Øvelse kraft ekom veg Hordaland 2011

Transkript

1 Øvelse kraft ekom veg Hordaland 2011 Ann-Kristin Larsen Side 1

2 Innholdsfortegnelse 1 Sammendrag Øvelsestekniske forhold Oppsummering av hovedfunn Innledning Om øvelsen Scenario Deltakere Overordnet øvingsmål Formål med evalueringen Evaluering Varsling og rapportering Viktige funn/læringspunkter: Ansvar og rolleavklaring Viktige funn/læringspunkter: Strategisk og beredskapsfaglig/operativ ledelse Viktige funn/læringspunkter: Kommunikasjon og samhandling ved bortfall av strøm og ekom Viktige funn/læringspunkter: Samordning og koordinering, herunder samarbeid om viktige prioriteringer Viktige funn/læringspunkter: Informasjonsberedskap, informasjonsstrategi og krisekommunikasjon Viktige funn/læringspunkter: Avslutning Vedlegg 1: Side 2

3 1 Sammendrag Samøvelse kraft ekom 1 veg Hordaland 2011 hadde som mål å teste deltakernes beredskap, krisehåndteringsevne, rolleforståelse og samarbeidsevne i forbindelse med hendelser relatert til ekstremvær med påfølgende skade på kritisk infrastruktur. Evalueringsrapporten oppsummerer deltakernes erfaringer fra øvelsen og lister opp sentrale funn som bør følges opp i etterkant av øvelsen. Tilbakemeldingene etter øvelsen tyder på at samtlige har hatt utbytte av øvelsen og gjort seg en del erfaringer som vil bli fulgt opp i etterkant. Deltakerne har gitt uttrykk for at de har lært mye om sine viktigste samarbeidspartnere; hvem de er, på hvilke områder de er viktige og hvorfor, og hva som er samarbeidspartnernes primær og sekundæransvar. Deltakerne har også gitt uttrykk for at øvelsen har bidratt til å avklare og tydeliggjøre fylkesberedskapsrådets rolle i kriser. Disse erfaringene er i tråd med noen av intensjonene med øvelsen: bygge nettverk og å lære sentrale aktører innen samfunnssikkerhet bedre å kjenne. Samtidig viser erfaringene at et av målene med øvelsen: å få testet ansvar og rolleforståelse, er oppnådd. Øvelsen har også bidratt til at enkelte av aktørene i etterkant ser behov for å endre vitale deler av sitt døgnkontinuerlige vaktapparat. Formålet med endringene er å stå bedre rustet til å håndtere langvarige krisesituasjoner hvor personalet blir utsatt for store utfordringer og belastninger. Også reelle hendelser i Hordaland har avdekket behov hos flere for å justere eksisterende vaktordninger og foreta en gjennomgang av tilgjengelige ressurser. For BKK sin del bekreftet øvelsen at selskapet har et sårbart nett. Dette ventes å bli bedre med den nye planlagte linjen. Under øvelsen gikk feilsøkingen greit, men det simulerte uværet vanskeliggjorde gjenopprettingsarbeidet og det oppsto kapasitetsproblemer i nettet. Det var flere kunder som måtte belage seg på en lengre periode uten strøm etter at BKK iverksatte såkalte MUF-tiltak, momentan utkobling av forbruk. Det ble også drøftet å iverksette sonevise roterende utkoblinger, men man kom ikke så langt under øvelsen. Ekomaktørene har konkludert med at øvelsen var god og lærerik, men at antall hendelser i ekomnettet kanskje var urealistisk mange. Scenarioet skapte utfordringer for sektoren lokalt, men i følge ekomaktørene klarte kjernenettet å omrute automatisk rundt de brudd som oppstod under øvelsen. Hendelsene i 2011 har vist oss hvor sårbart ekomnettet er. Denne sårbarheten kommer imidlertid ikke tydelig nok fram i de scenarioer med bortfall av ekomtjenester som tilbyderne har øvd på i Vurdert opp mot de ulike reelle hendelser som har resultert i utfall av ekom i 2011 kan det virke som tilbyderne under denne øvelsen har overvurdert hvor robust ekomnettet er. En av de største utfordringene for vegvesenet var uværet og det å skulle inspisere broene og sjekke ut tilstanden på vegene samtidig som sikkerheten til egne mannskaper ble ivaretatt. Videre opplevde vegvesenet store utfordringer knyttet til de omfattende strømutfallene som ble spilt inn. For eksempel ble lys og ventilasjon i tunellene satt ut av spill slik at tunellene måtte stenge. Noen av hovedtiltakene som ble besluttet iverksatt var å tømme Fløyfjell- 1 Ekom står for elektronisk kommunikasjon som igjen er en samlebetegnelse på alle former for kommunikasjon som overføres over nettverk. Begrepet favner over både telekom, datakom og mediedistribusjon. Overføring av all slags innhold er altså inkludert, tale, musikk, tekst, bilder, video og alle andre former for data. Ekom-begrepet er særlig brukt i forbindelse med lovverket som regulerer markedet for elektronisk kommunikasjon i Norge. Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) ble innført som en erstatning for teleloven i Side 3

4 tunellen for folk, snu trafikken og få menneskene ut og vekk fra en potensielt trafikkfarlig situasjon. Det ble også lagt opp til alternativ ferge og hurtigbåttrafikk samt klargjort for omkjøringer, men tiltakene kunne ikke alltid iverksettes på grunn av uværet. Vegaktørene kjente seg godt igjen i scenarioet og kunne trekke klare paralleller til virkelige hendelser. De greide å ta inn over seg hvor utfordrende hendelsene ville ha blitt å håndtere i praksis. Uten politiet til stede mistet vegvesenet dessverre en viktig sparringspartner i forhold til å få dykket skikkelig inn i problemene og få drøftet utfordringer og mulige løsninger. En av de største utfordringene for Fylkesmannen var å fatte beslutning om når Fylkesmannen eventuelt skulle gripe inn i krisehåndteringen. Fylkesmannen hadde hele tiden fokus på ikke å ta over krisehåndteringen før situasjon eventuelt ble så kritisk og sektorovergripende at de ulike sektorene selv ikke greide å få til et forsvarlig samarbeid for å løse krisen. Det ble aldri behov for å erklære samordning 2, men Fylkesmannen tok etter hvert initiativ til å etablere en arena for informasjonsutveksling. Dette med å finne riktig timing i forhold til når Fylkesmannen skal involvere seg vil være vanskelig i praksis, og var det også under øvelsen. Dette var derfor noe som var nyttig for Fylkesmannen å få øvd på og drøftet med de øvrige tilstedeværende. For kommunenes del bidro øvelsen til å få synliggjort hvor viktig det er å ha gode planer på plass for kunne håndtere en lengre periode med strømutfall og å kunne håndtere situasjoner hvor det vil kunne bli behov for sonevise roterende utkoblinger. En av kommunene ble igjen påminnet om at den står først på listen over kommuner som blir koblet ut dersom BKK har behov for å iverksette momentan utkobling av forbruk. Kommunen vil derfor justere beredskapsplanverket sitt med dette som utgangspunkt. I tilfeller hvor det kan bli aktuelt med gjennomføring av sonevise roterende utkoblinger, må kommunene ha på plass en strategi for å kunne kommunisere ut hvordan dette skal gjennomføres i praksis. Under øvelsen var det spilt inn at alt av ekom var ute i lengre perioder. Servicetorg og internett ville derfor ikke ha vært egnede kanaler for informasjon, og man måtte ha satset på radio, møteplasser og informasjon levert på døren, for å nevne noen alternativer. Øvelsen har ikke i tilstrekkelig grad avdekket hvordan kommunene hadde tenkt å løse disse praktiske utfordringene, men kommunene har gitt uttykk for at det er behov for å gjennomgå beredskapsplanene med dette i tankene. Så lenge det er uvær, må mange innbyggere belage seg på isolasjon. Det er da viktig at kommunene har planer for oppfølging av innbyggere som er avhengige av hjelp på et eller annet område og at de ellers er i tett dialog med vegvesenet i forhold til når det er forsvarlig å iverksette ulike løsninger knyttet til transport og evakuering. Skulle det oppsto behov for evakuering for å avverge eller begrense skade, vil det være snakk om en oppgave som tilligger politiet å iverksette inntil ansvaret eventuelt blir overtatt av annen myndighet. 2 I følge samordningsinstruksen til Fylkesmannen skal krisehåndtering i fred i utgangspunktet skje på lavest mulig nivå. I situasjoner der flere statlige etater og kommuner har ansvar for krisehåndteringen og der det oppstår utfordringer knyttet til koordinering av innsats og prioritering av felles ressurser, kan Fylkesmannen påta seg å samordne krisehåndteringen. Dette medfører ikke endringer i eksisterende myndighetsforhold/roller og medfører ikke opprettelse av nye organisatoriske ledd, og har følgelig ingen økonomiske eller administrative konsekvenser. Ved uenighet skal tvister fremlegges for Justis og politidepartementet til avgjørelse. Side 4

