Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Rapport forvaltningsrevisjon Kommunale avgifter Frøya kommune År 2002

Transkript

1 Vestre Revisjonsdistrikt ST VRD Rapport forvaltningsrevisjon Kommunale avgifter Frøya kommune År 2002

2 Innholdsfortegnelse side 1 SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS KONKLUSJONER REVISORS ANBEFALINGER INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON BESKRIVELSE AV PROSJEKTET HØRING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER FORMÅL PROBLEMSTILLINGER METODE OG GJENNOMFØRING METODE GJENNOMFØRING AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET REVISJONSKRITERIER LOV OG REGELVERK PÅ OMRÅDET REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLINGENE FAKTABESKRIVELSE KOMMUNENS OPPGAVER OG FINANSIERING AV OPPGAVENE SEKSJON FOR TEKNISK ETAT SIN ORGANISATORISKE OPPBYGGING OG OPPGAVER IBM REVISORS FUNN, VURDERINGER OG KONKLUSJONER PROBLEMSTILLING 1 - ER BEREGNINGENE AV AVGIFTENE I HENHOLD TIL LOVER, FORSKRIFTER OG SELVKOST? PROBLEMSTILLING 2 - BETALER ALLE BRUKERNE FOR TJENESTENE DE MOTTAR INNENFOR VANN, AVLØP OG FEIING? PROBLEMSTILLING 3 - ER KOMMUNENS AVSETNINGER TIL OG BRUK AV SELVKOSTFOND FORETATT RIKTIG OG I HENHOLD TIL REGELVERK? GENERELLE VURDERINGER OG KOMMENTARER REVISORS ANBEFALINGER VEDLEGG Orkanger, 14. november 2002 Inge Storås Revisjonssjef Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 2 av 16

3 1 SAMMENDRAG 1.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet er å påse at kommunen har et avgiftsnivå på vann, avløp og feiing (VAF 1 ) som er i hht selvkost, lover og regelverk på området, at alle mottakere av tjenestene innen VAF-området betaler for tjenestene de mottar, samt om forvaltningen av selvkostfondene er i hht til regelverket. 1.2 Revisors konklusjoner Problemstilling 1 Blir avgiften beregnet i henhold til regelverk og selvkost? Revisor konkluderer med at kommunen i sine beregninger av kommunale avgifter tar med direkte og indirekte kostnader innen sektoren. Kommunen har foretatt en gjennomgang av indirekte kostnader som er beregnet inn under adm.kostnader, men fordelingsoversikten som er satt opp er veldig lite detaljert og det blir derfor vanskelig å finne ut om adm. kostnadene er reelle og om de omfatter faktiske utgifter. Konsekvensen av å prise de kommunale avgifter til lavere enn selvkost, er at kommunen på annen måte må finansiere en del av kostnadene ved tjenesten. Dette vil igjen gå ut over andre tjenester som kommunen er forpliktet til å yte. Hvis kommunen beregner de indirekte kostnadene til høyere enn faktisk selvkost vil det være i strid med regelverket. Videre så kan ikke revisor se at de indirekte kostnadene er fordelt på feiing, brann og u- lykke. Noe som gjør at de indirekte kostnadene for vassverk og kloakk/avløp kunne ha blitt noe mindre flere å fordele kostnadene på Problemstilling 2 Betaler alle brukerne for tjenestene de mottar innenfor vann, avløp og feiing? Revisjonen avdekte at det i noen få tilfeller ikke var sendt ut krav for vannleveranser fra kommunen. I tillegg har revisor funnet at noen privatboliger som er registrert med vannleveranser ikke er registrert med verken kloakk eller slam. Dette kan tyde på at Frøya kommune i enkelte tilfeller har svikt i rutinene når det gjelder å få registrert brukerne av kommunale tjenester innenfor VAF-området. De fleste bedriftene, unntatt to, betaler for vannforbruk etter måler, men kloakkavgift betaler de etter areal. Når bedriftene betaler avgifter etter areal har revisor vanskelig for å se at det stipulerte forbruket tilsvarer reelt forbruk. Hytter og fritidshus, samt en del privatboliger og noen firma som er registrert med vannforbruk > 60m2 er registrert med slamtanker som de får tømt ved behov. Revisor ser at det kan være svake kontrollrutiner med om tankene blir tømt i det hele tatt. Det er ikke alle eiendommene som er registrert i faktureringssystemet til kommunen, noe revisor ser som en svakhet da det kan være vanskelig å få en helhetlig oversikt over alle eiendommene når de ikke er samlet Problemstilling 3 Er avsetning og bruk av selvkostfond foretatt riktig i henhold til lov og forskrift? Kommunens selvkostfond har en negativ saldo på vassverk, kloakk/avløp og renovasjon over en tidsperiode på 3 år, noe Fylkesmannen har godkjent hvis kommunen har en plan 1 VAF = Vann, avløp og feiing Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 3 av 16

