Forvaltningsrevisjonsplan

Transkript

1 Forvaltningsrevisjonsplan Moss kommune Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS

2 Innhold: 1. Innledning Om den overordnede analysen Kravene i forskriften ( 10) Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon Resultat etter overordnet analyse i Moss kommune Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden Kontrollutvalgets prioriteringer... 5 Sykefravær... 5 Varslingsrutiner og varslingsinstitutt... 6 EØS-avtalens statsstøtteregler... 7 Forebyggende arbeid/psykisk helse samhandlingsreformen... 8 Fakturaoppfølging «Røde flagg»... 9 Kvalifiseringsprogrammet Helsestasjon- og skolehelsetjenesten Kvalitet i omsorgstjenesten Moss Havn Bystyrets vedtak Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen Rapportering til bystyret Delegering til kontrollutvalget Vedlegg

3 1. Innledning Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om forvaltningsrevisjon. Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av 77, nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som: systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger... Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i kommunestyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste 2

4 instans påhviler kommunestyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Forskriftens 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som følger: Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Bestemmelsen innebærer at bystyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at bystyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til bystyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene. 2. Om den overordnede analysen 2.1 Kravene i forskriften ( 10) I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som ledd i kommunens plan- og analysearbeid. Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og kommunestyrets vedtak og forutsetninger, som analysen avdekker. Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket risiko- og vesentlighetsvurderinger slik: I uttrykket risiko- og vesentlighetsvurderinger ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten. 3

5 Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre. 2.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon Østfold kommunerevisjon IKS har gjennomført overordnet analyse. Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger. Revisjonen skriver på side 6 i analysen: Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode. Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. I denne sammenhengen må det også vises til at det avholdes fast møte med rådmannen og kommunalsjefer i kartleggingsfasen, for å få administrasjonens innspill på aktuelle risikoområder i kommunen. Det gjennomføres samtaler med kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å kartlegge erfaringer og oppfatning av risikofaktorer innenfor ulike deler av kommunen. Ytterligere kan kontakt med øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet bidra til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på. Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall på overordnet nivå for å avdekke om kommunen skiller seg nevneverdig ut fra sammenlignbare kommuner. «I tillegg til dette har revisjonen fått noen innspill fra det forrige kontrollutvalget. 2.3 Resultat etter overordnet analyse i Moss kommune Flere områder er identifisert som aktuelle til forvaltningsrevisjon i perioden Se KU-sak, vedlegg 1: Overordnet analyse, Moss kommune 24.11,

6 3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden Kontrollutvalgets prioriteringer Kontrollutvalget har i møtet vurdert det slik at følgende områder bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden : I prioritert rekkefølge: 1 Sykefravær 2 Varslingsrutiner og varslingsinstitutt 3 EØS-avtalens statsstøtteregler 4 Forebyggende arbeid/psykisk helse samhandlingsreformen 5 Fakturaoppfølging «Røde flagg» 6 Kvalifiseringsprogrammet 7 Helsestasjon- og skolehelsetjenesten 8 Kvalitet i omsorgstjenesten Det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon i Moss havn på inntil 50 timer per år. I henhold til avtale mellom Moss Havn og Østfold kommunerevisjon, skal disse timene faktureres Moss Havn direkte. Moss Havn KF: 1. Anskaffelsespraksis 2. Helse- miljø og sikkerhet Revisjonens omtale er hentet fra overordnet analyse: Sykefravær Ifølge kommunens styringsdokumenter har kommunens sykefravær vært høyt over lengere tid. Det samlede fraværet i 2014 var 10,3 %, dette er høyere enn nasjonalt nivå og kommunens målsetting om 9,0 %. Administrasjonen fremhever at det største fraværet er innen kommunalavdeling kultur og oppvekst og kommunalavdeling helse og sosial. Her er det enkeltvirksomheter med et sykefravær på over 20 %. Ifølge rapportering fra faggruppen for IA-avtalen rapport nr. 1/2012 fremkommer det at: «Etter KS sine beregninger medfører sykefravær i kommunesektoren årlige samlede kostnader på 15,5 mrd. kroner for kommuner og fylkeskommuner som arbeidsgivere og for folketrygden. Disse kostnadene omfatter kostnader for arbeidsgiver på om lag 7,6 mrd. kroner, om lag 7 mrd. kroner i sykepenger fra folketrygden og om lag 0,9 mrd. kroner i form av reduserte innbetalinger av arbeidsgiveravgift. Kostnadene er i hovedsak beregnet med utgangspunkt i lønns- og personalstatistikken til KS, samt fraværsstatistikken til KS. Sykefravær innebærer for kommunesektoren at oppgaver ikke blir utført og fører dermed til produksjonstap». Revisjonen har ikke funnet beregninger for den økonomiske kostnaden av sykefravær på kommunenivå. Sitatet ovenfor er gitt som et eksempel på hvor store økonomiske konsekvenser sykefraværet har på kommunalsektor. I møte med revisjonen informerer rådmannen om at sykefravær er en stor utfordring for kommunen. Rådmannen opplever at de har mange ansatte med tilrettelegging. Kommunen opplever å ha gode retningslinjer på området, men det er en utfordring å imøtekomme alle 5