5 Under øvelsen var det flere deltakere i fylkesberedskapsrådet 3 som følte at deres kompetanse og kapasitet ikke ble utnyttet i tilstrekkelig grad. Blant annet har Forsvaret gitt uttrykk for at de fikk få henvendelser. I en krisesituasjon kan en berørt kommune eller virksomhet ta kontakt med en utpekt områdesjef i Forsvaret som kan fordele og bistå med ressurser. Også NVE som skredmyndighet og faglig ressurs på skredforebygging ble i liten grad konsultert. Det er derfor rom for forbedring med tanke på å benytte seg av relevante ressurser som er tilgjengelige i en krisesituasjon. Øvelsen avdekket at det til tider er vanskelig å avklare hvem som har primæransvar og bistandsansvar. I enkelttilfeller kan det være komplisert å skille mellom redningsaksjoner, som ledes/samordnes av politiet (som ikke deltok på øvelsen) og andre situasjoner der liv og helse er eller kan bli truet. De siste forholdene er et kommunalt ansvar slik bl.a. kommunehelsetjenesteloven og lov om kommunal beredskapsplikt slår fast. Det tredje kompliserende element her er at helseforetakene har ansvar for syketransport og tilhørende prehospitale tjenester slik ambulansetjenesten utøver tjenesten på veg og i luften. Helsehjelp til ikke alvorlig syke utenfor veg (i marka og til fjells) utføres kun i beskjeden grad av kommunen, men blir etter sedvane håndtert av politiet med bistand fra frivillige organisasjoner som for eksempel sørger for transport fram til vegen slik at helsetjenesten kan foreta behandling. Lovgivers fragmentering av ansvaret for liv og helse i kritiske situasjoner kan i noen grad avbøtes ved at de ulike partene inngår samarbeidsavtaler og bistandsavtaler (brodokumenter) og samordner sine beredskapsplaner med tilhørende tiltakskort. Uklarhetene i primæransvar og bistandsansvar krever derfor tett oppfølging gjennom trening og øvelser. 1.1 Øvelsestekniske forhold Når det gjelder øvelsestekniske forhold er tilbakemeldingene at scenarioet, til tross for at det var ekstremt, ble oppfattet som relevant med relevante innspill drevet framover på en ryddig måte. Deltakerne opplevde også at innspillene ble understøttet av god dokumentasjon. Ekomsektoren opplevde at det tok litt lang tid før de mottok meldinger som bidro til at de kom ordentlig i gang med øvelsen, men etter hvert hadde de tilstrekkelig med problemstillinger å jobbe med. Lokalene var i minste laget med tanke på at det ble en del støy, men denne ulempen ser ut til å ha blitt oppveiet av den indre dynamikken per bord og dynamikken som oppsto mellom bordene, samt muligheten for å motta informasjon samtidig fra øvingsledelsen. Alt dette hadde deltakerne gått glipp av ved å plasseres spredd over flere rom. Når det gjelder mengden med innspill, er den generelle tilbakemeldingen at øvingsledelsen heller bør satse på færre meldinger som tillater de som øves å gå i dybden på materien framfor å stresse dem med mange samtidige hendelser. Det ble oppfattet som vanskelig å skaffe seg oversikt over det som hadde skjedd og å sette sammen et totalt bilde. Intensjonen med denne 3 Fylkesberedskapsrådet er et råd oppnevnt av Fylkesmannen. Rådet Ledes av Fylkesmannen som også oppnevner regionale ledere til rådet fra for eksempel Politiet, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner og andre etater med vesentlige beredskapsoppgaver. Fylkesmannen avgjør hvor ofte rådet skal møtes, og om hele eller bare deler av rådet skal innkalles. Rådet skal drøfte samfunnssikkerhets- og beredskapsspørsmål, være et forum for gjensidig orientering om beredskapsarbeidet på de forskjellige områder, samt være et forum for gjensidig orientering om status under pågående kriser som berører flere sektorer. Rådet skal bidra til å holde oversikt over sikkerhets- og beredskapsarbeidet i fylket og det skal kunne være et instrument for Fylkesmannen for samordning av krisehåndtering under alvorlige hendelser i fred, krise og krig. Rådet er hjemlet i Instruks for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet til Fylkesmannen og Sysselmannen på Svalbard Side 5

6 øvelsesserien er også å få til læring. Det oppnår man best ved at deltakerne får diskutert hendelsene skikkelig, at de får tid og anledning til å ta kontakt på tvers og at de i fellesskap greier å komme opp med gode løsninger som gir gjensidig utbytte. Tanken er at deltakerne skal sitte igjen med en følelse av at de har klart å mestre oppgavene de har fått, samtidig som de har avdekket forhold som kan bidra til at de løser oppgavene enda bedre i en reell situasjon. 2 Oppsummering av hovedfunn Varsling og rapportering Flere har avdekket behov for å foreta en grundig gjennomgang av beredskapsplanene for å undersøke om de inneholder alternative rutiner for varsling og rapportering ved manglende tilgang på strøm og ekom I den grad det ikke allerede er på plass, kan et hasteark for krisehåndtering eller en stikkordsbasert sjekkliste være til nytte (gjerne et ark som lett kan nappes ut av planen) for å komme raskt i gang med varslingen og den øvrige krisehåndteringen For BKKs del, har øvelsen avdekket noe usikkerhet rundt rapporteringslinjene, særlig i forhold til kommunene og hvem som informerer om hva. Kommunene er kunder i nettet, men de har også en viktig rolle i forhold til beredskap for sine innbyggere. Dette er forhold som BKK vil se nærmere på i etterkant av øvelsen Ansvar og rolleavklaring Det er en tendens til at noen aktører påtar seg mer ansvar enn de egentlig har i krisesituasjoner. Men så lenge man unngår å gå utover egne fullmakter eller foretar seg noe som undergraver andres ansvar og autoritet, er det heller en fordel enn ulempe at man gjør mer enn man skal. Det viktigste er at beslutninger av betydning for andre drøftes og koordineres. Ingen bør handle isolert når egne tiltak kan få store konsekvenser for andre Som skredmyndighet har NVE hovedsakelig ansvar for forebygging av skred som kan ramme bebyggelse, ikke veger. Under øvelsen var det hovedsakelig fokus på skred som rammet veger og kraftmaster, men det kunne ikke utelukkes at det var fare for skred mot bebyggelse. Derfor burde antakelig NVE ha blitt trukket mer inn i øvelsen. Det kunne også vært greit å trekke inn eksperter som ser potensielle farer ut fra et litt annet ståsted. NVE bør vurdere å gjøre mer for å synliggjøre sin rolle i forhold til skred, samtidig som Statens vegvesen bør vurdere å samarbeide enda tettere med NVE gitt et scenario som under øvelsen Flere har gitt uttrykk for at øvelsen bidro til å tydeliggjøre fylkesberedskapsrådets ansvar og rolle i kriser Side 6

