsgivar" gjekk i frådrag. Lønsmessig kompensasjon for nedgang i løn ved overgang til annen stilling: Det kunne giast tidsavgrensa inntektsgaranti (regulativløn, faste tillegg) ved overgang til anna stilling dersom den tilsette gjekk ned i løn - avgrensa til ein periode av eitt år. Føresetnaden var at den tilsette avslutta tilsettingsforholdet sitt til fylkeskommunen ved overgangen til anna stilling. 11

14 I fylkeskommunen er utdanningsstipend kombinert med frivillig oppseiing eit omstillingstiltak nemnt i Personalpolitiske verkemiddel ved omstilling. I høve arbeidstakarar som står i fare for å bli overtallig innafor eit omstillingsområde, kan utdanningsstipend vere aktuelt. Føresetnaden bør iflg. retningslinjene vere at arbeidsforholdet i fylkeskommunen gjennom oppseiing er å sjå som avslutta. Fylkeskommunen har elles mulegheiter til å kjøpe seg fri frå arbeidsgivaransvaret gjennom sluttvederlag og bortfall av arbeidsplikt i oppseiingstida, men det er ikkje det første verkemidlet ein tyr til, i følgje juridisk avdeling. Sluttvederlag brukast der det står frem som naturleg, rimeleg og riktig, ut frå ei heilskapstenking. Juridisk avdeling vil ikkje anbefale frikjøp av uoppseieleg lærar då dei meiner at læraren har plikt til å ta anna arbeid. 12

15 Vedlegg 2 Saksbehandling ved omplassering og oppseiing. Endring og tilpassing Omstillinga, som kan sjåast som den aktive tilpassing til endringane i verksemda, har to dimensjonar. Både forhold ved sjølve endringane i arbeidsstad og oppgåve, og forhold ved tilpassingsevna til dei omstilte, har innverknad på korleis omstillinga bør gå føre seg. Ved omstillingsprosessar vil det oftast være ulik grad av endring for dei tilsette. Nokon opplever store endringar i arbeidsoppgåver som m.a. medfører redusert løn, endra arbeidstid og ferietid, reduksjon i sosial status, eller at dei får ein ny arbeidsstad som ligg langt frå heimen. Andre kan få heilt andre endringar som til og med kan opplevast som positive. Også dei tilsette vil ha ulike føresetnader for omstillinga, t.d. eigen motivasjon eller personlege føresetnader som alder og fagleg kompetanse. Dei tilsette vil kunne delast i to grupper i høve eigenskapar med verknad for omstillinga: Tilsette som ut frå eigen motivasjon, personlige føresetnader og alder vil kunne tilpasse seg nye oppgåver og tileigne seg den kompetanse arbeidsplassen har behov for. (Gruppe 1) Tilsette som ut frå eigen motivasjon, personlige føresetnader og alder ikkje kan eller ønskjer å tilpasse seg nye oppgåver og / eller tileigne seg ny kompetanse. (Gruppe 2) Lav grad av endring Høy grad av endring Gruppe 1 Uproblematisk Nokre problem Gruppe 2 Nokre problem Store problem Desse gruppene føreset ulik behandling. Fleirtalet av dei omstilte arbeidstakarane er i den første gruppa, og medverkar aktivt til gode løysingar i omstillingsprosessen og i gjennomføringa av tiltaka. Desse har gjerne kompetanse som gjer dei lette å innplassere i den nye strukturen. Dersom desse blir utsett for små endringar, gir dette minimale personalpolitiske utfordringar. Dei vanskelegaste personalpolitiske utfordringane knyter seg til tilsette som fell i den siste kategorien av dei som er nemnt over. Når arbeidstakarar som i utgangspunktet er lite motiverte for omstillinga utsettast for store endringar, må denne gruppa ivaretakast på ein måte som sikrar den einskilde sitt behov for tryggleik. Samsvar på ein skala frå 1 (låg) 10 (høg) mellom den jobben ein hadde og den ein fekk tilbod om når det gjeld arbeidstid, ferie, lønnsutvikling, kompetansekrav, arbeidsoppgåver, sosial status og stillingsvern, er uttrykt i ein indeks for endring av stilling. 67% av dei som har svart på alle spørsmåla som inngår i indeksen har rapportert mellom 7 og 10, medan berre 7% rapporterte mellom 1 og 4. Mellom stillingsbankane er det små skilnadar i gjennomsnitt av denne indeksen. Verknaden av auka reisetid 13