7 ønsker om tilrettelegging. Tidligere gjennomførte tiltak, med mål om å redusere sykefraværet, har ikke gitt tilfredsstillende resultater. Rådmannen mener en revisjon omhandlende forebyggende sykefraværsarbeid (nærværsarbeid) og sykefraværsoppfølging vil kunne ha stor nytteverdi for kommunen. En sammenligning av system og praksis mellom kommuner vil være å foretrekke. Temaet samsvarer også med innspill fra kontrollutvalget i møte I et brukerperspektiv vil et høyt sykefravær kunne utgjøre en vesentlig risiko. Ved sykefravær er det hovedsakelig tre alternative løsninger. De ledige vaktene kan erstattes med tilsvarende kompetanse, lavere kompetanse eller ikke bli erstattet. Ved sykefravær vil derfor sannsynligheten for redusert effektivitet i tjenesteutøvelsen ansees som stor. Dette vil igjen kunne føre til at brukere ikke får de tjenester de har krav på gjennom lov, forskrifter og vedtatte mål. Tilsvarende vil konsekvensen også være stor i et organisasjonsperspektiv. Innleie av vikarer vil til en hver tid utgjøre en vesentlig økonomisk utgift for kommunen. Samtidig vil et høyt sykefravær utgjøre en vesentlig fare for tilleggsbelastning for medarbeiderne som er i arbeidsmiljøet, noe som kan utgjøre en vesentlig risiko for arbeidsmiljøet over tid. Et høyt sykefravær vil også kunne ha store konsekvenser i et samfunnsperspektiv. Den økonomiske belastningen sykefraværet utgjør for kommunen, kan blant annet føre til at det må kuttes i andre kommunale tjenester. Det vil av den grunn være en risiko for at kommunen ikke klarer å ivareta innbyggernes behov og andre generelle samfunnsinteresser. Varslingsrutiner og varslingsinstitutt I en stor organisasjon vil det forekomme kritikkverdige forhold. Dette kan være knyttet til brudd på lover, regler og retningslinjer eller allment aksepterte etiske normer. Det er viktig at slike forhold kommer fram så tidlig som mulig, slik at skadene kan begrenses, og forholdene raskt kan bli rettet opp. Å skape en god ytringskultur er arbeidsgivers ansvar. Kommuner bør være åpne organisasjoner, der medarbeiderne oppfordres til å varsle internt om alle kritikkverdige forhold. I åpne organisasjoner vil det være kultur for å stille spørsmål, også kritikkverdige forhold, og behovet for å varsle vil bli mindre. Varsling skal fremme åpenhet og bidra til bedre ytringsklima i den enkelte virksomhet. I henhold til arbeidsmiljøloven 2-4 har arbeidstaker rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. KS-veilederen om varsling 1 anbefaler at kommunene utarbeider skriftlige rutiner og prosedyrer for når det skal varsles, hvem det skal varsles til og hvordan varsling skal følges opp. Videre bør rutinene ha legitimitet i organisasjonen, være kjent for alle, og være enkel for ledere og medarbeidere å bruke. Rutinene skal gi rettsikkerhet for både varsleren og andre involverte. Østfold kommunerevisjon gjennomførte i 2013 en overordnet revisjon av Moss kommunes internkontroll. Varslinger ble behandlet som en del av denne revisjonen. I revisjonens vurderinger fremkommer det blant annet at: «Revisjonen velger også å bemerke et forhold vedrørende kommunens håndtering av varsler. Som fakta i pkt. 4.2 viser så er det mottatt 29 interne varslinger innen kommunalavdeling helse og sosial i Ifølge kommunen er det imidlertid kun et som er blitt definert og behandlet som et varsel. Øvrige har blitt definerte 1 «Varsling hvordan utvikle gode rutiner for varsling i kommuner og fylkeskommuner»

