Innholdsfortegnelse. Overordnet analyse Re kommune. Vestfold Kommunerevisjon

Transkript

1 Overordnet analyse Re kommune Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn Formål Hvordan er analysen utført? Risikoområder i Re kommune Måloppnåelse Oppfølging av vedtak Økonomistyring Produktivitet Selskapskontroll Revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter Kort om analysen Revisjonenes forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter og selskapskontroll... 7 Vestfold Kommunerevisjon

2 1 Bakgrunn I nye forskifter til kontrollutvalg er det lagt opp til at kontrollutvalget minst en gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Det ble gitt overgangsbestemmelser for perioden Planen skal bygge på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Vestfold Kommunerevisjon er av kontrollutvalget bedt om å gjennomføre nevnte analyse. Endringene i kontrollutvalgs- og revisjonsforskriftene, som ble iverksatt 1. juli 2004, er et tiltak fra lovgiverne for å forsterke forvaltningsrevisjonen med sikte på økt kvalitet, omfang og effektivitet. Som en del av dette er ansvaret for forvaltningsrevisjon lagt til kontrollutvalget som må bestille konkrete forvaltningsrevisjonstjenester, følge opp gjennomføringen av prosjektene og rapportere tilbake til kommunestyret. Vestfold Kommunerevisjon har brukt en tilrettelagt modul for gjennomført overordnet analyse. 2 Formål Hensikten med forvaltningsrevisjon er bl.a. å bidra til en bedre og mer effektiv kommunal forvaltning. Når det utføres forvaltningsrevisjon settes fokus på økonomi og måloppnåelse i vid forstand. Forvaltningsrevisjon kan, jfr. kommuneloven 77 pkt. 4, defineres som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon ble lovfestet ved endringer i kommuneloven i 1992, og siden da har en stadig større del av revisjonens ressurser blitt benyttet til denne typen revisjon. Behovet for forvaltningsrevisjon er stort. En kommune står overfor betydelige utfordringer. Innbyggerne setter større krav til kvalitet, myndighetene setter større krav til økonomisk effektivitet, markedet skaper økt konkurranse om kompetanse og det er manglende samsvar mellom mål og ressurser. Det betyr at kommunen må sette større fokus på styring og ledelse, de må styre etter flere variabler (ikke bare økonomiske data), de må ha en strammere evaluering av måloppnåelse og det blir større krav til kommunalt lederskap. Ved utøvelse av forvaltningsrevisjon bidrar revisjonen til Å påvise forbedringsområder som bidrar til økt produktivitet og måloppnåelse i forhold til politiske vedtak og forutsetninger Å bidra med informasjon til kommunens beslutningstakere som er til nytte for I. kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen II. ledelsens vurdering av muligheter for mer sparsom/ økonomisk drift, økt produktivitet, større effektivitet og bedre måloppnåelse Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekter med høy nytteverdi, dvs. at forvaltningsrevisjonen gir effekter i form av organisasjonsmessig læring og utvikling i kommunen. Vestfold Kommunerevisjon 1

3 Vestfold Kommunerevisjon ønsker fortsatt å levere forvaltningsrevisjonsprosjekter som betyr noe for kommunen, politikerne, administrasjonen og innbyggerne. 3 Hvordan er analysen utført? Modell Den overordnede analysen er basert på modellen presentert i figuren nedenfor. Til grunn ligger en tradisjonell verdikjedeanalyse, som vi har tilpasset kommunen og dens organisering. For å identifisere truslene kommunen står overfor er det lagt opp til bruk av KOSTRA- data. Analysen bygger på momenter hentet fra anerkjent teori og internasjonale standarder. Kommunens overordnede målsetting er, i følge kommunelovens 1, rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser. For å nå dette målet må kommunen ha en god måloppnåelse, riktig oppfølging av vedtak, god økonomistyring og en optimal produktivitet. Disse fire forholdene blir videre definert som forutsetninger for å nå hovedmålet. Figur: En kommunes verdikjede I verdikjeden blir verdiene i kommunen skapt. Input (innsatsfaktorer) omfatter ansatte, utstyr, bygninger og kapital. Aktivitetene beskriver de ulike tjenesteområdene og output representerer resultatet i verdikjeden. Støttefunksjoner er funksjoner som gjør at kommunen er i stand til å utføre primærfunksjonene. Dette er styring, organisering og ledelse, rutiner og systemer, kultur og holdninger. I tillegg må en kommune forholde seg til rammevilkår og samfunnsmessige forhold, for eksempel ytre faktorer gitt av staten. Endringer i rammevilkår kan være endringer i rammeoverføringer og i rente-/ eller lønnsnivå. Vestfold Kommunerevisjon 2

