Delrapport: kommunereform i Frogn? Status for Frogn kommune Generelle konsekvenser ved en kommunereform (rådmannens forslag)

Transkript

1 Delrapport: kommunereform i Frogn? Status for Frogn kommune Generelle konsekvenser ved en kommunereform (rådmannens forslag)

2 Innhold Om Frogn kommune Delrapportens struktur Hvorfor rapport om kommunereform 1. Frogn kommune som samfunnsutvikler 2. Frogn kommune som tjenesteyter 3. Frogn kommune som myndighetsutøver 4. Frogn kommune som demokratisk arena Avsluttende kommentar Referanser

3 Om Frogn kommune Frogn kommune ligger i Akershus fylke i regionen Follo. Kommunen grenser til Nesodden i nord, Ås i øst og Vestby i sør. Grensene for dagens Frogn kommune er et resultat av at Frogn kommune ble slått sammen med Drøbak i Kommunen har per 1. januar innbyggere, og i følge SSBs definisjon en mellomstor kommune i dagens Norge. Drøbak og omegn er kommunens sentrum og befolkningstyngdepunkt, men kommunen har også et mindre tettsted nord i kommunen Dal. 1 Vi har opplevd sterk befolkningsvekst, men det er ikke gitt at denne trenden vil fortsette i samme grad. Frivilligheten og det aktive samfunnslivet blomstrer, og det finnes mye kompetanse i kommunen. Befolkningen er høyt utdannet, men mange pendler ut av kommunen for å jobbe. Næringslivet opplever «hjerneflukt» og sliter med lav vekst. Frogn kommune forvalter viktige kulturminner som trehusbebyggelsen i Drøbak og Oscarsborg festning og er et viktig rekreasjonsområde i regionen. Kulturminnene er blant annet ramme for handel og opplevelsesbasert næringsliv, og er en viktig kilde til stedsidentitet. Den regionale dimensjonen blir stadig viktigere, både for Frogn og andre kommuner rundt Oslo. Høringsutkastet til plansamarbeidet i Oslo og Akershus definerer Drøbak som et prioritert lokal by. Frogn skal altså ikke være en regional by og ligger ikke innenfor bybåndet - der 1 I 2011 bodde sju prosent av innbyggerne i kommunen innenfor Dal skolekrets, og vi antar at andelen ikke har endret seg mye siden. mesteparten av veksten skal skje. Kartet. viser hvordan Plansamarbeidet nå i høringsfasen ser for seg utviklingen. Kommunen deltar i en rekke regionale samarbeid både i Follo og i Oslo og Akershus og løser mange oppgaver i fellesskap med de andre Follokommunene. Samtidig er regionen Follo flerkjernet funksjoner, næringsvirksomhet og befolkning fordeler seg over en rekke sentra knyttet til de sju kommunene. Ski og Ås er de stedene i regionen der vi kan forvente mest vekst, og utviklingen her påvirker Frogn og Drøbak. Det er relativt lett å komme seg med bil fra Frogn til mange av de andre sentraene i Follo, men kollektivtilbudet er varierende og mange steder lite konkurransedyktig. Både kollektivtilbudet og sykkelveinettet i retning Ås er i bedring. Delrapportens struktur Vi har delt rapporten i fire tematiske kapitler: 1. Frogn kommune som samfunnsutvikler 2. Frogn kommune som tjenesteyter 3. Frogn kommune som myndighetsutøver 4. Frogn kommune som demokratisk arena I de fire temaene vurderer vi Frogn kommunens status når det gjelder følgende kriterier: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet Kriteriene setter vi opp mot målene med reformen: Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Styrket lokaldemokrati Enkelte kriterier og mål er relevante for flere tema, mens andre tydeligere gjelder ett enkelt tema. Når vi behandler det enkelte temaet, forteller vi hvilke kriterium og mål som er relevante. 1

4 Hvorfor rapport om kommunereform? Denne delrapporten er et innledende svar på regjeringens initiativ til ny kommunestruktur i Norge. Delrapporten gir bakgrunnsdata om kommunen og regionen som er relevante for politiske avveininger og diskusjoner både i kommunen og i den enkelte husstand i Frogn. Vi analyserer dataene under veis, i tillegg til at vi oppsummerer hvert hovedkapittel ved hjelp av en SWOT-analyse. Det vil si at vi ser på hvilke styrker og svakheter Frogn kommune har, i tillegg til å belyse noen muligheter og trusler som kan ligge i å bli en større kommune. Delrapporten er et utgangspunkt for strategiske valg vi ser ikke bare på hva situasjonen er i Frogn isolert fra regionen og omverden, men plasserer også i Frogn det gitte geografiske utgangspunktet i Folloregionen. Våre relasjoner til omverden er med på å definere utgangspunktet for en potensiell reform. Kan Frogn dra nytte av generelt økt integrasjon i regionen, eller innebærer økt integrasjon trusler vi ikke ønsker å åpne opp for? En eventuell kommunereform må ta høyde for at de nye grensene skal gjelde i mange år framover, og i den grad det er mulig må rapporten også se på muligheter og trusler i den framtidige utviklingen. Det er imidlertid lettere å finne data om nåtiden enn sikre prognoser om framtiden. Analysen er ikke uttømmende, og det er politiske vurderinger som skal stake ut kursen. Svaret kan dessuten bli ulikt for de forskjellige fagområdene og avveiningen mellom disse er det ikke opp til rapporten å gjøre. 1. Frogn kommune som samfunnsutvikler «Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen. Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner» (regjeringen.no). Følgende mål er relevante for dette temaet: Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling Følgende kriterier er relevante for dette temaet: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Effektiv tjenesteproduksjon Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Lokal identitet I følge regjeringens hjelpemidler i kommunereformprosessen skal kommunene legge til rette for positiv utvikling både i lokalsamfunnet og i storsamfunnet. Ekspertutvalget for kommunereformen og regjeringen trekker fram effektive areal- og transportløsninger tilpasset klima- og miljøhensyn, smart boligutbygging og god næringsutvikling som viktige målsetninger for kommunen som samfunnsutvikler. I tillegg er folkehelse og lokal stedsutvikling viktige satsningsområder for innbyggerne i Frogn kommune, vedtatt gjennom Kommuneplan for Frogn I kapittel 2 kommer vi tilbake til spørsmålet om vi har tilstrekkelig kapasitet og relevant kompetanse for å gjennomføre vår rolle som samfunnsutvikler. Vi har innhentet relevant kunnskap om egen organisasjon og bruker statistikk fra SSB og Akershusstatistikk, i tillegg til relevante forskningsrapporter.

5 Eksempler på relevante spørsmål 2 : Hvilke utfordringer står kommunene foran i dag med tanke på å fremme en langsiktig og helhetlig utvikling, både hver for seg og for regionen som helhet? Hvordan er situasjonen i kommunene når det gjelder befolkningsutvikling, næringsutvikling og sysselsetting? Hvilke oppgaver og utfordringer krever felles løsninger på tvers av kommunegrensene? Vi svarer på disse og andre relevante spørsmål gjennom følgende kapitler: 1.1 Befolkningen i Frogn nå og i fremtiden 1.2 Funksjonelle områder for samfunnsutvikling 1.3 Lokal stedsutvikling og identitet 1.4 Oppsummering SWOT Megatrender Vi velger å presentere noen tunge samfunnstrender som vi mener er viktige for kommunal virksomhet direkte fordi de påvirker hva vi må håndtere, men også indirekte fordi trendene legger premisser for samfunnsutviklingen punktsmodellens 4 megatrender: Sentralisering Vi lever i en sentral region med tilflytting. Urbanisering Folk forventer en «urban» livsstil med «urbane» kvaliteter (nesten) over alt. Samtidig flytter trolig mange til Frogn fra Oslo fordi de ønsker forstadskvaliteter kombinert med nærhet til by. Akademisering Høyere utdanning er en nødvendighet og til dels en selvfølge. Kunnskap og innovasjon blir ingredienser i alle næringer. Universiteter og høyskoler blir viktige i regional utvikling. Andre relevante megatrender: Klimaendringer Klimasmart transport-, bolig- og stedsutvikling blir stadig viktigere. Det ligger næringspotensial i klimasmarte løsninger. En trenger for eksempel ikke lenger ha olje eller fossefall for å kunne selge energi. Informasjons- og nettverkssamfunnet Sosiale medier og den generelle tilgangen til informasjon endrer hvordan innbyggerne medvirker og kommuniserer med både hverandre og kommunen. Rettighetssamfunnet Denne trenden er tett knyttet til trender som individualisering, akademisering og informasjons- og nettverkssamfunnet. Aktive og innsiktsfulle borgere krever at forvaltningen er åpen og tilgjengelig. De krever innsyn og mulighet til å delta i beslutningsprosesser. De forventer mer dialog og profesjonalitet bak valg og tjenestenes utforming 4. Som en følge av nye rettigheter og forventninger, kommer dessuten gjerne økte kommunale oppgaver. Det globaliserte samfunnet Et forslitt uttrykk som sikter til en rekke effekter med stor betydning for folk i hverdagen. Varer, mennesker og informasjon reiser. For mange næringsaktører betyr det for eksempel at både kunder og konkurranse kan komme fra hele verden. Det betyr også at en kommune for eksempel må kunne håndtere risiko for sykdommer og andre problemer fra andre steder på jorden. Globaliseringen må imidlertid ikke forstås som en prosess der alle steder nødvendig vis blir like ulike steder og samfunn møter globaliseringen på forskjellig vis. 4 Individualisering Gjelder på mange områder av livet. Vi forventer mindre lojalitet og mer selvrealisering. 2 Hentet fra Veien mot en ny kommune veileder for utredning og prosess. 3 Megatrender må ikke forveksles med trender som varer i noen år, eller enda kortere moter. Megatrender er langvarige og dyptgripende endringer i samfunnet. 3

6 1.1 Befolkningen i Frogn Folkemengde Per 1. januar 2015 var personer registrert som innbyggere i Frogn kommune (SSB). Dette var en nedgang på 0,1 % fra 1. januar 2014, mens folkemengden de siste fem årene har hatt en snittvekst på 1,1 %. Dette ligger noe under kommunens mål om å vokse med 1,5 prosent årlig (Kommuneplan for Frogn ). Tilbakegangen i 2014 trekker imidlertid snittet kraftig nedover. I de fire årene fra 2010 til 2014 hadde kommunen en snittvekst på 1,7 % årlig. Stor sprik mellom prognosene SSB lager sine framskrivninger basert på utviklingen de senere årene og forventninger om trender når det gjelder levealder, fødsler og flyttinger. Framover forventer SSB at veksten blir lavere enn kommuneplanens målsetning om 1,5 prosent årlig vekst, med en årlig snittvekst på ca. 1 prosent fram mot Folkemengden vil da ha steget til , i følge SSBs mellomalternativ. Dette er den framskrivningen SSB tror mest på. Befolkningsutviklingen i 2014 kan være et tegn på at SSBs moderate forventninger slår til, eller det kan være ett enkelt unormalt år. SSBs mellomalternativ har av erfaring vist seg å være litt lavere enn resultatet for de nærmeste årene, for så å stemme bra på lengre sikt. Akershus fylkeskommune forventer på sin side at Frogn kommune skal vokse til mennesker i 2030/2031. De forventer en snittvekst på over 2 prosent årlig de neste 15 årene. Fylkeskommunen forventer økt tilflyttingen både til fylket og Frogn (inkludert innvandring), mens SSB forventer et fall i tilflyttingen til fylket. Dette er hovedårsaken til at fylkeskommunens prognose gir høyere vekst enn SSBs framskriving. Troen på tilflytting gjør også at prognosene fra fylkeskommunen gir en litt yngre befolkning i 2030, sammenlignet med SSBs framskriving. På grunn av den store forskjellen mellom prognosene, er det relevant å nevne at kommunen i følge SSBs høyalternativ skal vokse til personer i Dette innebærer en årlig vekst på 1,5 prosent, og er likt målet i den gjeldende kommuneplanen. Uavhengig av hvilken prognose vi tror på, må vi legge til rette for vekst i Frogn kommune. I et samfunnsperspektiv har også vi et ansvar for å ta av for noe av veksten i Osloområdet. Spørsmålet blir dermed om vi best legger til rette for denne veksten som en større kommune med økt mulighet for samordning, eller om vi håndterer denne veksten best på egen hånd. Dette er spørsmål vi forsøker å besvare i kapitlet om funksjonelle samfunnsutviklingsområder Demografi og reform Folkemengden ligger i dag akkurat over den minimumsstørrelsen som ekspertutvalget mener en kommune bør utgjøre. Folketallet er altså isolert sett ikke en faktor som tilsier sammenslåing, gitt at vi fortsetter med dagens oppgaver. Det er imidlertid relevant å vurdere om andre faktorer ved demografien tilsier at vi trenger en reform. I tillegg må vi se utviklinger i demografien som et viktig bakteppe for kommune Konkurranse om innbyggerne? Dagens kommunestørrelse betyr nærhet til arealene, og vi har mulighet til en politisk styring av veksten som ligger tettere på. Samtidig deltar vi i bo- og arbeidsmarkedsregioner der vi kan risikere å konkurrere med nabokommuner om de mest «attraktive» innbyggerne. Vi ser for eksempel tegn til at flere kommuner ønsker å legge til rette for studenter og at flere ønsker levende sentrumsområder med variert alderssammensetning. Konkurransen er nok likevel mer tydelig når det gjelder arbeidskraft enn når det gjelder innbyggere. Sterk aldring i Frogn Både mellom- og høyalternativet til SSB gir relativt sterk aldring i befolkningen og aldringen er sterkere enn for Akershus som helhet. Dette innebærer utfordringer knyttet til forsørgeransvaret for de yngre årsklassene. Vi må for eksempel øke vår kapasitet innenfor omsorgstjenester for eldre, og kan regne med både tøffe investeringer og økte driftsutgifter. I kapittel 2 kommer vi tilbake til mulige stordriftsfordeler ved tjenestetilbudet. Ut i fra demgrafiske hensyn er det aktuelt å se om en reform kan gi en høyere andel yngre innbyggere. På den annen side kan en se på de mange eldre som viktige forbrukere for sentrale bransjer i næringslivet i Frogn. Trenden går mot at folk holder seg friske lenger, og før pensjonistene får behov for helse- og omsorgstjenester, har de mange aktive år der de fungerer som ressurser i nærmiljøet blant annet som deltakere i det frivillige samfunnslivet.