8 som feilmeldte avvik. Sett opp mot kommunalsjefs uttalelser om samme emne på side 21, kan det stilles spørsmålstegn ved om varslinger håndteres forsvarlig. Basert på kommunalsjefs beskrivelse av varslingene, synes det som om flere enn én burde vært behandlet som interne varslinger. Dette gjelder særlig dersom vedkommende som varsler eksempelvis har meldt inn forholdet som avvik gjentatte ganger uten at dette har medført endring av rutiner, prosedyrer og/ eller praksis, eller blitt tatt tak i på annen måte.» I møte med revisjonen informerer rådmannen om at kommunen har mottatt svært få varslingssaker de siste årene. Ingen av varslingssakene har fulgt kommunens varslingsrutine, det stilles således spørsmål fra administrasjonen om kjennskapen til rutinene og tilliten til behandlingen av varslingene er tilstrekkelig i kommunen. Det stilles også spørsmål til hvorfor det ikke har vært flere varslingssaker fra kommunen. Basert på overnevnte anser revisjonen det som svært sannsynlig at både kjennskapen til rutiner vedrørende varsling, samt behandlingen av varslingene kan inneholde svakheter. Eventuelle svakheter ved kjennskap til varslingsrutiner, samt behandling av varslinger vil kunne medføre konsekvenser i et brukerperspektiv. Manglende varsling av eventuelle svakheter eller kritikkverdige forhold i kommunens tjenesteyting vil kunne gå utover brukers rettigheter, da risikoen for at mangler ikke blir rettet opp øker. Tilsvarende vil det også kunne få store konsekvenser i et organisasjonsperspektiv, blant annet gjennom medarbeideres svekkede tillit til organisasjonen. Det vil også medføre konsekvenser i et samfunnsperspektiv. Det er av vesentlig betydning for kommunen at eventuell opplysninger om mulige kritikkverdige forhold undersøkes og at nødvendige tiltak iverksettes. Mangler omhandlende varslinger og behandling av varslinger vil kunne utgjøre en vesentlig risiko for innbyggernes tillit til kommunen, samt svekke kommunens omdømme. EØS-avtalens statsstøtteregler EØS avtalens regler om statsstøtte har stor betydning for hvilke rammer det offentlige må forholde seg til ved utøvelse av næringsvirksomhet. Avtalen oppstiller forbud mot tildeling av offentlig støtte til «foretak» dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandlingen mellom private og offentlige støttemottakere. Reglene skiller ikke mellom offentlige og private støttemottakere også offentlige eide virksomheter kan være gjenstand for statsstøtteforbudet. Med offentlig støtte/ statsstøtte menes all form for offentlig støtte både fra stats, fylkeskommune og kommune. Støttebegrepet omfatter ikke bare rene overføringer, men også andre aktiviteter/ organisasjonsformer som kan medføre at virksomheten får en økonomisk fordel. Det er videre en forutsetning at «foretaket» driver økonomisk virksomhet. Med foretak menes i denne sammenheng enhver enhet som utøver noen form for økonomisk aktivitet. Dette innebærer at en rekke områder i en kommune vil kunne være omfattet av statsstøttereglene, så lenge kommunen gjør noe mer enn kun å utøve offentlig myndighet. Relevante eksempler kan blant annet være: Havnevirksomhet Idrettsaktiviteter Kjøp, salg og utleie av offentlig eiendom Parkeringsvirksomhet Svømmehaller og badeland 7