4 for hvordan dette underskuddet skal dekkes inn. Kommunen har en plan med å få dekket inn underskuddene innen Kommunen har i det vesentligste holdt seg innenfor regelverket vedr. avsetning/bruk av selvkostfond på VARF-området. Regelverket sier at en eventuelt overskudd ett år skal avsettes til selvkostfond som må utlignes i løpet av en gebyrperiode på 5 år, og for de tjenester hvor kommunene er pålagt å innkreve til selvkost, kan prinsippet nyttes også ved årsunderskudd. Revisjonen finner ingen vesentlige feil eller mangler ved rutinene for regnskapsføring av bruk og avsetning av selvkostfondene. 1.3 Revisors anbefalinger 1. Alle kostnader som er knyttet til flere aktiviteter/produkter, dvs. indirekte kostnader, bør fordeles på de aktuelle kapitler/formål innen VAF-sektoren. Slike kostnader kan og bør kommunen fordele regnskapsmessig som interne overføringer for å kunne dokumentere et korrekt avgiftsgrunnlag. 2. Rutiner rundt registrering og oppdatering av kommunale avgifter bør gjennomgås med tanke på at alle som benytter seg av kommunale tjenester blir registrert og fakturert i kommunens regnskap. 3. Med tanke på at stipulert forbruk skal tilsvare reelt forbruk vil revisor foreslå at kommunen foretar en gjennomgang av bedriftene som i dag betaler kloakk- og vannavgift etter areal og vurdere om vann- og kloakkavgiften bør samsvare med forbruket. 4. Revisor anbefaler at det blir laget rutiner som sikrer at alle eiendommene som er registrert med slamtanker i kommunen får tømt tankene regelmessig. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 4 av 17

5 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Prosjektet er valgt på bakgrunn av at regelverket på vann, avløp og feiing er komplisert og som igjen medfører en generell risiko for feil på området. VAF-området utgjør en stor utgiftspost for kommunen. De totale inntektene vedrørende kommunale avgifter er budsjettert til kr i år 2002, og inntektene for området kom seg på kr i Prosjektet er også gjennomført som en følge av kontrollutvalgets og revisjonens planlegging av forvaltningsrevisjonsprosjekter for Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonen skal i følge kommuneloven 60 pkt. 7 og forskrift om revisjon 5 og 8 utføre forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater. Formålet med forvaltningsrevisjon er å bidra til:! Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse for kommunen! At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverk! Å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets til syn med forvaltningen 2.3 Beskrivelse av prosjektet Dette prosjektet omfatter bl.a. en analyse av beregningsgrunnlaget av de kommunale tjenestene vann, avløp/kloakk og feiing ( VAF -område), og om disse er i henhold til regelverk på området. Ansvaret for dette området har Teknisk etat og de utarbeider grunnlaget i forbindelse med det årlige budsjettarbeidet. 2.4 Høring Faktadel er sendt til høring til Teknisk sjef som kom med en muntlig tilbakemelding. Korrigeringene han kom med er tatt inn i rapporten. Foreløpig rapport er sendt rådmann den med svarfrist Rådmann har ikke gitt noe svar på høringen. I telefonsamtale sier rådmann at dem har ingen kommentarer til foreløpig rapport. 3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER 3.1 Formål Formålet med prosjektet er å påse at brukerne betaler for tjenestene de mottar innenfor VAF 2 -området samt om kommunen har et avgiftsnivå på vann, avløp og feiing som er ihht selvkost, lover og regelverk på området. Rapporten berører også om forvaltningen av selvkostfondene er ihht regelverket. 3.2 Problemstillinger For å besvare formålet i rapporten har revisor stilt tre problemstillinger: 2 VAF = vann, avløp og feiing Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 5 av 16

6 3.2.1 Problemstilling 1 Blir avgiften beregnet i henhold til regelverk og selvkost? Problemstilling 2 Betaler alle brukerne for tjenestene de mottar innenfor vann, avløp og feiing? Problemstilling 3 Er avsetning og bruk av selvkostfond foretatt riktig i henhold til lov og forskrift? 4 METODE OG GJENNOMFØRING 4.1 Metode Revisor sendte 18. juni 2002 brev til rådmannen i Frøya kommune med en orientering om oppstart av prosjektet. Undersøkelsen er foretatt ved intervjuer og dokumentanalyse. Med utgangspunkt i lover og forskrifter på området utarbeidet revisjonen en liste med spørsmål som til sammen belyser området. Det ble gjennomført strukturerte, individuelle intervju med i alt 2 personer; etatsjef og en saksbehandler hos teknisk avdeling. Resultat av det innhentede materialet blir betegnet som revisors funn i rapporten. Revisor har i tillegg gjennomført analyser av KommuneGab 3, kommunens regnskap og kommunalteknikk sitt beregningsgrunnlag for kommunale avgifter. Analyseverktøyet IDEA er brukt til deler av det arbeidet. 4.2 Gjennomføring Prosjektet er gjennomført av Vestre Revisjonsdistrikt ST. Hovedansvarlig har vært revisor Sissel Myrvoll. VRD har tidligere utarbeidet tilsvarende prosjekter mot kommunene Agdenes, Hemne og Hitra og Orkdal. 4.3 Avgrensninger av prosjektet I utgangspunktet omfatter prosjektet kommunale avgifter for vann, kloakk, renovasjon og feiing for år 2001/2002. Selvkostfondene er vurdert for perioden Frøya kommune har overlatt renovasjonstjenesten til renovasjonsselskapet Kystmiljø AS, og prosjektet vil derfor ikke omfatte tjenesten renovasjon. Tjenesten feiing ble tonet ned siden kommunen arbeider med å ordne et feieregister som forventes å bli ferdigstilt i år Prosjektet vil likevel omfatte en vurdering av kommunens selvkostfond vedrørende renovasjon og feiing. Prosjektet omfatter ikke en vurdering av selve tjenesteproduksjonen. 5 REVISJONSKRITERIER 5.1 Lov og regelverk på området Lov av 31. mai 1974 nr 17 om kommunale vann- og kloakkavgifter Loven gir kommunen hjemmel til å pålegge og fastsette gebyrer. Lovens 1 lyder: 3 KommuneGab = Uttrekk fra statens kartverk der alle gårds- og bruksnr i kommunen er registrert Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 6 av 16