7 Befolkningsutviklingen de siste fem årene. Enhet: personer. Kilde SSB. Befolkningen i Frogn kategorisert etter alder. Enhet personer. Kilde SSB. Befolkningsfremskrivning hentet fra Akershusstatistikk 3/2014 (basert på SSB) 5

8 Kakene viser befolkningen etter alder i 2015 og i Enhet prosent. Kilde: SSB.

9 Sammenligning Akershus fylkeskommunes hovedalternativ med SSBs mellomalternativ 1.2. Funksjonelle områder for samfunnsutvikling Kommuner som inngår i funksjonelle regioner pr. i dag kan være kommuner som er aktuelle for sammenslåing fordi det finnes allerede mye samhandling og samkvem; (i) mellom innbyggere, både privat i jobb og fritid, (ii) mellom de lokale myndighetene med diverse samarbeidsrelasjoner og fellestiltak, (iii) mellom sivilsamfunnets organisasjoner og foreningslivet, som både har mye samhandling og kan ha regionale nedslagsfelt, og (iv) mellom næringslivsaktører som opererer på tvers av kommunegrensene både med ansatte, kunder, fellestiltak og samarbeid om næringsutvikling 5 Sitatet definerer funksjonelle regioner både fra innbyggernes perspektiv, fra kommunens perspektiv, og fra sivile organisasjoners og næringslivets perspektiv. I rapporten presenterer vi derfor funn både for Frognsamfunnet og kommunen som organisasjon. Vi presenterer funn for boligmarkedet, arbeidsmarkedet, næringsutviklingen og enkelte sider ved tjenesteytingen som for eksempel areal- og transportplanlegging. Når det gjelder innbyggernes sosiale liv og andre forhold knyttet til stedsidentitet, behandler vi det i kapittel 1.3. I tillegg til å se om det finnes relasjoner over kommunegrensene er det også relevant å 5 Vestby og Skogheim (NIBR), notat til Distriktssenterets workshop på Gardermoen 16.juni spørre hvilken kommunestørrelse som gjør kommunen best i stand til å løse ulike samfunnsoppgaver med tanke på en langsiktig og samordnet utvikling Bolig, bosetting og flytting I kapitlet om befolkning så vi at Frogn kommune må forvente vekst, hvilket aktualiserer boligmarkedet og boligbyggingen - spørsmålet blir dermed om dagens kommunestørrelse er den beste til å møte veksten. Videre er vi interessert i å se på flyttemønstrene til innbyggerne fordi disse sier noe om den regionale integrasjonen. Boligutviklingen og boligtyper Vi hadde 6919 boliger i Frogn kommune i I 2014 fikk vi om lag 35 nye boliger alle eneeller tomannsboliger 7. Dette er et lavt tall, men vi ser store variasjoner fra år til år. Kommunen har god plass og en stor boligreserve i planområder som Seiersten, Ullerud og Dyrløkke, og i området Kolstad, Klommestein skog og Odalen. Den lave boligbyggertakten har imidlertid trolig bidratt til en negativ befolkningsutvikling for Den gjeldende kommuneplanen har et mål om at 80 prosent av nye boliger skal være leiligheter eller rekkehus, og vi har sett at det har kommet flere boliger i denne kategorien de senere årene. Vi ser imidlertid av figuren neste side at eneboligene dominerer i Frogn. Målet om flere leiligheter er et svar på en befolkningsutvikling der flere eldre innbyggere endrer 6 SSB teller både bebodde og ubebodde boliger, men fordi Frogn er et pressområde kan vi regne med at det i liten grad finnes boliger som er ubebodde. 7 I følge midlertidige tall fra matrikkelen fordi tallene fra SSB ikke er klare i skrivende stund. 7

10 Bruksareal i boliger Enhet: Prosent. Forenklet oppdeling. Kilde: SSB Boligstørrelse. Bruksareal i boliger, Enhet: boliger. Kilde: SSB Enhet: prosent. Kilde: SSB boligpreferansene. I et klimaperspektiv er dessuten leiligheter og tettere bebyggelse også viktig. Vi ser at prisene på leiligheter fortsatt er uforholdsmessig høye, hvilket kan tyde på at etterspørselen etter leiligheter er høyere enn det markedet i Frogn klarer å tilby. Dette bar også tilbakemeldingene i undersøkelsen «Ti kjappe for et bedre nærmiljø» som Frogn kommune gjennomførte våren 2015 preg av. Innbyggere skrev at det er vanskelig å etablere seg, at bare pensjonister har råd til å bo her og at befolkningen blir for homogen på grunn av de høye prisene. Vi ser også at de fleste boligene er relativt store. 66 prosent av boligene er over 100 kvm, mens bare 2 prosent er under 40 kvm. Dette gjør også at det blir vanskelig for førstegangsetablerere å komme inn på boligmarkedet. Kommunen forsøker i dag å bidra til et mer variert boligtilbud gjennom blant annet områdeplan for Kolstad og Klommestein skog.

11 Flytting Vi ser av flyttestatistikken at folk som flytter til Frogn i større grad kommer fra Oslo eller andre steder av landet, enn fra Follo. Det samme gjelder til dels dem som flytter fra Frogn, men i noe mindre grad. Follo er tydelig til stede i flyttestatistikken, men blir altså forbigått av særlig Oslo. I Follo er Ås den enkeltkommunen som flest flytter både til og fra. Flytting til Frogn fra andre kommuner og regioner i Kilde: Akershusstatistikk Flytting fra Frogn til andre kommuner og regioner, Kilde: Akershusstatistikk Tabell 9. Flyttebalanse Frogn Kilde: Akershusstatistikk 9

12

13 Delte tettsteder? Det er interessant å se på hvor vi bor og bygger, med tanke på et mål om en mest mulig helhetlig samfunnsutvikling. Kartet til venstre viser hvordan befolkningen fordeler seg utover kommunen. De orange feltene er hytteområder, mens de gule er boligområder. Vi ser at de største boligområdene ligger tett på Drøbak. Dal (207 i kartet til venstre) er et område i Frogn kommune der en bør vurdere om en samling i ett tettsted over dagens kommunegrense til Nesodden er positivt for levedyktigheten på sikt. Videre er det slik at kommunen planlegger utbygging på Kolstad. Området ligger innenfor bygrensen, i retning Ås, og utbyggingen er et eksempel på en samfunnsutvikling der det kan ligge fordeler i økt integrasjon i den retningen. Koordinert bolig- og transportutvikling over et større område har potensiale til å gi en mer klimavennlig regional utvikling i tiden framover. Figuren under er hentet fra et seminar i regi av Akademikerne 8. Figuren viser hvor oppsplittet Osloregionen er i dag. Frogn er ikke nevnt som en del av regionen det kan komme av at bebyggelsen ikke er sammenhengende helt ut til Drøbak og Frogn. Våre innbyggere deltar i Oslos bo- og arbeidsmarkedsregion, og oppsplittingen kan være en grunn til å ta samfunnsansvar gjennom en reform som gjør samhandlingen i Oslo-regionen enklere. 8 Oslo, 23.januar 2015, av Geir Vinsand, NIVI Analyse 11

14 Boligtilbudet og reform I en større kommune er det lettere å sikre et boligtilbud mer tilpasset etterspørselen dette gjelder både pris, størrelse og beliggenhet. Boligtilbudet blir dessuten mer fleksibelt for dem som ønsker å flytte internt i en større kommune. For eksempel blir tilbudet av boliger større for dem som ønsker å bytte bolig, men ikke barnehage, og for dem som ønsker å flytte nærmere jobben, men opplever det som risikabelt å flytte til en annen kommune med et ukjent tjenestetilbud. Økt fleksibilitet kan påvirke presset på boligtilbudet i Frogn. Samtidig vet vi ikke hvor stor effekten blir, fordi de samme interne flytterne kanskje fortsatt ønsker å bo i det området som i dag er Frogn kommune. Da blir deler av Frogn og Drøbak dyre områder i en større kommune med varierte priser. Det hjelper ikke dem som ønsker å bo i akkurat dette området. I dette perspektivet er det mulig å se for seg at en reform kan føre til en enda mer homogen befolkning i det som i dag er Frogn, fordi behovet for å differensiere lokalt ikke lenger er like stort. Videre er prisene i Frogn allerede i dag varierte ikke alle boliger er like dyre, men noen trekker trolig snittet opp. Når det gjelder kommunale boliger er mange problemstillinger like enten kommunen er stor eller liten. Om man har 200 eller 400 boliger betyr i for eksempel lite, fordi husleien dekker kostnadene. Kommunen må imidlertid forskuttere investeringsmidler, og dessuten opplever kommunen i dag utfordringer med å plassere boligene. Mange er skeptiske til å ha kommunen som nabo og argumenterer med at kommunale boliger gir til støy, kriminalitet, rus og ikke minst verdiforringelse av egen bolig. Dette kan bli lettere i en større kommune der en har mer areal til disposisjon. Videre kan det bli lettere å spre kommunale boliger utover for å unngå uheldige grupperinger. Samtidig har en større kommune også flere innbyggere med kommunale behov Arbeidsmarkedet i Frogn NIBR-rapport 2002:20 definerer funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner som områder med «markert pendling inn til et sentrum eller mellom de geografiske grunnenhetene en benytter, eller (der det) på den andre side er en så kort reiseavstand mellom grunnenhetene at slik pendling er lett gjennomførbar hver arbeidsdag». Denne definisjonen forsøker å inkludere både pendling og reisetid. Over 10 % pendling til et senter er en nedre grense for å kunne tilhøre en region i følge NIBR, mens reisetid er et justeringskriterium. Rapporten sier videre at reisetid er et upresist kriterium der det er nødvendig å bruke skjønn. Her vurderer vi pendling over dagens kommunegrenser, og i hvilken grad innbyggerne finner arbeidsplassen sin i egen kommune. Vi presenterer også yrkesvalg og næringsstruktur. Sysselsetting 4410 personer var i følge SSB sysselsatt innenfor kommunegrensene i av disse var sysselsatt i Frogn kommune som organisasjon. På samme tid var 8095 av innbyggerne i Frogn sysselsatt. Det vil si at ca. 70 prosent av befolkningen mellom 15 og 74 år var sysselsatt. Årsgjennomsnittet for arbeidsledige i 2013 lå på 142 personer, og arbeidsledigheten lå da på 1,7 prosent. Frogns innbyggere har lav arbeidsledighet - dette gjelder også de unge og innvandrere. Per mars 2015 var ledigheten lavest i Follo. Utviklingen i det lokale arbeidsmarkedet Arbeidsmarkedet i Frogn er i vekst i absolutte tall. I relative tall ser vi imidlertid at antall arbeidsplasser ikke vokser mer enn at det holder tritt med befolkningsutviklingen. Antallet lokale arbeidsplasser går noe opp i perioden 2010 til 2013 i følge statistikk fra SSB, men andelen bosatte i Frogn med arbeidssted i Frogn går likevel ned i samme periode. Det kan skyldes at en høyere andel innbyggere ikke finner den jobben de ønsker lokalt, eller at de finner en mer attraktiv jobb i en annen kommune. Noen steder skaper arbeidsplasser befolkningsvekst i Frogn skaper trolig befolkningsveksten nye arbeidsplasser. Befolkningsvekst i Frogn henger mer sammen med boligtilbudet og arbeidsmuligheter i akseptabel pendleravstand, mens vekst i arbeidsplasser henger sammen med økt etterspørsel og tilgang på arbeidskraft. Arbeidsplassveksten i Frogn er altså befolkningsdrevet og ikke næringsdrevet. Hvordan vi kan legge til rette for en mer næringsdrevet vekst, kommer vi tilbake til i kapitlet om næringsutvikling i Frogn. Yrker Hva folk i Frogn jobber med, sier noe om hvem kommunen skal legge til rette for. Akademiske yrker, høyskole- og militære yrker og salgs- og serviceyrker er vanligst i Frogn

15 Aldring De sysselsatte i Frogn kommune som samfunn hadde en gjennomsnittsalder på 43,1 år, mens gjennomsnittsalderen i Akershus var 41,6 år. De sysselsatte med bosted i Frogn hadde en gjennomsnittsalder på 44,1 år. I Akershus lå samme tall på 42,8. Gjennomsnittsalderen for de sysselsatte har gått opp fra rundt 40 år i år 2000, hvilket trolig reflekterer en aldring i befolkningen både i Norge generelt, i Akershus og i Frogn. Registrerte helt arbeidsledige per mars 2015 og endring fra i fjor. Enhet: personer og prosent Kilde: NAV Sysselsatte med arbeidssted i Frogn kommune, sammenstilt med befolkningsutviklingen. Enhet: personer Kilde: SSB. Potensiell egendekning av arbeidsplasser. Enhet: prosent. Kilde: SSB % (16-66 år) % (16-66 år) Pendlerandelen, utpendling fra Frogn, 2013 Enhet: prosent. Kilde: SSB 13

16 Fordelingen på yrker blant sysselsatte personer bosatt i Frogn kommune. Enhet: prosent Kilde: SSB Sysselsatte personer bosatt i Frogn, etter arbeidssted, 2013 Enhet: personer. Kilde: SSB

17 Sysselsatte personer bosatt i Frogn, etter arbeidssted, Regionoversikt. Enhet: prosent. Kilde: SSB Sysselsatte personer bosatt i Frogn, etter arbeidssted, Forenklet regionoversikt. Enhet: prosent. Kilde: SSB 15

18 Sysselsatte personer med arbeidssted i Frogn, etter bosted, 2013 Enhet: personer. Kilde: SSB Sysselsatte i Frogn, etter bosted, Forenklet regionoversikt. Enhet: prosent. Kilde: SSB

19 Pendlerstrømmer ut og inn av Frogn 2013 Enhet: prosent. Kilde: SSB Etter arbeidssted Etter bossted 17

20 1.2.3 Funksjonellt for folkehelse? Folkehelse og livskvalitet er ett av Frogn kommunes fire satsningsområder for samfunnsutviklingen. Forhold som påvirker levekår og folkehelse varierer fra kommune til kommune, og vi må vurdere om kommunestørrelse kan påvirke levekårene i Frogn. Kommunens handlingsrom er imidlertid tett knyttet til kommunen som tjenesteprodusent, og en del relevant analyse av sammenhengene mellom kommunestørrelse og folkehelse ligger i kapittel 2. I følge Levekårsutvalget (1993 er levekår inntekt, formue, helse og kunnskaper som vi kan bruke til å styre eget liv. Vi har allerede presentert statistikk for bolig- og arbeidsmarkedet. Her finner du en oversikt over økonomi og ulikhet, utdanning og oppvekst, tilgangen til aktiviteter og friluftsliv, i tillegg til helsetilstand. Frivillige lag og foreninger er en ressurs vi kommer tilbake til i kapitlet om identitet og tilhørighet. Økonomi og ulikhet i befolkningen Vi ser at mange husholdninger har gode inntekter. Betydelige andeler av husholdningene har også høy formue. Dette betyr at husholdningene klarer seg godt økonomisk de har gode økonomiske ressurser. Samtidig ser vi tegn til betydelige forskjeller. Ginikoeffisienten er et mål på ulikhet når ginikoeffisienten er lik 1 har man størst mulig ulikhet, er den 0 har alle like mye. I 2013 lå ginikoeffisienten på 0,248, og forskjellene økte i årene fram mot Ginikoeffisienten i Frogn er høyest i Follo (SSB). Frogn ligger imidlertid godt under landet når det gjelder andel mottakere av sosialhjelp, og også noe under Akershus som helhet. Andelen unge som mottar sosialhjelp gikk dessuten kraftig ned fra 2009 til Andelen mellom 25 og 66 år som mottar sosialhjelp har imidlertid vært relativt stabil fra 2005 til 2012 (tall fra Folkehelseinstituttet). SSBs indikatorer på kjønnsulikhet viser at kvinner i Frogn deltar mindre i arbeidsstyrken enn andre steder i Follo. Videre viser indikatorene at kvinner tjener en god del mindre enn menn og at forskjellene mellom kjønnene er relativt stor. Færre kvinner enn menn er dessuten ledere, og vi ligger heller ikke spesielt høyt på denne indikatoren sammenlignet med resten av Follo. Lav selvstendig inntekt, kan for eksempel bli et problem for en del kvinner ved et eventuelt samlivsbrudd. Sammenlignet med resten av Follo tar en relativt høy andel menn ut fedrekvoten, eller mer, av foreldrepermisjonen. Her er vi kun slått av Ski, og vi ligger langt høyere enn våre naboer Ås og Nesodden. Enhet: prosent Kilde:SSB