9 Når kommuner driver økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand, kan det være fare for at aktuell enhet mottar økonomiske fordeler som andre markedsaktører ikke mottar. Dette omfatter blant annet kryssubsidiering fra skjermede virksomheter til de konkurranseutsatte virksomhetene. Det er alminnelig kjent at ESA (EFTAS overvåkingsorgan) i de senere år har rettet særlig fokus på norske forhold, og det er flere kommuner som har blitt felt i ESA. Konsekvenser av å «tildele» ulovlig statsstøtte kan være svært høye, og det er ikke uvanlig med tilbakebetalingskrav i millionklassen. Vi har ikke grunnlag for å hevde at Moss kommune bedriver aktiviteter som rammes av støttereglene. Kommunen, i likhet med de aller fleste andre kommuner i landet, bedriver imidlertid aktiviteter som typisk har vært tvisttemaer i ESA. Revisjonen påpeker at en forvaltningsrevisjon på dette området ikke vil ha som formål å gi noen klar og bindene rettslig avklaring på om kommunen opererer i tråd med regelverket. Formålet vil utelukkende være å se på praksis innenfor typiske områder opp mot de åpenbare fallgruvene i regelverket. På den måten kan kommunen blir bedre kjent med eventuelle latente risikoer som måtte foreligge, og samtidig får nødvendig incitament til se nærmere på egen praksis. Ifølge rådmanns høringsuttalelse: «Anses det ikke å være spesifikke forhold ved rutinene i Moss kommune eller andre trekk ved Moss som samfunn, som tilsier en forvaltningsgjennomgang». Se vedlagte uttalelse. Forebyggende arbeid/psykisk helse samhandlingsreformen SINTEF melder om økt pågang til den psykiske helsetjenesten i kommunene etter Samhandlingsreformen. Økningen forklares først og fremst med at pasienter gis et kortere behandlingsopphold i spesialisthelsetjenesten. Samtidig øker etterspørselen fordi det kommunale tjenestetilbudet er mer utviklet og mer kjent enn tidligere og flere henvises eller søker hjelp selv. For mange kommuner blir det da vanskelig å prioritere forebyggende arbeid og tidlig innsats, fordi mye ressurser må brukes på syke mennesker med sammensatte behov. Årlig samfunnskostnader for psykiske lidelser i Norge er anslått til milliarder 2. Depresjon står alene for halvparten av kostnadene. Ingen sykdom koster samfunnet mer. Samtidig er disse lidelsene lettest og mest lønnsomme å forebygge. Selv en liten reduksjon i antall nye tilfeller vil ha store positive konsekvenser for samfunnet. Som det fremkommer av kapittel 2.1 er andelen med psykiske symptomer og lidelser høyere i Moss enn landet som helhet, særlig blant unge kvinner. Tabell 4 netto driftsutgifter til forebyggende arbeid, helse pr. innbygger (2014) 3 Moss 34 Kostragruppe Østfold 125 Landet u/oslo 162 Som det fremkommer av tabell 4 bruker Moss kommune mindre ressurser på forebyggende arbeid innen helse sammenlignet med Kostragruppe 13, Østfold og Landet (uten Oslo). Dette 2 St.prp. nr. 1, ( ). 3 Revisjonen tar forbehold om at det kan forekomme registreringsfeil i Kostratallene. 8

10 kan indikere at tjenestene driftes effektivt, men det kan også bety at det tilbys færre forebyggende tjenester i Moss enn i de sammenlignende enhetene. Kommunens pressede økonomi kan være forklaringen på hvorfor Moss bruker mindre midler på forebyggende helsearbeid pr. innbygger enn de sammenlignende gruppene. Sett hen mot kommunens helseprofil vil det være en viss risiko for at tjenestene som ytes er av et for lavt omfang. I et brukerperspektiv vil omfanget av tjenester som er av forebyggende art være av vesentlig betydning. I et organisasjonsperspektiv vil fraværet av robuste forebyggende tjenester virke negativt inn på kommunens økonomi i ett lengere perspektiv, da det vil kunne føre til større behov for andre tjenester senere. I et samfunnsperspektiv kan det føre til sideeffekter på andre områder. Kommunen sliter for eksempel med levekårsutfordringer og et vanskelig boligmarked, som kan forsterkes av slike forhold. Fakturaoppfølging «Røde flagg» I følge næringslivsorganisasjonene Virke og NHO utsettes norske bedrifter for flere tusen fakturasvindelforsøk hvert eneste år. Det er ingen grunn til å tro at tilsvarende ikke gjelder norske kommuner. En del kommuner har også rapportert om slike forsøk, og flere kommuner har også blitt svindlet. Det er forsøkt gjort undersøkelser knyttet til omfang, men det har vært vanskelig å få entydige resultater, blant annet fordi mange ikke anmelder slike forhold, og fordi mange antakelig ikke oppdager at de har blitt svindlet. Typiske eksempler på fakturasvindel er fiktive fakturaer for tjenester man ikke har bestilt eller mottatt. En annen typisk form for svindel, er fakturering for tjenester man har mottatt, men hvor faktureringen er høyere enn avtalte betingelser eller det som er levert. Østfold kommunerevisjon har gjennomført begrensede fakturakontroller i de fleste av våre kommuner, og vi har i nær sagt alle saker avdekket forhold som det har vært grunn til å følge opp videre. Slike undersøkelser har vært knyttet opp til konkrete temaer for revisjon enten investeringsprosjekter eller undersøkelser av kommunenes anskaffelsespraksis. Vi har imidlertid aldri foretatt en detaljert gjennomgang av fakturaer på generelt nivå med utgangspunkt i analyser av reskontro. En slik gjennomgang vil være egnet til å avdekke både rene former for fakturasvindel, men vil også kunne bidra til å avdekke useriøse leverandører eller falske leverandører. Det er ikke noe som tilsier at Moss kommune er mer utsatt enn andre kommuner for fakturasvindel. Sett i forhold til erfaringer fra andre kommuner og det store antallet fakturaer som blir attestert og anvist hvert eneste år, mener vi imidlertid at sannsynligheten er høy for at slike fakturaer kan forekomme i større eller mindre grad. Ulike former for fakturasvindel vil medføre konsekvenser i et brukerperspektiv. Penger som kunne vært brukt til opprettholdelse eller styrking av kommunale tjenester, blir i stedet betalt ut til urettmessige mottakere. Tilsvarende vil det også ha store konsekvenser i et organisasjonsperspektiv, blant annet fordi urettmessige utbetalinger reduserer økonomisk effektivitet. Som eksempel kan det føre til for høye kostnader i investeringsprosjekter. Det vil også medføre konsekvenser i et samfunnsperspektiv, eksempelvis tap av omdømme dersom det blir kjent at kommunen har brukt useriøse leverandører og ikke har avdekket dette gjennom kontrolltiltak. 9

