Veipolitisk program per

Transkript

1 Veipolitisk program per Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 1 av 18

2 Aksjon Bedre Vei (ABV) er en tverrpolitisk stiftelse som samler veiallianser, organisasjoner, bedrifter og enkeltpersoner bak kravet om at staten skal investere i et moderne hovedveinett som binder sammen større byer og knutepunkter i samtlige landsdeler. Dette veinettet forutsettes utbygd i løpet av 20 år, regnet fra begynnelsen av planperioden som innledes i Veinettet som ABV foreslår utbygd vil omfatte strekninger der det i dag er europaveier, riksveier og fylkesveier, dessuten strekninger som foreløpig ikke har direkte veiforbindelse. Som en praktisk fellesbetegnelse på veiene som omfates av vårt program har vi valgt å gjenoppta betegnelsen stamveier, som fra og med 2010 utgikk som egen offisiell klassifisering. I dette dokumentet beskrives hovedtrekkene i Aksjon Bedre Veis program for hvordan stamveinettet skal utformes, finansieres, planlegges og bygges ut. 1 Hovedpunkter 1 1 Investering, ikke forbruk ABV ser stamveinettet som en lønnsom og fremtidsrettet investering i Norges infrastruktur, og som en viktig forutsetning for velstand og vekst nå og i fremtiden. 1 2 Ta hele Norge i bruk Et velfungerende stamveinett som binder byer og landsdeler sammen er en forutsetning for at vi skal kunne opprettholde og videreutvikle et lønnsomt næringsliv i distriktene, og dermed opprettholde målet om at det skal bo mennesker over hele landet. 1 3 En historisk mulighet nå Petroleumsinntektene gir Norge et historisk økonomisk handlingsrom. Vi bør utnytte dette handlingsrommet til å bygge ut stamveinettet, og dermed legge forholdene bedre til rette for utvikling av ny næringsvirksomhet. Tidsmomentet er spesielt viktig fordi inntektene fra olje og gass vil avta, slik at handlingsrommet over tid blir mindre. 1 4 På linje med oljefondet Ved å plassere noe av oljeformuen i et moderne stamveinett investerer vi i realkapital. Dette er en investering som vil gi sikker og langsiktig avkastning for både nålevende og kommende generasjoner. Investeringer i stamveinettet må derfor vurderes på linje med oljefondets investeringer i utlandet. Med realistiske beregningskriterier vil en stor del av stamveinettet gi en samfunnsøkonomisk avkastning som tåler sammenligning med oljefondets, samtidig som risikoen er lavere. Oljefondets mål er i dag fire prosent årlig avkastning. Sentralbanksjefen mener at dette tallet bør nedjusteres til tre prosent. Faktisk oppnådd netto årlig avkastning fra 1998 til 30. september 2011 er ca. 2,2 prosent. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 2 av 18

3 1 5 Realistisk beregning av samfunnsmessig lønnsomhet ABV ser samfunnsøkonomisk lønnsomhet som et viktig kriterium i vurderingen av stamveistrekninger. Derfor er det avgjørende at disse beregningene foretas ut fra rasjonelle og realistiske prinsipper. Dette er ikke tilfelle i dag. I Norge stilles det i dag et krav om at infrastrukturprosjekter skal gi en avkastning på 4,5 prosent for å betraktes som samfunnsøkonomisk lønnsomme. ABV ser det som urimelig at kravet er høyere enn kravet til oljefondet, og vesentlig høyere enn avkastningen fondet faktisk oppnår. Det må antas at investeringer i innenlandsk infrastruktur innebærer lavere risiko enn utenlandske verdipapirer. Dette tilsier lavere avkastningskrav, ikke høyere. Lønnsomhetsberegningene gjøres ut fra et lite antall kriterier, som økonomisk levetid for veiene, verdien av innspart tid for trafikkantene og reduksjon i antall ulykker. Flere av kriteriene er imidlertid urealistiske, og det legges ikke vekt på prosjektenes positive innvirkning på nærings- og arbeidsliv. Resultatet er at nær sagt alle prosjekter blir ulønnsomme på papiret. De norske beregningsmodellene er da også i utakt med modellene som benyttes i land vi kan sammenligne oss med. ABV understreker at det må tas tilstrekkelig hensyn til at enkeltstrekninger inngår i et sammenhengende nasjonalt nett. De kan dermed ha betydning for lønnsomheten for en større del av nettet, uten nødvendigvis å være lønnsomme isolert sett. 1 6 Forutsigbarhet Veifinansieringen skjer i dag i hovedsak gjennom bevilgninger over statsbudsjettet, og vedtas for ett år av gangen. Dette medfører en høy grad av uforutsigbarhet, og gir erfaringsmessig manglende kontinuitet og dermed en tidkrevende og sterkt fordyrende stykkevis og delt utbygging. ABV ser det som nødvendig at finansieringen av stamveinettet i hovedsak flyttes ut av statsbudsjettet, og at utbyggingen gjennomføres i form av store, fullfinansierte prosjekter. 1 7 Kapitaltilgang Det er urealistisk å tro at et moderne stamveinett kan bygges ut på akseptabel tid gjennom ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. Veibevilgningene vil måtte slåss om plass på budsjettet ved siden av bevilgninger til forbruk og dekning av en lang rekke hver for seg gode formål, fremmet av sterke interessegrupper. Samtidig vil totalbeløpet, og dermed beløpet som kan bevilges til infrastruktur, være begrenset av handlingsregelen. Dermed er det lite sannsynlig at bevilgningene til vedlikehold og bygging av veier noen gang vil bli tilstrekkelige til å dekke de faktiske behovene. 1 8 Alternativ finansieringsmodell For å oppnå en forutsigbar og rasjonell utbygging av stamveinettet innenfor forsvarlige tidsrammer, er det etter ABVs syn nødvendig å fristille en betydelig del av veifinansieringen fra statsbudsjettet gjennom en ny finansieringsmodell. Vårt forslag er et statlig Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 3 av 18