7 Når ein fast eigedom har tilknyting til kommunal vass- eller kloakkleidning, anten beinveges eller gjennom privat samleiding, har eigaren skyldnad til å svare vass- og kloakkavgift til kommunen. Lovens 3 lyder: Kommunestyret fastset i forskrift storleiken på avgiftene i kommunen og gjev nærare reglar om gjennomføring av avgiftsvedtaket og innkreving av avgiftene. Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer Fastsatt av Miljøverndepartementet 10. januar 1995 med hjemmel i lov av 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter 2. Endret 27 sep 1996 nr. 955, 13 juli 2000 nr. 773 Forskriftens hovedprinsipp er at brukerne av fast eiendom fullt ut skal dekke alle kostnader i forbindelse med kommunale vann- og avløpsanlegg. Videre kan en lese at kommunen ikke kan kreve inn mer i gebyr enn dens samlede kostnad på vann- og avløpssektoren (selvkost). Det er således bare kostnader som har normal sammenheng med en forsvarlig forretningsmessig gjennomføring av tiltak på vann- og avløpssektoren som kan tas med i gebyrgrunnlaget. Forskriftens 1 Rammen for gebyrene lyder: Vann- og avløpsgebyrer fastsatt i medhold av lov av 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vassog kloakkavgifter skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vannog avløpssektoren. Kommunen fastsetter i forskrift regler for beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyrene, samt gebyrenes størrelse, innenfor rammene av denne forskriften. Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste 4 årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. Forskriftens 4 Årsgebyr lyder Årsgebyret skal enten beregnes på grunnlag av målt eller stipulert vannforbruk, eller med en fast og en variabel del (todelt gebyrordning) som henholdsvis refererer seg til kommunens faste og variable kostnader på vann- og avløpssektoren. For eiendom hvor vannmåler ikke er installert, skal vannforbruket stipuleres på grunnlag av bebyggelsens størrelse. Det stipulerte forbruket skal i størst mulig grad tilsvare reelt forbruk.. videre står det i forskriften: Både kommunen og den enkelte gebyrpliktige kan kreve at årsforbruket skal fastsettes ut fra målt forbruk. Den enkelte gebyrpliktige må selv bekoste slik måling, og målingen må utføres etter kommunens anvisning. Rundskriv T-9/86 retningslinjer for beregning av avgiftsgrunnlaget for kommunale vann- og avløpsgebyrer Pkt definerer avgiftsgrunnlaget: Avgiftsgrunnlaget for vann- og kloakksektoren er det samlede beløp kommunen maksimalt kan kreve i form av avgifter i løpet av avgiftsperioden (1 år). Dette beløpet skal tilsvare faktiske kostnader for sektoren. Kommunens faktiske kostnader beregnes med utgangspunkt i selvkostprinsippet. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 7 av 16

8 Pkt går inn på beregning av avgiftsgrunnlaget: Kostnadskomponentene i avgiftsgrunnlaget inndeles i to hovedkomponenter: 1. Drifts- og vedlikeholdskostnader Alle utgifter som direkte eller indirekte er budsjettert til drift og vedlikehold i vann- og kloakksektoren skal tas med. 2. Kapitalkostnader Det skal beregnes kapitalkostnader på alle anskaffelser og anlegg innenfor sektoren som er til nytte for kommunen over lengre periode og som avskrives over flere år. Dette kan gjøres på to måter; standardmetoden eller metode basert på avdrag og forretning av banklån. Standardmetoden: Metoden baserer seg på historisk kostpris (anskaffelseskost), avskrivning etter annuitetsmetoden over 20 år og renter på langsiktig lån i Norges kommunalbank med et tillegg på en prosent. Metode basert på avdrag og forrentning av banklån: Metoden forutsetter at det alt vesentlige av investeringene er finansiert ved låneopptak, og det er da de faktiske avdrag og renter som legges til grunn. Den egenkapital, utenom VAR-fondene, som kommunen har investert bør også trekkes inn i avgiftsgrunnlaget. Egenkapitalens avgiftsgrunnlag vurderes som vanlig banklån med rentesats og avdragstid tilsvarende lån i Norges kommunalbank, med et tillegg på 1 prosent. Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester fra kommunal- og arbeidsdepartementet, desember 1996 Veiledende retningslinjer konkretiserer hvilke kostnader som er naturlig å inkludere i beregningsgrunnlaget for kommunale avgifter Definisjon Retningslinjene tar utgangspunkt i følgende definisjon av selvkost: Selvkost er den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Merkostnader tolkes i denne sammenheng som kostnader knyttet til den samlede produksjon av den aktuelle vare eller tjeneste. Selvkostkalkyle en generell modell for produktbeskrivelse Formålet med kalkylen er prissetting av varen/tjenesten på basis av faktiske kostnader. En generell modell for produktbeskrivelse som kan anvendes på de fleste tjenestetypene, er å dele opp totalytelsen i delkomponenter. Disse er; kjerneprodukt, tilleggsytelse og støttefunksjon. Retningslinjene beskriver også hvordan et overskudd/underskudd i selvkostkalkylen skal behandles, dvs. avsetting og bruk av selvkostfond. Det vil si at hvis de kommunale avgiftene på området er større enn kostnadene, vil det akkumulerte overskuddet kommunen har, føre til oppbygging av fond. Dette overskuddet skal utlignes i løpet av gebyrperioden. En gebyrperiode på 5 år eller mer, vil etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning gi en skjev belastning mellom abonnenter over tid. Dersom selvkostfondet ikke er utlignet ved gebyrperiodens utløp, skal det resterende beløp, inkl. renter, tilfalle abonnenten. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 8 av 16