11 Ifølge rådmanns høringsuttalelse: «Anses det ikke å være spesifikke forhold ved rutinene i Moss kommune eller andre trekk ved Moss som samfunn, som tilsier en forvaltningsgjennomgang». Se vedlagte uttalelse. Kvalifiseringsprogrammet I Fylkesmannens Østfoldrapport (våren 2015) vises det til at det er et stort avvik i forventet nivå og faktisk nivå på antall deltakere i kvalifiseringsprogrammet. 4 Forventet nivå på antall deltakere pr var 83, mens faktisk nivå var 40, altså et avvik på hele 43 personer/deltakere. Det vises videre til at finansieringen ikke lenger er øremerket, noe som kan være en faktor som bidrar til at kommunene ikke i tilstrekkelig grad setter av personalressurser til kvalifiseringsprogrammet. Kvalifiseringsprogrammet retter seg mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, som har ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Formålet med kvalifiseringsprogram, med tilhørende kvalifiseringsstønad, er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Tilbudet skal gis til personer som vurderes å ha en mulighet for å komme i arbeid gjennom tettere og mer forpliktende bistand og oppfølging. Hvordan kommunene ivaretar ansvaret for kvalifiseringsprogrammet varier. Tilsyn fra Fylkesmannen har avdekket flere alvorlige avvik, først og fremst fordi aktuelle deltakere ikke identifiseres og får det programmet de har rett til. Det er også avdekket avvik når det gjelder tjenestens tilgjengelighet, individuelt tilrettelagte program og tett oppfølging av deltakere i programmet. I henhold til KOSTRA-tall benytter Moss 170 kr til kommunale sysselsettingstiltak pr. innbygger år i 2014, mens Kostragruppe13, Østfold og landet uten Oslo benytter henholdsvis 270 kr, 237 kr og 236 kr. Basert på overnevnte beskrivelse, er det revisjonens vurdering, at det vil være en viss sannsynlighet for at aktuelle deltakere ikke identifiseres og får det programmet de har rett på. I hvilken grad kommunen ivaretar ansvaret for kvalifiseringsprogrammet, samt graden av tilrettelegging og oppfølging deltakere vil være av vesentlig betydning for brukerne. I et organisasjonsperspektiv er kvalifiseringsprogrammet og sysselsettingstiltak generelt viktig for å forebygge mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Sett opp mot kommunens arbeidsledighet vil dette kunne ha stor innvirkning på kommunens økonomi i ett lengere perspektiv. Det vil være viktig å få personer ut i jobb, slik at utgifter til sosialhjelp ikke øker ytterligere. Kommunen sliter med store sosiale forskjeller, samt med en høy arbeidsledighet. Satt i et samfunnsperspektiv vil svakheter ved oppfølgingen av utsatte grupper over tid kunne forsterke disse forskjellene. Helsestasjon- og skolehelsetjenesten Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har et friskfokus og skal vektlegge ressurser som fremmer helse og positiv utvikling hos barn, unge og familier. Tjenesten følger opp barn og deres familier med helseopplysning, veiledning, standardiserte undersøkelser, vaksiner og annen målrettet oppfølging på faste tidspunkter. Oppfølgingen skal omfatte barnets fysiske og psykososiale utvikling og bidra til gode oppvekstsvilkår. I tillegg skal tjenestene fange opp risikofaktorer, problemer og skjevutvikling, samt sette inn nødvendige forebyggende tiltak. Kommunen har et lovpålagt ansvar for å drive forebyggende arbeid. Kommunen bør ha særlig 4 Forventet gjennomsnitt (antall brukere med KVP) blir lagt til grunn for beregningen av statlige midler til kommunen i NAV. 10