4 investeringsfond, bygget opp med deler av statens inntekter fra olje og gass, på samme måte som oljefondet. Det nye fondets oppgave er å investere direkte i vei- og jernbaneprosjekter, eventuelt også i andre former for infrastruktur. Investeringene gjøres i form av lån eller egenkapital, og tilbakebetales over et tidsrom på 50 år. Gjennom denne perioden forrentes investeringene etter en sats som står i forhold til et realistisk krav til samfunnsmessig avkastning. Tilbakebetaling og renter dekkes i hovedsak gjennom bevilgninger over statsbudsjettet, i noen tilfeller supplert med inntekter generert av infrastrukturprosjektene selv. For veiinvesteringenes del vil dette for eksempel kunne være inntekter fra bompenger og annen brukerbetaling, eventuelt penger fra øremerkede bil- og drivstoffavgifter. 1 9 Forholdet til handlingsregelen ABVs forslag til veipolitikk bryter ikke den såkalte handlingsregelen. Denne setter et tak på innenlandsk bruk av petroleumsinntektene tilsvarende avkastningsmålet for Statens pensjonsfond utland, satt til fire prosent. Den ene hovedbegrunnelsen for handlingsregelen er at petroleumsinntektene ikke skal forbrukes, men komme fremtidige generasjoner til gode gjennom at bare avkastningen av Statens pensjonsfond utland forbrukes. Et moderne stamveinett er imidlertid en investering som må vurderes på linje med oljefondets investeringer i utenlandske verdipapirer. I begge tilfeller vil investeringene komme fremtidige generasjoner til gode. Hensynet til kommende generasjoner er følgelig oppfylt gjennom ABVs forslag til finansieringsmodell. Den andre hovedbegrunnelsen for handlingsregelen er at den skal begrense statsbudsjettets bruk av petroleumsinntektene, slik at disse ikke bidrar til økonomisk overoppheting og uønsket inflasjon i norsk økonomi. Etter ABVs modell vil finansieringen av stamveinettet i hovedsak besørges av et eget statlig investeringsfond for infrastruktur med et realistisk avkastningskrav. Dermed vil kapitaltilførselen til fondet kunne gå over den delen av statsbudsjettet som føres som formuesplasseringer (ofte kalt under streken ), og som ikke er underlagt handlingsregelen. For å kunne regnes som formuesplassering må investeringen gi en forventet avkastning som minst tilsvarer alternative plasseringer. Avkastningskravet til investeringsfondet, sett i forhold til realistiske forventninger til oljefondet, innebærer at dette kravet er oppfylt. Det nye fondets investeringer vil ikke inngå i statsbudsjettet, og er dermed utenfor handlingsregelens virkeområde Forholdet til totaløkonomien ABVs modell for finansiering av infrastruktur innebærer at utbyggingen fristilles fra statsbudsjett og handlingsregel. Dette endrer selvsagt ikke virkningen byggearbeidene vil ha for økonomisk press og inflasjonsutvikling i totaløkonomien. Poenget er at investeringer gjennom fondet likestilles med andre lønnsomme investeringer i Norge, som for eksempel Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 4 av 18

5 flyplasser, prosjekter på norsk sokkel, investeringer i statsaksjeselskaper og enkelte såkornsfond. Dermed unngår man at investeringer i infrastruktur blir stående som en noe vilkårlig salderingspost når aktivitetsnivået i norsk økonomi skal styres. Denne styringen kan med fordel ivaretas ut fra en helhetsvurdering av investeringsaktiviteter og forbruk, og utøves gjennom ordinære finans- og pengepolitiske virkemidler som skatter, avgifter, bevilgninger over statsbudsjettet, rentenivå m.v Import av veier En veiutbygging i det omfanget ABV foreslår forutsetter at en stor del av arbeidet utføres av utenlandske aktører. Bruk av utenlandske ressurser entreprenører, arbeidskraft og maskiner innebærer at bidraget til å skape press i økonomien reduseres. Større veiprosjekter skal i henhold til EØS-reglene uansett legges ut på anbud i hele Europa, og vil normalt kunne utføres billigere av utenlandske aktører når norske har høy kapasitetsutnyttelse. Det er viktig at prosjektene gis tilstrekkelig størrelse til at utbyggingsoppdraget er interessant også for utenlandske entreprenører. ABV forutsetter at det utvikles betryggende ordninger for å unngå sosial dumping ved bruk av utenlandsk arbeidskraft Mer rasjonell planprosess Planprosessen må gjøres mer rasjonell. I dag kan den strekke seg mellom syv og ti år, i mange tilfeller enda mer. Dette kan reduseres vesentlig gjennom endringer i lovverket, kompetanseheving i planleggingsetatene, bruk av utenlandske eksperter og mer rasjonelle prosesser. Det kan også være aktuelt med økt bruk av statlig regulering, alternativt at det legges til rette for frivillige forpliktende avtaler mellom kommuner, fylkeskommuner og staten, med tvungen statlig regulering hvis enighet ikke oppnås innenfor en fastsatt frist. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 5 av 18