9 Et overskudd innebærer at brukerne av betalingstjenesten har innbetalt mer enn hva som tilsvarer kommunens kostnader. Brukerne bør i så tilfelle kompenseres for det rentetap de påføres ved å binde kapital i kommunen, jfr. Retningslinjer for beregning av selvkost. 5.2 Revisjonskriterier til problemstillingene 1. Er beregningene av avgiftene i henhold til lover, forskrifter og selvkost? God praksis på området vil i dette tilfellet være at kommunen vedtar et avgiftsregulativ i forskriftsform, som ligger innenfor lover og forskrifter på området (se pkt. 5.1). Jf. forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer skal slike gebyrer ikke overstige kommunens nødvendige kostnader til vann- og avløpssektoren. Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester gir retningslinjer på hvilke kostnader som bør/kan være med i en selvkostkalkyle, og det vil være god praksis å holde seg innenfor denne. I 15 i regnskaps- og budsjettforskriften (som fortsatt er veiledende) om intern kontroll står det bl.a. at utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging. 2. Betaler alle brukerne for tjenestene de mottar innenfor vann, avløp og feiing? God praksis er at kommunen har sikre rutiner som sikrer at kommunen sender ut fakturaer til alle som benytter seg av kommunens tjenester. 3. Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig og i henhold til regelverk? Forskriften om kommunale vann- og avløpsgebyrer inneholder regler for avsetting og bruk av selvkostfond og der står det bl.a. gebyrperioden forutsettes normalt å være ett år, slik at kommunenes gebyrinntekter ikke skal overstige kostnaden i løpet av gebyrperioden. Beregningsperioden kan settes til lenger enn ett år for å jevne ut gebyrenes størrelse i forbindelse med større investeringer. En slik periode skal ikke overstige 5 år. Kommunen skal fremlegge konkrete prosjekter og kostnadsoverslag 6 FAKTABESKRIVELSE 6.1 Kommunens oppgaver og finansiering av oppgavene Kommunens oppgaver Lov om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven) 24 slår fast at kommunene kan drive kommunale avløpsanlegg, tjenesten er således ikke en lovpålagt oppgave. Revisjonen kan heller ikke i lovverket finne at vannforsyning er en pliktig oppgave for kommunen. 30 i forurensningsloven sier at kommunen skal sørge for innsamling av forbruksavfall. Renovasjon er altså en pliktig oppgave. Jf. lov av 5. juni 1987 om brannvern (brannvernloven) 6 skal kommunestyret påse at kommunen har en fastsatt brannordning. Jf. lovens 7 skal kommunens brannordning sikre at brannvesenet og feiervesenet er bemannet, organisert og utstyrt på en slik måte at de oppgavene som følger av loven til enhver tid kan gjennomføres i kommunen på en tilfredsstillende måte, og i samsvar med forskrifter fastsatt av departementet. Kommunen plikter derfor å ha et feiervesen Finansiering av oppgavene Regelverket gir kommunen anledning til å prise sine tjenester til selvkost. Staten forutsetter at kommunen utnytter muligheten til å finansiere disse oppgavene med gebyrer. De fleste kommunene har intensjon om at de kommunale avgiftene skal være til selvkost. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 9 av 16

