DRI 1001 Saksbehandlersystemer mm Forelesning , Arild Jansen, AFIN

Transkript

1 Elektronisk saksbehandling mm FINF Litt om saksbehandling og saksbehandlersystemer Noen krav til saksbehandlersystem Et case : Innføring av arkiv- og saksbehandlersystem i en kommune Den tekniske innføringsprosessen Samspillet mellom IKT-system og organisasjoen Automatisering eller informatisering Pensumstoff Nes og Jansen (2003) Innføring og bruk av et Statskonsult (2002) IKT i det offentlige. Statens generelle kravspesifikasjon (SGK) Orlikowski (2000) Hva er saksbehandling En prosess som utføres for å behandle saker på vegne av en virksomhet og som leder fram til en autorisert beslutning Består ofte av mottak av sak, innsamling av informasjon, dvs. opplysninger om faktiske forhold ( fakta ) og annen type informasjon, vurderinger, vedtak mm Saksbehandling består i å behandle informasjon, bruke lover og regler, følge prosedyrer, kommunisere med aktører som saken gjelder, Ofte en lovpålagt framgangsmåte for å ta en beslutning i en konkret sak DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 1 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 2 Saksbehandling er lovregulert Viktige lover som gjelder alle typer saker Forvaltningsloven, Offentlighetsloven Personopplysningsloven Arkivloven m. tilhørende forskrifter Pålagt journalføring (etter Noark-4 standarden) Generelle krav til saksbehandlersystemer Statens generelle kravspesifikasjon + i tillegg Sektorspesifikke lover Hvordan foregår saksbehandling - en enkel framstilling Motta henvendelse eller initiere en sak Registrere og journalføre: postliste og arkiv Avklare formålet med saken Innsamling av alle relevante dokumenter for saken Alle faktaopplysninger i saken Relevante rettskilder, inkludert tidligere vedtak [Politiske føringer] Innhenting av synspunkter/vurdering av andre Sammenstilling av relevante fakta og vurderinger [Forslag] til vedtak Avskrive saken Hva av dette kan understøttes og eventuelt utføres ved IKT? Kan vanlig kontorstøtteverktøy være tilstrekkelig? DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 3 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 4 1

2 IKT-baserte fagsystemer Knyttet til den enkelte etats spesielle saksområde Forankret i en delegert myndighet fra Storting og departement Hjemlet i lov(er) forskrifter og annet regelverk Eks: Lånekassa, trygdesystemer, skatt og ligning, Et fagsystem vil som regel ha formalisert og helt eller delvis automatisert en eller flere rettsregler DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 5 Arkivloven Arkivlova med forskrifter Arkivforskriften 2-13 åpner opp for at saksdokumenter i offentlige arkiver kan lagres elektronisk. Arkivforskriften 2-9: Et organ skal normalt nytte et arkivsystem som følger NOARK standarden Arkivforskriften 1-1 Arkivansvaret er en del av det overordna administrative ansvaret Arkivforskriften 2-1 Organet skal som hovedregel ha en egen arkivtjeneste under daglig ledelse av en arkivansvarlig (arkivleder) Arkivforskriften 2-4 Dagligarkivet skal sentraliseres så langt dette er mulig Arkivforskriften 2-10 Organet skal legge opp administrative rutiner som sikrer at arkivtjenesten kan utføre kvalitetssikring av journal og arkivdatabasen DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 6 Kort om journalføring og arkivering Offentlighetsloven, 2:Lovens hovedregel Forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Enhver kan hos vedkommende forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak. Det samme gjelder journal og lignende register og møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Forvaltningsorganet skal føre journal etter bestemmelsene i arkivloven med forskrifter. Lov om arkiv. 6: Arkivansvaret. Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid. Forskrift om offentlege arkiv 1-1. Arkivansvaret i offentlege organ Offentlege organ pliktar å halde arkiv i samsvar med føresegnene i forskrifta her 2-6. Journalføring og anna registrering Eit offentleg organ skal ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentlegheitslova 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 7 Elektronisk saksbehandling Innebærer at saksbehandlingen kan utføres med støtte av IKT. Et applikasjonsprogram som sikrer tilgang på nødvendige dokumenter, og understøtter arbeidet med å håndtere saksdokumenter korrekt og i riktig rekkefølge Saksbehandleren har tilgang til egne dokumenter og andre felles dokumenter via et felles system Saksgangen støttes av IT-baserte arbeidsflytfunksjoner Saksbehandler arbeider i arbeidsomgivelser som er tilpasset vedkommendes behov og arbeidssituasjon (og er intuitivt å bruke) Saksbehandlersystemer integrerer ulike verktøy som tekstbehandling, arkivfunksjon, elektronisk post, analyseverktøy og presentasjonsverktøy mm DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 8 2