6 2 BAKGRUNN 2 1 Dårligst i Europa Sammenligning Et moderne og godt utbygget stamveinett er viktig for næringslivets konkurranseevne såvel som for befolkningens livskvalitet. Likevel er norske veier blant de dårligste i Europa. Norge har et hovedveinett som av World Economic Forum er rangert på en 79. plass blant 139 land. Dette er i særklasse dårligst av OECD-landene, og også bak flere afrikanske utviklingsland. I 2008 viste en undersøkelse av gjennomsnittlig kjørehastighet mellom de største og viktigste byene i tolv europeiske land at Norge lå nest lavest med 67,9 km/t foran Albania med 64,6 km/t. I 2009 viste en tilsvarende undersøkelse at Albania var gått forbi, og at Norge var absolutt langsomst med 65,0 km/t. Nå senker Samferdselsdepartementet fartsgrensene ytterligere for å redusere ulykkesrisikoen som et billig men kortsiktig alternativ til å gjøre veiene sikrere. Bare fem prosent av det norske riksveinettet holder fullgod standard i henhold til Statens vegvesens egne normer. Av det norske veinettet var 239 km motorvei i 2008, mens Sverige på samme tidspunkt hadde nesten ti ganger så mye. Ved inngangen til planperioden vil det norske motorveinettet utgjøre ca. 540 km. I 1958 hadde Sverige 30 og Danmark 34 kilometer motorvei, Norge 0 kilometer. I begynnelsen av 2005 var tallene henholdsvis 1661, 990 og 213 kilometer. I dag har Sverige 1920 kilometer, Danmark over 1000 og Norge 379 kilometer. Dette innebærer at vi i Norge ligger flere tiår etter våre nærmeste naboland i utbyggingen av moderne motorveier. I 2012 åpner Sverige åtte ganger mer motorvei enn Norge. I tillegg kommer 100 kilometer trefeltsvei med midtdeler, mot 17 kilometer i Norge. Man tenker seg gjerne at det kuperte norske terrenget gjør det ekstra kostbart å bygge ut veier i Norge. Det er en sannhet med modifikasjoner. I Danmark koster én kilometer motorvei i gjennomsnitt et beløp tilsvarende 110 millioner norske kroner. I Norge har kilometerprisen for motorvei variert mellom 90 og 160 millioner, og har i noen tilfeller vært lavere enn for sammenlignbare danske veier. En hovedårsak er at danskene ofte må frakte fyllmassen til veilegemet over lange avstander, mens man i Norge kan hente den fra sprengningsarbeidene i veiprosjektet Konsekvenser Norges posisjon som dårligst i Europa må sees i sammenheng med at store avstander, lav befolkningstetthet og relativt lite utbygd jernbanenett gjør oss mer avhengige av veitrafikk enn de fleste land det er naturlig å sammenligne seg med. For norske bilbrukere betyr dette at en uforholdsmessig stor del av tiden må brukes bak rattet, og at størrelsen av potensielle arbeids- og bosettingsområder blir mindre enn den kunne vært. Resultatet er lavere sysselsetting, avfolking av distrikter og dårligere livsstandard. For norsk næringsliv betyr den dårlige veistandarden at konkurranseevnen svekkes. I følge statistikk fra NHO bruker norske bedrifter gjennomsnittlig ca. 5,6 prosent av omsetningen på transport. Gjennomsnittet for Europa er 2,7 prosent altså under halvparten. For bedrifter i distriktsnorge er forskjellen enda større. I et bilde preget av sterk utenlandsk konkurranse er Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 6 av 18

7 både kostnader, tidsfaktoren og leveringspåliteligheten som oftest avgjørende. På alle disse områden er veistandarden viktig. 2 2 Sikkerhet Dårlige veier betyr flere ulykker, med menneskelige lidelser og store samfunnsmessige kostnader som følge. Det finnes solid dokumentasjon for at bedre veistandard gir færre ulykker, til tross for økt trafikk og høyere hastighet. Ifølge leder for trafikksikkerhet i Statens vegvesen, Finn Harald Amundsen, reduserer motorveiutbygging antall dødsulykker med prosent. Transportøkonomisk institutt oppgir i en undersøkelse av ulykkesrisiko på norske riksveier i perioden at motorveier (firefeltsveier, tidligere kalt motorveier av type A) har et risikonivå som ligger prosent lavere enn risikonivået på vanlige landeveier og veier i byer og tettsteder. Motortrafikkveier (tidligere motorveier av type B, med to eller tre kjørefelter) har et risikonivå som er prosent lavere enn for andre veier. Det er 27 prosent større sannsynlighet for å bli drept på norske veier, sammenlignet med svenske. (Nettavisen 6. februar 2009.) I en rapport fra det svenske forsikringsselskapet Folksam fastslås det at dårlige veier er den endelige årsaken til 72 prosent av dødsulykkene. Blant annet på grunn av dette har Sverige satset på motorveier, og på midtdelere i det øvrige veinettet. Dette er en vesentlig årsak til at antall dødsulykker i Sverige reduseres raskere enn i Norge. I rapporten Risiko i veitrafikken , utarbeidet av Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, påvises det at antall trafikkdrepte bilførere er redusert med 21 prosent mellom 2005 og 2010, mens nedgangen for fotgjengere er nær femti prosent. I rapporten nevnes følgende momenter som avgjørende for redusert ulykkesrisiko: - Kontinuerlig utbedringer av veinettet - Farlige kryss fjernes - Det bygges omkjøringsveier rundt byer og tettsteder - Standarden på veiene blir bedre - Det bygges fysiske midtdelere, veirekkverk, og det ryddes langs veiene 2 3 Miljø Et moderne stamveinett vil ha betydelige positive miljøeffekter, selv om det bidrar til at trafikken øker. SINTEF-rapporten Miljømessige konsekvenser av bedre veier konkluderer med at det er en nær sammenheng mellom veiutforming, trafikkavvikling og forurensende utslipp av avgasser, og at man får store reduksjoner i utslipp når veiene utbedres eller erstattes av bedre veier slik at trafikken flyter jevnere. Rapporten bekrefter hypotesen om at bedre veier totalt sett fører til mindre utslipp og er positivt for miljøet. Bedre veier er med andre ord viktig for at Norge skal kunne oppfylle sine internasjonale forpliktelser om redusert utslipp av klimagasser. I tillegg vil utviklingen av mer energieffektive biler gi betydelig lavere utslipp per kilometer i fremtiden. Bedre veier gir sterkt redusert dieselforbruk, og dermed mindre utslipp av helseskadelige NO X -forbindelser. Nye stamveier bør i all hovedsak bli lagt i god avstand fra bebyggelse, og dermed spare mange lokalsamfunn for støy, forurensing og andre miljømessig negative virkninger fra eksisterende veier. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 7 av 18