16 Fleire av dei som takka nei til tilboda til omplassering, har grunna avslaget med at endringane vart for store. Det vere seg endring i arbeidsoppgåver, endra arbeidsstad eller endring til fleire arbeidsstadar, eller auka reiseavstand. Ser vi på auke i reisetid, i høve til om dei tok i mot tilbodet frå fylkeskommunen, ser vi at dei som takka nei fekk ei auke i gjennomsnitt på over ein halv time meir enn dei som takka ja. Dette indikerer at endring i reisetida har hatt større verknad for avgjerda enn endringar i sjølve stillinga. Gjennomsnittleg auke i reisetid 2,5 2 2,08 1,5 1,39 1 0,5 0 Tok imot tilbodet om ny stilling Tok ikkje imot tilbodet om ny stilling Uoppseielege lærarar Einskilde tilsette innan utdanningssektoren, dei uoppseielege lærarane, har eit særleg sterkt stillingsvern. 8 Dei kan ikkje seiast opp, men har plikt til å la seg omplassere. Fylkeskommunen har nyleg tapt ein arbeidsrettssak i høve omplassering av ein uoppseieleg lærar til ein vaktmeisterstilling. Avtaleverket er ikkje til hinder for at uoppseieleg lærar må utføre andre oppgåver enn undervisning. Det er klart at ein lærer er pliktig til å ta anna arbeid i kommunen. Anna arbeid betyr anna arbeid enn undervisning. Dette er det, i følgje juridisk avdeling, ikkje usemje om. Utdanningsforbundet godtar ikkje at ein som har søkt ei pedagogisk stilling, og spesielt ein som er tilsett som uoppseieleg etter rettsvilkårsavtalen, skal byast eit anna arbeid enn pedagogisk arbeid. Då måtte det gjerast sannsynleg at det ikkje fanst pedagogisk arbeid i det heile, i følgje Utdanningsforbundet. Når den omstilte får eit tilbod om ny stilling, har vedkomande ikkje plikt til å ta imot dette tilbodet, men vedkomande må ta konsekvensen av avslaget. Ved nei oppfyller vedkomande kravet til avskil etter Aml 66, og fylkeskommunen kan seie opp vedkomande, i følgje juridisk avdeling. Oppseiing Dei overtallige ein ikkje greier å finne høveleg arbeid til kan etter arbeidsmiljølova seiast opp. Blant dei undersøkte gjekk nokon ut i ulike permisjonar, andre fekk innvilga uføretrygd eller yrkesretta attføring, medan andre måtte seiast opp. 11 er oppsagt i utdanningsavdelinga, og 24 er oppsagt i samband med nedlegginga av Åslia og Halsa psykiatriske senter. Dei oppsagte kan delast 8 Avtale om rettsvilkår m.v. for personalet i undervisningsstillingar og leiarstillingar i den vidaregåande skolen ( 4). (Rettsvilkårsavtalen) 14

17 i to kategoriar: Dei som ikkje fekk tilbod om ny stilling i det heile, og dei som av ulike grunnar takka nei til tilboda dei fekk. Dei som ikkje fekk tilbod om ny stilling, er dei frå Åslia og Halsa psykiatriske senter. Nokon av dei skaffa seg nye stillingar på eiga hand, men valte å ikkje seie opp sjølve for å behalde føreretten. Personalseksjonen i utdanningsavdelinga sendte ut brev om arbeidsplikt i oppseiingstida til fleire av dei oppsagte. 15