21 Enhet: prosent Kilde:SSB Enhet: prosent Kilde:SSB 19

22 Utdanning og oppvekst Utdanning er mer korrelert med helse enn inntekt og arbeid, og det er en viktig innsatsfaktor i næringsutvikling. Frogn kommune har en høyt utdannet befolkning - og vi ligger omtrent som snittet for kommunene i Akershus når det gjelder høyere utdanning. Grunnskoleelevene i Frogn presterer omtrent på linje med snittet i Akershus i nasjonale prøver. Tall fra Ungdata viser at 95 % trives på skolen, og dette tallet er likt med landsgjennomsnittet. I følge Folkehelsebarometeret for Frogn trives dessuten 10.ende klassinger i Frogn bedre på skolen enn snittet for landet. Videre bruker en høyere andel 1/2 til 1 time eller mer på lekser og skolearbeid per dag, sammenlignet med landet som helhet. Andelen som tror de vil ta høyere utdanning er også høyere. Samtidig har vi slitt med høyt frafall fra videregående opplæring. Dette er kommunen klar over og problemet er tatt tak i. Tall fra SSB viser at Frogn kommune bruker en høy andel av sine driftsutgifter på aktiviteter til barn og unge, sammenlignet med Akershus som helhet. Samtidig ser vi at andelen har gått kraftigere ned fra 2010 til 2013 enn i Akershus som helhet. Vi ser også at Frogn har økt driftsutgiftene kraftig når det gjelder forebyggende arbeid for barn og unges helse. Helsetjenesten opplever at den generelt gode økonomien og de økonomiske ulikhetene speiler seg i barn og unges verdier, klesvaner, aktiviteter og sosiale samspill. Enkelte barn og unge opplever trange rammer for hvordan man skal se ut og oppføre seg. De føler seg annerledes og ikke inkludert når de ikke klarer å leve opp til den sosioøkonomiske standarden. Tall fra Ungdata viser at rusproblematikken er bekymringsfull - en høyere andel enn landsgjennomsnittet drikker seg beruset, snuser og opplyser at de har brukt, eller har tilgang på, hasj. Samtidig viser tallene at ungdom i Frogn er mer aktive enn landsgjennomsnittet og mindre utsatt for mobbing. Utdanningsnivået i Frogn, Personer 16 år og over. Enhet: prosent. Kilde: SSB Utdanningsnivået i Akershus, Personer 16 år og over. Enhet: prosent. Kilde: SSB

23 Innspill fra innbyggere Våren 2015 spurte Frogn kommune innbyggerne hvor fornøyde de er med oppvekstvilkårene for barn og unge. Resultatet ser du i figuren under. Om lag 65 % er fornøyde, og under 10 % er misfornøyde. De mange usikre reflekterer trolig at en del verken har vokst opp, eller har hatt barn eller barnebarn i kommunen. Vi antar derfor at mange i Frogn har gode opplevelser knyttet til oppvekstmiljøet. Enkelte skriver som kommentar at oppvekstmiljøet er en av de viktigste grunnene til å bo i kommunen. I kommentarfeltet kom det imidlertid også inn en del interessante betraktninger som nyanserer bildet og som forklarer hva som gjør at enkelte ikke er fornøyde med oppvekstvilkårene. Flere mener for eksempel at tilbudet til ungdom er for dårlig: «Mitt forslag er å skille førskolebarn, skolebarn og unge etter videregående. For barnehagebarn og skolebarn ville jeg nok svart fornøyd, men deretter er tilbudet både yrkesmessig og fritidsmessig ikke tilstedeværende.» Flere skriver dessuten at de i dag savner tilbud til barn og unge som ikke driver organisert idrett. Dette er også et tema for kommunen, for eksempel i arbeidet med Områdeplan for Seiersten, Ullerud og Dyrløkke (Byutviklingsplanen). Andre kommentarer støtter helsetjenestens opplevelse av klespress og lignende - og noen har kanskje behov for et større miljø for å finne likesinnede: «En del bra fritidstilbud innen sport og kultur. Mye materialisme her - som jeg mener kan virke negativt» «Veldig sterkt merkepress blant ungdommer». «(...)Vennene jeg har fra min barndom er ingen fra Drøbak. De er fra en videregående skole i Follo. Dette er et problem dere bare ikke fikser... Drøbak er vakkert, men ikke miljøet her.» Kilde: «Ti kjappe for et bedre nærmiljø», Frogn kommune, våren Tilgang til aktiviteter og friluftsliv I følge kommuneplanen er det enkle friluftslivet - å gå på tur, jogge eller gå på ski - viktigst for folkehelsen. Kommunen skal ta vare på naturmiljøene, grønnstrukturen og nærfriluftsområdene, og drifter haller og andre tilbud knyttet til idretten. Frogn utnytter dessuten beliggenheten ved fjorden og har et mål om å være hele regionens badeby. En oversikt over en del av tilbudet innen friluftliv og idrett finner du som vedlegg. Her nøyer vi oss med å si at Frogns innbyggere både har tilgang til fjorden, marka og en rekke organiserte idretter og aktivitetsformer. 21

24 Kommunen opplever innimellom ledig halltid i de små salene, mens Drøbak og Frogn idrettsforening opplever en intern kamp om halltiden - og vi ser at det er en underdekning på store hallflater. Investeringsutgiftene til idrettsbygg- og anlegg svinger gjerne mye ettersom store enkeltprosjekter kan gi store utslag. Når det gjelder driftsutgifter ligger Frogn litt under snittet for Akershus, og mens utgiftene går ned i Frogn per innbygger fra 2010 til 2013, har de gått opp i Akershus. Hva betyr en kommunereform for aktivitets- og friluftsarealer? Grønnstrukturen befolkningen bruker kan ligge i en annen kommune enn der de bor. Fra et arealperspektiv mener rådmannen derfor at det kan være lettere å bevare viktig grønnstruktur i en større kommune. For Frogn sin del er dette kanskje lettest å se i sør der vår grønnstruktur grenser mot grønnstruktur i Vestby, men friluftsområder andre steder i regionen kan også være verdifulle for innbyggerne. Opplevelsen av hva som er viktig grønnstruktur kan være ulik på tvers av kommunegrensene, samtidig som befolkningen og kommunen har begrenset mulighet til å påvirke utnyttelsen og utviklingen av arealene i nabokommunen. Undersøkelsen «Ti kjappe for et bedre nærmiljø» viser at innbyggerne også i dagens kommune har svært ulikt syn på for eksempel forvaltningen av skog og mark. Noen ønsker mer utvikling, andre vern. Slike uenigheter endrer seg trolig ikke med kommunereform, men befolkningen kan få bedre mulighet til å si sin mening om områder som har betydning for dem. En del aktivitets- og idrettstilbud er dessuten dyre både som investering og i drift. En større kommune kan fordele bruk og økonomisk byrde på flere hoder og gir dermed mulighet til et bredere tilbud eller økt kvalitet på det tilbudet som bygges ut. En kommunereform gir tilgang til flere haller og idrettsarealer, og dermed mer fleksibilitet. Det kan også gjøre det enklere å dimensjonere tilbudet i forhold til behovet. Samtidig kan en i en større kommune få nye interne uenigheter om lokalisering og ressursfordeling, og lange reiseveier kan gjøre tilbudene lite attraktive for enkelte. Det er viktig kanskje særlig for barn og unge å ha tilgang til steder for idrett og aktivitet i nærmiljøet. Helsetilstand Sykdomsbildet i Norge er preget av ikke-smittsomme sykdommer som hjerte- og karsykdommer, type 2 diabetes, overvekt og fedme, KOLS, kreft og psykiske lidelser. Økt antall eldre i befolkningen innebærer videre at antallet personer med kroniske sykdommer øker. En gjennomgang av helsetilstanden i Frogn viser at kreft er den vanligste dødsårsaken for tidlig død både blant kvinner og menn, men Frogn ligger litt lavere enn snittet for landet. Videre har vi høy andel voldsomme dødsfall, sammenlignet med resten av Follo, men vi har litt lavere andel personskader enn fylket og landet. Helsetilstanden i Frogn reflekterer i stor grad de nasjonale utfordringene, men vi ligger dårligere på enkelte indikatorer knyttet til livsstil. Driftsutgiftene per innbygger til diagnose, behandling og rehabilitering har gått kraftig opp de siste årene. Overvekt og fedme er et generelt problem, men at vi har utfordringer både knyttet til over- og undervekt blant barn og unge i Frogn. Statistikken for KOLS er ikke entydig, men flere bruker medisiner, og vi ser generelt høy legemiddelbruk i Frogn. Flere innbyggere rapporterer om psykiske plager enn gjennomsnittet i fylket og landet for øvrig og vi har høyere andel med muskel- og skjelettlidelser enn både Akershus og landet som helhet. I tillegg har vi høyere andel med hjerte- karsykdom enn både Akershus og landet som helhet. Smittsomme sykdommer har ikke utviklet seg til epedemier utover vanlige sesongvariasjoner av øvre luftveisinfeksjoner, influensa og omgangssyke (Funnene er basert på statistikk fra Folkehelseinstituttet og SSB). Smått og godt? Levekårene i små kommuner er statistisk sett bedre enn i store kommuner, men bare hvis man filtrerer bort kommuner med over innbyggere 9 9 Stort og flott? Eller smått og godt?: En kvantitativ ana-

25 Når det gjelder faktoren utdanning er bildet fra motsatt store kommuner har generelt en bedre utdannet befolkning og denne faktoren er særlig viktig for folks livskvalitet. Små kommuner kan gjøre det lettere å oppdage geografiske forskjeller i levekår. De kan også gjøre beslutningsveiene kortere når det gjelder å møte problemer som oppstår, slik at man får til en rask og lokalt tilpasset respons. En mer homogen befolkning kan dessuten gjøre det lettere å designe tjenestetilbudet slik at det møter innbyggernes levekårsrelaterte behov. I Frogn vet vi imidlertid at de økonomiske forskjellene er store, og dette kan motvirke akkurat denne smådriftsfordelen. I tillegg er det slik at små kommuner gjerne får mer overføringer fra staten. Dette avspeiles trolig i et bedre tjenestetilbud, hvilket igjen kan føre til at levekårene blir bedre. Til gjengjeld er mindre kommuner mer utsatt ved ulykker og epidemier som krever personellressurser og store utbetalinger. I følge denne forklaringsmodellen er det ikke kommunestørrelsen i seg selv, men ressursene kommunen råder over som avgjør. lyse av kommunenes ressurser og egenskaper, og deres innvirkning på levekårene i kommune-norge. Har kommunestørrelse og lokal politiske forhold betydning for levekårene?, Vistnes, Maia Emilie, Masteroppgave, NTNU, Foretak etter organisasjonsform, Enhet:foretak. Kilde: SSB ENK etter ansatte, Enhet: foretak.. Kilde: SSB 23

26 1.2.4 Næringsutvikling i Frogn God næringsutvikling er et selvstendig mål for ekspertutvalget for kommunereformen. Næringslivet gir tilbud og tjenester, skaper verdier og arbeidsplasser. Kommunen påvirker næringslivet gjennom teknisk og sosial infrastruktur, bygge- og reguleringssaker, og som samfunnsutvikler når det gjelder befolkning, bosetting, utdanning og annet tjenestetilbud. I tillegg kan kommunen for eksempel spille en rolle som innkjøper, arena for nettverksbygging og læring, og som bindeledd til det eksterne virkemiddelapparatet på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Småby...eller småsted? I 2013 hadde Frogn i følge SSB 1410 foretak (unntatt offentlige foretak og primærnæringene). Av 4410 arbeidsplasser var 1267 arbeidsplasser tilknyttet offentlig sektor. Antall foretak og arbeidsplasser gjør at vi legger oss midt mellom snittet for en småbyregion og en småstedsregion i NIBRs oversikt over regiontyper (NIBR-rapport 11:12). Frogn har typiske småbyfortrinn som utgangspunkt for innovasjon - vi kan spesialise oss og bli gode på enkeltnæringer, har lite utfordringer knyttet til trengsel og kø, og miljøet kan utvikles tett på hverandre med sterke koblinger. Organisasjonsformer og næringsstruktur Enkeltpersonforetak (ENK) er den vanligste organisasjonsformen. I 2013 hadde vi, i følge SSB, 690 enkeltpersonforetak. Dette er gjerne små foretak, som drives for eiers regning og risiko. 62 av enkeltpersonforetakene har 1-4 ansatte. 10 foretak har flere enn 4 ansatte. Enkelte av foretakene kan bære preg av hobbyvirksomhet. Aksjeselskap (AS) utgjorde 634 foretak. Også her ser vi at de fleste foretakene er små, med ingen eller kun et fåtall ansatte. En del flere AS enn ENK hadde imidlertid ansatte. Kravene til egenkapital og rapportering gjør dessuten at man kan regne med at aksjeselskapene i mindre grad er hobbyprosjekter. I Frogn utgjør faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting, varehandel og reparasjon av motorvogner, bygge- og anleggsvirksomhet og helse- og sosialtjenester de kategoriene der flest virksomheter plasserer seg. AS etter ansatte 2013 Enhet: foretak Kilde: SSB NæringsNM - relevante regioner og Frogn kommunes plassering, Kilde: NHO Plassering Kommune Lønnsomhet Vekst Nyetableringer Størrelse

27 Næringsstrukturen i Frogn Enhet: foretak. Kilde: SSB 25

28 Hvordan gjør næringslivet det? Frogn kommune er i 2014 rangert nummer 311 i NæringsNM, der NHO rangerer næringslivet i alle kommunene i Norge. Rangeringen er basert på bedriftenes vekst og lønnsomhet, nyetableringer og næringslivets relative størrelse. Plass nummer 311 i NæringsNM betyr at vi ligger som nummer tre fra bunnen i fylket. Dette er et svakt resultat for en kommune med en høyt utdannet befolkning og profileringsfortrinn for et variert næringsliv gjennom kulturminner som Oscarsborg og trehusbebyggelsen i Gamle Drøbak. Videre har vi Universitetet i Oslos marin-biologiske stasjon, med en forskningsstasjon og et internat og konferansesenter og vi er fysisk nære NMBU. Frogn er rangert som nummer 55 i KommuneNM der NHO rangerer kommunene etter attraktivitet og lokal vekstkraft basert på forhold ved arbeidsmarked, demografi, kompetanse, lokal bærekraft og kommunal attraktivitet. Rangeringene der vi skårer høyt på potensiale, men lavt på resultat viser at vi har alle forutsetninger for å gjøre det langt bedre enn vi gjør i dag. Etableringsviljen er til stede, men vi sliter med dårlige resultater for vekst og lønnsomhet. Vi klarer ikke å holde på arbeidskraften og utnytte den lokalt. Vi har med andre ord lekkasje av hjernekapasitet. og i undersøkelsen Ti kjappe for et bedre nærmiljø, fikk vi inn mange tilbakemeldinger som gjalt behovet for flere lokale arbeidsplasser: «Frogn kommune bør være en kommune å bo og leve i. Småbarnsforeldre - og andre - trenger kortere vei til jobben, dvs. arbeidsplasser i egen kommune. Det er slitsomt å pendle.» «Jeg har selv etablert egen virksomhet her, men hadde ikke noe behov for bistand fra kommunen eller andre offentlige etater, da med et lite unntak for fylkeskommunen som hadde (har?) et tilbud til etablerere i form av kvalitetssikring av forretningsplanen. Det var enkelt å få tak i kontorlokaler på Dyrløkke. For å dempe noe av pendlingen innover til Oslo kan det være en tanke å legge til rette for at flere kan jobbe en eller flere dager på et satelittkontor i nærområdet. Større bedrifter i Oslo må da bearbeides slik at arbeidstakerne slipper å jobbe for slike løsninger alene.» «Man kan gjerne sove her, men næringsvirksomhet får man bedrive annet sted - slikt medfører tomteforbruk, trafikk og andre ubehageligheter. Det som trengs er at vi tar i bruk indrefilet og bygger opp attraktive fyrtårn-miljøer for kunnskapsbedrifter, hovedkontoradresser. og lignende I dette miljøet skal nyskapere og knoppskytere fra f.eks. Ås-miljøene surre rundt honningkrukkene...» Kunnskap er en stadig viktigere ressurs og innovasjon er en stadig viktigere prosess for verdiskapning. Stort sett alle næringer og sektorer er avhengig av kunnskap og kompetanse for å opprettholde og videreutvikle konkurranseevne og verdiskapning i en globalisert og kunnskapsintensiv verden. I 2013 drev imidlertid kun tre foretak i Frogn innen forskning og utvikling (FoU). FoU og innovasjon i Frogn NIBR-rapport 2011:12 skiller mellom tre typer kompetansebaser: den erfaringsbaserte, den vitenskapsbaserte og den estetiske kompetansebasen 10. Frogn kommune skal bidra til å videreutvikle næring rundt kulturminnene, knyttet til kunst, kultur og opplevelse. I tillegg har kommunen mange konsulenter som plasserer seg i den erfaringsbaserte kompetansebasen. Follorådets satsning på bioøkonomien vitner om ambisjoner basert på vitenskapsbasert kompetanse. 10 NIBR-rapport 2011: 12, Regional innovasjon og næringsutvikling. Kilde: «Ti kjappe for et bedre nærmiljø», Frogn kommune, våren 2015.