10 6.2 Seksjon for teknisk etat sin organisatoriske oppbygging og oppgaver 6.3 IBM Seksjon for teknisk etat ledes av teknisk sjef, Andreas Kvingedal. Teknisk etat er delt opp i driftsavdeling, oppmålingsavdeling og kultur-/miljø-/næringsavdeling. I tillegg er det egne stillinger som bygningssjef og konsulenter ved kultur-/miljø-/næringsavdeling. Teknisk etat har ansvar for forvaltning, drift og vedlikehold av kommunens eiendommer og kommunaltekniske anlegg som bl.a innebærer vann-, avløp- og slamhåndtering. Ansvaret for brann/redning og forebyggende arbeid som bl.a. feiing i tillegg til oppmålingstjenester, byggesaksbehandling, kultur, miljø, landbruk og oppdrett ligger også under teknisk etat og utarbeidelse av kommunens forskrifter, vedtekter og gebyrregulativ i den forbindelse. Kommunen benytter eiendomsregisteret KommuneGAB 4 som ble on-line fra Før benyttet kommunen RiksGab 5. Fakturaene kjøres ut på et IBM basert regnskapssystem: Komfakt som står for kommunal fakturering. 7 REVISORS FUNN 6, VURDERINGER OG KONKLUSJONER 7.1 Problemstilling 1 - Er beregningene av avgiftene i henhold til lover, forskrifter og selvkost? Problemstilling 1 - revisors funn Teknisk sjef foretar beregningen av avgiftene. Kommunestyret vedtar gebyrenes størrelse på grunnlag av et detaljbudsjett som viser faktiske utgifter. Det skilles mellom direkte og indirekte kostnader. Direkte kostnader er kostnader som kan henføres direkte på kostnadsstedet. Indirekte kostnader, Adm.kostnader, blir beregnet og fordelt av teknisk sjef på Distribusjon av vann - 65,77%, kloakk 16,22% og Tømming av septiktank 18,01%. Adm.kostnader er beregnet ut fra en tidregistrering foretatt i 95 og 96, samt et estimat som ikke referer seg til eksakte beløp i regnskapet: Kursutgifter, reiseutgifter, datautgifter, porto, kontorleie i kommunehuset, kontorrekvisita, telefonutgifter. Kapitalkostnader som renter og avdrag blir lagt til. Summen av indirekte og direkte kostnader samt kapitalkostnader utgjør avgiften. Regnskapsanalyse Revisjonen har foretatt en kontroll av fakturaer for regnskapsårene 2001 (stikkprøver) på VAF-området for å kontrollere om det var belastet kostnader på området som ikke skulle vært belastet. Siden det innen vann, kloakk (inkl. slam) og feiing ikke er knyttet hele stillingsandeler direkte til områdene, skal de fleste utgifter knyttet til kontorhold, inventar, PCutstyr, telefoni osv. være delt på flere funksjoner i regnskapet. Det ble ikke avdekket noen vesentlige feilbelastninger Problemstilling 1 revisors vurdering I veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tjenester er det satt opp eksempler på en del kostnader som kan være med som indirekte kostnader i en selvkostkalkyle. Konto 1203 adm.omkostninger avgiftsbelagte tjenester sammen med kapitalkostnader under formålene vann, kloakk og feiervesen i kommunens regnskap tilsvarer de indirekte 4 KommuneGab= Alle gårds- og bruksnr i kommunen uttrekk fra Statens kartvek 5 RiksGab= Alle gårds- og bruksnr i Norge utgitt av Statens kartverk 6 Funn = Resultat av det innhentede materialet; intervjuer og dokumentanalyser Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 10 av 16

11 kostnadene i retningslinjene. Konto 1203 inneholder fellesutgifter som %-vis av lønn til teknisk sjef, sekretær, brann/feiing, kommune (lønn innkreving) kassen og fellesadministrasjon (informasjon), porto, datautgifter, reiseutgifter tjenestereiser i administrasjonen, reiseutgifter kurs, kursutgifter, telefonutgifter, GAB grunnlag for innkreving, oppmålingsavd. og diverse utgifter (datautstyr, lån av annet teknisk utstyr). Ut fra fordelingsoversikten som er satt opp, jfr brev datert er det vanskelig å finne om adm. kostnadene er reelle, da det er usikkert om alle kostnadene som vedr. sektoren er verdsatt og om de omfatter faktiske regnskapsførte utgifter. Prinsippet er greit, men de beregnede og fordelte adm.kostnader burde vurderes nærmere ved at det blir foretatt en kritisk gjennomgang av området ca. hvert 4. år. Sektorene: Feiing, Brann og ulykkesvern er ikke tatt med i fordelingen av adm. kostnader I sommer var det flere oppslag i media om at mange kommuner ikke rettet seg etter endringene i forskriften som trådte i kraft fra Hovedoppslaget gikk ut på at det ikke var rettferdighet i gebyrinnkrevingen forbrukerne imellom som bl.a at enslige betalte for mye i kommunale avgifter. Iflg. media betalte de ikke etter forbruk som den nye forskriften har satt krav om. Revisor har vurdert forskriften til at det ikke stilles krav om at forbrukerne skal betale etter forbruk: Den enkelte gebyrpliktige, i tillegg til kommunen, kan kreve at vannforbruket skal måles jfr. forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer og vedr. avfall: Kommunen bør fastsette differensierte gebyrer, der dette vil kunne bidra til avfallsreduksjon og økt gjenvinning jfr Forurensningsloven 34. Revisor ser at det er stor interesse for dette temaet Problemstilling 1 revisors konklusjon Revisor konkluderer med at kommunen i sine beregninger av kommunale avgifter tar med direkte og indirekte kostnader innen sektoren. Kommunen har foretatt en gjennomgang av indirekte kostnader som er beregnet inn under adm.kostnader, men fordelingsoversikten som er satt opp er veldig lite detaljert og det blir derfor vanskelig å finne ut om adm. kostnadene er reelle og om de omfatter faktiske utgifter. Konsekvensen av å prise de kommunale avgifter til lavere enn selvkost, er at kommunen på annen måte må finansiere en del av kostnadene ved tjenesten. Dette vil igjen gå ut over andre tjenester som kommunen er forpliktet til å yte. Hvis kommunen beregner de indirekte kostnadene til høyere enn faktisk selvkost vil det være i strid med regelverket. Videre så kan ikke revisor se at de indirekte kostnadene er fordelt på feiing, brann og u- lykke. Noe som gjør at de indirekte kostnadene for vassverk og kloakk/avløp kunne ha blitt noe mindre flere å fordele kostnadene på. 7.2 Problemstilling 2 - Betaler alle brukerne for tjenestene de mottar innenfor vann, avløp og feiing? Problemstilling 2 - revisors funn Kommunens driftsoperatører skal koble på vann og kloakk til husstandene. Huseieren må vise at tilknytningsavgiften er betalt før tilkobling kan skje. Rørleggerfirma kan koble en husstand på kommunens ledningsnett, men det skal være avklart med kommunen først. Årsavgiften på vann løper fra den dagen en husstand blir tilkoblet. Årsavgiften for kloakk begynner å løpe når kommunen gir brukstillatelse. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 11 av 16