8 Stamveinettet ABV foreslår bygget utgjør en effektiv infrastruktur mellom og forbi byene. ABV ser for seg et robust ekspressbussnett på stamveiene i samspill med satsing på kollektivtransport i og rundt større byer. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 8 av 18

9 3 STAMVEINETTET 3 1 Prioriterte veistrekninger ABV ønsker en generell heving av både veistandard og vedlikeholdsnivå. Vi mener imidlertid at et nasjonalt nett av stamveier som binder sammen større byer og viktige knutepunkter i alle regioner skal prioriteres. Vi vil derfor at Samferdselsdepartementet skal gi Statens vegvesen i oppdrag å utarbeide en overordnet og helhetlig plan for et landsdekkende stamveinett som kan realiseres i løpet av 20 år, regnet fra inngangen av planperioden som innledes i Nedenfor kart som viser ABVs forslag til prioriterte strekninger. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 9 av 18

10 3 2 Byer og tettbebyggelse Stamveinettet kommer i tillegg til ringveiløsninger og flerfeltsveier i de største byene. ABV ser det også som viktig at det bygges omkjøringsveier som leder gjennomgangstrafikk utenom større byer. Nye veier må legges i tilstrekkelig avstand fra eksisterende tettbebyggelse dels for å unngå lokale miljøproblemer, dels for å unngå å skape hindringer for videre utbygging av bebyggelse såvel som for vei. 3 3 Krav til veistandard ABV arbeider for at stamveinettet i all hovedsak skal ha standard som enten motorvei eller motortrafikkvei, avhengig av trafikkgrunnlaget på de enkelte strekninger og ruter. På enkelte strekninger med mindre trafikk og liten gjennomgangstrafikk kan god landeveisstandard aksepteres. Motorvei har minst 2+2 felt, er møteseparert, har planfrie kryss og en linjeføring som stort sett muliggjør fartsgrense på 120 km/t. Motortrafikkvei forutsettes bygget med midtdeler og som to- eller trefeltsvei, slik at det er ett gjennomgående felt i hver kjøreretning og vekslende forbikjøringsfelt med jevne mellomrom, og med linjeføring som stort sett muliggjør fartsgrense på 100 km/t. Motortrafikkvei forutsettes bygget slik at en fremtidig utvidelse til firefeltsvei ikke blir unødig komplisert. Velkjente trafikkskilt som skal gjelde for hele stamveinettet: Motorvei (venstre) og motortrafikkvei (tidligere motorvei klasse B) Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 10 av 18

11 4 GJENNOMFØRING 4-1 Kostnader Faktorer Kostnadene ved å bygge ut nettet av stamveier avhenger av mange faktorer, som eksempelvis trasévalg, om strekninger får motorveistandard eller motortrafikkveistandard, prosjektstørrelse, finansiering, planprosess og utbyggingshastighet. ABV ser det som avgjørende at veiprosjekter dimensjoneres etter en realistisk prognose for den langsiktige trafikkutviklingen Beregnet totalkostnad for stamveinettet ABV har i samarbeid med fagfolk utarbeidet kostnadsoverslag for stiftelsens forslag til stamveinett. Overslaget indikerer totale investeringer rundt 400 milliarder kroner i tillegg til kostnadene ved stamveiprosjekter av tilfredsstillende standard som ligger inne i planteknisk ramme i Nasjonal transportplan, og som skal ha prosjektavslutning eller oppstart før 2018, altså innenfor de første fire årene i planperioden Disse prosjektene er allerede kommet så langt i prosessen at de trolig blir ferdigstilt uansett, også med en videreføring av dagens investeringsnivå. I dokumentet Aksjon Bedre Vei, kostnadskalkyle for stamveinettet redegjøres for premissene for ABVs kalkyler, samt kostnadene for hver enkelt strekning som skal bygges ut Kostnader i Norge og naboland Norske motorveier Gjennomsnittlig kilometerpris: Mellom 90 og 120 millioner kroner for 16 meter bred vei, mellom 100 og 160 millioner for veibredde fra 19 til 22 meter. Svenske motorveier Gjennomsnittlig kilometerpris mellom 70 og 80 millioner norske kroner. Danske motorveier Gjennomsnittlig kilometerpris ca. 110 millioner norske kroner. 4 2 Beregning av samfunnsnytten av veier ABV mener at samfunnsøkonomisk avkastning må være et sentralt beslutningskriterium for veiprosjekter. I den grad man av politiske hensyn ønsker å prioritere prosjekter ut fra andre kriterier (for eksempel distriktsmessige), bør dette være synliggjort gjennom et begrunnet avvik fra normale krav. I praksis viser det seg at nesten alle norske infrastrukturprosjekter blir beregnet til å være samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Dette er en indikasjon på at beregningene gjøres ut fra uhensiktsmessige kriterier. For å få gode beslutningsgrunnlag er det nødvendig at samfunnsøkonomisk avkastning beregnes på et realistisk grunnlag. Vi ønsker derfor en kritisk gjennomgang av gjeldende praksis. Norske kalkyler er basert på at veiene har 25 års levetid. I for eksempel Sverige og Storbritannia legger man til grunn en mer realistisk økonomisk levetid på 60 år. Risikoen ved investeringer i stamveier må antas å være vesentlig lavere enn for internasjonale verdipapirer. Likevel operer man i norske statlige kalkyler med et avkastningskrav for veier på 4,5 prosent altså høyere enn målet om fire prosents avkastning av oljefondet, som forutsetningsvis bør inkludere en betydelig risikopremie. Kalkylene påplusses 20 prosent for å ta hensyn til negative effekter ved skattefinansiering. Dette er ikke relevant i den grad veiutbyggingen er et ledd i forvaltningen av statens formue. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 11 av 18