7 Flere har gitt uttrykk for at politiet burde ha deltatt på øvelsen 4. Det var flere tilfeller hvor politiet ville hatt regien i krisehåndteringen, samt at politiet ville ha vært en viktig sparringspartner for flere av deltakerne i forhold til iverksettelse av ulike tiltak. Det er de deltakende virksomheters klare oppfatning at politiets fravær bidro til redusert øvingsutbytte for deltakerne. Felles for alle aktørene er at de er med på øvelsen av to grunner: for sin egen del, og for de andre sin del. Selv om en selv ikke har behov for å delta kan det være viktig for de andre på øvelsen at nettopp vedkommende aktør er med Strategisk og beredskapsfaglig/operativ ledelse Under øvelsen var det til tider vanskelig for flere kriseledere å følge opp alt som skulle gjøres i henhold til egne planer og metoder for krisehåndtering. Herunder opplevde kriselederen til vegvesenet situasjonen som svært uoversiktlig og krevende, og planlagte arbeidsordninger ble ikke fulgt i henhold til det som var intensjonen. En av erfaringene kriselederen gjorde seg, er han må bli bedre på å delegere ansvar for å få til en enda mer effektiv krisehåndtering. Videre erkjenner han også behov for å bli enda bedre på å rapportere status oppover i systemet Flere burde hatt mer fokus på å tenke strategisk og framover i tid. Blant annet har man hos Fylkesmannen erkjent at det ikke ble satt av tilstrekkelig med tid til å se på hvordan situasjonen kunne utvikle seg timer/dager framover. Den viktigste årsaken til dette er antakelig at det ikke ble fordelt ansvar og oppgaver innad i gruppen som deltok Hver enkelt deltaker i fylkesberedskapsrådet er hver for seg gode til å håndtere kriser, men de har en del å lære når det gjelder komplekse sektorovergripende kriser. Dette bør det derfor øves mer på Bergen kommune avdekket behov for endringer når det gjelder organiseringen av krisehåndteringsapparatet. Kommunen vil i etterkant av øvelsen foreta en reorganisering og ytterligere profesjonalisering av funksjonene som administrativ byvakt og sjef for krisestaben, der opplæring, øvelsesplikt, investeringer og fullmaktsjusteringer inngår Os kommune fikk bekreftet at de står først på utkoblingslisten til BKK. De vil derfor i etterkant av øvelsen foreta en gjennomgang av hva det innebærer av praktiske utfordringer og hvordan kriseledelsen skal gripe an situasjonen BKK har noen nødstrømsaggregater til utlån. Men i det øyeblikket flere får problemer samtidig vil det oppstå utfordringer i forhold til prioritering av hvem som skal få låne. BKKs budskap er derfor at alle som er kritisk avhengige av nødstrøm må skaffe seg egne aggregater, og føre opp i beredskapsplanen hvor disse aggregatene finnes slik at en eventuelt kan foreta evakueringer dit og etablere midlertidig drift derfra. BKKs syn er i tråd med NVEs oppfatning om at de virksomheter som er kritisk avhengig av uavbrutt strømforsyning selv har et ansvar for å vurdere tilgang på nødstrøm eller andre alternativer 4 Politiet har i ettertid redegjort for hvorfor de valgte å prioritere bort denne øvelsen, se vedlegg 1 Side 7

8 Kommunikasjon og samhandling ved bortfall av strøm og ekom De fleste aktørene i øvelsen avdekket behov for alternative kommunikasjonskanaler når de tradisjonelle ligger nede. Flere opplevde at de ikke har tatt høyde for samtidig bortfall av strøm og ekom i beredskapsplanene, og at de mangler alternative løsninger for kommunikasjon i slike situasjoner. Dette er derfor noe som må følges opp Noen har tilgang på satellitt-telefoner, men erfarte at telefonnumrene ikke er listet opp i beredskapsplanens ringelister. De er heller ikke utvekslet med viktige samarbeidspartnere, noe som gjør både internkommunikasjonen og eksternkommunikasjonen utfordrende. For BKKs del avdekket øvelsen også et behov for å kartlegge hvor mange satellitt-telefoner som faktisk finnes innen konsernet Flere benyttet seg av media/radio til å kommunisere med befolkningen, men det kommer ikke tydelig fram hvordan for eksempel vegvesenet så for seg å kommunisere med entreprenører og andre samarbeidspartnere ved bortfall av ekom, eller hvordan BKK så for seg å kommunisere med aktører som ikke har tilgang på bransjens eget samband. Spesielt utfordrende er det å kommunisere med aktører ute i felt som har mobiltelefoni som eneste sambandsform Samordning og koordinering, herunder samarbeid om viktige prioriteringer I følge BKK forekommer det prioriterte kunder på alt for mange områder, noe som vil gjøre prioriteringer i en akutt situasjon utfordrende. Sonevise roterende utkoblinger ble ikke brukt under øvelsen. BKK fikk derfor ikke testet kvaliteten på planen til Bergen kommune og Os kommune. Dette er noe som bør være tema for en egen øvelse for å synliggjøre konsekvensene av å prioritere for mange områder Under øvelsen erfarte BKK at selskapet kan ha nytte av å skaffe seg mer informasjon om kraftbehovet til gassterminalen på Kollsnes i en knapphetssituasjon. Det finnes ikke koordinerte MUF-planer der Statoil er involvert, dette gjelder både anlegget på Mongstad og på Kollsnes. Dette bør det ses nærmere på i etterkant av øvelsen Vegvesenet fikk til en god dialog med flere av aktørene, men erkjenner samtidig at det burde ha vært etablert en tettere kontakt med enda flere. Samordning, koordinering og deling av informasjon er derfor et område som bør forbedres Informasjonsberedskap, informasjonsstrategi og krisekommunikasjon De fleste har en informasjonsstrategi som dekker hendelser som berører virksomheten direkte, men den er ikke fullt så godt tilpasset en kompleks og sammensatt situasjon der flere andre aktører er berørt samtidig. Strategien bør derfor gjennomgås med dette som utgangspunkt, for å se om det bør gjøres justeringer/forbedringer Det kan også være en ide å se nærmere på alternative former for kommunikasjon når ekom og strøm er borte. Utover bruk av radio, bør flere vurdere å supplere informasjonsstrategien med faste møteplasser for informasjon (et sted som har nødstrømsaggregat), gjøre bruk av frivillige ressurser til å gå fra dør til dør for å informere og sjekke at folk har det bra, med mer Side 8