12 oppmerksomhet rettet mot barn og unge som lever med risiko for eller er i ferd med å utvikle psykiske vansker eller lidelser. Behov bør avdekkes og hjelp tilbys så tidlig som mulig slik at problemene ikke utvikler seg. Kommunene må arbeide systematisk og tiltaksrettet med tidlig intervensjon og tilbud om behandling og oppfølging. Alle som arbeider med barn og unge har et ansvar for å indentifisere barn i risiko og sørge for at de som trenger det får nødvendige hjelp og oppfølgning. Ifølge Handlingsplan fremkommer det at Moss kommune har en anstrengt økonomi, noe som medfører lite handlingsrom for å iverksette nye tjenester. Det er generelt sett et behov for mer satsning på forebyggende og helsefremmende tjenester, og spesielt er det behov for ulike lavterskeltilbud gjennom skolehelsetjenesten. Sammenlignet med KOSTRAgruppe 13, Østfold og Landet uten Oslo ligger kommunen lavt i innsats på kommunehelsetjenesten. Som vi også har fremhevet tidligere i rapporten (kap. 2.1) er vaksinasjonsdekningen for å forebygge smittsomme sykdommer lavere i Moss enn landsgjennomsnittet. Andelen med psykiske symptomer og lidelser er også høyere i Moss enn landet som helhet, særlig blant unge kvinner. Ifølge måltall fra Helsedirektoratet 5 bør en 100 prosent helsesøsterstilling i barneskolen kunne følge opp ca. 300 barn. Moss kommune har 2,85 årsverk helsesøster i klasse, hvor det befinner seg 2542 elever for skoleåret 2015/16. Dette tilsier 8,47 årsverk. Ut fra regnestykket «mangler» Moss kommune 5,62 årsverk helsesøster i barneskolen. En 100 prosent helsesøsterstilling i ungdomsskolen bør kunne følge opp ca. 550 ungdommer. Moss kommune har 1,40 årsverk helsesøster i klasse, hvor det befinner seg 1094 elever for skoleåret 2015/16. Dette tilsier 2,0 årsverk. Moss «mangler» 0,6 årsverk helsesøster i ungdomsskolen. I Moss er det til sammen 4,25 årsverk på omlag 3650 elever, kommunen «mangler» slik sett 6,22 årsverk helsesøstre når en legger Helsedirektoratets anbefalinger til grunn. Ifølge revisjonens vurdering vil det være en viss sannsynlighet for at tjenestene som kommunen tilbyr innenfor helsestasjon- og skolehelsetjenesten er påvirket av den økonomiske situasjonen kommunene befinner seg i. I et brukerperspektiv vil det med kommunens knappe ressurser foreligge en vesentlig risiko for at kommunen ikke ivaretar sine plikter overfor utsatte barn og unge. I et organisasjonsperspektiv vil dette kunne ha innvirkning på de ansatte i de berørte tjenestene, ved for eksempelvis økt arbeidspress og fare for økt sykefravær. Det vil også være en risiko for at visse faggrupper må gjøre faglige vurderinger i saker de ikke har kompetanse på. I tillegg vil de påpekte risikofaktorene kunne ha betydning for samfunnsperspektivet gjennom påvirkning av kommunens økonomi, da tjenestene er svært viktige for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Kvalitet i omsorgstjenesten Befolkningsprognoser for Moss viser en vekst i perioden på 17 prosent for hele befolkningen. Ifølge Omsorgsplan anslås det en økning i perioden på 73 prosent for aldersgruppen 80+. Den sterkeste veksten i denne aldersgruppen kommer om 5-10 år. Demens er knyttet til alder, og det fremskrives en økning av demente i alderen år på 108 prosent frem til Økning av antall eldre er en indikator på 5 Utviklingsstrategi for helsestasjons- og skolehelsetjeneste - IS