12 Vann og avløp/kloakk Kommunen har innbyggere som benytter seg av et privat vannverk, Hamarvik vannverk, i tillegg til at en del har private brønner. Brukerne som mottar vann skal i utgangspunktet betale for enten kloakk eller slam. Unntak kan være hytter som henter vann fra en tappepost /vannpost og enkelte av kommunens innbyggere som har egen kloakk. Bedriftene betaler for vannforbruk etter måler, kloakkavgiften betaler de etter areal. Vannmålerne blir avlest to ganger i året og de med vannmåler får tilsendt faktura etter vannforbruket de har hatt. De fleste private husstandene betaler både vann- og kloakkavgift etter areal. Hytter som henter vann fra en tappepost betaler ett årsgebyr for vann, men ikke for kloakk. Innbyggerne som har egen kloakk betaler ikke kloakkavgift, og de som har egen brønn betaler ikke vannavgift. Feiing Alle bolighusene blir feid en gang i året av en feier som er kommunalt ansatt. Det kreves avgift etter antall piper som er på à kr169. Fritidsboligene blir feid når de ber om det, og det blir fakturert ekstra hvis det blir foretatt feiing utenom ruten. Ved feiing utenom ruten gir feieren beskjed til teknisk etat som ordner med ekstrafakturering. Feieren anslo ekstrafeiing til en ca. 3 4 stk. for året. Arbeidet med å ordne et feieregister er i gang og som forventes å bli ferdigstilt i år I dette registeret vil det bl.a. være registrert hvor mange piper hvert hus har og hvor stort behovet for feiing er. Slam Slam blir tømt hvert andre år. Det er inngått en 5 års kontrakt m/stig Dyrvik som henter slam. Kommunen mottar regning fra kontraktørene som er spesifisert på kundene. Administrasjonen kontrollerer listen opp mot det som er utfakturert. Brukerne betaler etter hvor stor tank de har: < 4m3 og > 4m3 De fleste hytter/fritidshus og noen private husstander får tømt slam ved behov, og får tilsendt faktura etter tømming har blitt foretatt. I Frøyas gebyrregulativ for vann, avløp, slam og feiing står det bl.a. i pkt Gebyr for tømming av slam I medhold av Forurensingslovens 34 kan kommunen ta gebyr av eier/fester av eiendom som omfattes av ordningen. Selv om eier nekter tømming eller av en eller annen grunn tømming ikke kan foretas skal det allikevel svares gebyr. Dette for å dekke opp kommunens kostnader i forbindelse med slamtømmingstjenesten, både kapitalkostnader og driftskostnader.. Analysering Analyseverktøyet IDEA ble sammenstilt med en fil fra Komfakt 7 vedr. VAF. Vann Gårds- og bruksnr på de som ikke er fakturert for vann ble trekt ut. Det ble avdekt avvik, men en saksbehandler hos teknisk avdeling i kommunen hadde forklaring til de fleste avvikene da flere områder som tilhører Frøya kommune har privat vannforsyning. Det var noen gårds- og bruksnr som kommunen ikke hadde mottatt melding på, men som har blitt fakturert som følge av avviksrapporten. To firma betaler vannavgift etter areal. Kloakk/slam Gårds- og bruksnr på de som er fakturert for vann, men ikke for kloakk og slam, ble trekt ut. Rapporten viste at 776 gårds- og bruksnr er fakturert for vann, men ikke for kloakk eller slam. Rapporten ble gjennomgått med en saksbehandler hos teknisk avdeling i kommunen. 7 Komfakt = kommunal fakturering Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 12 av 16