29 Vi ser imidlertid et misforhold mellom det eksisterende næringslivet og det som foregår ved NMBU, i og med at næringslivet i dag er lite innrettet mot forskning, utvikling og innovasjon. Enkeltgründere har imidlertid fått støtte av Innovasjon Norge et nåløye som er trangt i vår region, og som gjerne betyr at foretakene har potensiale til å vokse. Disse gründerne driver imidlertid i svært ulike bransjer og er avhengig av ulike miljøer for å kunne utvikle seg. DesignHub Norway er et annet eksempel på at næringslivet i Frogn kan være innovativt med internasjonale ambisjoner. Designere og aktører innen kreative næringer fra både Follo og resten av Osloregionen virker i fellesskap med et internasjonalt marked. De henter aktører og kompetanse fra fjern og nær ut fra kvalitetskrav, bruker lokale fortrinn som det fysiske miljøet i Drøbak og strekker seg til et marked langt utover Frogns grenser. DesignHub Norway fungerer både som et nettverk for dem som har plass der, i tillegg til å holde arrangementer der det regionale næringslivet kan bygge nettverk. Innbyggernes oppfatning Da vi våren 2015 spurte innbyggerne om hvordan de synes det er å starte næringsvirksomhet i Frogn, fikk vi det resultatet du ser i figuren til venstre. Det store antallet som svarer usikker / vet ikke kommer trolig av at de aller fleste ikke har prøvd å etablere næring i Frogn. Samtidig ser vi at om lag 25 % er misfornøyde eller veldig misfornøyde. Til sammenligning er under 15 % fornøyd eller veldig fornøyd. Næringslivet i regionen NHO rangerer også regioner i NæringsNM, basert på interkommunale regionråd og selskaper. Inndelingen avspeiler i stor grad regioner som brukes i fylkesplanleggingen (SØF-rapport 02/14). I regionoversikten ser vi at kommunene på vestsiden av Oslofjorden og nord for Oslo, regnes som en del av Osloregionen. Osloregionen er blant de 10 beste regionene i landet, mens Follo ligger på plass nummer 45 av 80 regioner. I både Follo og Frogn sliter vi særlig med at virksomhetene er små og har svak vekst. Vestby, Oppegård, Ski og Ås gjør det imidlertid betydelig bedre enn Frogn, og bekler plassene fra 5-8 i fylket i NæringsNM 2014 fra toppen. Akershus fylke ligger samlet på plass nummer 7 i fylkeskåringen. Kommunens virkemiddelapparat Frogn kommunes forhold til næringslivet handler mye om lokalisering og profilering. Vi har næringsutvikling som perspektiv for eksempel i reguleringssaker, og er opptatt av å støtte det næringslivet som er basert på kulturminnene i Gamle Drøbak. Kommunen samarbeider med Frogns eget næringsråd, og den politiske ledelsen er aktiv i forhold til næringsutvikling. Kommuneadministrasjonen har noe faglig og erfaringsbasert kompetanse på næringsutvikling, men denne er personavhengig og ikke institusjonalisert, i tillegg til at vi ikke har tid til å utnytte den kompetansen som finnes. Vi har ikke et fagmiljø med lærings- og utviklingsorienterte tiltak for innovasjon i næringslivet, men leverer en del slike tjenester og tiltak gjennom Follorådets etablerertjeneste. Løsningen kan ligge i at næringslivet tar tak selv, uten offentlig innblanding. I undersøkelsen 10 kjappe for et bedre nærmlijø, våren 2015, ga innbyggere imidlertid beskjed om at de savner et profesjonelt virkemiddelapparat: «Tror kommunen har mye å hente på bedre frontlinje tjenester generelt. Servicetorget burde i større grad fungere som ett servicetorg. Ett sterkt og robust tjenestetilbud til gründere og nyetableringer innen næring tror jeg er nøkkelen til å bli enda bedre på det vi har talent for. Reiseliv, opplevelse, nisje, mat, etc.» «Frogn kommune har ingen næringslivskompetanse, ingen rådgiver med dette som arbeidsområde. Lite areal lagt ut for næring. Veldig uforutsigbart politisk styring.» Tilbakemeldingene er ikke alltid samstemte på alle punkter, men de viser ulike sider av hvordan innbyggerne opplever sentrale forhold rundt næringsvirksomhet i Frognsamfunnet. Vi vet at arbeidskraft med kunnskap og kompetanse finnes i Frogn og i Follo, men vi klarer ikke å utnytte den optimalt i dag. Næringslivet trenger både møteplasser og målrettede læringsarenaer. Follorådets virkemiddelapparat Follorådet er et samarbeidsorgan for kommunene Enebakk, Frogn, Nesodden, Oppegård, Ski, Vestby, Ås og Akershus fylkeskommune. Follorådet er involvert i en rekke prosjekter rettet mot næringslivet, slik som Etablerertjenesten i Follo og den årlige næringskonferansen i Follo. I tillegg har Follorådet forsøkt å etablere nettverksmøter og bidra til møteplasser for næringslivet. 27

30 Etablerertjenesten i Follo. Etableringstjenesten i Follo er en avdeling av Etablerertjenesten i Akershus. Det er Norges Vel som leverer tjenesten, betalt av Follorådet. Etablerertjenesten i Follo leverer kurs og veiledning til gründere i Frogn kommune, kobler aktuelle aktører sammen i nettverk og hjelper spesielt lovende gründere med utvidet oppfølging. Tjenesten har kontor i Oppegård og Ås, men holder kurs i andre Follokommuner på oppfordring. Etablerertjenesten i Follo mottar jevnlig gründere fra Frogn til kursing og annen bistand som gir kunnskap, nettverk og oversikt. Særlig opplever de det som viktig å koble sammen gründere som kan ha nytte av hverandre. En ensom gründer som må inn til Oslo for å finne et miljø, blir der. Dette arbeidet bør i følge etablerertjenesten ikke ligge til den enkelte kommunen, slik de er organisert i dag, fordi miljøene er for små. Kapasiteten til tjenesten er imidlertid sterkt begrenset 11. I tillegg gir strukturen sårbarhet, gjennom at nettverk og oversikt er personavhengige. Næringsutvikling bør foregå på mange arenaer samtidig, og tjenesten opplever det som en utfordring at tjenesten ikke er tett koblet til resten av de kommunale apparatene. Ny samarbeidsplattform? Follorådet arbeider med en samarbeidsplattform for næring i Follo, der NMBU og Follorådet med de aktuelle kommunene og Akershus fylkeskommune skal delta. Follo skal i følge plattformen satse på bioøkonomi. Intensjonen er å knytte næringslivet tettere på forskningsmiljøene, samtidig som arbeidsplassene i næringslivet blir mer relevante og attraktive for studentene som uteksamineres fra NMBU og andre biovitenskapelige universitet. Satsningen skal ha et internasjonalt ambisjonsnivå og regionen skal gjøres synlig, slik at store nasjonale og internasjonale bedrifter ønsker å etablere seg i Follo. FoU-aktørene på Campus Ås skal etablere Campus Ås Innovasjonssenter, som skal bli et kraftsenter for innovasjon og næringsutvikling i Follo. Samarbeidsplattformen kan få næringslivet til å trekke mer i samme retning og Campus Ås Innovasjonssenter kan bli et sterkt fagmiljø. Plattformen må imidlertid godkjennes av alle kommunestyrene i Follo, og dette er foreløpig usikkert i følge sekretariatet til Follorådet. Svakheten ligger 11 Tjenesten består av to personer, to dager i uken, og per mars 2015 forteller tjenesten at de har brukt opp kvoten for kveldskurs inneværende år. nettopp i at mange enkeltkommuner må bli enige om mye for at den skal kunne få effekt. Frogn næringsråd Frogn næringsråd er en medlemsorganisasjon som ønsker å fremme næringslivets interesser, utvikle det eksisterende næringslivet og stimulere til etablering av nye virksomheter i Drøbak by og Frogn kommune. Frogn Næringsråd har jevnlige møter med den politiske og administrative ledelsen i kommunen og holder ulike typer arrangementer. Næringsrådet arbeider for øyeblikket med en markedsplan for Frogn, der de undersøker muligheten for en mer samordnet profilering. Styrken ligger i nærhet til kommunen fysisk og institusjonelt, og i lokalt engasjement, mens svakheten ligger i at innovasjon krever bredde. Follorådet har oppfordret næringsrådene i Follo til å danne ett felles næringsråd, og det har blitt holdt ett møte, uten at sekretariatet til Follorådet kan si noe om hvordan dette kommer til å utvikle seg. Kommunereform og innovasjon Innovative foretak har høyere vekstrater i sysselsettingen og i omsetningen per sysselsatt, og byer og regioner kan være viktige lærings- og samhandlingsarenaer for kunnskapsutvikling og innovasjon. 12 Regioner med stor diversitet og spesialisering innenfor kunnskapsintensive næringer, og som har omfattende og varierte nettverk og klyngedannelser, regnes ofte for å ha de beste betingelsene for innovasjon. 13 Miljøenes størrelse og allsidighet har stor betydning det ser vi også i NæringsNM, der små kommuner gjør det generelt dårligere enn store. En av de viktigste faktorene som hemmer innovasjon er mangel på kompetanse og kunnskap for eksempel når man sliter med å rekruttere og beholde arbeidskraft. Deretter kommer blant annet mangel på samarbeidspartnere. Rådmannen har vært i kontakt med lokale næringslivsaktører som ser på kommunen som en 12 Innovasjon inkluderer mer enn FoU. Innovative foretak er foretak som gjør ting på nye måter, eller finner opp noe nytt stort eller smått. 13 Bedrifter lærer og innoverer i nettverk og i relasjon til leverandører, kunder, brukere og organisasjoner - nasjonalt og internasjonalt. Klynger er regionale konsentrasjoner av bedrifter i samme eller relaterte bransjer, som interagerer gjennom samarbeid og konkurranse, og som utvikler en slags felles identitet, bevissthet og tiltak.

31 potensielt viktig døråpner og nettverksbygger, og en større kommune kan bli bedre i stand til å fungere slik, i tillegg til at den kan være en læringsarena for næringslivet. En større kommune kan bruke sine i dag oppsplittede ressurser til å utvikle et samordnet virkemiddelapparat og jobbe målrettet med å hjelpe næringslivet, for eksempel å skape arenaer for nettverk og klyngedannelse over det som er dagens kommunegrenser. En større enhet kan dessuten fungere som basis for uformell kontakt mellom flere forskjellige aktører, slik at næringslivets egne nettverk også kan bli større og mer allsidige. Lokaliseringen av universiteter og høyskoler har gjerne betydning for næringslivet, og det er aktuelt å spørre om en kommunereform kan trekke vårt næringsliv enda nærmere NMBU, eller om samarbeidet gjennom Follorådet er tilstrekkelig. De eksisterende samarbeidene i Follo garanterer imidlertid ikke nærhet til arealplanleggingen og annen samfunnsutvikling som er relevant for næringslivet. Et samlet fagmiljø i en større kommune imidlertid være en effektiv samarbeidspartner for et nytt Campus Ås Innovasjonssenter. Det gir også mulighet for å favne om innovasjon og næringsutvikling i et bredere perspektiv enn det som er relevant for et forskningsbasert innovasjonssenter rettet mot bioøkonomi. Jørn Rattsø argumenterer i SØF-rapport 02/14 for at en større kommune kan bli en sterkere lokal utviklingsaktør gjennom innkjøp, fordi han mener at et større marked gir flere muligheter. Dagens kommuner er for små til hver for seg å være ideelle for næringsutvikling. Innovasjon er avhengig av bredde, og en kommunereform kan gjøre det lettere å bidra til å bygge et sterkere næringsliv i en større kommune som for næringslivet sin del kanskje helst burde består av Follo som helhet. En kronikk i Aftenposten viser erfaringer fra Danmark etter en tilsvarende reformprosess. Forfatterne skriver at De nye og store kommunene har intensivert det interkommunale samarbeidet om eksempelvis turisme, miljøregulering og infrastruktur. Antagelsen om at interkommunalt samarbeid ville falle bort med kommunereformen har dermed ikke holdt stikk. Kommunene samarbeider ikke bare mer enn før, kommunene er også blitt mer ambisiøse samarbeidspartnere. 14 Dette betyr at kommunene har fått ressurser til å tenke større og videre, hvilket er positivt for verdiskapningen. Kapasiteten til å drive samfunnsutvikling på et høyere nivå har blitt større. 14 Asbjørn Røiseland professor, Universitetet i Nordland, Eva Sørensen professor, Roskilde Universitet/Universitetet i Nordland, Jacob Torfing professor, Roskilde Universitet/Universitet i Nordland, Aftenposten 8.april, Flere kokker og mer konkurranse? Det er mulig at næringslivet i dagens Frogn kan tape på å måtte konkurrere om en større kommunes oppmerksomhet, men dette forutsetter at næringslivet i dag er betydelig hjulpet av kommunen. Lengre beslutningsveier og mer intern uenighet kan imidlertid gjøre den offentlige samfunnsutviklingen mindre fleksibel og derfor mindre i stand til å møte utfordringer. Samtidig er det viktig å påpeke at vi ikke er skånet for intern uenighet i dagens kommune. En innbygger skrev følgende i undersøkelsen Ti kjappe for en bedre kommune : (...) For handelsstanden i Drøbak sentrum har det i alle år vært alt for mye uenighet om strategi. Fremad i alle retninger er et slagord som brukes på folkemunne. Dette forsterkes også av at det er vanskelig å skape liv og røre i sentrum generelt, både på torget og i Badeparken. Ref. siste dagers skriverier i Amta. Det finnes ingen koordinering mellom frivillig innsats, næringsliv og kommune. Videre er det slik at det nærligslivet som blomstrer i en globalisert verden, sjelden tenker på kommunegrenser. Mange kommuner på et lite område fører til at næringsaktører som opererer over kommunegrensene kan måtte forholde seg til mange ulike offentlige aktører og regelverk. Dette tar unødig tid fra verdiskapningen. For tett på Oslo? Frogns befolkning deltar i dag i stor grad i hovedstadsregionens arbeidsmarked og innovasjonsprosesser, og hovedstaden er kanskje en så sterk drager at det er vanskelig å bygge opp et sterkt innovativt miljø i Follo. Urbaniseringseffekter gjør at næringslivet etablerer seg der både lokaler og arbeidskraft er dyrere, fordi kunnskap, kompetanse, innovasjon og samspillseffekter fører til at de oppveier kostnadene med høyere produktivitet (SØF-rapport 02/14). Det å ligge tett på Oslo er imidlertid ingen grunn til å gjøre det dårligere enn andre kommuner i fylket. Osloregionen innebærer dessuten positive effekter for næringslivet lokalt. En stedsanalyse av Drøbak og omegn fra 2011, ser for eksempel Oslo som en viktig motor for å trekke turister til regionen. En regional arbeidsdeling i hovedstadsregionen og i nærområdene, åpner for muligheter og her gjelder trolig argumentet om at sammen står vi sterkere. Fuguren på neste dobbeltside viser hvordan flere kommuner sammen kan fordele funksjoner og 29