9 BKK har gode planer for informasjonsberedskap og krisekommunikasjon, og planene ble fulgt under øvelsen. BKK fikk også skryt for sitt informasjonsarbeid fra spillmedia og de øvrige deltakerne. Det er allikevel et visst forbedringspotensial når det gjelder direkte kommunikasjon med kommunene og Fylkesmannen. Planene for å kommunisere bruk av MUF-planer til allmennheten kan også forbedres 3 Innledning 3.1 Om øvelsen Øvelse kraft ekom veg Hordaland 2011, i det videre kalt Øvelse Hordaland, var knyttet opp til Prosjekt regionale øvelser, initiert av NVE for å utvikle et konsept for regionale øvelser med hovedfokus på kraftbransjen. Øvelse Hordaland var den sjuende av de ordinære øvelsene i en serie med regionale øvelser. Øvelsen ble gjennomført tirsdag 27. september i Bergen, med et forberedende seminar torsdag 8. september, også det i Bergen. Øvelsen ble gjennomført som en form for table top /diskusjonsøvelse, hvor de som ble øvd ble plassert rundt sektorvise bord i samme rom. Deretter mottok de meldinger, både i plenum og skriftlige meldinger målrettet mot den enkelte deltakende virksomhet. I tillegg ble det spilt inn hendelser fra spillmedia. Den enkelte virksomhet måtte fortløpende ta stilling til om innspillene/meldingene kun hadde betydning for egen virksomhet, eller om meldingene inneholdt informasjon som måtte deles med andre for å skape en helhetlig situasjonsforståelse og for å kunne iverksette samarbeid om krisehåndteringen, drøfte priortiteringer i forhold til fordeling av knappe ressurser, m.m. Det å kunne få umiddelbare tilbakemeldinger på hvilke konsekvenser egne tiltak får for andre, gjør denne formen for table top -øvelse spesiell. Øvelsesformen har derfor blitt godt mottatt hos de som har blitt øvd så langt, selv om det også er en del praktiske utfordringer knyttet til å samle mange mennesker i samme rom; for eksempel støy Scenario Scenarioet var ekstremvær i form av orkan med påfølgende samfunnsmessige konsekvenser, herunder skade på kritisk infrastruktur (kraft, ekom og veg). Det var store variasjoner i temperaturer og ulike typer nedbør (fra snø i fjellet til underkjølt regn i lavlandet). Det geografiske øvingsområdet var hovedsakelig Bergen og Os. 3.2 Deltakere Følgende virksomheter ble øvd (og var i all hovedsak representert i planleggingsgruppen/øvingsledelsen): Kraftforsyningens distriktssjef (KDS) 5, BKK Nett, Telenor, Ventelo, BKK Fiber, Statens vegvesen Region vest, NVE Region vest, Bergen kommune, Os kommune og Fylkesmannen 5 Kraftforsyningens distriktssjefer (KDS) er representanter for kraftforsyningen som skal sørge for godt samarbeid og samordning om sikkerhet og beredskap mellom energiselskapene (KBO-enhetene) i et bestemt geografisk område/distrikt. KDSen skal sørge for å ha oversikt over vesentlige beredskapsmessige utfordringer i sitt distrikt og følge dette opp på en hensiktsmessig måte. Side 9

10 I tillegg deltok følgende i en responscellefunksjon: Fylkesberedskapsrådet, Statoil Kollsnes og Statoil Mongstad, Askøy Energi, Meteorologisk institutt, Hordaland fylkeskommune og BKK Produksjon 3.3 Overordnet øvingsmål Det overordnede øvingsmålet var definert som følger: Øve aktørenes beredskap, krisehåndteringsevne, rolleforståelse og samarbeidsevne i forbindelse med hendelser relatert til storm/uvær med påfølgende skade på kritisk infrastruktur. Herunder: o Øve på sammenfallende utfordringer for kraft, ekom og veg, samt iverksettelse av tiltak for å sikre rask og effektiv gjenoppretting o Øve på samarbeid om viktige prioriteringer o Øve på problematikk relatert til prioritering av sluttbrukere som følge av effektproblemer I tillegg til det overordnede øvingsmålet hadde hver enkelt virksomhet meldt inn egne virksomhetsspesifikke øvingsmål. Oppnåelsen av disse øvingsmålene er til en viss grad vurdert i denne evalueringsrapporten. I tillegg er den enkelte virksomhet oppfordret til å foreta interne evalueringer som går mer i dybden på egne mål. 4 Formål med evalueringen Formålet med denne evalueringsrapporten er å oppsummere deltakernes erfaringer etter øvelsen, avdekke forbedringspotensial og skape grunnlag for læring i forbindelse med eventuelle fremtidige hendelser tilvarende de som ble øvd under Øvelse Hordaland. 5 Evaluering Med utgangspunkt i det overordnede målet for øvelsen, samt virksomhetenes spesifikke øvingsmål, er følgende øvingsmomenter valgt som utgangspunkt for evalueringsrapporten: Varsling og rapportering Ansvar og rolleavklaring Strategisk og beredskapsfaglig/operativ ledelse Kommunikasjon og samhandling ved bortfall av strøm og ekom Samordning og koordinering, herunder samarbeid om viktige prioriteringer Informasjonsberedskap, informasjonsstrategi og krisekommunikasjon Side 10

11 5.1 Varsling og rapportering Kraft BKK Nett har varslingsrutiner beskrevet i beredskapskonseptet som forventes å skulle fungere tilnærmet slik som under øvelsen. BKK Nett gjorde en god varslingsjobb, og etter få minutter var alle instanser varslet. Samtidig erkjenner man at varslingen i en reell situasjon nødvendigvis ville tatt noe lengre tid. Under opptrappingen til øvelsen ble aktørene varslet om noen hendelser i forkant av selve øvelsesdagen. De fikk dermed anledning til å leve seg inn i scenarioet og å forberede seg. For BKKs del innebar dette blant annet at selskapet måtte ta høyde for at de hadde en rekke ressurser som var satt ut av spill grunnet stor arbeidsbelastning over lengre tid. Øvelsen avdekket noe usikkerhet rundt rapporteringslinjene, særlig i forhold til kommunene og hvem som informerer om hva. Kommunene er kunder i nettet, men de har også en viktig rolle i forhold til beredskap for sine innbyggere. Dette er forhold som BKK vil se nærmere på i etterkant av øvelsen. I en krisesituasjon lik den som ble beskrevet under øvelsen, vil det være behov for varsling til Statnett og NVE om problemene som har oppstått, og det vil være behov for oversendelse av rapport i henhold til de rutiner som foreligger. Øvelsen avdekket at det er usikkert hvorvidt rutinene for rapportering er beskrevet i BKKs kvalitetssystem. Nettsentralen kommuniserer med Statnett i en feilsituasjon, men skal det være flere kontaktpunkt mot Statnett enn dette? Hva er BKK pliktig til å rapportere og varsle om? Dette er noe som krever en nærmere gjennomgang i etterkant av øvelsen. Ekom I likhet med de øvrige deltakerne i øvelsen opplevde ekomaktørene at det var utfordrende å holde oversikt over alt som hadde skjedd etter hvert som hendelsene strømmet på. Spesielt var dette en utfordring innledningsvis. Meldingene opplevdes også som uklare, slik at det var vanskelig å skaffe seg en forståelse av alvoret i situasjonen og dermed se det umiddelbare behovet for varsling og rapportering. Selv om noe av dette ikke var tilsiktet og skyltes spilltekniske forhold (for eksempel ville ekom i virkeligheten ha mottatt feilmeldinger i systemene sine og således lettere kunne fått en forståelse av hva som var feil), erkjenner ekomaktørene at det ofte er slik i kriser at det man får av informasjon innledningsvis kan være stykkevis og delt, og ganske diffust, samtidig som man blir bombardert med meldinger når noe virkelig går kalt. Kriser er ofte litt kaotiske i initialfasen. Veg Internt i egen organisasjon og mot entreprenørene fungerte varsling og involvering stort sett i tråd med intensjonene. Det er likevel noen avklaringer og forbedringer som bør gjøres, bl.a. med utgangspunkt i at kraft og ekom kan være ute av drift. Statens vegvesen har lang erfaring i å håndtere utfordringer knyttet til vegnettet under ulike forhold. Det gjør at en handler litt på autopilot og at varsling og involvering av eksterne aktører kanskje får for lite fokus i forhold til ønsket situasjon. Her ligger det et forbedringspotensial. Side 11