4 Det er lagt opp til bruk av KOSTRA- data for å identifisere risiko knyttet til de ulike forutsetningene. Dette blir gjort ved en sammenligning av sentrale nøkkeltall i kommunene. KOSTRA står for KOmmune- STat- RApportering, og er et nasjonalt rapporteringssystem der alle landets kommuner og fylkeskommuner rapporterer regnskaps- og tjenestedata til staten. Risiko Risikovurderinger og målsettinger henger nøye sammen. En risikovurdering består av å identifisere relevante trusler når det gjelder oppnåelse av kommunens målsettinger. En risiko innebærer kun at det er en mulighet for tap/ ikke oppfyllelse av mål. Det finnes/bør finnes en rekke målsettinger i kommunen. Målsettinger kan være kommunens strategi og verdier eller målsetninger for de enkelte tjenester, for regnskapsrapportering eller generelt for overholdelse av lover og regler. Det er kommunens intern kontroll system som skal avdekke og motvirke risiko. Risiko kan skyldes både eksterne og interne faktorer. Eksterne faktorer kan være ny lovgivning/ nye reguleringer som gjør at driftsplaner og strategier må endres eller økonomiske forandringer som kan ha innvirkning på beslutninger om finansiering eller investeringsutgifter. Interne faktorer kan være et sammenbrudd i IT- systemene som har stor innvirkning på driften eller endring i ledelsesansvar som påvirker måten enkelte kontrollrutiner utføres på. Etter å ha identifisert en trussel må man vurdere hvor stor risikoen er. En trussel som ikke har noen stor betydning/konsekvens for kommunen og som med liten sannsynlighet vil inntreffe gir liten grunn til bekymring. Risikoen bestemmes derfor av to forhold; konsekvensen/ vesentligheten av et forhold og sannsynligheten for at det inntreffer. Figur: Risikomatrise Det er i denne analysen utarbeidet en standardisert tabell for vurdering av konsekvens og sannsynlighet, med en skala fra 1-3. Siden vesentligheten av en trussel vil variere med størrelsen på kommunen og dens totale økonomiske situasjon er det utviklet flere tabeller. Disse er hovedsakelig basert på prinsippene for inndeling av kommuner i KOSTRA- grupper. Den økonomiske konsekvensen av en trussel vil vurderes likt for kommuner med noenlunde samme folketall og størrelse på frie disponible inntekter. Vestfold Kommunerevisjon 3

5 Identifisering av risikoområder i kommunen Den overordnede analysen består i å identifisere de eksterne og interne faktorene som utgjør risiko for at kommunen ikke skal nå forutsetningene for driften. Det er egenskaper ved de fire støttefunksjonene som avgjør hvilken risiko det for eksempel er for at kommunen ikke har en god økonomistyring. Analysen er utført ved hjelp av problemstillinger knyttet til hver av de fire forutsetningene om måloppnåelse, oppfølging av vedtak, økonomistyring og produktivitet. Analysen er utført i samarbeid mellom forvaltningsrevisor og regnskapsrevisor. Problemstillingene er besvart ut i fra revisjonsmessig erfaring og på grunnlag av gjennomført prosjekt om budsjett og økonomistyring i kommunen i Sentrale kommunale dokumenter er gjennomgått for innhenting av nødvendig informasjon. Risiko blir identifisert på et overordnet nivå. 4 Risikoområder i Re kommune 4.1 Måloppnåelse Kommunen må sørge for å ha en tilstrekkelig saksbehandling overfor brukerne og en god oppfylling av eksterne/interne mål. Det finnes flere reglement og rutiner i kommunen, derunder økonomireglementet hvor en ikke kan se at dette er fortløpende oppdatert i henhold til fakta og endringer i gjeldende regelverk. Det er også viktig for måloppnåelsen at status for vedtak rapporteres tilbake til angjeldende politisk organ. Det fremgår av KOSTRA at netto lånegjeld pr. innbygger er kr høyere i Re enn gj.snittet i Vestfold fylke. Konklusjon: Forslag til forvaltningsprosjekter går på kartlegging og vurdering av eksisterende reglement og rutiner og tilbakerapportering på status for vedtak til politiske organ. Det er også aktuelt med en gjennomgang av hvordan reglene for offentlige anskaffelser håndteres i Re kommune og en vurdering av finansreglementet, spesielt i forhold til kommunens låneportefølje. 4.2 Oppfølging av vedtak Kommunestyret og andre politiske organ gir føringer/ beslutninger på hvilke mål kommunen skal ha. Prosjektet om budsjett og økonomistyring i 2005 setter søkelyset på manglende rapportering av regnskap og budsjett til kommunestyre og formannskap, og dette kan det være aktuelt å følge opp. Revisjonen kan heller ikke se at det eksisterer en formalisert tilbakerapportering av status for politiske vedtak, jfr. punkt 4.1. Konklusjon: Aktuelle forvaltningsprosjekt kan være å se på tilbakerapportering til politiske organ, både når det gjelder budsjett- og regnskapstall og status på de vedtak som er gjort i politiske organ. 4.3 Økonomistyring Økonomistyring har med styring og fordeling/oppfølging av knappe ressurser å gjøre. Vestfold Kommunerevisjon 4