12 Innspart tid for den enkelte som følge av bedre vei verdsettes til kr. 60 per time. Dette er urimelig lavt. Norske statlige kalkyler er basert på et lite antall variabler; i hovedsak tidsgevinster, ulykkesbesparelser og anleggskostnader. I andre europeiske land vektlegges langt flere variabler: Langsiktige virkninger for turisme, produktivitet og mobilitet; for nyetableringer, næringsutvikling og fremvekst av næringsklynger; for et mer velfungerende arbeidsmarked; for bedriftenes konkurransesituasjon og for handelen. Slik får man kalkyler som gir et mer presist bilde av den virkelige kost nytteeffekten av veiprosjekter. 4 3 Planprosessen I Norge er det vanlig at planprosessen bak stamveiprosjekter tar mellom syv og ti år, i mange tilfeller ende lengre tid. En hovedårsak til dette er at kommunene i berørte områder har stor innflytelse på trasévalg og i en rekke detaljspørsmål, blant annet gjennom kommunedelplaner, reguleringsplaner og behandling av klager og innsigelser Krav fra Statens Vegvesen I forbindelse med arbeidet med Nasjonal transportplan har Statens vegvesen selv understreket nødvendigheten av å effektivisere planleggingen vesentlig, og mener at følgende krav må oppfylles: Forbedringer i etatenes interne arbeid med planlegging Mer forutsigbare økonomiske prioriteringer Bedre strategiske avklaringer før prosjektplanleggingen starter Bedre koordinering mellom statlige myndigheter Raskere avklaring av konfliktsaker Et mer samordnet regelverk for avklaring av utbyggingsprosjekter Vurdering av planregime for store statlige infrastrukturprosjekter Statens vegvesen understreker også behovet for å øke kompetanse og kapasitet, delvis gjennom bruk av utenlandsk arbeidskraft og omskolering av egne ansatte Ny lovgivning, statlig regulering Gjeldende plan- og bygningslov gir liten mulighet til å forsere prosessen. Det er derfor nødvendig med ny lovgivning basert på mer hensiktsmessige prinsipper. Blant aktuelle tiltak her kan være reduserte krav til detaljeringsgrad i infrastrukturplaner som skal ut på høring, kortere tidsfrister for kommunal planbehandling og forenklet klagebehandling. I den utstrekning kapasiteten hos Statens vegvesen er en begrensning bør deler av planarbeidet settes ut til private aktører, gjerne utenlandske. Det er staten som har ansvaret for de nasjonale hovedveiene. Stamveinettet er i utpreget grad et nasjonalt spørsmål, og det er mulig at den mest hensiktsmessige løsningen er at utbyggingen underlegges statlig regulering. ABV ønsker likevel at man vurderer en ordning der berørte kommuner, fylkeskommuner og staten frivillig inngår forpliktende avtaler om valg av traseer og veiutforming. Avtalen baseres på forslag fra Statens vegvesen etter en prosess der det har vært mulig for partene å forhandle om eventuelle endringer og alternative løsninger. Hvis ikke enighet er oppnådd innen en gitt frist iverksettes statlig regulering. Uavhengig av hvordan planprosessen organiseres må løsninger og traseer bestemmes ut fra et helhetlig perspektiv. Man må sikre seg mot at lokale særinteresser kan trumfe igjennom valg som totalt sett gir økning av reisetid, utslipp og totale trafikkostnader. 4-4 Statens vegvesen ABV ser det som vesentlig at utbyggingen av stamveinettet organiseres på en mest mulig profesjonell og effektiv måte. Norsk petroleumsvirksomhet rommer mange eksempler på god gjennomføring av store og teknisk krevende prosjekter. Vi vil anta at det vil være trekk ved Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 12 av 18