13 Avviket ble forklart med at i tillegg til hytter og fritidshus var det private bolighus som hadde slamtanker som de fikk tømt ved behov. Kontrollen avdekket at noen privatboliger er registrert med vannavg. > 60m2, men ikke registrert med verken kloakk eller slam. Videre så ble KommuneGab 8 -filen behandlet med analyseverktøyet IDEA. Kommunal fakturering og KommuneGab ble koblet sammen for å trekke ut de gårdsnr og bruksnr som er registrert i KommuneGab, men som ikke er registrert i Komfakt. Vi fant 42 eiendommer som ikke er registrert i kommunens faktureringssystem. Dette vedr. eiendommer på øyene som er rundt Frøya og som ikke benytter seg av kommunale tjenester innenfor VAFområdet. Feiing Det ble ikke utarbeidet noen avviksrapport på feieområdet. Dette området ble tonet ned siden kommunen arbeider med å ordne et feieregister som forventes å bli ferdigstilt i år Problemstilling 2 revisors vurdering Vann De som har installert vannmåler får tilsendt faktura pålydende vannforbruket to ganger i året, de andre får faktura tilsendt pr tertial. Et uttrekk av utfakturerte fakturaer, sammenlignet med alle kommunens gårds- og bruksnr. avdekte at det var ikke alle i kommunen som ble belastet for vannleveranser som de har mottatt fra kommunen. To firmaer betalte vannforbruk etter areal, noe gebyrregulativet pkt godkjenner: Eiendom/ virksomhet som ikke betaler gebyr etter målt forbruk, skal betale årsgebyr for vann i henhold til stipulert vannforbruk basert på bebyggelsens størrelse. Slam/kloakk Bedriftene betaler for vannforbruk etter måler, kloakkavgiften betaler de etter areal. Når bedriftene betaler for avløp etter areal vil de bedriftene som har et høyt vannforbruk betale mindre enn om de skulle ha betalt etter faktisk forbruk. Et uttrekk av de som ble fakturert for vann, men ikke for kloakk eller slam avdekte et avvik som kunne forklares med at de fleste hyttene hadde antakeligvis slamtanker som de fikk tømt ved behov, og betalte for hver slamtømming som ble foretatt. For å få en fullstendig kontroll med alt avløp ville det vært en fordel at alle som har slamtanker fikk tømt tankene regelmessig. Kommunen har bestemt i forbindelse med gebyr for slamtømming pkt a: Selv om eier nekter tømming eller av en eller annen grunn tømming ikke kan foretas skal det allikevel svares gebyr. Videre ble det avdekket at noen privatboliger som er registrert med vann, ikke er registrert med verken kloakk eller slam. At privatboliger med vannforbruk på > 60 m2 ikke har et lovlig avløpsanlegg tyder på at kommunen har svakheter i forhold til Bygningsavdelingen og registreringen i Komfakt. Fullstendig registrering i Komfakt Revisjon sammenholdt KommuneGab og registreringer foretatt i Komfakt og kom til at det manglet registrering av gårds- og bruksnr. på øyene utenfor Frøya i Komfakt. Det blir vanskelig å få en fullstendig oversikt over alle gårds- og bruksnr hvis ikke alle er registrert i Komfakt. 8 KommuneGab = Gårds og bruksnr. i kommunen Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 13 av 16

14 7.2.3 Problemstilling 2 revisors konklusjon Revisjonen avdekte at det i noen få tilfeller ikke var sendt ut krav for vannleveranser fra kommunen. I tillegg har revisor funnet at noen privatboliger som er registrert med vannleveranser ikke er registrert med verken kloakk eller slam. Dette kan tyde på at Frøya kommune i enkelte tilfeller har svikt i rutinene når det gjelder å få registrert brukerne av kommunale tjenester innenfor VAF-området. De fleste bedriftene, unntatt to, betaler for vannforbruk etter måler, men kloakkavgift betaler de etter areal. Når bedriftene betaler avgifter etter areal har revisor vanskelig for å se at det stipulerte forbruket tilsvarer reelt forbruk. Hytter og fritidshus, samt en del privatboliger og noen firma som er registrert med vannforbruk > 60m2 er registrert med slamtanker som de får tømt ved behov. Revisor ser at det kan være svake kontrollrutiner med om tankene blir tømt i det hele tatt. Det er ikke alle eiendommene som er registrert i faktureringssystemet til kommunen, noe revisor ser som en svakhet da det kan være vanskelig å få en helhetlig oversikt over alle eiendommene når de ikke er samlet. 7.3 Problemstilling 3 - Er kommunens avsetninger til og bruk av selvkostfond foretatt riktig og i henhold til regelverk? Et selvkostfond betraktes som et bundet fond i henhold til budsjett- og regnskapsforskriften, og kan derfor ikke brukes til andre formål i kommuneregnskapet Problemstilling 3 - revisors funn 9 Vassverk I 1999 gikk driften av vassverk med et underskudd på kr , i år 2000 viste driften av vassverk et underskudd på kr I år 2001 ble det satt av kr på bundet fond. Regnskapet for 2001 viser et samlet underskudd på kr som er ført på en memoriakonto, og en avsetning til bundet fond på kr Ser en merforbruk og mindreforbruk i en sammenheng vil det si at ved utgangen av år 2001 har vassverk en negativ saldo på kr Vassverk Sum Avvik Underskudd Bundne fond Kloakk/Avløp Kloakk gikk med et underskudd på kr i 1999, i år 2000 ble det avsatt kr på bundet fond og i år 2001 ble det et underskudd på kr Dette tilsier at kloakk har en negativ saldo på kr Det er for 2002 budsjettert med avsetning til bundet fond på kr Kloakk/avløp Sum Avvik Underskudd Bundne fond Resultat av det innhentede materialet; intervjuer og dokumentanalyser Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 14 av 17