13 omsorgstjenesteutfordringer kommunen vil stå ovenfor. I henhold til kommunens Omsorgsplan vil kommunens befolkningsprognoser kunne gi kommunen store utfordringer i fremtiden. De kommunale virksomhetene melder allerede om at kompleksiteten i oppgaveløsninger er økende. Orkerød sykehjem er et spesialsykehjem innen demensbehandling og demensutredning. Sykehjemmet har fra blitt drevet av Norlandia Care. Sykehjemmet har blitt stilt i et kritisk lys gjennom flere reportasjer og innlegg i Moss Avis høsten Legene Lorentz Nitter, Knut Lindhom og Linda Gathen skriver blant annet følgende i et leserinnlegg i Moss Avis fredag : «Den demensfaglige tenkningen og utredningen av demente pasienter er omtrent fraværende. Dette er betenkelig. Det som det har tatt 13 år å bygge opp er nå revet ned på 1 år og vi tror det blir vanskelig å bygge opp igjen». Videre fremkommer det i Moss Avis torsdag at Norlandia ikke har oppfylt kravene om sykepleierfaglig dekning. Dekningen skulle vært på 30 prosent etter ett års drift, altså med virkning fra Pr. 31. august lå den sykepleierfaglige dekningen på 20 prosent. En forvaltningsrevisjon på området bør ikke avgrenses til kommunens demensomsorg som beskrevet ovenfor, men kan ha fokus på hvordan kommunen etterlever kvalitetsforskriften når det gjelder å tilfredsstille brukernes grunnleggende behov i den kommunale omsorgstjenesten. Teamet samsvarer også med innspill fra kontrollutvalget i møte Området er generelt utfordrende og forringelse av tjenestekvaliteten vil være av vesentlig betydning for brukere og pårørende. I et organisasjonsperspektiv vil eventuell økt arbeidspress, turnover og tapet av kompetanse kunne gå utover arbeidsmiljøet og sykefraværet. Konsekvensene vil også være store i et samfunnsperspektiv, hvor tap av omdømme er opplagt. Moss Havn Det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon i Moss havn på inntil 50 timer per år. I henhold til avtale mellom Moss Havn og Østfold kommunerevisjon, skal disse timene faktureres Moss Havn direkte. Moss Havn KF: 1. Anskaffelsespraksis 2. Helse- miljø og sikkerhet 3.2 Bystyrets vedtak Kontrollutvalgets forslag ble vedtatt. I prioritert rekkefølge: 1 Sykefravær 2 Varslingsrutiner og varslingsinstitutt 3 EØS-avtalens statsstøtteregler 4 Forebyggende arbeid/psykisk helse samhandlingsreformen 5 Fakturaoppfølging «Røde flagg» 6 Kvalifiseringsprogrammet 7 Helsestasjon- og skolehelsetjenesten 8 Kvalitet i omsorgstjenesten 12

14 Det skal gjennomføres forvaltningsrevisjon i Moss havn på inntil 50 timer per år. I henhold til avtale mellom Moss Havn og Østfold kommunerevisjon, skal disse timene faktureres Moss Havn direkte. Moss Havn KF: 1. Anskaffelsespraksis 2. Helse- miljø og sikkerhet Se omtalen over. 3.4 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon Av departementets merknader til 9 i Forskrift om kontrollutvalg framgår det at det i siste instans påhviler bystyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til bystyret. I vedlegg til årsbudsjettet er ressurser til forvaltningsrevisjon spesifisert med et beløp som utgjør 1200 timer (et gjennomsnittsprosjekt er på ca. 300 timer). 3.5 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon). Kommunens valgte revisor gjennomfører forvaltningsrevisjonen i henhold til avtale. Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt (jf. vedlegg til planen). 3.6 Rapportering til bystyret Bystyret har tidligere bestemt at forvaltningsrevisjonsrapporter fortløpende skal sendes til bystyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til bystyret vil ellers skje gjennom kontrollutvalgets årsrapport til bystyret. I årsrapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene. 3.7 Delegering til kontrollutvalget Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg 10 vedtatt av bystyret. Etter samme paragraf har bystyret delegert til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden. 13