3 Hvordan IKT kan understøtte fasene i en saksbehandlingsprosess - 1 Motta henvendelse i en sak Lagre dokument[ene] i et elektronisk arkiv, omnødvendig først skanne inn papirbaserte dokument Registrere og journalføre saken Føre postlisten Føre saken inn i virksomhetens lovpålagte arkiv. Det skjer i henhold til Arkivloven og spesielt NoArk-4 Avklare formålet med saken Ofte er formålet definert gjennom henvendelser, f eks. ved søknad Men enkelte saker krever nærmere avgrensning, F eks. behandling av prinsippsak for politisk behandling Hvordan IKT kan understøtte fasene- II Innsamling av alle relevante dokumenter for saken Alle faktaopplysninger i saken Relevante rettskilder, inkludert tidligere vedtak Politiske føringer Innhenting av synspunkter/vurdering av andre instanser Det meste av dette foreligger på elektronisk form og verktøy for søking i databaser og fritekstsystemer DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 9 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 10 Hvordan IKT kan understøtte fasene- III Sammenstilling av relevante fakta og vurderinger Her vil verktøy for elektronisk samhandling, dvs. utveksling og samredigering av dokumenter være nyttig Mange dokumenter vil ikke kunne brukes i en automatisert behandlingsprosess Bistå i beslutningsprosessen Frambringe det rettslige grunnlaget Bidra i vurderinger av saken, ev. foreslå et vedtak Ta en beslutning, dvs. fatte et vedtak ( [Forslag] til vedtak I mange tilfelles vil en bruke IKT som beslutningsstøtte, men ikke beslutningssystem. Ulike nivåer i elektronisk saksbehandling 1. Støtte til tekstbehandling, arkiv- og dokumenthåndtering 2. Støtte til korrekt framgangsmåte (saksgang) i arbeidet (arbeidsflytfunksjoner) Eks : Byggesaksbehandling 3. Beslutnings(støtte)system En applikasjon som bistår en bruker i å ta en beslutning i henhold til regelverk Eks: Tyngre skattesaker 4. Beslutningssystem En applikasjon som tar en beslutning etter gitte kriterier, f eks. forenklet ligning, bostøtte, med basert på rettsregler som er representert i form av programkode. Eks. SO s opptakssystem, lånekassa søknadsrutine, forenklet ligning DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 11 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 12 3

4 Elektronisk saksbehandling system Skjematisk modell Figur 1 Teknisk modell Saksgang Fagsystem Elektronisk dokumentlag er Felles funksjoner Doku menthåndtering Arkivhåndtering Elektronisk saksarkiv Presedenser Fysisk arkiv DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 13 Noen problemer knyttet til elektronisk saksbehandling (1998?) Dyr skrivemaskin Bruk av papirbaserte dokumenter Lite deling av dokumenter På både tekniske og menneskelige årsaker Ingen kontroll av dokumenter Dobbellagring, manglende versjonskontroll, Stor økning av dokumentmengden ingen sletting Illusorisk sikkerhet? Dokumenter av uensartete utseende (tekst, bilder, kart, håndskrevne brev/tegninger Saksbehandlere får ikke tilgang tiljournalen Elektronisk journalføring. Men fysisk lagring av dokumenter Ingen støtte til planlegging og oppfølgin g E-post systemer fungerer som arkiv og skanbehandlingsverktøy DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 14 Samarbeidsstøtte som del saksbehandlersystemet E-post med et regelverk for hvordan det skal brukes Rutiner for å sende og svare Arkivrutiner sikkerhetsrutiner: Elektroniske kalendre, møteplanleggere mm Forutsetter også disiplin Dokumenthåndtering Støtte for utveksling av dokumenter Definisjon av roller og rettigheter Godkjenning og underskrift av dokumenter DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 15 Noen krav til dokumentsikkerhet Sikker lagring betyr at dokumentet ikke kan fjernes av uvedkommende, ikke kan leses/skrives ut/ eller kopieres av uautorisert personell, Sikkerhet mot endringer av andre enn eier eller andre autoriserte, Sikkerhet for autentisitet, dvs at dokumentet er korrekt. Sikkerhet mot at elektroniske versjoner blir uleselige eller får endret utseende i nye versjoner av programvare DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 16 4