6 Kontroll av balanseposter pr. 31/ viser at utestående fordringer over 90 dager synes å være meget høye, og sosiale utlån må også gjennomgås for å vurdere hvorvidt saldo er reell. Inngåtte avtaler/kontrakter kan binde kommunen for lang tid fremover, og det er viktig at det foreligger gode retningslinjer for inngåelse og oppfølging. Konklusjon: Det kan være aktuelt å gjennomføre prosjekter med gjennomgang av sosiale utlån og utestående fordringer. Samtidig kan det være formålstjenlig å se på et utvalg avtaler/kontrakter og vurdere om det er etablert tilfredsstillende rutiner for oppfølging av disse. 4.4 Produktivitet Produktivitet er forholdet mellom ressursene kommunen setter inn og den tjenesten som blir levert, dvs. hvor mye kommunen klarer å produsere ut fra de tilgjengelige ressursene. KOSTRA-data inneholder mye verdifull informasjon og burde være et vesentlig styringsverktøy i alle kommuner. Forutsetningen er at det er gjort et grundig arbeid i tilretteleggelse og rapportering av data fra kommunen. KOSTRA-rapporteringen for 2004 viser til dels store forskjeller innen pleie og omsorg, når man sammenligner Re kommune med gjennomsnittet for Vestfold. Lønnsutgifter pr. kommunalt årsverk i hjemmetjenesten er kr høyere. Netto driftsutgifter pr. institusjonsplass er kr høyere. Korr. brutto driftsutgifter, institusjon, pr. kommunal plass er kr høyere. Lønnsutgifter pr. institusjonsplass i kommunale institusjoner er kr høyere. Forskjeller kan skyldes feil, både i egne og andre kommuners tallmateriale og behøver nødvendigvis ikke å være uttrykk for reelle forskjeller i produktivitet. Konklusjon: Det er meget aktuelt å gjennomføre et forvaltningsprosjekt som er vinklet mot håndteringen av KOSTRA-tallene, for å hindre at man kommer feil ut i de nasjonale målingene. Spesielt bør det foretas en gjennomgang av området for pleie og omsorg, hvor det er til dels store forskjeller i produktivitet. 4.5 Selskapskontroll Bakgrunn I kommuneloven står det: 80 I interkommunale selskaper etter lov 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper, har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet. Kommunestyret eller fylkestinget kan fastsette regler om kontrollutvalgets og revisors kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskapet og herunder fastsette hvilke dokumenter mv. som skal sendes kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor. Kontrollutvalget og kommunens eller fylkeskommunens revisor skal varsles og har rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling, samt møter i representantskap og tilsvarende organ. Vestfold Kommunerevisjon 5

7 Vestfold Kommunerevisjon har fått i oppdrag å utarbeide et forslag til overordnet analyse for selskapskontroll samt å gjennomføre selskapskontroll i tråd med vedtatt plan. Eierandeler i selskaper Følgende selskaper eies 100 % av Re kommune og evt. sammen med andre kommuner og fylkeskommunen: Org.nr.: Selskapsnavn: Re kommunes eierandel: Asvo Revetal AS 2/3 (Hof kommune eier resterende 1/3 av aksjene) Nord-Jarlsberg Avfallsselskap IKS 9 % (De resterende aksjene eies av Horten, Holmestrand og Hof kommuner) Tønsbergfjordens Avløpsutvalg IKS 4,1 % (De resterende eierandelene eies av 4 andre kommuner i Vestfold) VIV Vestfold Interkommunale 0,6 % (De resterende eierandelene eies Vannverk IKS av 9 andre kommuner i Vestfold) VESAR Vestfold Avfall og 4 % (De resterende aksjene eies av 10 Ressurs AS andre kommuner i Vestfold) Vestfold Festspillene AS Aksjene eies av 13 kommuner i Vestfold og Vestfold fylkeskommune. Anbefaling På bakgrunn av revisors analyse av regnskapene anbefales særskilt gjennomføring av eierskapskontroll av Asvo Revetal AS og Nord-Jarlsberg Avfallsselskap IKS i 2006/ Revisjonens forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter 5.1 Kort om analysen Analysen legger opp til en risikodrevet utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter. Et prosjekt blir satt i verk for å bidra til å redusere en mulig trussel. Ved en konkret utvelgelse av prosjekter må nytteverdien vurderes i forhold til forventet ressursbruk for å gjennomføre prosjektet. Ved utforming av et prosjekt vil revisjonen avgrense temaet slik at prosjektet blir konkret og gir kontrollutvalget de nødvendige opplysninger for deres kontroll med kommuneadministrasjonen og politiske organ, bortsett fra kommunestyret. Forslagene til prosjekter bygger på analysen og områder med størst risiko. Oversikten over forslag til prosjekter foreligger ikke etter prioritert liste. Borre, 21. oktober 2005 Arild Lohne Revisjonssjef Vestfold Kommunerevisjon 6