32 dermed dra lasset sammen når det gjelder utviklingsoppgaver som krever mer enn den enkelte kommunen får til. Perspektivet ivaretar også kommunenes behov for å dyrke egenarten i lokalsamfunnene. Videre kan en større kommune, ut i fra et slikt perspektiv, også stå sterkere når det gjelder å møte og ta i bruk ekstern utviklingskraft. Dette er et argument som gjelder næringsutvikling, men det er også relevant for annen samfunnsutvikling. Omsetningen i detaljhandelen Tabellen under viser omsetningen i detaljhandelen per innbygger. Frogn har ikke spesielt høy omsetning i detaljhandelen, sett opp mot innbyggernes relativt høye inntekter og med tanke på at vi er et turiststed der inntekter også bør komme utenfra. Vi har derfor trolig en negativ handelsbalanse i forhold til enkelte andre kommuner, uten at dette er noe vi kan si noe sikkert om. I denne sammenhengen er det imidlertid relevant å spørre om en kommunereform medfører økt konkurranse eller økt kundegrunnlag. Konkurransen med omliggende handelsområder er reell allerede i dag. Det unike Frogn tilbyr, er handel i kontekst av en gammel trehus-by. Dette er et tilbud som trolig retter seg mer mot turistmarkedet og mindre mot hverdagshandelen. Det er imidlertid vanskelig å si om mer integrasjon fører til at flere tar helgeturen til Drøbak. Mer integrasjon kan imidlertid føre til flere kunder totalt sett i Follo, fordi det kan minske handelslekkasjen til Oslo. I kapitlet om kulturminnevern vil vi komme tilbake til spørsmålet om hvordan en eventuell reform kan påvirke evnen til å ta vare på kulturminnene og kulturmiljøet selve grunnlaget for denne typen næring. Enhet: kroner Kilde:SSB Areal- og transportplanlegging Frogn kommune strekker seg over et relativt beskjedent areal. Dette gjør det lett å få oversikt i planleggingen. Samtidig er det slik at mange utfordringer i samfunnet best løses om man ser på større areal. God areal- og transportinfrastruktur er en forutsetning for å binde en flerkjernet region sammen og et argument for kommunereform i bynære regioner, i følge ekspertutvalget for kommunereformen. Grep innen areal- og transportplanlegging er dessuten noe av det viktigste vi kan gjøre for en mer klimavennlig samfunnsutvikling. Kommuneplan for Frogn sier at kommunen skal ha et utbyggingsmønster som reduserer transportbehov, og der flere kan gå og sykle til daglige gjøremål. Frogn kommune skal dessuten være en pådriver for god kommunikasjon vest mot Dammen, nord mot Nesodden, øst til Ski og Ås, i tillegg til sjøveien til Oslo. I dette kapitlet ser vi på dagens areal- og transportsituasjon, og presenterer regionale areal- og transportsamarbeider. Videre ser vi på potensiale for funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner i Follo i et trans-

33 Tenkt funksjonsdeling i en ny og større kommune Kilde: 10 punktsmodellen, Tibe samfunn AS portperspektiv hvor gode er kommunikasjonsmulighetene? I tillegg vurderer vi om kommunen er best skikket til å ivareta regionale og lokale mål for arealog transportplanlegging alene, eller om vi står bedre rustet som del av en større kommune. Buss i en tid der bane står høyt Stedsanalysen av Drøbak og omegn fra 2011, sier at mer effektive transportforbindelser kan være viktig for å trekke Drøbak inn i en regional flerkjernestruktur øst for Oslo. Sett utenfra, mener stedsanalysen at Drøbak i dag oppleves som noe avsides og lite tilgjengelig fordi den ikke er direkte knyttet til verken E6 eller jernbanen. Høringsutkastet til regional plan for areal og transport «Plansamarbeidet», ser jernbanen som den viktigste transportåren, og som styrende for befolknings- og arbeidsplassutviklingen i Oslo og Akershus. Det er langs jernbanen de regionale byene med høyest vekst skal ligge. Drøbak er tegnet inn som en prioritert lokal by som skal betjene omlandet med funksjoner, arbeidsplasser og tjenester. En kollektivlinje er trukket via Ås og inn til Oslo, men kommunen har levert en høringsuttalelse der vi presiserer at forbindelsen ikke er attraktiv. Frogn har behov for en direkte bussforbindelse til Oslo og har bedt om dette kommer med i kartet. Kommunestyremelding om pendling fra 2014, viser at busstilbudet inn til Oslo er svært viktig for Frogns kollektivpendlere. Kommunene i Akershus må regne med å vokse, og 80 % av denne veksten skal i kommuner med prioriterte lokale byer skje i prioriterte vekstområder tilknyttet god kollektivkapasitet. Samarbeid gjennom Follorådet Areal- og transportplanlegging er et område der Follokommunene har sett behov for samordning. Follorådet har derfor areal og samferdsel som ett av sine fokusområder og opprettet i 2007 areal- og samferdselsgruppa en administrativ arbeidsgruppe som rapporterer til Rådmannskollegiet. I 2008 startet gruppa arbeidet med å utvikle en strategi for samordnet kommuneplanlegging i Follo. De gjeldende kommuneplanene avspeiler derfor at det har vært et samarbeid når det gjelder bestemmelser. Representanter fra kommunene møtes fast i areal- og samferdselsgruppa for å diskutere aktuelle saker, drive informasjonsutveksling og utarbeide felles høringsuttalelser. I tillegg til de kommunale representantene er Akershus fylkeskommune, fylkesmannen, Statens vegvesen, Jernbaneverket, Ruter og landbrukskontoret i Follo representert. 31

34 Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus 13

35 Alle kommunene og fylkeskommunen stiller til møtene, mens de regionale aktørene vurderer agendaen. Samferdselsstrategi for Follo hadde som mål å oppnå - enighet mellom Follokommunene om prioritering av samferdselstiltak - lettere gjennomslag overfor samferdselsmyndighetene - enklere og mer målrettet samarbeid om utbyggingsmønster og arealbruk Følgende tiltak ble prioritert: - Dobbelt jernbanespor Oslo-Ski. - Fylkesvei 152 Folloregionens stamvei. - Bedre og mer samordnet bussnett i regionen. - Regionalt sykkelveisystem. Strategien er ikke oppdatert i sin opprinnelige form. Kommunene leverte imidlertid en felles høringsuttalelse til høringsutkastet til Plansamarbeidet, og dette arbeidet er ment å erstatte en felles samferdselsstrategi. Administrativt opplever Frogn kommune det som nyttig at AS-gruppa leverer felles høringsuttalelser og forankrer planleggingen på tvers av kommunegrensene i saker som angår flere kommuner. Vi får informasjon om planlegging og prosjekter og har et forum for å kunne drøfte egne tiltak. Terskelen for å ta kontakt blir lavere fordi aktørene kjenner hverandre. Samtidig er det kun en representant fra hver kommune som stiller, og dette krever at man bruker ressurser som ikke alltid er tilgjengelig på informasjonsutveksling internt. I tillegg er samarbeidet sårbart ved personalmessige endringer. Kommunene ser også at arbeidet i gruppa avhenger av hvem som en hver tid er leder, og at det til tider har vært tungt å trekke et slikt felles apparat ved siden av den daglige driften. Videre krever organisasjonsformen at sju ulike kommuner blir enige om utviklingen. I tillegg er det ikke sikkert av kommunestyrene følger opp den enigheten som Follorådet har kommet fram til. Dette er krevende, særlig fordi det enkelte kommunestyret først og fremst har egen kommunes interesser for øyet. Videre vil mye planlegging falle utenom samarbeidet og vi kan oppleve at systemet har en innebygget treghet fordi det tilfører et ekstra nivå i planleggingen. Reisetider med bil NIBRs definisjon av funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregion tar høyde for reisetid: «Funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner danner geografiske områder med begrensede interne reiseavstander, der avgrensningen er knyttet til forholdet mellom bosted og arbeidssted» (NIBR-rapport 2002:20). Standarden på veinettet er ikke like god alle steder, men innbyggerne i Frogn når flere andre viktige sentre i Follo, slik som Ås, Ski og Vestby på under, eller rett rundt, 30 minutter med bil. Eksempler på avstander 15 : Drøbak Nesoddtangen = 33 minutter Drøbak Ås stasjon = 18 minutter Drøbak Ski stasjon = 28 minutter Drøbak Vestby stasjon = 20 minutter Drøbak Kolbotn stasjon (Oppegård) = 30 minutter Dal skole Drøbak = 16 minutter Dal skole Nesoddtangen = 17 minutter Dal skole Ås stasjon = 22 minutter Dal skole Ski stasjon = 22 minutter Dal skole Vestby stasjon = 25 minutter Dal skole Kolbotn stasjon (Oppegård) = 25 minutter Enebakk rådhus ligger en del lengre unna: Dal skole Enebakk rådhus = 50 minutter Drøbak Enebakk rådhus = 57 minutter Fremkommelighet med kollektive transportmidler Kollektivpendlerne kjører i dag med buss. Tilbudet har svært hyppige avganger inn til Oslo i rushtiden, men pendlerne melder om forsinkelser og fulle busser. Avgangene mot Ski og Ås er ikke like hyppige som inn mot Oslo, men tilbudet er i bedring. Enkelte av reisetidene er dessuten relativt lange sammenlignet med bil. Innad i Follo er fortsatt kollektivtilbudet for svakt til å konkurrere med bilen. På enkelte strekninger er det i praksis fraværende. Tilbudet internt i kommunen er heller ikke tilstrekkelig. Utviklin- 15 Google maps, 26. mars

36 gen i kundegrunnlaget er avgjørende for Ruters prioriteringer, og dette kan kommunen påvirke gjennom lokalisering av boliger og arbeidsplasser innenfor egne grenser. Vi viser til kommunestyremelding om pendling (vedtatt i 2014) for en oversikt over avganger, reiseruter og -tider, i tillegg til en mer helhetlig framstilling av situasjonen for busspendlerne. Frogn kommunes rolle som pådriver og tilrettelegger Frogn kommune jobber i dag bevisst med å opprettholde og forbedre busstilbudet inn til Oslo i møte med Ruter, Statens vegvesen og i regionale fora. Ruter sier i dag at busstilbudet inn til Oslo skal bestå i uoverskuelig framtid. Frekvensen skal dessuten bli enda bedre. Det er mulig å tenke seg at en større kommune på sikt vil føre til mindre trykk for å opprettholde busstilbudet inn til Oslo i en tid der mye vekt legges på bane, og at bussing til tog etter hvert blir løsningen, slik plansamarbeidet tegner kartet. På den annen side er det ikke bare Frogn sine pendlere som bruker buss til Oslo. Flere innbyggere i Folloregionen ønsker å opprettholde ulike busstilbud, og en større kommune kan bli en sterkere påvirkningsaktør overfor for eksempel Ruter og Statens vegvesen. Dagens tilbud er dessuten allerede underdimensjonert sett opp mot våre pendleres behov, og dette har Frogn kommune få klare virkemidler til å påvirke. Frogns bussreisende oppfatter fremkommeligheten som spesielt dårlig på veiene innenfor Oslos grenser og i Oslo sentrum hvilket høringsutkastet til Fremkommelighetsstrategi for buss i Akershus bekrefter. Samtidig inneholder strategien ingen tiltak som kan avhjelpe situasjonen for busspendlerne i sørkorridoren inn mot Oslo. En arealpolitikk som støtter opp om transportutviklingen Det mulig å se for seg at en større kommune vil føre til økt lokal integrasjon, flere arbeidsplasser i nærområdene og mindre press på tilbudet inn til Oslo. Dette er en måte å øke kapasiteten i transportsystemet på, og gir kommunen mer kontroll over forholdene for både dem som reiser kollektivt og andre trafikanter. En større kommune kan videre gjøre de enklere å samordne og koordinere kollektivtilbudet mellom steder utenfor Oslo i tillegg til at det blir lettere å drive en arealpolitikk med boliger og næring som understøtter kollektivtilbudet. I framtiden er det imidlertid mulig å se for seg at de reisende fra Frogn også har tilbud om båt til Oslo. Dette kan gjøre behovet for samordning innover i landet mindre. Da blir fortetting tettest mulig på et båtanløp i Drøbak viktig, i tillegg til at vi vil ha nytte av samordning med andre kommuner langs kysten. En reform kan dessuten gjøre små steder enda mindre, og gjøre det enda vanskeligere å bli hørt. Samtidig er det innimellom slik at behovene til små steder også best kan dekkes gjennom en reform - særlig om slike steder ligger i grenseområdene. En innbygger skriver for eksempel i undersøkelsen Ti kjappe for en bedre kommune: (...) får dessverre intet ut av å betale skatt til kommunen, som ikke tilbyder noe som helst. (...) Nesodden og Ås kommune har innfartsparkering for oss i Nordre Frogn, ikke vår egen kommune. (...)Opplever Frogn er lig med Drøbak! da kan man jo nesten ønske kommunesammenslåing istedet. Gang- og sykkelveinett I undersøkelsen «Ti kjappe for et bedre nærmiljø», våren 2015, spurte kommunen innbyggerne om hvor fornøyde de er med tilretteleggingen for syklister i kommunen. Vi ser at de som svarer er i stor grad er misfornøyde med tilretteleggingen for syklister. Frogn kommune arbeider imidlerid med å legge bedre til rette for gående og syklende i egne planarbeider, og prioriterer slike trafikanter i både Områdeplan for Seiersten, Ullerud og Dyrløkke (Byutviklingsplanen) og i områdeplan for Kolstad og Klommestein skog. Samtidig ser vi av kommentarfeltet i undersøkelsen at en del av misnøyen skyldes manglende sykkelveier på det fylkeskommunale veinettet og misnøye med mangler som er i ferd med å rettes opp.