12 Fylkesmannen I en krisesituasjon skal Fylkesmannen informere kommunene i den grad Fylkesmannen sitter med et oversiktsbilde, og samtidig be kommunene om å rapportere status til Fylkesmannen for deretter å rapportere videre til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Denne rapporteringsordningen er heftig, og enda mer omfattende enn det som ble demonstrert under øvelsen. Til tross for dette fikk Fylkemannen testet ut rutinene for varsling og rapportering. Det som umiddelbart ble gjort, var å etablere kontakt med alle de involverte kommunene, og med de øvrige berørte virksomhetene via fylkesberedskapsrådet. Deretter ble det foretatt en vurdering av i hvilken grad Fylkesmannen skulle være en aktør i krisehåndteringen. Fylkesmannen var innledningsvis litt tilbakeholden med å involvere seg og med å gå ut og informere via NRK, og valgte å følge nærhets- ansvars- og likhetsprinsippet. Etter hvert som omfanget av alle hendelsene ble kjent, valgte Fylkesmannen å varsle og kalle inn fylkesberedskapsrådet til statusmøter, for deretter å involvere seg mer som et koordinerende ledd i krisehåndteringen. Kommunene Kommunene opplevde ingen utfordringer knyttet til varsling og rapportering. Rutinene ble fulgt, og informasjonen som ble gitt var kort og presis og tilstrekkelig informativ Viktige funn/læringspunkter: Flere har avdekket behov for en grundig gjennomgang av beredskapsplanene for å sjekke ut at de inneholder alternative rutiner for varsling og rapportering ved manglende tilgang på strøm og ekom Flere har behov for å sjekke ut at det er beskrevet rutiner for fordeling av ansvar og roller i beredskapsplanene. Dette for å komme raskt og effektivt i gang med krisehåndteringen, få satt i gang informasjonsinnhenting, for så å kunne danne seg et situasjonsbilde og dermed sørge for nødvendig viderevarsling og iverksette informasjonsutveksling med andre berørte. I den grad det ikke er på plass, kan et hasteark for krisehåndtering eller en stikkordsbasert sjekkliste være til nytte (gjerne et ark som lett kan nappes ut av planen) For BKKs del, har øvelsen avdekket noe usikkerhet rundt rapporteringslinjene, særlig i forhold til kommunene og hvem som informerer om hva. Kommunene er kunder i nettet, men de har også en viktig rolle i forhold til beredskap for sine innbyggere. Dette er forhold som BKK vil se nærmere på i etterkant av øvelsen BKK har avdekket behov for å undersøke om rutinene for rapportering er tilstrekkelig beskrevet i virksomhetens kvalitetssystem, og om det fremgår tydelig nok hva BKK er pliktig til å varsle og rapportere om og til hvem Flere opplevde den innledende fasen av øvelsen som kaotisk, med mange samtidige og sammenfallende hendelser. Selv om noe av kaoset skyldtes spilltekniske forhold, erkjenner samtlige at en krisesituasjon ofte arter seg slik, og at det derfor kan være lurt å få på plass noen verktøy som kan bidra til å skape litt orden i kaoset, herunder gode sjekklister som bidrar til fordeling av ansvar og oppgaver som nevnt ovenfor For noen bidro øvelsen til å få bekreftet at egne planer og rutiner for varsling og rapportering er tilstrekkelige. For eksempel fikk kommunene bekreftet at de har på plass tilstrekkelig gode planer for varsling og rapportering. For andre bidro øvelsen til Side 12

13 å få bekreftet nødvendigheten av å ta tak i kjente svakheter i varslings- og rapporteringsordningen. For eksempel opplever Fylkesmannen at det ikke er samsvar mellom embetsoppdragets krav til umiddelbar varsling og rapportering og det faktum at embetet formelt ikke har noen vaktordning, eller er pålagt å ha dette. Her må DSB (JD) være mye mer klar i formuleringene av hvilke forventinger som ligger til grunn når de skriver det årlige embetsoppdraget 5.2 Ansvar og rolleavklaring Kraft Deltakerne ved BKK Netts bord tok tidlig initiativ til å fordele ansvar og roller til den enkelte deltaker. Under en øvelse vil det nødvendigvis bli gjort noen tilpasninger som ikke gjenspeiler en reell hendelse. Blant annet ville den som ble utpekt til loggfører under øvelsen ikke hatt denne rollen i en reell situasjon. Rollen som loggfører er beskrevet i beredskapskonseptet til BKK, men en ny person må utpekes til rollen i virkeligheten. Utover dette fungerte beredskapsorganisasjonen som beskrevet i beredskapskonseptet. Statnett ville hatt en rolle som systemansvarlig i en situasjon tilsvarende den under øvelsen. Nettsentralen i BKK mener en dialog mellom BKK Nett og BKK Produksjon ikke nødvendigvis ville gått via systemansvarlig i selve feilsituasjonen, men blitt delegert slik at eventuelle forsinkelser og misforståelser kunne blitt unngått. Ekom Samfunnet er avhengig av ekom for å fungere. Avhengigheten til ekom kommer særlig frem i krisesituasjoner. Ekominfrastruktur kan være uoversiktlig, og de ulike tilbydere leier kapasitet av hverandre. Det kan derfor være vanskelig for sluttbruker å vite hvilken leverandør man har, og hvilken konsekvens utfall hos en leverandør får for egen virksomhet og samfunnet. Telenor er eneste ekomtilbyder som er representert i fylkesberedskapsrådet. Under øvelsen var ekomtilbyderne samlet slik at Telenors representant hadde god oversikt over situasjonen til de andre ekomtilbyderne når denne møtte i FBR. Slik vil det normalt ikke være i en krise, da vil Telenors representant kun ha informasjon fra egen virksomhet med til FBR. Veg Vegnettet er svært viktig for samfunnet i sin helhet. Statens vegvesen har til oppgave å stille til disposisjon et riks- og fylkesvegnett som dekker samfunnets behov for transport under ulike forhold. I det ligger det å ha en beredskap som sikrer at vegnettet i størst mulig grad er åpent og tilgjengelig, og tilsvarende at vegnettet blir stengt når ferdselen ikke kan skje på sikker nok måte grunnet ras, uvær, m.m. Statens vegvesen har lang erfaring i å håndtere utfordringer knyttet til vegnettet, og har gjennom kontrakter knyttet til seg entreprenører til ulike oppgaver. Dette er en del av et etablert system for beredskap og krisehåndtering. Roller og ansvar er definerte og oppgaver fordelte, noe øvelsen også bekreftet. Vegvesenet mener å ha en god forståelse av eksterne aktørers ansvar og roller. Det er likevel et potensial for å forbedre samspillet i praktiske situasjoner, spesielt i situasjoner hvor aktører er gjensidig avhengige av hverandre, men også i situasjoner hvor stengte veger får store konsekvenser for ulike aktører. Det er viktig med tett dialog når ulike hensyn skal veies opp mot hverandre før beslutninger tas. Det er også viktig å foreta en avklaring av hvem som har Side 13