13 bransjens prosjektorganisering og organisasjonsstruktur som har overføringsverdi til veisektoren. I utgangspunktet ser vi for oss at Statens vegvesen beholder en nøkkelrolle med overordnet ansvar for planlegging og prosjektering, styring av anbudsprosesser, prosjektledelse samt oppfølging og kontroll. Det vil være naturlig at Statens vegvesen har en tilsvarende rolle når det gjelder vedlikehold Fristilt statsaksjeselskap For å kunne fylle denne rollen på en god måte må Statens vegvesen fristilles i forholdet til Samferdselsdepartementet. Dette kan gjøres ved at etaten skilles ut som statsaksjeselskap. Dermed skal Samferdselsdepartementets styring utøves som eierstyring, det vil primært si gjennom valg av styrerepresentanter og generalforsamlingsvedtak, men ikke gjennom departemental instruksjonsmyndighet. Slik unngår man uheldige konsekvenser av politisk detaljstyring, og åpner for bedre ressursutnyttelse og mer rasjonell ledelse av virksomheten. Blant annet kan økonomistyringen baseres på normale regnskapsprinsipper, istedenfor det statlige kontantprinsippet med ettårig budsjetthorisont. Vi ser for oss at et fremtidig Statens vegvesen AS får rammen for sitt oppdrag definert gjennom Nasjonal transportplan, slik denne vedtas av Stortinget hvert fjerde år. Det nye statsaksjeselskapet står på sin side relativt fritt i å velge hvordan planen skal gjennomføres, og har anledning til å ta opp lån fra et statlig fond (se avsnitt 5 3) eller andre finansieringskilder i den utstrekning dette er nødvendig. Eventuelt kan det vedtektsfestes at selskapet må ha Samferdselsdepartementets godkjennelse i enkelte store og viktige saker. Man kan også se for seg at det etableres andre og selvstendige utbyggingsselskaper som får ansvaret for planlegging og bygging av enkeltprosjekter, finansiert enten gjennom det statlige infrastrukturfondet, private låneopptak eller brukeravgifter. Disse utbyggerne vil kunne være et supplement til Statens vegvesen AS, og samtidig gi en målestokk for effektivitet og gjennomføringsevne hos det statlige selskapet Nasjonal transportplan Frem til nå har det vært en alvorlig svakhet ved Nasjonal transportplan at gjennomføringen er avhengig av Stortingets årlige budsjettvedtak. Dette har medført at planen i realiteten er lite forpliktende, og bare delvis er blitt fulgt. Med ABVs veipolitiske løsninger vil Nasjonal transportplan i praksis være politisk forpliktende så lenge den ikke endres gjennom eksplisitt stortingsvedtak Uavhengig veitilsyn Modellen skissert ovenfor vil åpne for etablering av et uavhengig veitilsyn etter samme modell som oppsplittingen av Luftfartsverket til Avinor AS og Luftfartstilsynet. Det nye tilsynet fører kontroll med Statens vegvesen AS og eventuelle andre utbyggere, entreprenører som utfører veiarbeid, samt med av at krav til veistandard og vedlikehold blir oppfylt. Det vil være naturlig at et nytt Statens vegtilsyn også overtar Statens vegvesens oppgaver i forbindelse med kjøretøygodkjennelse og førerkort. 4 5 Prosjektering og bygging Internasjonale anbud og norsk kapasitet Gjennomføring av ABVs forslag til stamveiutbygging vil kreve en langt høyere byggekapasitet enn norske entreprenører kan levere. Uansett skal anbud på større veiprosjekter i henhold til EØS-avtalen utlyses i hele EU/EØS-området, og det er full anledning til å innhente anbud også fra andre deler av verden. Med høy økonomisk aktivitet og tilnærmet full sysselsetting i Norge er det derfor sannsynlig at entreprenører fra andre land vil vinne de fleste anbudskonkurransene, og at mye av arbeidet vil bli utført av utenlandske arbeidere og medbragte maskiner. Dermed reduseres bidraget til å skape uønsket press i norsk økonomi. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 13 av 18

14 Det er forøvrig verdt å merke seg at moderne veibygging er høyt mekanisert, og i motsetning til i tidligere tide ikke utpreget arbeidsintensiv. Også dette er et moment som tilsier at realisering av et nytt stamveinett vil bidra mindre til å skape økonomisk press en mange ser ut til å regne med Import av veier Detaljplanlegging og prosjektering av norske stamveier kan godt utføres i andre land innenfor premisser gitt av norske utbyggere, og utenlandske entreprenører kan utføre byggingen like godt som norske. Vi kan med andre ord importere veier, og dette har flere fordeler: Lavere anbud vil gi lavere totalkostnader, og dermed mer vei for pengene. En større andel av kostnadene sluses ut av norsk økonomi, slik at veibyggingen i mindre grad vil bidra til uønsket inflasjon i Norge. I en situasjon med mangel på kvalifisert arbeidskraft i Norge og høy ledighet andre steder, er det positivt at utenlandsk arbeidskraft får jobbmuligheter i norske prosjekter, også ut fra internasjonale fordelingsmessige hensyn. Slik vil oppgradering av norske stamveier til et akseptabelt nivå etter europeisk målestokk samtidig bidra til å redusere arbeidsledighet og styrke økonomien i andre europeiske land Kontroll og sosial dumping ABV ser det som svært viktig at norske myndigheter håndhever regler og kontrollordninger som hindrer utenlandske entreprenører i å drive sosial dumping i Norge. Det er legitimt at utenlandske aktører får utnytte en konkurransemessig fordel som lavere lønnsnivå i hjemlandet, men det må fastsettes et akseptabelt nivå for minstelønn og sosiale forhold. Det er også et krav at norske sikkerhetskrav skal ivaretas fullt ut. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 14 av 18