37 Det overkommunale nivået er i stor grad ivaretatt gjennom fylkeskommunens prioriteringer, og konsekvensene av en kommunereform er til dels avhengig av om det fører til endret ansvar for veinettet. Ved å bli en større kommune kan imidlertid kommunen bli en mer likeverdig samarbeidspartner overfor fylkeskommunen. Akershus fylkeskommune har ansvar for mange relevante strekninger gjennom fylkesveiene og har utarbeidet en investeringsstrategi for trygging av skolevei. Når du blar om finner du et kart som viser hvor vi har sykkelvei i dag, og hvilke strekninger som er prioriterte. Viktige samferdselsprosjekter i et regionalt perspektiv Følgende samferdselsprosjekter er viktige for utviklingen i Frogn og Drøbak: Follobanen Nytt dobbeltspor og 11 min rute fra Ski til Oslo Riksvei 23 Byggetrinn II av Oslofjordforbindelsen Fylkesvei 152 Kurveutretting og ny gang- og sykkelvei Omlegging på strekningen Måna Gilserud Fylkesvei 156 Ny adkomst til nordre Frogn og Nesodden Fylkesvei 76 Ny gang- og sykkelvei fra Ottarsrudbakken til Bakker bru KVU for kryssing av Oslofjorden KVU- Oslonavet Areal og næring I følge Kommuneplan for Frogn , bør næring lokaliseres etter prinsippet om rett næring på rett sted etter den såkalte ABC modellen. Dette innebærer blant annet at virksomheter med mange besøkende og ansatte lokaliseres i områder med god kollektivdekning og regulert tilgjengelighet til parkering, mens næringsvirksomhet med få ansatte og besøkende og høyt behov for biltransport legges i områder som er tilgjengelige for bil. På lokalt nivå er dette et prinsipp vi forsøker å etterleve, men rett næring på rett sted kan ikke alltid løses optimalt innenfor den enkelte kommunegrensen. Det eksisterer i dag en viss enighet om funksjonsdeling i regionen, der kommunene i Follo til dels prioriterer ulike virksomheter slik at de ikke konkurrerer med hverandre. Drøbak skal for eksempel etableres som regionens kultur- og badeby. Samtidig konkurrerer kommunene også om samme type næringsvirksomhet, og resultatet kan bli at en ikke lokaliserer rett næring på rett sted i et regionalt perspektiv. En større kommune innebærer at man fjerner konkurransen om inntekter og kan legge vekt på objektive lokaliseringskriterier. Generelt sett kan vi si at det er lettere å lokalisere ulike funksjoner i tråd med rikspolitiske retningslinjer i en større kommune. Kilde: «Ti kjappe for et bedre nærmiljø», Frogn kommune, våren

38

39 1.2.6 Den store regionale konteksten Østlandsforskning har sett på de siste årenes utvikling i befolkning og sysselsetting i det de definerer som Stor-Osloregionen (ØF-notat 15/2014). Kartet under viser at befolkningsveksten er sterkest i ytre nord og at veksten til sammenligning er nesten like sterk i ytre sør, der Frogn ligger plassert. I figuren neste side ser vi endring i sysselsetting og befolkning i perioden i Stor-Osloregionens delregioner og andre byregioner på Østlandet. Figuren viser at sysselsettingsveksten har vært størst i indre vest, indre nord og ytre sør. Sysselsettingsveksten i ytre sør, der Frogn ligger, er på regionalt nivå høyere enn i Oslo. Kilde: ØF-notat 15/2014, Osloregionen 37

40 Endring i sysselsetting og befolkning i perioden Stor-Osloregionens delregioner og andre byregioner på Østlandet. Kilde: ØF-notat 15/2014, Osloregionen

41 1.3 Stedsidentitet Verktøyene som er utarbeidet i forbindelse med kommunereformen knytter kriteriet identitet til kommunen som demokratisk arena. Tilhørighet er i følge KS-rapport «Kommunestørrelse og lokaldemokrati» fra 2014, viktig for deltagelse og engasjement. Denne tilhørigheten bygger imidlertid gjerne på andre former for stedsidentitet som for eksempel det fysiske miljøet eller de sosiale relasjonene man finner i et sted. «Koblingene til kommunesammenslåingsspørsmålet synes ganske åpenbar: mennesker som er følelsesmessig knyttet til sin bostedskommune kan samtidig ha funksjonelle tilknytninger til nabokommunene gjennom arbeidssted, handel, offentlige og private tjenester, idrett og kulturopplevelser, rekreasjonsområder etc. Spørsmålet er om de følelsesmessige relasjonene er knyttet til kommunen som sådan. Vil det gjøre noen forskjell om stedet er en egen kommune eller del av en større kommune?» 16 Rådmannen mener derfor at et steds identitet og menneskers tilhørighet til sted både er et spørsmål om kommunen som demokratisk arena og et spørsmål om kommunen som samfunnsutvikler. Vi velger å behandle kriteriet i denne delen av rapporten, og ber leseren huske at kriteriet er relevant for begge områdene. Stedsidentitet kan handle om å føle seg hjemme og være del av en sammenheng - om tilhørighet til sosiale miljøer, lokalsamfunn, lokalkultur og hverdagsliv, natur og landskap, bygde omgivelser og fysiske miljøer. Videre kan en være knyttet til et sted gjennom at det dekker funksjoner, uten at denne tilknytningen er emosjonell. En innbygger skrev følgende i undersøkelsen «Ti kjappe for et bedre nærmiljø»: «Om du ønsker å bo, gjør du en del prioriteringer ut fra: 1. Sjøen - bade- el båtliv 2. Friluftsliv - tilgang til skog og mark 3. Handle - i alle fall det daglige behov 4. Miljø - foreninger og mulige aktiviteter». 16Vestby og Skogheim (NIBR), notat til Distriktssenterets workshop på Gardermoen 16.juni Fysiske stedskvaliteter Den første definisjonen ser på stedet som et areal eller ramme for et område. Det er noe som er utenfor, og noe som er innenfor de tydelige grensene, og det er de materielle, fysiske forutsetningene man legger vekt på. Når for eksempel en arkitekt kartlegger et steds kvaliteter, er det gjerne slik han eller hun ser stedet. Tanken er at bygninger, landskap og lignende gir stedet en iboende identitet, og at det er mulig å avdekke denne gjennom en fysisk analyse. I forbindelse med kommunereformen, blir spørsmålet da om en reform har betydning for hvordan vi forvalter det identitetsbærende fysiske miljøet. Kulturminnene Asplan viak AS gjennomførte en tettstedsanalyse av Drøbak i 1996, og en kulturhistorisk stedsanalyse av Drøbak i I begge analysene er kulturminnene sentrale. Kulturminnene er et sentralt trekk ved Drøbaks identitet, og tettstedsanalysen fra 1996 legger vekt på verdien av freding og vernearbeid. Den kulturhistoriske stedsanalysen fra 2012 sier at Drøbak er en av de viktigste trebyene i Oslofjordområdet, og analysen viser at viktige historiske strukturer fortsatt er godt synlig. Det er trolig rom for forsiktig fortetting enkelte steder, men analysen vurderer samtidig store deler av Gamle Drøbak som sårbar for endringer og med liten kapasitet for fysiske endringer. Samtidig ser analysen kulturminnene i Gamle Drøbak som presset av endringsiver og av ønsker om å bygge nytt. Det store antallet kulturminner er særegent for vår identitet og skiller Drøbak og Frogn fra de andre Follokommunene. Vi opplever at det legges mer vekt på kulturminnevern i Frogn enn i de andre kommunene i Follo. I en liten kommune, der kulturminnene settes høyt, kan det være lettere å beholde og få til felles oppfatninger blant aktørene om utviklingsretningen og hva man ønsker å oppnå. Enighet og forståelse, sier tettstedsanalysen fra 1996, er en meget viktig forutsetning for det videre vernearbeidet. Det kommunale apparatet legger i dag vekt på kulturminnene, og de oppleves som sentrale i forvaltningen. Vi kan ende opp med flere kulturminner å forvalte, uten tilsvarende økning i ressurser, fordi kulturmin- 39

42 neinteressene blir «utvannet» i møte med de andre interessene i en større kommune. Det er imidlertid ikke gitt at verneinteressen hos de berørte partene svekkes av at kommunen blir større. For næringslivet kan det være lettere å fylle kulturminnene med liv og funksjoner i en større kommune. Små steder kan i motsatt fall sette kvalitetskrav til side fordi enhver næringsaktivitet ses som et gode. Allerede i dag ser vi at det er vanskelig å få til enighet mellom kommunen og andre parter når det gjelder vernehensyn, slik de følgende sitatene fra vår undersøkelse «10 kjappe for et bedre nærmiljø» viser: «Alt for mye vernes ihjel, det mangler forskningsparker/kontorfellesskap, og det finnes alt for dårlig infrastruktur». «Det er for vanskelig å etablere seg her. Er alt for mange regler, og ting kommunen skal bevare av det gamle». «For dårlig bevaring av gamle attraktiv småbyidyll, for mye utbygging, overbefolkning». «Jeg er veldig misfornøyd med kommunen som ikke tar vare på Drøbak sin sjel, med små hus og med en takvinkel som ikke bryter med eksisterende bebyggelse. Få vekk alle hus i gamle Drøbak med flate tak, og for all del ikke la folk få bygge nye hus med flatt tak» Møteplass og sosial arena Steder er gjerne møteplass og arena for felles sosialt liv, opplevelser, sosial praksis og væremåter. På stedet møtes relasjoner som strekker seg langt utover det lokale, og stedet kan være forskjellig til ulike tider på døgnet eller til ulike tider på året. Drøbak «er» slik sett noe annet om sommeren enn om vinteren, og kommunen Frogn er ikke den samme uavhengig av hvor store nabokommunene er Denne stedsforståelsen ligger forøvrig også til grunn for klynge- og nettverkstankegangen i kapitlet om næringsutvikling i Frogn. I denne rapporten er det relevant å se på de sosiale nettverkene for eksempel på hvor lett det er å finne en sosial arena å utfolde seg på. Påvirker en kommunereform disse nettverkene og denne formen for stedsidentitet? Det at Frogn kommune er liten og befolkningen i stor grad tett plassert, gir mange muligheter til å møtes. Rådmannen kan ikke se at den nærheten mellom folk i samfunnslivet forsvinner i en større kommune, men kommuneadministrasjonen blir lenger unna og dette kan også medføre at noen arenaer for samhandling blir borte. Frivillighet og sosialt liv Frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle i velferdssamfunnet. De er med på å gi folk tilhørighet til sted gjennom engasjement og sosiale fellesskap, fungerer som interesseorganisasjoner, tilbyr rådgivning og tjenester. Et aktivt foreningsliv med et variert tilbud betyr blant annet at mange forskjellige mennesker har mulighet til å finne et sosialt fellesskap rundt sin interesse. Per april 2015 er det 192 aktive foreninger, lag og organisasjoner i Frogn (tall fra Purehelp). Tallet inkluderer imidlertid også foreninger som er registrert i Frogn, men som drives et annet sted. I tillegg til velforeninger og veilag, finner vi et variert utvalg foreninger for folk med interesser innen blant annet sport og idrett, dyr, kunst, design, musikk, mat og vin, seiling og annen vannsport, speiding, spill, historie, dans, politikk, næring, humanitære tema, religion, helse, sirkus og motorsport, i tillegg til foreninger knyttet til livssituasjon, slik som foreldreutvalg og pensjonistforeninger. Sosial samhandling på tvers av kommunegrensene i Follo Det er i seg selv ikke nødvendig med en kommunereform med tanke på å øke bredden i foreningstilbudet - og det brede tilbudet kan være en grunn til ikke å gjennomføre en reform fordi man frykter at noen frivillige organisasjoner kan falle bort. Samtidig kan tilbudet innebære at enkelte utvikler relasjoner til andre steder i Follo. Vi antar at enkelte tilbud trekker

43 folk i Follo på tvers av kommunegrensene. Seks foreninger har for eksempel Follo i navnet en av dem Follo og Østfold, en forening er felles for Frogn og Nesodden - og svært mange har Oslo i navnet. En rekke andre foreningsnavn er ikke knyttet til sted. Follo FK ble Stiftet 29.september 2000, som overbygningklubb for Ås, Ski, Oppegård, Langhus, Nordby og Vesby IL. Frogn var altså ikke med på laget, men vi ser klubben som et mulig utgangspunkt for en framtidig felles identitet. Vi ser også i undersøkelsen «Ti kjappe for et bedre nærmiljø» tegn til at innbyggerne samhandler og bruker tilbud på tvers av kommunegrensene. Svært mange etterlyser for eksempel sykkelvei mellom Frogn og Ås. I Follo ligger dessuten en rekke dragere som trekker folk fra både regionalt og nasjonalt nivå, slik som videregående skoler, Ski sykehus, Follo politistasjon, NMBU, Tusenfryd, Ski storsenter, Vinterbro senter, Outlet i Vestby, Oscarsborg, Gamle Drøbak, Son, Hvitsten, Drøbak akvarium, Follo museum, flere golfbaner, turområder og badestrender langs Oslofjorden og Bunnefjorden. En ny svømmehall i Frogn vil trolig bli en del av dette nettverket av tilbud som får befolkningen i Follo til å reise over kommunegrensene. Gjennom Amta deler dessuten Frogn kommunes innbyggere lokalavis med Nesodden. Elevene reiser over kommunegrensene Frogn kommune er den viktigste bidragsyteren når det gjelder elever til Frogn videregående skole, men alle Follokommunene er i år representert ved skolen. Særlig mange elever kommer fra Ski, Ås og Nesodden. Slik fordeler elevene seg ved skolen våren 2015: Frogn: 353 elever Ski: 144 elever Ås: 88 elever Nesodden: 31 elever Oppegård: 19 elever Vestby: 13 elever Enebakk: 4 elever Bærum: 1 elev Spydeberg: 2 elever Skolen opplyser at det ikke er vanlig at den har elever fra Bærum og Spydeberg, og at disse skyldes flyttinger i løpet av skoleåret. Utover dette representerer fordelingen et «normalår» ved skolen. 90 elever fra Frogn kommune går på skole i Ås i 2015, 65 går i Nesodden, 61 går i Ski og 22 i Enebakk. Bare 3 elever går på skole i Oppegård. Hva betyr lokaliseringen av administrasjonen? Vi har ikke gjennomført noen lokal undersøkelse om betydningen av å eventuelt miste noe av administrasjonen i kommunen, men kan referere fra en nasjonal undersøkelse som viser at mange er opptatt av å få sentrum i en ny kommune til akkurat sin gamle kommune. 18 Dette kan selvfølgelig også ha stor betydning for folk i Frogn, og av kommentarene i undersøkelsen «Ti kjappe for en bedre kommune» ser vi at innbyggere er opptatt av nærhet til et kommunalt apparat. Vi antar at dette er spesielt viktig for folk i kommuner der det kan bli store avstander. Vi så i oversikten som viser reisetider at det ikke er langt mellom de fleste av sentrumsområdene i en relativt oppsplittet og flerkjernet region som Follo. Samtidig vet vi at den følelsesmessige siden av hvor det administrative sentrum ligger, ikke nødvendigvis er knyttet til geografiske avstander. Erfaringer fra Danmark viser videre at det er mulig å løse utfordringer knyttet til tilgjengelighet for eksempel gjennom nye IKT-baserte løsninger der man kan kommunisere med en sentralt plassert saksbehandler via skjerm i det gamle desentraliserte rådhuset. 18 Nasjonal undersøkelse, Frisvoll og Almås,