5 CASE: Innføring og bruk av eit arkiv- og saksbehandlingssystem i ein kommune Presentert på NOKOBIT 2003, og ECITE 2004 Terje Nes, Inst. for Informatikk, UiO, nå Fylkemannen, O&A. Arild Jansen, Avdeling for forvaltningsinformatikk, UiO Forskingsspørsmål Korfor vert ikkje Ephorte brukt i den grad det er ynskjeleg i Lier kommune? Korfor brukar ulike grupper i kommunen Ephorte i ulik grad? Om Studien (metodebruken mm) Hovudfagsoppgave ved IfI Lier kommune var i gang med innføring av Ephorte Datainnsamling Oktober 2002 juli Dokumentanalyse. Spørjeundersøking. Observasjon på kurs, seminar og brukarforum. Opne intervju. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 17 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 18 Bakgrunnen for innføringa av Ephorte i Lier Ledd i omorganiseringa : Frå 4-5 til 2 hierarkiske nivå. Merkantile oppgåver som bl.a. IKT og arkiv IKT-strategi og IKT-handlingsplan for Lier kommune Det eksisterande arkiv- og saksbehandlingssystemet Sofie var utdatert. Prosjektgruppe valde NOARK-4 systemet Ephorte. Saksbehandling i Lier kommune Fullført saksbehandling. Fullfør saksbehandling i Lier kommune og Saksbehandlingsrutiner for Lier kommune. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 19 Arkivfunksjonen i Lier Kommune Ansvar for kommunen sitt saksarkiv og fjernarkiv. Retteleiing av verksemder Journalføring av post. Ansvar for postgangen i kommunen. Tidlegare var arkiv lokalt ansvar. Det eksisterte ulik praksis. Delvis sentralt saksarkiv. Ei rekkje med objektarkiv. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 20 5

6 Arkivet si rolle i kommunen. Arkivansvaret ligg formelt hjå rådmannen, men er delegert til kommunearkivaren. Arkivet er ikkje nemnt i IKT-strategien eller handlingsplanen. Ingen arkivplan. Plassering av arkivet. Litt om Noark-4 Arkivstruktur det er mulig å definere ett eller flere arkiv i samme database - det er mulig å definere flere arkivdeler som organiseres etter egne ordningsprinsipp innen samme arkiv - begrepet journalenhet er stort sett blitt redusert til en logisk enhet man knytter brukere til, og har i hovedsak mistet sin betydning stor valgfrihet for ordningsprinsipper, arkivnøkkel, personnavn, gårds- og bruksnumre osv. osv. Alle dokumenter innordnes i en struktur der Sak er øverste nivå, journalpost (JP) det neste. JP beskriver dokumentet med evt. tilhørende vedlegg, versjoner og varianter. Nederste nivå er selve dokumentet. Tatt høyde for at alle typer dokumenter, inkl. e-post skal kunne registreres og lagres. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 21 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 22 Litt om Noark-4 Administrativ struktur den administrative strukturen må fremstilles hierarkisk, og skal så langt mulig gjenspeile den faktiske strukturen det er likevel mulig å ha en flat struktur der det er ønskelig Brukere Brukere knyttes til administrativ enhet og til journalenhet. Brukere tildeles roller som avgjør hva de får lov til å gjøre i systemet Roller er fleksible og kan tilpasses etter behov Litt om Noark-4 Tilgangsstyring og skjerming Lesetilgang styres gjennom tilgangskoder og brukeres autorisering for disse Dersom saker/jp mangler tilgangskode er dokumentene i prinsippet tilgjengelig for alle brukere Tilgangskodene benyttes både for skjerming internt og eksternt (unntatt offentlighet) I tillegg til å sette tilgangskode må det som skal skjermes aktivt merkes for ikke å komme med på offentlig journal Tilgangsgrupper Tilgangsgrupper kan benyttes for å gi lesetilgang til en enkelt sak for personer som normalt ikke skulle ha tilgang til denne De kan også benyttes for å gi skrivetilgang på sak. Skrivetilgang på sak er ellers forbeholdt eier av saken = saksansvarlig DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 23 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 24 6

7 Dokumentsikkerhet Sikker lagring betyr at dokumentet ikke kan fjernes av uvedkommende, ikke kan leses/skrives ut/ eller kopieres av uautorisert personell, sikkerhet mot endringer av andre enn eier eller andre autoriserte, sikkerhet for autentisitet. Det dekker også et krav om sikkerhet mot ødeleggelse ved brann, vannskader, osv som kan ødelegge papirdokumenter, og sikkerhet mot at elektroniske versjoner blir uleselige eller får endret utseende i nye versjoner av programvare DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 25 ephorte: Arkiv og saksbehandlerverktøy ephorte kan benyttes for så vel papirarkiv som for elektronisk arkiv. Vanligst i dag er blandingsarkiv der alle dokumenter er elektroniske i tillegg til papirdokumentene og som ved deponering / avlevering til arkivvesenet vil bli avlevert som papirarkiv Årsaken til dette er at de fleste velger en gradvis overgang fra eksisterende systemer og rutiner, og har som mål å ha et fullt elektronisk arkiv innen en gitt dato i fremtiden. I mellomtiden kan elektronisk dokumentbehandling benyttes, og dermed oppnår man noen effektiviseringsgevinster, og får bedre muligheter for fleksibilitet i omstruktureringsfaser. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 26 Lokal tilpassing av Ephorte Bruk av Ephorte Modular. Grad av elektronisk arkiv. Systemkonfigurasjon med tildeling av rollar. Brukargrensesnitt. Forhold til fagsystem. Dokumentmalar og arbeidsrutinar. Arkivnøkkel % Bruk av Ephorte n= Daglig 2-3 ganger i uken Ukentlig 2-3 ganger i måneden Sjelden Aldri DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 27 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 28 7