15 5 FINANSIERING OG ØKONOMI 5 1 Prosjektfinansiering ABV mener at statlige veiprosjekter over en viss størrelse skal prosjektfinansieres. Dette er en forutsetning for at fremdriften ikke skal være underlagt uforutsigbare årlige bevilgninger over statsbudsjettet, og nødvendig for at utbyggingen skal kunne gjennomføres raskt og kostnadseffektivt. Forutsigbarhet og stabilitet i finansieringen er også en forutsetning for at utbyggingsoppgavene skal være attraktive for store utenlandske entreprenører. Entreprenørene Skanska, Veidekke og Mesta anslår besparelsene ved å bygge ut i store prosjekter istedenfor klattvis utbygging til i størrelsesorden 20 prosent. Veier bygget ut stykkevis og delt over lang tid gir ikke full samfunnsøkonomisk avkastning før hele strekningen er ferdigstilt, mens kapitalkostnadene for hver ferdige etappe løper uansett. 5 2 Finansieringsmodeller Det finnes en rekke ulike prinsipper for finansiering av store veiprosjekter, og som kan være aktuelle alternativer til dagens modell: Statlige éngangsbevilgning som dekker hele prosjektet, og som stilles til disposisjon for et fristilt Statens vegvesen AS Finansiering via et nytt statlig investeringsfond som ikke er underlagt statsbudsjettet Offentlig-privat samarbeid (OPS) Innkreving av bompenger og andre former for brukerfinansiering Modellene kan benyttes alene eller i kombinasjon. Nedenfor følger noen synspunkter på de forskjellige finansieringsløsningene Éngangsbevilgninger En omorganisering av Statens vegvesen til selvstendig statsaksjeselskap åpner for budsjettering for mer enn ett år av gangen. Dette i motsetning til dagens organisasjonsform, der all virksomhet er underlagt årets statsbudsjettet. Slik får man mer kontinuitet og forutsigbarhet. På den annen side vil ordningen belaste statsbudsjettet for bevilgningsåret i uforholdsmessig grad, og bevilgningen må vedtas til fortrengsel for andre formål som det er viktig å tilgodese. Éngangsbevilgninger er derfor trolig ikke en realistisk løsning for store prosjekter Fond ABV ser et statlig infrastrukturfond som et meget interessant virkemiddel for hel eller delvis finansiering av store veiprosjekter. Dette fondet bør imidlertid etter organisasjonens mening organiseres på en annen måte enn den som går igjen i de fleste forslag om infrastrukturfond som hittil har vært lansert, nedenfor kalt konvensjonell modell. Konvensjonell modell: Fondet investerer sin forvaltningskapital i obligasjoner, aksjer eller andre aktiva, mens bare avkastningen benyttes til infrastruktur. Dermed oppnås uavhengighet av de årlige veibevilgningene over statsbudsjettet for deler av veifinansieringen. Modellen forutsetter imidlertid at forvaltningskapitalen er meget stor hvis avkastningen skal bli tilstrekkelig til å bety noe for utbyggingstempoet. Det vil også være et åpent spørsmål hva fondet skal investere i: Med relativt sikre plasseringer blir avkastningen lav; tar fondet høyere risiko vil avkastningen variere med skiftende konjunkturer, og ikke gi et stabilt og forutsigbart bidrag til utbyggingsprosjektene. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 15 av 18

16 ABVs modell: Fondet investerer forvaltningskapitalen direkte i norske infrastrukturprosjekter, enten i form av egenkapitalinnskudd eller som langsiktige lån. Dermed har man på samme måte som i den konvensjonelle modellen fått mer uavhengighet av statsbudsjettet, men uten samtidig å pådra seg en ny avhengighet i form av avkastningen i markedene man velger å investere i. ABVs modell gir derfor bedre forutsigbarhet i veifinansieringen, lavere risiko, og sannsynligvis også lavere forvaltningskostnader. Vi utdyper denne finansieringsmodellen under punkt 5 3 Statlig investeringsfond for infrastruktur Offentlig-privat samarbeid (OPS) ABV mener at de erfaringene som hittil er gjort med OPS-prosjekter i Norge viser at dette er en utbyggingsform med interessante trekk. Vi viser også til at OPS er svært viktig for den raske utbyggingen av det danske motorveinettet. ABV mener imidlertid at avbetalingselementet i form av privat finansiering bør unngås når det er mulig, i og med at rentekostnadene vil være betydelige. Staten har mer enn nok finansielle ressurser til å investere i veiprosjekter, og lånefinansiering bør fortrinnsvis skje gjennom et statlig infrastrukturfond, se punkt 5 3 Statlig investeringsfond for infrastruktur. Det er verdt å merke seg at evalueringen av gjennomførte OPS-prosjekter viser en betydelig reduksjon i byggetiden. Dette innbærer at veienes samfunnsmessige avkastning kommer etter kortere tid, og at rentekostnadene dermed blir lavere. ABV ser praksisen fra OPS-prosjekter med å inkludere langsiktig vedlikehold i utbyggingsentreprisen som interessant Brukerfinansiering De siste årene har vi sett en sterk økning i bompengefinansiert veibygging. Dette er en kostbar finansieringsform, og i Norge er det ikke mangel på statlig kapital som begrenser mulighetene for veiutbygging. ABV ser derfor ikke bompenger som en optimal løsning, men mener at det likevel vil kunne være riktig å gå inn for hel eller delvis brukerfinansiering (med fast bomavgift eller veiprising) der det lokale engasjementet er sterkt, og kombinert med betalingsvilje for å få en tidligere utbygging enn man ellers ville oppnådd. Det er imidlertid visse forutsetninger som forutsettes oppfylt: Det må legges inn et tak som innebærer at totale brukerbetalinger for en viss hovedstrekning ikke overskrider et maksimumbeløp, uansett hvor mange lokale bomstasjoner som må passeres underveis. Bompenger kan ikke innkreves før byggearbeidene som skal finansieres er igangsatt. Innkreving av bompenger skal avsluttes når veistrekningen er nedbetalt. Det er ofte uforholdsmessig kostnadskrevende å kreve inn bompenger, og dette fordyrer utbyggingen. ABV støtter forslag som kan redusere disse kostnadene, for eksempel gjennom obligatoriske elektroniske brikker og etablering av felles innkrevingsordninger for bompengeselskapene. Vi vil også vurdere andre innkrevingsordninger som kan redusere kostnadene. 5-3 Statlig investeringsfond for infrastruktur ABV mener at utbyggingen av stamveinettet i stor utstrekning må finansieres gjennom et nytt statlig investeringsfond for infrastruktur (forslagsvis arbeidstittel SIFI). Dette har følgende hovedtrekk: SIFI bygges opp gjennom at det løpende tilføres en andel av statens petroleumsinntekter, på linje med Statens pensjonsfond utland. Tilførslene fortsetter inntil fondets forvaltningskapital har nådd en tilstrekkelig størrelse i forhold til prosjektene som skal finansieres. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 16 av 18