15 Vedlegg BESTILLING av FORVALTNINGSREVISJON Rutinebeskrivelse 1. Bestilling av prosjektplan I følge lovverket skal arbeidsfordelingen mellom kontrollutvalget og revisjonen organiseres etter bestiller-utførermodellen. Det innebærer at kontrollutvalget bestiller oppdrag for forvaltningsrevisjon hos revisjonen, som leverer etter bestilling. På bakgrunn av kontrollutvalgets vedtatte prioriteringer i Forvaltningsrevisjonsplanen, skal det sendes bestillinger til Østfold kommunerevisjon IKS. I Forvaltningsrevisjonsplanen er det beskrivelsene av prosjektene som utgjør bestillingen til revisjonen. 2. Utarbeidelse av en prosjektplan Prosjektplanen utarbeides av revisjonen i henhold til prioriteringene i Forvaltningsrevisjonsplanen og avtalt tidsplan. Det forutsettes at revisjonen foretar enkelte forundersøkelser i forbindelse med utarbeidelse av prosjektplanen. Et mulig utfall etter en slik forundersøkelse kan være at revisjonen konkluder med at prosjektet ikke bør iverksettes. Forhold som ga grunnlag for å påpeke risikofaktorer i Forvaltningsrevisjonsplanen kan være fjernet etc. I en slik situasjon skal revisjonen utarbeide et notat som legges fram for kontrollutvalget til behandling. 3. Prosjektplanens innhold - Prosjektnavn - Bakgrunn for undersøkelsen: Hvorfor temaet skal undersøkes? Risiko- og vesentlighetsvurderinger fra den overordnede analysen, aktualitet, prioriteringer - Formål med undersøkelsen: Følger av bakgrunn. - Avgrensning av undersøkelsen: Hvilke saksområder undersøkelsen ikke skal omhandle. - Mulige problemstillinger og metode: Problemstillingene for de prosjekter som skal iverksettes, vil endelig fastsettes gjennom kontrollutvalgets behandling av revisjonens prosjektplaner. - Metode: Hvilket databehov er nødvendig for å besvare problemstillingene og hvilken metode vil bli benyttet ved datainnsamling? - Kriterier/Kildegrunnlag: Aktuelle kilder og revisjonskriterier som vil være nyttige i undersøkelsen, for eksempel tidligere saker og vedtak, reglement, planer etc. - Ressursbruk: antall timer som avsettes til prosjektet - Milepælsplan: hvilke tidsmessige forventninger revisjonen selv mener er realistiske og når prosjektet kan forventes ferdigstilt. Tidsperspektivet i en undersøkelse vil alltid være veiledende, da det kan komme opp saker som må 14

16 gis prioritet på bekostning av løpende prosjekter. I slike tilfeller skal milepælplanen oppdateres iht. realistisk forventing om videre utvikling. 4. Kontrollutvalgets behandling av prosjektplan Før prosjektplanen legges fram for kontrollutvalget til behandling, er det sekretariatets oppgave å vurdere om prosjektplanen er i henhold til formalkravene i pkt. 3. Sekretariatet vurderer også om problemstillingene er relevante og om metodevalget vil gi tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet 6 til å trekke konklusjoner om temaet. Ved behandling av prosjektplanen kan kontrollutvalget selv komme med innspill på ønsket retning for undersøkelsen mulige problemstillinger. 5. Statusrapporteringer/styringsgruppe Ved gjennomføring av store prosjekter som går over lang tid kan det være nyttig med rapporteringer til kontrollutvalget eller en styringsgruppe underveis. Kontrollutvalget gir selv instrukser om slik rapportering ved behandling av prosjektplanen. Revisjonen bør også gis anledning til å foreslå slik rapportering i milepælsplanen. 6. Endringer underveis Revisjonen skal underrette sekretariatet når det skjer avvik i forhold til vedtatt prosjektplan. Med avvik menes her både endringer i forhold til problemstilling, undersøkelsesgrunnlag og milepælplan. 7. Ferdig rapport Revisjonen leverer ferdig rapport til sekretariatet iht. milepælsplan, der ikke annet avtales underveis. Saken legges så frem for behandling i utvalget, som oversender saken til kommunestyret med innstilling til vedtak. 6 metodene måler hva de er tiltenkt å måle 15