8 Hvordan forklare den svært variable bruken Dårlig/utilstrekkelig opplæring Dårlig lokal tilpasning Mange opplevde det som tungvint i bruk Liten opplevd nytte eller støtte i arbeidet Hvordan forstås systemet : som et arkivsystem eller saksbehandlersystem Men den variable bruken, og manglende bruk i deleer av organisasjonen kunne ikke alene forklares av overnevnte faktorer Struktureringsteori Utvikla av Anthony Giddens. Menneskeleg handling <-> sosiale strukturar. Strukturar er reglar og ressursar som vert produserte og reproduserte av handlande agentar. Strukturen sin dualitet. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 29 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 30 Struktureringsteori og teknologiske løysningar Teknologiske element er ikkje strukturar. Implisert som reglar og ressursar ved regelmessig bruk. Strukturar oppstår, dei er ikkje innebygde i den teknologiske løysninga. DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 31 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 32 8

9 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 33 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 34 Elektronisk saksbehandling Automatisering eller informatisering? Automatisering : Erstatte menneskelige arbeid (utføring og kontroll) med maskiner Datamaskiner er vel skreddersydd for dette Ønsker vi dette? Informatisering : Utnytte datamaskinen positive egenskaper til effektiv og forutsigbar informasjonsbehandling, men la menneskene foreta endelige vurderinger og ha styring og kontroll DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 35 Kort om utviklingen av arbeidslivet i et perspektiv historisk Håndverkstradisjonen: Planlegging, konstruksjon (design) og realisering en sammenhengende (integrert ) prosess Vekt på uformelle kunnskaper og ferdigheter Mekanisering: Maskiner erstatter enkeltoppgaver, arbeidsdeling og fragmentering av arbeidet ( rutinisering ) Automatisering Maskinene overtar arbeidet eller Informatisering : Maskinene støtter menneskene i arbeidet? DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 36 9

10 Konsekvenser av en tayloristisk arbeidsorganisering: Vitenskapelig ledelse (Taylorisme) Bygger på teori om at effektivitet kan maksimeres ved 1. Fullstendig forhåndsplan 2. Atskille plan og utføring 3. Detaljstyre og kontrollere Eksempler: Samlebåndet, dagligvarebutikken, standardisert saksbehandling. Noen fordeler: + Effektivt for rutineopppgaver, forutsigbar, lett å planlegge + Ansvaret klart plassert (hos ledelsen) + Dokumentdrevet, veldokumentert, lav kompetanse blant de ansatte Konsekvenser av en tayloristisk arbeidsorganisering: : Noen ulemper Standardisering og ensretting av arbeidet Kunnskaps- og kompetanseforvitring - stimulerer læring Ansvarsfraskrivelse blant de ansatte Dårlig arbeidsmiljø og økende sjukefravær/skader Rigid, lite fleksibelt. (Omstilling blir toppstyrt og derfor motarbeidet) ) Ansatte føler seg lite verdsatt, DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 37 DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 38 Alternativet til taylorisering Sosio-teknisk teori: En organisasjon består av både et teknisk og et sosialt system Teknisk system Optimale løsninger Sosialt system Strategi for beste (optimale) løsning: Finne et kompromiss mellom krav til effektivitet og ønske om godt arbeidsmiljø og arbeidsforhold Det er mulig å finne en optimal løsning gjennom et samspill mellom teknikkens fleksibilitet og tilfredstillelse av både økonomiske og sosiale krav Baserer seg på enighet om mål for virksomheten (kvalitet, effektiv DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 39 Noen konsekvenser ved en sosio-teknisk tilnærming i utvikling av IKT-systemer Fordeler: + Fleksibelt og robust for endringer (Omstilling gjennom medvirkning & samarbeid) + Utviklende og kompetansehevning, ansatte deltar i omstillingsarbeidet + Alle føler (og må ta) ansvar + Arbeidsmiljø og sosiale forhold blir vektlagt + Stimulerer læring og kompetansehevning Men - Utviklingsarbeidet tar lengre tid og mer ressurser - Vanskeligere å planlegge (tid, ressurser) - Krever høy kompetanse hos de ansatte - Ofte vanskeligere å dokumentere nøyaktig hva som er gjort - Rutinearbeid tar lengre tid DRI1001 h05 - Forelesning 27. september Arild Jansen, AFIN 40 10