14 det formelle og reelle ansvaret i situasjonen. En slik drøfting og avklaring bør inngå som naturlig del av et styrket samvirke aktørene i mellom. Skredproblematikk, som også var en vesentlig del av øvelsen, kom litt i skyggen av andre utfordringer, da vegvesenet forutsatte at de hadde eget personell til stede til å håndtere utfordringene i de områdene det gikk skred. Dette førte blant annet til at NVEs deltakere på øvelsen, som er i besittelse av omfattende kunnskap når det gjelder skred, ikke ble involvert i øvelsen i den grad som var forventet på forhånd. Fylkesmannen Fylkesmannen opplevde det som relativt klart og tydelig hvem som hadde ansvar for hva, men etterlyste i likhet med de andre deltakerne politiet som en aktør i øvelsen, da politiet ville hatt en sentral rolle i forhold til det scenarioet som utspant seg under øvelsen. Internt i Fylkesmannens kriseledelse/stab ble det tilsynelatende ikke foretatt en rollefordeling (i hvert fall ikke formelt sett). Dette resulterte bl.a. i at fylkesberedskapssjefen også var den som i perioder måtte føre logg under krisehåndteringen. Fylkesberedskapssjefen personlig var ikke deltaker i øvelsen, og rollen ble heller ikke tildelt andre som deltok i øvelsen. En person i staben hadde eller tok en rolle som vaktsjef for å følge krisehåndteringen og bistå fylkesmannen. Kommunene For Bergen kommunes del bidro øvelsen til å få vist hvor innviklet og kritisk viktig god krisehåndtering de facto er. Øvelsen fikk avdekket hvor viktig det er at sentrale aktører kjenner til eget ansvar og egen rolle, samtidig som det må fattes beslutninger i overensstemmelse med andre berørte aktører. Det var svært lærerikt for nye medarbeidere å få ta del i denne typen utfordringer. Ellers bidro øvelsen konkret til at kommunen fikk et tydeligere bilde av fylkesberedskapsrådets ansvar og rolle i kriser. Os kommune tok raskt ansvar i forhold til de ulike hendelsene som ble spilt inn, og det ble ikke avdekket noen større utfordringer knyttet til dette. Men kommunen mener det er en klar tendens til at kommunen tar et større ansvar enn den egentlig har. Det kan derfor være nyttig med en ekstra gjennomgang av ansvar og roller i etterkant av øvelsen Viktige funn/læringspunkter: I en krisesituasjon er det viktig å foreta en rask avklaring av hvem som har det formelle og reelle ansvaret i situasjonen, for å unngå å trampe hverandre på tærne og for å unngå usikkerhet rundt kommandolinjer Telenor er eneste ekomtilbyder som er representert i fylkesberedskapsrådet. Under øvelsen var ekomtilbyderne samlet slik at Telenors representant hadde god oversikt over situasjonen til de andre ekomtilbyderne og kunne rapportere dette inn til Fylkesberedskapsrådet. Slik vil det normalt ikke være i en krise. Det bør derfor vurderes om det kan være en ide å innføre en form for rapportering av status fra ekomleverandørene inn til Telenors fylkesberedskapsrådsrepresentant i krisesituasjoner hvor mange ekomleverandører er rammet samtidig og hvor dette kan få store konsekvenser for samfunnet Side 14

15 Det er en tendens til at noen aktører påtar seg mer ansvar enn de egentlig har i krisesituasjoner. Men så lenge man unngår å gå utover egne fullmakter eller foretar seg noe som undergraver andres ansvar og autoritet, er det heller en fordel enn ulempe at man gjør mer enn man skal. Det viktigste er at viktige beslutninger av betydning for andre drøftes og koordineres. Ingen bør handle isolert når egne tiltak kan få store konsekvenser for andre NVE deltok på øvelsen som skredmyndighet og kompetanse i forhold til skredforebygging. Under øvelsen erfarte NVEs representanter å bli trukket lite inn i øvelsen, ettersom flere av de andre stilte med egne skredeksperter. Som skredmyndighet har NVE hovedsakelig ansvar for forebygging av skred som kan ramme bebyggelse, ikke veger. Under øvelsen var det hovedsakelig fokus på skred som rammet veger og kraftmaster, men det kunne ikke utelukkes at det var fare for skred mot bebyggelse. Derfor burde antakelig NVE ha blitt trukket mer inn i øvelsen. Det kunne også vært greit å trekke inn eksperter som ser potensielle farer ut fra et litt annet ståsted. NVE bør vurdere å gjøre mer for å synliggjøre sin rolle i forhold til skred, samtidig som Statens vegvesen bør vurdere å samarbeide enda tettere med NVE gitt et scenario som under øvelsen Internt i Fylkesmannens kriseledelse/stab ble det tilsynelatende ikke foretatt en rollefordeling (i hvert fall ikke formelt sett). Dette resulterte bl.a. i at noen fikk tildelt eller tok roller og ansvar som de normalt ikke ville ha tatt. Det anbefales derfor at gjennomgang og fordeling av roller og ansvar føres opp som et eget sjekkpunkt i sjekklisten til kriseleder, og at sjekklisten ligger lett tilgjengelig i kriseplanen Det var flere virksomheter som stilte med nyansatte og uerfarne medarbeidere i forhold til krisehåndtering. Flere opplevde øvelsen som en god mulighet til å prøve og feile innenfor kontrollerte omgivelser. Det anbefales derfor at flere lar ansatte som ikke har øvd så mye tidligere eller som mangler erfaring fra reelle hendelser få slippe til under øvelser Flere har gitt uttrykk for at øvelsen bidro til å tydeliggjøre fylkesberedskapsrådets ansvar og rolle i kriser Virksomhetene som deltok har gitt uttrykk for at politiet burde ha deltatt på øvelsen, da det var flere tilfeller hvor politiet ville hatt regien i krisehåndteringen i henhold til 27 i politiloven, samt at politiet ville ha vært en viktig sparringspartner for flere av deltakerne i forhold til iverksettelse av ulike tiltak 5.3 Strategisk og beredskapsfaglig/operativ ledelse Kraft Den operative og den strategiske ledelsen satt ved samme bord under øvelsen, og diskusjoner og avgjørelser ble samordnet underveis. BKK ble utsatt for en rekke tøffe påkjenninger som krevde god og stødig ledelse, både på det operative og det strategiske plan. En av de største utfordringene for kraftbordet var knyttet til prioriteringer, særlig da de på et tidspunkt kun var Side 15