44 1.3.3 En følelse av tilhørighet Steder kan skape en følelse av tilknytning, og enkelte mener at mennesker har behov for slik stedstilhørighet - en følelse av å høre hjemme. Tilhørigheten kan til dels være uavhengig av andre - knyttet til en personlig opplevelse av for eksempel landskap, men den er også sosial og vokser fram som resultat av tilhørighet til andre mennesker. Det fysiske stedet og de sosiale relasjonene er ofte hovedingrediensene som fører til denne følelsen av å være hjemme. Innbyggeres tilbakemeldinger I undersøkelsen Ti kjappe for et bedre nærimljø, stilte vi spørsmål om stedstilhørighet der de svarte på hvor sterk tilhørighet de har til Follo/ Drøbak/Frogn/nærimiljøet sitt. Svaralternativ 1 = ingen tilhørighet, mens 5= sterk tilhørighet. Vi ser at svært mange respondenter føler sterk tilhørighet til både Drøbak og nærmiljøet. 2,6 % føler ingen stedstilknytning til Drøbak, og bare 0,6 % svarer at de ikke har noen tilknytning til nærmiljøet sitt. Dette betyr trolig også at både Drøbak og nærmiljøet er viktig for mange som bor i Frogn. En kan imidlertid ikke se bort fra at disse to er sammenfallende for en del som har svart. Mange svarer videre at de føler sterk tilhørighet til Frogn, men tyngden på svarene har flyttet seg noe mot venstre og i retning av svakere tilhørighet. Omtrent like mange prosent svarer imidlertid at de ikke føler noen tilknytning til Frogn, sammenlignet med Drøbak. Sammenligner vi Frogn og Drøbak med Follo, ser vi at tilknytningen blir enda litt svakere. Hoveddelen legger seg nå midt mellom sterk og ingen tilknytning. Bare 6,5 % sier at de ikke kjenner noen tilknytning til Follo. Hva betyr en kommunereform for tilhørigheten? Stedstilhørighet kan være en viktig drivkraft for at folk skal bidra med en innsats for et lokalt fellesskap. Denne stedstilhørigheten trenger imidlertid ikke å være knyttet til det kommunen som administrativ enhet en kan være engasjert i Drøbak eller i nærmiljøet sitt selv om kommunen heter noe annet enn Frogn og rommer mer. Som en innbygger skrev i undersøkelsen: «Drøbak bør sees som en del av regionsutvikling, med sin egenart» Samtidig er det fare for at en slik fragmentert identitet svekker fellesskapsfølelsen i en ny og større kommune. Vi ser imidlertid i vår enkle undersøkelse at tilhørigheten til nærmiljøet allerede er sterkere enn til det kommunale nivået, mens tilhørigheten til Follo er svakest. Samtidig svarer de fleste at de har en viss tilhørighet til Follo. KS-rapport «Kommunestørrelse og lokaldemokrati» fra 2014, legger vekt på interkommunal identitet som fundamentet for alle vellykkede kommunesammenslutninger - og at elles identitet over kommunegrensene vokser fram som følge av samhandling. Felles arbeidsmarked, handelssentrum, skolemarked og institusjoner som kulturhus, media og idrettslag, i tillegg til vellykket interkommunalt samarbeid og en hensiktsmessig og god interkommunal infrastruktur bidrar til å bygge interkommunal identitet. Dette bringer oss tilbake til start i analysen av kommunen som samfunnsutvikler, og til stedet som møteplass og arena for sosialt liv Profilering Stedsidentitet er noe man på den ene siden kan forme og påvirke gjennom bevisste aktiviteter, og på den andre siden bruke til å «profilere» seg fortelle noe om seg selv eller et foretak. Man velger for eksempel å lokalisere foretaket et bestemt sted fordi det passer inn i foretakets identitet. «Koblingen mellom egne identitetsprosjekter og stedstilknytning kan være mer og mindre bevisst, men som Manzo (2008) peker på: Those places we feel are supportive to our personal projects are among those to which we become attached 19». I følge kommuneplanen, skal Drøbak for eksempel være kjent og profilert som Oslofjordens trehus-, kultur-, bade- og ferieby, og vi kan ikke se at Drøbaks evne til å profilere seg blir truet av en kommunereform. En reform som innlemmer steder med lik profil som Drøbak, slik som for eksempel Son, kan imidlertid bidra til å styrke markedsføringskraften overfor turister som søker denne typen opplevelser. 19 Vestby og Skogheim (NIBR), notat til Distriktssenterets workshop på Gardermoen 16.juni 2014

45 Kilde: Ti kjappe for et bedre nærimljø. 1 = ingen tilhørighet 5= sterk tilhørighet 43

46 1.4. SWOT - Frogn kommune som samfunnsutvikler På grunn av en svært stram tidsramme velger vi å gjennomføre en forenklet SWOT der vi ser på styrker og svakheter ved dagens kommune - som organisasjon og samfunn, og på muligheter og trusler ved en reform. Styrker ved dagens kommune I Frogn opplever vi......tilstrekkelig befolkning til å nå den anbefalte minstestørrelsen i dag...moderat befolkningsvekst sammenlignet med andre kommuner i regionen gjør det mulig å møte veksten på en god måte (i følge SSBs prosnoser)...insentiver til å skape en variert boligstruktur lokalt fordi kommunen må legge til rette for ulike grupper på et relativt lite areal...lav arbeidsledighet...at befolkningen har gode inntekter og formuer...høyt utdanningsnivå - omtrent som snittet for Akershus...generelt gode oppvekstvilkår når det gjelder skole og fritid...god tilgang til aktiviteter og fritid...småbyfortrinn og generelt høyt potensiale for næringsutvikling...engasjert lokalt næringsliv og relativt høy etableringsvilje...at Follorådet har ambisjoner knyttet til næringsutvikling på et interkommunalt nivå, der det i teorien bør gi best effekt...et oversiktlig areal for fysisk planlegging...vekt på buss som kollektivt transportmiddel i en tid der jernbanen får mye oppmerksomhet...hyppige bussavganger mot Oslo og et stadig bedre tilbud mot Ås og Ski...samarbeid om samferdsel med de andre Follokommunene gjennom Follorådet...verdifulle fysiske stedskvaliteter, i tillegg til vilje og kompetanse til å ta vare på disse...en aktiv frivillighet og mange arenaer for sosialt liv...interkommunal sosial samhandling som gir et bredt tilbud og mange muligheter...sterk lokal tilhørighet og mye engasjement...en lokal identitet som har profileringsverdi Svakheter ved dagens kommune I Frogn opplever vi......svært sprikende befolkningsprognoser - den veksten Akershus fylkeskommune ser for seg kan kommunen en del utfordringer...relativt sterk aldring... en (svak) konkurranse om de attraktive innbyggerne i Follo...at boligtilbudet ikke er tilpasset etterspørselen - vi har mange store og dyre boliger, i tillegg til at leilighetene er svært dyre. Dette gjør det vanskelig for mange å etablere seg på boligmarkedet...delte tettsteder - særlig knyttet til Osloregionen som helhet, men også lokalt over grensen til Nesodden...en befolkningsdrevet arbeidsplassutvikling...lav arbeidsplassdekning lokalt, høy utpendling og mye hjerneflukt...at befolkningen har høy gjeld og at de økonomiske forskjellene er relativt store...at enkelte barn og unge opplever et materialistisk press...tegn til at befolkningen opplever tilbudet til ungdom som dårligere enn tilbudet til barn...utfordringer knyttet til livsstilssykdommer...dårlige resultater i NæringsNM sammenlignet med andre kommuner og eget potensiale - vi sliter særlig med at foretakene er små og har dårlig vekst...oppsplittet og delvis tungrodd virkemiddelapparat overfor næringslivet...dårlig kapasitet til arbeid med næringsutvikling internt i kommunen og at kommunen i seg selv er for liten til å drive effektiv næringsutvikling...lite FoU og et misforhold mellom det etablerte næringslivet og NMBU...at Drøbak kan oppleves som noe avsides fordi vi verken er direkte knyttet til E6 eller jernbane...underdimensjonerte transportsystemer for mange av våre innbyggeres arbeidsreiser, uten at vi har klare påvirkningsmuligheter fordi de pendler til en annen kommune og møter mange av utfordringene der...varierende utbytte av det interkommunale samarbeidet om samferdsel - det oppleves til tider tungrodd...et kollektivtilbud som er lite konkurransedyktig sammenlignet med bil internt i Follo - en del steder eksisterer det ingen kollektivforbindelse...at kommunegrenser gjør det vanskeligere å utvikle en samordnet arealpolitikk som bygger opp under kollektivtransporten innad i Follo...uenighet om vekst og vern i befolkningen

47 Muligheter ved kommunereform En reform kan......gi en mer balansert befolkningsutvikling når det gjelder alder (avhengig av hvem vi slår oss sammen med)...gi et mer variert boligtilbud innenfor kommunens grenser og øke fleksibiliteten i boligtilbudet...gjøre det lettere å finner arealer til kommunale boliger...føre til flere lokale arbeidsplasser i Follregionen gjennom mer integrert og effektiv næringsutvikling. Vi kan få mindre hjerneflukt og mindre pendling til Oslo...gi mulighet for et mer effektivt virkemiddelapparat rettet mot innovasjon og vekst i næringslivet - med tett kobling i annen kommunal aktivitet og planlegging...forenkle møtet mellom næringslivet og det offentlige gjennom å gi færre aktører og regelverk å forholde seg til...forbedre innbyggernes mulighet til å påvirke utnyttelsen av viktig grønnstruktur som i dag ikke ligger i egen kommune...gjøre fritidstilbudet mer variert og fleksibelt, med flere spesialierte tilbud og gi mer muskler til å gjøre store investeringer...gjøre kommunen til en sterkere påvirkningsaktør og en mer profesjonell samarbeidspartner i forhold til Akershus fylkeskommune, andre kommuner, Ruter, Statens vegvesen og lignende - for eksempel i forhold til næringsutvikling, areal- og samferdselsutvikling....gjøre det lettere å planlegge arealene slik at de legger til rette for et effektiv og samordnet transportsystem internt i Folloregionen...gjøre det lettere å tilrettelegge for rett næring på rett sted i et regionalt perspektiv Trusler ved kommunereform En reform kan......føre til at vi i Frogn må ta ansvar for mer befolkningsvekst, ettersom flere andre steder rundt oss i følge SSB, skal ha høyere vekst (i følge Akershus fylkeskommunes prognoser er imidlertid ikke dette argumentet gyldig)...svekke behovet og dermed interessen for å etablere et variert boligtilbud i det som i dag er Frogn - en kan få større forskjeller innad i en ny stor kommune...føre til at det blir vanskeligere å oppdage lokale forskjeller i folkehelse...gi sentralisering av fritidstilbud - hvilket gjør tilgjengeligheten dårligere, særlig for barn og unge...sentralisere administrasjonen og føre til større avstand mellom kommunen og innbyggerne, frivilligheten og lokalt næringsliv...svekke oppmerksomheten om de små stedene internt i det som i dag er Frogn kommune og gi dårligere oversikt...føre til økt uenighet om og minske interessen for vern av kulturminner og naturmiljø...svekke vekten på buss til fordel for bane - med det resultat at vi en gang i framtiden kan se for oss at våre pendlere må reise til Oslo via tog fra Ås...svekke lokal identitet og føre til mindre engasjement i lokalsamfunnet...gjøre det vanskeligere å tilpasse samfunnsutviklingen til lokale forhold fordi befolkningen blir mer mangfoldig 45

48 2. Frogn kommune som tjenesteyter «Norge har i en europeisk målestokk ikke spesielt små kommuner, verken når det gjelder areal eller innbyggere. Men de nordiske kommunene har ansvar for en betydelig større oppgaveportefølje enn mellom- og søreuropeiske kommuner.» Kommuneproposisjon Folks forventninger til offentlig sektor har økt sammen med inntektsnivået i samfunnet. Dette reflekteres både i økt etterspørsel etter kommunale tjenester, en forventning om en bredde i tjenestene og at kommunene arbeider med å utvikle og øke kvaliteten i tjenestene. For eksempel ser det ut til at forventningene til utdanning og helse- og omsorgstjenester øker med inntektsnivå Ekspertutvalget for kommunereformen. Tjenesteproduksjon er hovedaktiviteten til Frogn kommune og det er her vi bruker hoveddelen av våre samlede driftsutgifter på nesten 726 millioner (SSB, 2014). Følgende mål er relevante for dette temaet: Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner Følgende kriterier er relevante for dette temaet: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Ny kommunestruktur i Follo? I utredningen «Ny kommunestruktur i Follo?» finner vi noen interessante refleksjoner om generelle sammenhenger. 20 Potensiale for å levere mer effektive og bedre tjenester avhenger, i følge utredningen, av følgende trekk ved tjenestene (etter NIBR 2003): Produksjonsstruktur Produseres tjenesten i anlegg/institusjon eller utenfor? I de tilfellene der det er betydelig minsteutgifter knyttet til anleggene og der kapasiteten ikke er fullt utnyttet, kan vi regne med stordriftsfordeler. Er tjenesten et privat eller kollektivt gode? Tjenester som retter seg mot store grupper enkeltindivider eller husholdninger (for eksempel hjemmetjenester), vil trolig ha lite å vinne på kommunereform. For kollektive goder med sprangvise faste kostnader, slik som administrasjon, kan vi i følge teorien derimot regne med stordriftsfordeler 21. Tjenester der 20 Agenda Utredning og Utvikling AS og Econ Analyse AS på vegne av KS (2004). 21 Sprangvise faste kostnader er faste innen visse grenser av volumendringer. Kostnaden er konstant innen et produksjonsintervall. Øker produksjonen ut over en viss grense, gjør kostnadene ofte et sprang for så å stabilisere seg på et nytt høyere nivå inntil produksjonen overskrider en ny grense. Tall fra Enhet: prosent. Kilde: SSB

49 man må regne med betydelige investeringer, kan også dra fordel av kommunereform. Kompetansestruktur Krever tjenesten spisskompetanse? Er tjenesten rettet inn mot små eller store grupper i befolkningen? Er bredden i tjenestetilbudet viktig? Tjenester som er rettet mot små befolkningsgrupper kan høste kvalitetsmessige gevinster når flere kommuner går sammen. Slike tjenester krever kanskje også spisskompetanse som de mindre kommunene ikke klarer å levere. Større kommuner kan generelt gi bedre fagmiljø og større bredde, og forenkle rekrutteringen etter fagfolk. Lokalisering Er sentralisering av tjenesten ønskelig eller mulig? Det geografiske elementet er av betydning hvem drar nytte av sentralisering av hva slags tjenester? Vi ser allerede i dag heftige diskusjoner i sentraliseringsspørsmål i Frogn. Effektivitet handler både om et økonomisk rasjonale og om tjenestene i praksis er tilgjengelige. Ut i fra disse trekkene deler utredningen tjenestene opp i fire kategorier (etter NIBR 2003): 1. Tjenester uten stordrifts- eller kvalitetsgevinster 2. Tjenester med stordriftsfordeler 3. Tjenester med stordrifts- og kvalitetsgevinster 4. Tjenester med kvalitetsgevinster Utredningen konkluderer med at Follokommunene særlig kan ha nytte av samordning når det gjelder IKT, administrative funksjoner, ulike typer forvaltningsvirksomhet og kompetansekrevende tjenesteyting. Kapitlets oppbygning I dette kapitlet presenterer vi økonomiske nøkkeltall og vurderer den generelle kommuneøkonomien, før vi går videre til å se på tjenesteproduksjonen på sektornivå. Vi presenterer tilgjengelig statistikk og sammenligner Frogn kommune med de andre Follokommunene. Statistikkgrunnlaget er i stor grad begrenset av hva det finnes stratistikk for hos SSB (KOSTRA). Statistikken gjør det ikke nødvendigvis mulig å sammenligne kommunens effektivitet eller kvaliteten i tjenestene i sin helhet, men vi velger likevel å vise det vi mener er relevant. Enhetene har selv vurdert styrker og svakheter ved egen kapasitet, kompetanse, valgfrihet og effektivitet, i tillegg til muligheter og trusler ved en reform. Målet er både å gi et bilde av status i dagens kommune, og samtidig se framover med utgangspunkt i de samfunnsendringene vi kjenner til. Sett sammen med de økonomiske vurderingene og den tilgjengelige statistikken, mener vi at det er mulig å si noe om hvordan kommunen presterer på de relevante kriteriene for reformen. Arbeidsheftet som enhetslederne fikk tilsendt finner du som vedlegg. Vi deler tjenestene i følgende kategorier: Oppvekst Barn, unge og familier Barnehager Skolene Helse og omsorg Pleie og omsorg i institusjon Hjemmebaserte tjenester Helse og koordinering Psykisk helse og rustjenester Utvikling, tilrettelegging og omsorg NAV Frogn Kultur Kultur og fritid Tekniske tjenester Miljø, idrett og kommunalteknikk Eiendomsforvaltning Samfunnsutvikling Stab og støtte Personal, organisasjon og politiske tjenester Økonomi IKT og service 47