8 Overordnet analyse Re kommune 5.2 Revisjonenes forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekter og selskapskontroll Nr. Prosjektnavn Tema/vinkling Nytteverdi Risikoområde 1 Rutiner for tilbakerapportering til politiske organ. Kontroll av rapporteringsrutiner for regnskap og rutiner for tilbakerapportering av status på vedtak til politiske organ. Sikre at det blir rapportert til kommunestyret og formannskap i henhold til vedtak og økonomireglement. Måloppnåelse/ Oppfølging av vedtak. 2 Gjennomgang av utvalgte kontrakter i Re kommune. Vurdere om et utvalg av kontrakter er i henhold til inngåelse, ansvar, økonomi og oppfølging. Sikre at kontrakter som binder kommunen til store kostnader er i tråd med gjeldende bestemmelser. Økonomistyring 3 Kartlegging av eksisterende reglement og rutiner i kommunen. Kartlegge hva som eksisterer av reglement, retningslinjer og rutiner i Re kommune. Kjennskap og holdninger til skriftlige rutiner. Sikre at det finnes skriftlige reglement og rutiner og kartlegge kjennskap og holdninger til disse. Måloppnåelse 4 Gjennomgang av sosiale utlån. Foreta en gjennomgang av sosiale utlån og rutinene for håndtering av disse. Sikre at det eksisterer tilfredsstillende rutiner rundt sosiale utlån og at man til en hver tid har en reel saldo. Økonomistyring 5 Vurdering av finansreglement og låneopptak. Foreta en vurdering av finansreglementet i henhold til valg av portefølje og særskilt låneporteføljen. Sikre at man har en portefølje som er i samsvar med regler i finansreglementet. Måloppnåelse 6 Rutiner for innkreving av utestående fordringer. Foreta en vurdering av om det foretas en effektiv innkreving av utestående beløp og om krav sikres med tanke på foreldelse. Sikre kommunens inntekter. Økonomistyring 7 Regler for offentlige anskaffelser Vurdere eksisterende rutiner og foreta stikkprøvekontroller av større anskaffelser. Sikre at det ikke skjer brudd mot gjeldende lovverk for offentlige anskaffelser. Måloppnåelse 8 Tilrettelegging og bruk av KOSTRA-data i Re kommune. Foreta en gjennomgang av eksisterende knytninger i regnskapssystemet og se hvordan man bruker arts- og tjenestebegrepet i forhold til KOSTRA. Sikre at det fremkommer korrekte og relevante tall i KOSTRA rapporteringen, slik at man ikke kommer feil ut i de nasjonale målingene. Produktivitet 9 Saksbehandling av byggesaker. Foreta en vurdering av om byggesaksgebyret er beregnet etter selvkost. Sikre at byggesaksgebyr er beregnet etter selvkost. Produktivitet 10 Gjennomgang av KOSTRA-tallene for hjemmetjenesten. Foreta en vurdering av KOSTRA-tallene for hjemmetjenesten og foreta også en sammenligning med tallene fra andre kommuner Sikre at eksisterende KOSTRA-knytninger er korrekte, slik at målene for produktivitet er basert på korrekt grunnlag. Produktivitet Vestfold Kommunerevisjon 7

9 Overordnet analyse Re kommune Nr. Prosjektnavn Tema/vinkling Nytteverdi Risikoområde 11 Nord Jarlsberg Avfallsselskap IKS Eierskapskontroll Sikre Re kommunes interesser i Asvo Revetal AS. Selskapskontroll 12 Asvo Revetal AS Eierskapskontroll Sikre Re kommunes interesser i Asvo Revetal AS. Selskapskontroll Vestfold Kommunerevisjon 8