16 i stand til å forsyne 1/5 av kundene. I slike tilfeller følger BKK planverket for rasjonering slavisk, og det fungerte godt under øvelsen. Å få til feilsøking og feilretting i dårlig vær var en annen utfordring som krevde god ledelse. Hvordan balansere behovet for gjenoppretting av strømmen opp mot sikkerheten for eget personell når det var for sterk vind til å fly, stengte veger som hindret fremkommelighet og fysisk farlig å foreta reparasjoner på grunn av fare for skred? Skal man sende folk ut eller prioritere sikkerhet for eget personell? Dette var noe som ble drøftet og håndtert og som viste at kriseledelsen var sitt ansvar bevisst. Andre utfordringer knyttet seg til kommunikasjon med eksterne samarbeidspartnere som ikke er tilknyttet kraftforsyningens eget samband, og å få informert samarbeidspartnere og publikum om praktiske forhold rundt utkoblinger av strømmen i og med at ekom var nede. Tilbakemeldinger fra BKK selv og de øvrige aktørene tyder på at BKK fikk til god ledelse på alle nivåer i henhold til det som er beskrevet i selskapets beredskapskonsept. Ekom Ekomaktørene var i hovedsak representert med operativ ledelse på øvelsen. Selv om de ble utsatt for en rekke utfordrende hendelser som til tider skapte store lokale problemer, viste det seg at ekominfrastrukturen i regionen er robust og tåler hendelser tilsvarende de som ble simulert under øvelsen. I hvilken grad hendelsene under øvelsen ble vurdert som realistiske er usikkert. Scenarioet under øvelsen inneholdt mange utfordrende hendelser med mange fiberbrudd og flere tilfeller med overbelastning i mobilnettet. Spesielt vurdert opp mot de ulike reelle hendelser som har resultert i utfall av ekom i 2011 kan det virke som tilbyderne har overvurdert hvor robust ekomnettet er mot hendelser tilsvarende de under øvelsen. Feilsøking og feilretting i det dårlige været representerte en utfordring for ekomtilbyderne, hvor hensynet til samfunnets behov for ekom måtte vurderes opp mot sikkerheten til mannskapet som skulle feilrette. Det ble etablert god kontakt mellom ekomtilbyderne og BKK Nett. Det gode samarbeidet kom hovedsakelig i gang på grunn av god kjennskap/kontakt mellom BKK Fiber og BKK nett. Noe som viser at det i krisesituasjoner er viktig at relasjoner/kontakter er etablert på forhånd, for eksempel gjennom øvelser som denne. Veg Det er utviklet planverk og metoder for beredskap og krisehåndtering for hvert av organisasjonsnivåene i Statens vegvesen, og det tilstrebes en ledelse i tråd med dette. Kriseledelse er en krevende oppgave som krever kompetanse, ferdigheter og erfaring. Under øvelser og ved reelle hendelser avdekkes det ofte utfordringer knyttet til å få til en god situasjonsforståelse, få satt av tid og ressurser til å analysere situasjonen med påfølgende ressursbehov, få til et samspill med øvrige involverte, og ikke minst få til en klar og tydelig ledelse. Under denne øvelsen var det til tider vanskelig for kriseleder å følge opp alt som skulle gjøres i henhold til egne planer og metoder. Situasjonen med mange samtidige hendelser og mange eksterne kontaktpunkt som måtte etableres samtidig som dialogen med internt personell ble ivaretatt, ble oppfattet som krevende (særlig siden det var dårlige arbeidsforhold med mye støy i lokalet i tillegg). Dette gjorde at de planlagte arbeidsordningene ikke ble fulgt i henhold til det som er intensjonen. Side 16

17 En av de erfaringer kriseleder gjorde seg, er han må bli bedre på å delegere ansvar for å få til en enda mer effektiv krisehåndtering. Videre erkjenner han også behov for å bli enda bedre på å rapportere status oppover i systemet. Øvelsen sett under ett, fikk vegvesenet likevel til en god ledelse og en god gjennomføring av tiltak. Spesielt gjelder det den delen som omhandler kjerneaktivitetene til Statens vegvesen. Fylkesmannen Eksternt framsto fungerende fylkesmann som en lederskikkelse under håndteringen av sitasjonen. Fylkesmannen bidro til å få fram et godt beslutningsgrunnlag for prioritering av hvor tilgjengelige ressurser skulle settes inn. Det var flere personer i Fylkesmannens kriseledelse som var uerfarne når det gjelder krisehåndtering og øvelser. Dette preget til en viss grad evnen til å tenke strategisk og utøve kriseledelse. Det ble ikke i tilstrekkelig grad satt av tid til å se på hvordan situasjonen kunne utvikle seg timer/dager framover. Den viktigste årsaken til dette er antakelig at det ikke ble fordelt ansvar og oppgaver innad i gruppen av deltakere. En av de største utfordringene for Fylkesmannen er å fatte beslutning om når Fylkesmannen skal gripe inn. Fylkesmannen skal ikke ta over krisehåndteringen før en situasjon er så kritisk og sektorovergripende at de ulike sektorene selv ikke greier å få til et forsvarlig samarbeid for å løse krisen. Men de berørte sektorene kan også selv uttrykke ønske om at Fylkesmannen tar over koordineringen, uten at det blir iverksatt formell samordning. Spesielt på informasjonssiden oppstår det av og til situasjoner hvor det er ønskelig at kriseinformasjonen koordineres gjennom Fylkesmannen. Utover dette er fylkesberedskapsrådet en velegnet arena for informasjonsutveksling. Men dette med timing vil uansett være vanskelig og var det under øvelsen. Dette var derfor noe som var nyttig for Fylkesmannen å få øvd på og drøftet med de øvrige tilstedeværende. Hver enkelt deltaker i fylkesberedskapsrådet er hver for seg god til å håndtere kriser, men har en del å lære når det gjelder komplekse sektorovergripende kriser. Når en situasjon er så omfattende og kompleks som den som ble tegnet under øvelsen, er det avgjørende at aktørene makter å se utenfor sin egen boks og fokusere på overordnede prioriteringer og ikke etatsspesifikke, og ha et samfunnsperspektiv istedenfor et etatsperspektiv. For å få til det må aktørene øve enda mer sammen, og ellers ha fokus på tett samarbeid og informasjonsdeling i det daglige. Under den umiddelbare oppsummeringen etter øvelsen ble det lagt fram tips om et rollebasert treningssystem fra USA kalt ELS Enhetlig ledelsessystem som kanskje kan bidra til enda bedre samøvelser. Kommunene Bergen kommune opplevde at de langt på veg klarte å håndtere hendelsene som ble spilt inn, og på en god måte. Kommunen iverksatte en rekke tiltak for å ivareta eldre, skolebarn og barnehagebarn i henhold til planer for dette, og det så ut til å fungere bra. Men samtidig ble det avdekket behov for en del endringer når det gjelder organiseringen av krisehåndteringsapparatet som kommunen bør se nærmere på i etterkant av øvelsen. Os kommune fikk bekreftet under øvelsen at de står først på utkoblingslisten til BKK. De vil derfor i etterkant av øvelsen foreta en gjennomgang av hva det faktisk innebærer for kommunen i praksis og hvordan kriseledelsen skal gripe an situasjonen. Side 17

18 Os kommune avdekket ellers at kommunen mangler tilgang på nødstrømsaggregater flere steder, hvilket gjør kommunen sårbar. Dette er derfor noe som vil bli sett nærmere på i etterkant av øvelsen. Under øvelsen fikk Os kommune låne aggregater av BKK, men det ble fort klart for alle at BKK langt i fra har tilstrekkelig med aggregater til å låne ut til alle som trenger det i en krisesituasjon, og at det å skulle prioritere blant alle kritiske kunder vil bli utfordrende. Dette med aggregater er derfor noe kommunene selv må ta tak i. Utover å skaffe til veie nødstrømsaggregater til de som var kritisk avhengige av strøm, var evakuering av eldre hjemmeboende noe kommunen hadde mye fokus på. Videre iverksatte kommunene en rekke tiltak i henhold til planverket når det gjaldt evakuering/stenging av skoler og barnehager, m.m. I forhold til det siste skulle Os gjerne hatt med politiet som en diskusjonspartner og samarbeidspartner Viktige funn/læringspunkter: Under øvelsen var det til tider vanskelig for flere kriseledere å følge opp alt som skulle gjøres i henhold til egne planer og metoder for krisehåndtering. Herunder opplevde kriselederen til vegvesenet situasjonen som svært uoversiktlig og krevende, og planlagte arbeidsordninger ble ikke fulgt i henhold til det som var intensjonen. En av erfaringene kriselederen gjorde seg, er han må bli bedre på å delegere ansvar for å få til en enda mer effektiv krisehåndtering. Videre erkjenner han også behov for å bli enda bedre på å rapportere status oppover i systemet Flere burde hatt mer fokus på å tenke strategisk og framover i tid. Blant annet har man hos Fylkesmannen erkjent at det ikke ble satt av tilstrekkelig med tid til å se på hvordan situasjonen kunne utvikle seg timer/dager framover. Den viktigste årsaken til dette er antakelig at det ikke ble fordelt ansvar og oppgaver innad i gruppen av deltakere Hver enkelt deltaker i fylkesberedskapsrådet er hver for seg gode til å håndtere kriser, men de har en del å lære når det gjelder komplekse sektorovergripende kriser. Det bør derfor øves mer på samhandling og koordinering. Under den umiddelbare oppsummeringen etter øvelsen ble det lagt fram tips om et rollebasert treningssystem fra USA kalt ELS Enhetlig ledelsessystem. Dette er et system som DSB vurderer å kjøpe inn og som kan være egnet for flere. Systemet fokuserer på ledelse under komplekse situasjoner Bergen kommune avdekket behov for endringer når det gjelder organiseringen av krisehåndteringsapparatet. Kommunen vil i etterkant av øvelsen foreta en reorganisering og ytterligere profesjonalisering av funksjonene som administrativ byvakt og sjef for krisestaben, der opplæring, øvelsesplikt, investeringer og fullmaktsjusteringer inngår Os kommune fikk bekreftet under øvelsen at de står først på utkoblingslisten til BKK. De vil derfor i etterkant av øvelsen foreta en gjennomgang av hva det innebærer av praktiske utfordringer og hvordan kriseledelsen skal gripe an situasjonen Os kommune avdekket at de mangler tilgang på nødstrømsaggregater flere steder, hvilket gjør kommunen sårbar. Dette er derfor noe kommunen vil se nærmere på i etterkant av øvelsen. BKK har noen nødstrømsaggregater til utlån. Men i det øyeblikket flere får problemer samtidig, vil det oppstå utfordringer i forhold til Side 18