17 Fondet finansierer infrastrukturprosjekter helt eller delvis gjennom langsiktige lån til utbygger (for veibygging Statens vegvesen AS, eventuelt også andre utbyggingsselskaper), alternativt som egenkapitalinnskudd. Rammen for SIFIs finansieringsvirksomhet gis gjennom Nasjonal transportplan, som fastsetter hvilke prosjekter som skal gjennomføres i planperioden og hvordan fordelingen mellom ulike typer infrastruktur (vei, bane) skal være i planperioden. Transportplanen blir Stortingets og regjeringens hovedvirkemiddel for å styre utbyggingen av stamveinettet. Fondet har uavhengig styre og ledelse. Disse organene avgjør hvilke veiprosjekter fondet skal finansiere ut fra forventet samfunnsøkonomisk avkastning, beregnet ut fra nye faste og realistiske kriterier. I beregningen kan det også tas hensyn til bidrag fra en eventuell brukerfinansiering. Nasjonal transportplan setter rammene for hvilke prosjekter son kan finansieres innenfor en gitt planperiode. Prosjekter med samfunnsøkonomisk lønnsomhet lavere enn investeringsfondets krav faller utenom fondets mandat. Dersom Stortinget ønsker å prioritere mindre lønnsomme/ulønnsomme prosjekter, må finansieringen av disse skje gjennom ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. Dette skaper ryddighet og synliggjør politiske prioriteringer. Lån og egenkapitalinnskudd fra SIFI gis med lang løpetid, for eksempel femti år. Statens vegvesen/andre utbyggere betjener sine lån/innløser egenkapital gjennom løpende inntekter; for veivesenets side i hovedsak ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. Eventuelt kan betjening også skje gjennom inntekter fra veiavgifter, veiprising, bompenger og eventuelt øremerkede bil- og trafikkavgifter. Krav til renter/avkastning beregnes ut fra fastsatte minstekrav til samfunnsøkonomisk lønnsomhet for infrastrukturprosjekter. Avkastning legges til fondets kapital, og benyttes til nye investeringer. SIFI bør sannsynligvis ha en definert tidsramme (størrelsesorden år). Innenfor dette tidsrommet skal alle aktuelle prosjekter forutsetningsvis være realisert, lån nedbetalt og egenkapitalinvesteringer innløst. Når sluttidspunktet er nådd betales kapital og oppnådd avkastning tilbake til staten, alternativt kan Stortinget gi fondet et nytt mandat. Man kan også tenke seg en suksessiv tilbakebetaling til staten i takt med at behovet for nye infrastrukturinvesteringer avtar. 5 4 Noen makroøkonomiske perspektiver De fleste politiske partier er i hvert fall i prinsippet opptatt av å forholde seg til den såkalte handlingsregelen, som skal begrense hvor stor andel av olje- og gassinntektene som staten hvert år kan bruke innenlands. Regelen innebærer at beløpet skal tilsvare den forventede realavkastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Denne avkastningen er skjønnsmessig anslått til gjennomsnittlig fire prosent per år Forholdet til handlingsregelen ABV ser at hovedformålene med den såkalte handlingsregelen er viktige, men mener at disse ikke står i veien for at en andel av petroleumsinntektene via et fond kan investeres i norske stamveier. Handlingsregelen skal for det første fordele nytten av oljeinntektene over flere generasjoner gjennom at inntektene investeres i utlandet, mens bare avkastningen forbrukes. Men investeringer i stamveier vil også komme fremtidige generasjoner til gode, og kan gi minst like god avkastning som den oljefondet faktisk oppnår, og til lavere risiko. Dermed er hensynet til kommende generasjoner ivaretatt. Handlingsregelen skal for det andre hindre at et uforsvarlig høyt forbruk av petroleumsinntekter innfaset i norsk økonomi gjennom statsbudsjettet skal bidra til oppheting og uønsket inflasjon. Statlige investeringer i Norge skjer imidlertid i meget stor utstrekning helt uavhengig av handlingsregelen, på poster under streken i Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 17 av 18

18 statsbudsjettet. Dette gjelder for eksempel investeringer i flyplasser, i petroleumssektoren og i statseide selskaper som for eksempel Statkraft. Disse investeringene har samme makroøkonomiske effekt som investeringer som gjøres via statsbudsjettet over streken, og som begrenses av handlingsregelen. Dette innebærer av statlige infrastrukturinvesteringer underlegges begrensninger og vurderinger som ikke gjelder andre private eller offentlige investeringer, hverken i infrastruktur eller andre formål. Det er viktig å unngå overoppheting av økonomien, men etter ABVs oppfatning er det ikke noe rasjonelt grunnlag for å velge ut lønnsomme investeringer i noen sektorer for å styre inflasjonsutviklingen, mens det ikke tas hensyn til andre sektorer. Etter ABVs oppfatning bør derfor finansieringen av infrastruktur i stor utstrekning gjøres uavhengig av statsbudsjettet, og dermed av handlingsregelen. Dette kan mest hensiktsmessig løses gjennom et statlig investeringsfond for infrastruktur bygget opp av petroleumsinntekter, og som investerer direkte i infrastrukturprosjekter gjennom egenkapitalinnskudd eller lån, jevnfør avsnitt 5 3 Statlig investeringsfond for infrastruktur. ABV er fullt innforstått med at en eventuell inflasjonsdrivende effekt av veibygging er den samme, uavhengig av om finansieringen skjer over statsbudsjettet eller med fondsfinansiering. Med ABVs modell blir imidlertid infrastrukturinvesteringer likestilt med andre investeringer i forhold til handlingsregelen. Så blir det opp til Stortinget, finansdepartementet og Norges Bank å styre inflasjonsutviklingen i Norge ved hjelp av det apparatet av virkemidler som det er normalt å bruke til dette formålet. Aksjon Bedre Vei ABV Veipolitisk program doc Side 18 av 18