15 Renovasjon Renovasjon gikk underskudd med henholdsvis kr i år 1999 og kr i år I år 2001 ble det et underskudd på kr , men det ble satt av kr på bundet fond samme år. Totalt sett blir det en negativ saldo for 2001 på kr på renovasjon. Renovasjon Sum Avvik Underskudd Bundne fond Ser en på VARF 10 - sektoren i sin helhet vil det si at sektoren har en negativ saldo på kr ved utgangen av Det er for 2002 ikke budsjettert med bruk eller avsetning til bundet fond, men sak K0043/02 vedtar å dekke underskuddet på VAF-sektoren 11 med avsetning til bundne fond i Selvkostfondene blir sett på over en tidsperiode på 5 år. Har for eksempel vassverk gått med underskudd ett år har de økt prisen i ettertid (for å ta inn underskuddet). Denne behandlingsmåten har de fått godkjent hos Fylkesmannen som igjen har vært i kontakt med departementet (ca juni 2002) før de uttalte seg. Kommunen har en bevisst oppbygging av fond Problemstilling 3 revisors vurdering At kommunen kan sette av et underskudd på VAF-sektoren på fond begrunner Fylkesmannen med at det er så vanskelig å beregne korrekt avgift at hvis en kommune har regnet for lite, gått med underskudd, kan det ses som at kommunen har en fordring på innbyggerne. Dette kan godtas hvis kommunen har en plan for hvordan dette underskuddet skal dekkes inn. Fylkesmannen har i brev av kommentert budsjett 2002 og økonomiplan og har følgende kommentarer for VAR-sektoren 12 :. Frøya kommune budsjetterer med en avsetning til bundet VA-fond 13 på kr ,- og skyldes overdekning innen området avløp. Fylkesmannen vil presisere viktigheten av best mulig beregning av avgiftsgrunnlaget for de kommunale tjenester som er såkalt selvfinansierende Underskuddene blir ført på en memoriakonto som i dette tilfellet kan defineres som et lån fra innbyggerne. Ved å føre underskuddene på en memoriakonto blir det ikke noen resultateffekt. Kalkylen for 2002 bør inneholde inndeking av negativt fond Problemstilling 3 revisors konklusjon Kommunens selvkostfond har en negativ saldo på vassverk, kloakk/avløp og renovasjon over en tidsperiode på 3 år, noe Fylkesmannen har godkjent hvis kommunen har en plan for hvordan dette underskuddet skal dekkes inn. Kommunen har en plan med å få dekket inn underskuddene innen 2004 Kommunen har i det vesentligste holdt seg innenfor regelverket vedr. avsetning/bruk av selvkostfond på VARF-området. Regelverket sier at en eventuelt overskudd ett år skal avsettes til selvkostfond som må utlignes i løpet av en gebyrperiode på 5 år, og for de tjenester hvor kommunene er pålagt å innkreve til selvkost, kan prinsippet nyttes også ved årsunderskudd. 10 VARF = vann, avløp, renovasjon og feiing 11 VAF-sektoren = sektoren for vann, avløp og feiing 12 VAR-sektoren = sektoren for vann, avløp og renovasjon 13 VA-fond = Fond for vann og avløp Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 15 av 16

16 Revisjonen finner ingen vesentlige feil eller mangler ved rutinene for regnskapsføring av bruk og avsetning av selvkostfondene. 7.4 Generelle vurderinger og kommentarer For å kunne utøve forvaltningsrevisjon er revisor helt avhengig av god kommunikasjon/samarbeid med administrasjonen. Revisors inntrykk er at intervjuene ble gjennomgått på en god og positiv måte. 8 REVISORS ANBEFALINGER 1. Alle kostnader som er knyttet til flere aktiviteter/produkter, dvs. indirekte kostnader, bør fordeles på de aktuelle kapitler/formål innen VAF-sektoren. Slike kostnader kan og bør kommunen fordele regnskapsmessig som interne overføringer for å kunne dokumentere et korrekt avgiftsgrunnlag. 2. Rutiner rundt registrering og oppdatering av kommunale avgifter bør gjennomgås med tanke på at alle som benytter seg av kommunale tjenester blir registrert og fakturert i kommunens regnskap. 3. Med tanke på at stipulert forbruk skal tilsvare reelt forbruk vil revisor foreslå at kommunen foretar en gjennomgang av bedriftene som i dag betaler kloakk- og vannavgift etter areal og vurdere om vann- og kloakkavgiften bør samsvare med forbruket. 4. Revisor anbefaler at det blir laget rutiner som sikrer at alle eiendommene som er registrert med slamtanker i kommunen får tømt tankene regelmessig. Vestre Revisjonsdistrikt Sør-Trøndelag Side 16 av 16