19 prioritering av hvem som skal få låne. BKKs budskap er derfor at alle som er kritisk avhengige av nødstrøm må skaffe seg egne aggregater, og føre opp i beredskapsplanen hvor disse aggregatene finnes slik at en eventuelt kan foreta evakueringer dit og midlertidig drift derfra 5.4 Kommunikasjon og samhandling ved bortfall av strøm og ekom Kraft BKK avdekket raskt behov for alternative kommunikasjonskanaler ettersom de tradisjonelle lå nede. Selskapet erfarte imidlertid at det mangler en god oversikt over alternative, tilgjengelige kommunikasjonskanaler, både for internkommunikasjon og for kommunikasjon ut mot omverdenen. Et annet funn er at numrene til BKKs satellitt-telefoner må listes opp i nødvendige ringelister. (De må i listen være merket som satellitt-telefoner). Telefonene er i daglig bruk i områder med dårlig dekning, men BKK Nett manglet oversikt over hvor mange apparater BKK Produksjon og BKK Fiber har. BKK erkjenner også et behov for å utveksle oversikt over satellitt-telefoner og telefonnummer tilgjengelig i en beredskapssituasjon med fylkesberedskapsrådet. NRK Hordaland ble brukt til å informere publikum, og det ble antatt at dette også ville ha vært mulig i en reell situasjon da Nordkring har gode nødstrømsordninger på hovedsendere i fylket. Satellitt-telefoner og radiosamband kan være det eneste som fungerer i en alvorlig og langvarig feilsituasjon. NRK på Minde kan da utstyres med en av BKKs PMR-radioer og på den måten ha mulighet til å videreformidle informasjon til publikum. Alternativt kan NRK sende fra konsernbygget på Kokstad. Til tross for utfordringene som ble avdekket på kommunikasjonssiden, er de ansatte i BKK godt fornøyde med måten de løste utfordringene på, og de fikk da også gode tilbakemeldinger på dette området fra de andre aktørene og fra spillmedia under evalueringen. Ekom Da det var operative ledere som ble øvd denne gangen, var det ikke veldig stort fokus på ekstern kommunikasjon fra ekomsiden. Det ble imidlertid relativt rask etablert kommunikasjon mellom ekomaktørene og aktørene innen kraftsektoren. Når det gjelder kommunikasjon mellom aktørene som deltok på øvelsen, er det en utfordring å få et overblikk over på hvilken måte de kommuniserte i og med at aktørene gikk mellom bordene. Øvingsledelsen burde antakelig ha fokusert enda mer på hva som var tilgjengelig av ekom i de ulike stadiene av øvelsen og presentert status for dette, for dermed å gjøre deltakerne mer bevisste på behovet for å tenke ut alternative former for kommunikasjon. Det er ellers viktig at de virksomheter som har samfunnsviktige funksjoner i en krise har tenkt tilstrekkelig gjennom sine behov for ekom under kriser, og sikret at de har SLA avtaler (Service Level Agreements) som sørger for at de får det de har behov for av ekom også under kriser. Side 19

20 Veg Vegvesenet opplevde det som utfordrende å skulle få til god kommunikasjon uten å ha tilgang på de faste sambandshjelpemidlene (telefon og e-post) over lengre tid. En viktig lærdom fra øvelsen er at denne typen utfordringer ikke er tilstrekkelig beskrevet i planverket, og at det er rom for forbedring med tanke på å få plass flere alternative hjelpemidler. Informasjon til publikum ble løst gjennom formidling via NRK og andre medier. Ordonnans ble brukt for å kommunisere med de øvrige aktørene. Entreprenørene hadde vegvesenet kontakt med de gangene sambandet var oppe. Det ble drøftet å gjøre bruk av ordonnans også her, men dette ble ikke fulgt opp. Det kan skyldes stor arbeidsmengde, men også at ikke entreprenørene deltok på øvelsen. Fylkesmannen Det var utfordrende for Fylkesmannen å ta innover seg den delen av scenarioet som gikk ut på at strømmen var borte samtidig som mesteparten av ekomsystemene var nede. I stedet ble det handlet som om infrastrukturen var på plass som vanlig, hvilket førte til at noe av intensjonen med øvelsen ble svekket. Øvingsdeltagerne opplevde ikke at det forelå en forventning om at det skulle tas hensyn til svikt i kritisk infrastruktur under selve krisehåndteringen. Det kan derfor tyde på at den informasjon som ble gitt i forkant av øvelsen supplert med et understøttende øvingsdirektiv ikke har fremhevet dette aspektet godt nok. Kommunene Bergen kommune erkjenner at kommunen må jobbe mer for å få på plass alternative kommunikasjonsløsninger, da kommunen er alt for avhengig av mobiltelefoni. Bergen kommune er en stor kommune, og når veger blir stengt er det vanskelig med ordonnans. Kommunen etablerte egne transport- og kommunikasjonsgrupper som skulle drøfte alternative løsninger under øvelsen, spesielt vurdert opp mot behovet for transport /evakuering av barnehagebarn, skolebarn, eldre, syke og pleietrengende. Os kommune følte de fikk til en god informasjonsflyt både internt og eksternt, men erkjenner at dette antakelig ville blitt en ufordring når alt av ekom er nede, veger er stengt og man får store avstander til hverandre. Uansett, resultatene fra øvelsen viser at det er vilje og fokus hos kriseledelsen til å ta kontakt på tvers Viktige funn/læringspunkter: De fleste aktørene i øvelsen avdekket behov for alternative kommunikasjonskanaler når de tradisjonelle ligger nede. Flere opplevde at de ikke har tatt høyde for samtidig bortfall av strøm og ekom i beredskapsplanene, og at de mangler alternative løsninger og alternative strategier for kommunikasjon i slike situasjoner. Dette er derfor noe som må følges opp i etterkant av øvelsen Noen har tilgang på satellitt-telefoner, men erfarte at telefonnumrene ikke er listet opp i beredskapsplanens ringelister. De er heller ikke utvekslet med viktige samarbeidspartnere, noe som gjør både internkommunikasjonen og eksternkommunikasjonen utfordrende. For BKKs del avdekket øvelsen også et behov for å kartlegge hvor mange satellitt-telefoner som faktisk finnes innen konsernet Flere benyttet seg av media/radio til å kommunisere med befolkningen, men det kommer ikke tydelig fram hvordan for eksempel vegvesenet så for seg å kommunisere Side 20