50 2.1 Økomiske vurderinger Vi vurderer kommuneøknomien ut fra driftsresultat og disposisjonsfond (sparekonto). Det er ingen entydig sammenheng mellom kommunestørrelse og netto driftsresultat, men det er en sammenheng mellom høyt inntektsnivå og lav effektivitet - og motsatt Styrker og svakheter ved dagens kommune Netto driftsresultater har vært bra i Frogn over flere år. Korrigert for behov, bruker Frogn kommune totalt sett minst i kroner pr innbygger av Follokommunene og betydelig mindre enn Kostra-gruppe Resultatene i de andre Follokommunene varierer noe, men kommunene gjør det generelt bra. Vestby og Oppegård har gode resultater, mens Nesodden har litt lavere resultat. Ski har negativt resultat i 2014, men har levert bra over tid. Videre har Frogn et disposisjonsfond med 100 millioner. Dette innebærer at vi kan dekke opp for eventuelle år med merforbruk uten at det går utover tjenestetilbudet. Dagens kommune har et uutnyttet inntektspotensiale på eiendomsskatt på maksimalt 130 millioner (beregnet ut fra antall husstander og antatt markedsverdi). Ingen av Follokommunene har eiendomsskatt på vanlige boliger eller fritidsboliger, men Vestby, Nesodden og Ås har eiendomsskatt på verker og bruk. Kommunene kommer likevel relativt høyt opp i Kommunebarometeret (se kap.2.2). Dette innebærer at kommunene driver effektivt og har et stort uuttnyttet inntektspotensiale. Kommunen har moderat lånegjeld og ligger nest lavest i Follo når det gjelder gjeld. Vi ligger dessuten lavere enn det SSB definerer som sammenligbare kommuner (KOSTRA gruppe 8). I vår region får kommunene lite overføringer fra staten og har over tid vært nødt til å effektivisere driften. Dette gjør at Follokommunene generelt leverer tjenester effektivt. Korte avstander og en konsentrert befolkning rundt Drøbak sentrum gjør at vi får mindre overføringer, 22 Gruppe 8 er mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger og middels frie disponible inntekter. men det betyr også at det er lettere å drifte kommunen økonomisk effektivt. Kommunen har tatt grep som vi forventer at vil effektivisere driften ytterligere, for eksempel knyttet til sykehjem og omsorgsboliger. Kommunen har på den annen side lite midler i andre fond i forhold til Ås og Vestby. Her har kommunene valgt ulike modeller - enkelte kommuner har valgt å spare mer i disposisjonsfond og mindre i andre fond. Kommunen har høyt akkumulert premieavvik sammenlignet med andre Follokommuner. Dette er en form for gjeld, der vi skyver en del utgifter foran oss som må dekkes på fremtidige budsjett. Dette betyr at kommunen må drive mer effektivt i årene framover. Kommunen har ambisjoner om en del store investeringer i årene som kommer. Enkelte behov kan være for små i en kommune på Frogns størrelse til at vi kan holde oss med et tilbud i kommunen. Vi ser aldring i kommunen, og dette kan bety økte utgifter fordi eldre har høyere behov for helsetjenester Muligheter og trusler ved reform Flere av nabokommunene har god økonomisk soliditet, og dette gir mulighet til å øke soliditeten i en ny og større kommune. En evaluering av kommunereformen i Danmark viser at den økonomiske bæredyktigheten er styrket ved at det er skapt mer økonomisk robuste enheter 23. En større kommune kan gi økonomiske muskler til å gi et mer mangfoldig tilbud og at man kan prioritere midler til større prosjekter og løft. Større fagmiljøer i enhetene kan gi mer effektiv tjenesteyting og dermed bedre økonomisk soliditet. Erfaringer fra Danmark viser at reform på noen områder har ført til økt nytenkning og kvalitet i tjenestene. Dagens samarbeidsløsninger er ofte lite øknomisk effektive fordi man bruker mye ressurser på koordinering, og miljøene vil trolig bli mer effektive om man samler dem. Større kommuner har bedre systemer for rutiner, og dette fremmer trolig effektivitet. 23 Kriterier for god kommunestruktur Delrapport fra ekspertutvalget, 2014

51 Kommunene samarbeider på mange områder allerede i dag, og dette kan gjøre en mulig reformprosess enklere. Hvis innbyggerne i kommunene vi slår oss sammen med har større behov, vil dette bety at Frogn må være med å dekke opp dette. En større kommune kan bety at man har behov for mer byråkrati og at man ikke nødvendigvis bruker mindre penger på for eksempel administrasjon. Erfaringer fra Danmarks kommunereform tyder på at de nye store kommunene ikke har oppnådd vestentlige økonomiske stordriftsfordeler, i følge en kronikk i Aftenposten 24. september Kronikken vurderer imidlertid ikke hvilken verdiskapning kommunene får ut av hver krone - altså hva den tilsvarende pengebruken betyr for effektivitet og kvalitet på tjenestene. Kommunene leverer godt i dag, men vi kan ikke være sikre på resultatene om vi slår oss sammen. En sammenslåingsprosess kan gi en periode med dårligere resultater fordi det er krevende med denne typen omorganiseringer. Fem år etter reformen tyder imidlertid erfaringer fra Danmark på at likviditeten og gjelden er på omtrent samme nivå som før sammenslåingen 25. Frogn kommune mest innsparingspotensiale innen pleie og omsorg og grunnskole. Når det gjelder administrasjon har enhet for økonomi sammenlignet med Vestby kommune og oppdaget at vi ikke fører regnskapet på samme måte. Fra og med regnskapet for 2015 justerer Frogn kommune sin regnskapspraksis slik at denne følger bestemmelsene i KOSTRA. Etter justeringen antar vi at kostnadene i Frogn er på linje med Vestby - i det nedre sjiktet i Follo Kostnader for innbyggerne Avhengig av livssituasjon betaler husstandene i Frogn for ulike type tjenester. Her viser vi kostnadsnivået for de ulike tjenestene der det er lett tilgang til datamateriale. Tallene viser at det er vanskelig å si at Frogn entydig er en dyr eller en billig kommune. Vann, avløp, renovasjon og feiing De fleste husstandene betaler kommunale avgifter. SSB undersøker på oppdrag for Huseiernes Landsforbund avgiftsnivået i alle landets kommuner basert på KOSTRA. Gjennomgangen viser at Frogn kommune er nest billigst i Follo, etter Ås. En større organisasjon kan bli mindre effektiv fordi det blir vanskeligere å trekke i samme retning og få til samarbeid på tvers av enhetene Resultater for sektorene Resultatet for de ulike sektorene viser til dels hvordan Frogn kommune prioriterer, sammenlignet med de andre Follokommunene, men de kan også være uttrykk for produktivitetsforskjeller. Videre fører kommunene regnskapet forskjellig, og dette kan gjøre sammenligning vanskelig. Utgiftsnivået i Frogn er høyt for pleie- og omsorg, kommunehelse og fysisk planlegging. Utgiftsnivået ligger midt i for administrasjon, barnevern og kultur. Utgiftsnivået er lavt for grunnskole, barnehage og sosiale tjenester. Sammenlignet med den kommunen som bruker minst på et tjenesteområde i Kostra-gruppe 8, har 24 aftenposten.no/nyheter/uriks/danmark-sparte-lite-paa-sla-sammen-kommuner html 25 Kriterier for god kommunestruktur Delrapport fra ekspertutvalget, 2014 Barnehage og SFO Fra 1. mai 2015 blir gebyrsatsene for barnehage fullt ut regulert av en statlig forskrift som innebærer at ingen husholdninger skal betale mer enn seks prosent av inntekten sin for en barnehageplass. Foreldrebetalingen er også begrenset av maksimalprisen, som fra 1. mai 2015 er kroner pr måned. Når det gjelder SFO er Frogn av de dyreste i Follo på lang oppholdstid, men relativt billig på kort oppholdstid. Praktisk bistand Frogn er, sammen med Oppgård, betydelig dyrere enn de andre Follokommunene. Fysisk planlegging Frogn har middels prisnivå for private reguleringsplaner med boligformål, og lavt saksbehandlingsgebyr for å føre opp enebolig, sammenlignet med resten av Follo. For oppmåling er Frogn den dyreste kommunen i Follo. 49

52 Enhet: Kroner og prosent. Kilde: SSB Utvalgte nøkkeltall ,2 239,9 241,7 0,2 207,6 2,2 197,2 0,3 200,3 2, ,5 195,4 Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger -0,5 Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter Frie inntekter i kroner per innbygger Langsiktig gjeld i prosent av brutto driftsinntekter Netto lånegjeld i kroner per innbygger Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Brutto driftsutgifter per innbygger Enhet: Kroner. Kilde: SSB Serie1 Netto driftsutgifter - kroner pr innbygger Regnskap 2014 justert for utgiftsbehov Sammenliknet med Follo kommunene og KOSTRA-gruppe 8 Kilde: KOSTRA

53 51

54 2.2 Hva sier målinger? Kommunebarometeret Gjennom kommunebarometret sammenligner Kommunal rapport nøkkeltall for 13 ulike områder av kommunal virksomhet. I totaltabellen er 127 ulike nøkkeltall lagt sammen. Der har de også justert noe med hensyn til kommunenes reelle økonomiske handlefrihet. I den samlede (foreløpige) listen for 2015 er Frogn rangert som nummer 58. Dette er en nedgang fra plass 42 i fjor. Både Nesodden, Ås, Oppegård, Vestby og Ski ligger i år innenfor topp 30. Nesodden er foreløpig høyest rangert av kommunene i Follo, med plass nummer 6. Enebakk ligger lavest, med plass nummer 132. Vi ser imidlertid at plasseringen svinger en del fra år til år og dette kan være en grunn til å behandle resultatene med en viss skepsis. Frogn har imidlertid ligget blant de 100 beste i flere år. Frogn kommune ligger i år langt ned i tabellen på områdene barnehage, helse, kultur og saksbehandling, men ligger greit ann når det gjelder områdene sosial, miljø og ressurser, økonomi og eldreomsorg. Våre beste resultater finner vi på områdene skole, kostnadsnivå og barnevern. Vann, avløp og renovasjon er ikke oppgitt Bruker- og innbyggerundersøkelser Innbyggernes tilfredshet med kommunale tjenester er stigende opp til et innbyggertall på , før den faller markant i følge en masteroppgave fra Følgende forklaringer er relevante: 1. Små kommuner er mer homogene og politikerne representerer befolkningen på en bedre måte i små kommuner, slik at man unngår smertefulle kompromisser. 2. Befolkningen i kommuner er forskjellige avhengig av størrelsen. 3. Små kommuner mottar mer i statlige overføringer og har høyere inntekt. 4. Politikerne i kommuner med få innbyggere har bedre kontakt med grasrota, slik at beslutningene som tas i sterkere grad representerer folks prioriteringer. 5. Folk bosetter seg i kommuner der tilbudet harmonerer med deres ønsker. 26 Stort og flott? Eller smått og godt?: En kvantitativ analyse av kommunenes ressurser og egenskaper, og deres innvirkning på levekårene i kommune-norge. Har kommunestørrelse og lokal politiske forhold betydning for levekårene?, Vistnes, Maia Emilie, masteroppgave, NTNU, 2014 Alderssammensetningen, utdanningsnivået og nivået på kommunens inntekter har imidlertid mye større betydning enn folketallet i seg selv. I følge DIFI gir kvinner i hovedsak bedre skår enn menn, og innbyggerne som er 67 år eller eldre, er mer fornøyde med de fleste tjenestene enn de yngre innbyggerne. Ekspertutvalget refererer til en undersøkelse gjennomført av DIFI, som viser at innbyggernes fornøydhet knyttet til kommunestørrelse varierer mellom tjenesteområdene. Innbyggerne i kommuner med færre enn innbyggere gir i større grad uttrykk for at eksempelvis omsorgstjenestene er gode, enn innbyggerne i de større kommunene. Innbyggerne i de største kommunene gir på den annen side høyere skår til kultur- og kollektivtilbudet enn i små kommuner. Kommunens egne undersøkelser Pleie og omsorg Enhet for pleie og omsorg gjennomfører en pårørende- og brukerundersøkelse hvert andre år, og sist i Undersøkelsen omfatter Ullerud sykehjem, Ullerud Bofellesskap og Grande sykehjem. Pårørende og beboere svarer på spørsmål i forhold til en skala fra 1 til 6, hvor 1 er svært misfornøyd og 6 er svært fornøyd. For pårørende er det totale snittresultatet for undersøkelsen 4,6, hvilket er lik snittet for landet på samme undersøkelse. Dette er samme resultat som i For beboere er snittet 5,3, mot 5,4 i Dette er over snittet for landet, som ligger på 5,1. Skole Årlig gjennomfører dessuten kommunen elevundersøkelsen på 5. til 10. trinn. Undersøkelsen, er obligatorisk for elever på 7. og 10. trinn, og viser gode resultater for Elevene trives godt, og de fleste elevene som svarer at de ikke trives med skolearbeidet, trives likevel på skolen. Resultatene fra foreldreundersøkelsen tyder på at også foreldrene stort sett er fornøyde. Planlegging Resultatet fra den enkle innbyggerundersøkelsen Ti kjappe for et bedre næmiljø, viser at befolkningen stort sett er fornøyde med bomiljøet sitt. Dette påvirker kommunen blant annet gjennom arealplanlegging og byggesaksbehandling.

55 Kilde: «Ti kjappe for et bedre nærmiljø», Frogn kommune, våren En innbygger skriver for eksempel: Et godt og stille lokalmiljø med egen matbutikk, gode kollektivforbindelser til Oslo, hyggelige naboer, relativt bilfritt og trygt for ungene å farte rundt på egenhånd. Resultatene for hvor fornøyde innbyggerne er med utviklingen i Drøbak er mer sprikende. Omtrent like mange er misfornøyde som fornøyde, og nesten ingen er veldig fornøyde med uviklingen. Kommentarene viser imidlertid at innbyggerne ikke er enige om hva som er galt - noen ønsker for eksempel mer fornyelse, andre mindre. 2.3 Oppvekst Følgende enheter ligger under dette området: Barn, unge og familier (BUF), barnehage og skolene Grunnskolen Vi ser at Frogn kommunes elever skårer høyt på antall grunnskolepoeng i I Follo er det bare Oppegård som skårer bedre enn Frogn 27. Frogn ligger litt lavere sammenlignet med de andre Follokommunene når det gjelder andel elever som går direkte over fra grunnskole til videregående opplæring. Her ligger vi som nummer fem i Follo. Forskjellene er imidlertid ikke store. Jamfør Kostra-gruppe 8 har vi et innsparingspotensiale på grunnskole på 22,5 millioner kroner, men potensialet krever trolig at vi justerer sko- 27 Grunnskolepoeng regnes ut ved at alle avsluttende karakterer som føres på vitnemålet, legges sammen og deles på antall karakterer slik at en får et gjennomsnitt. Deretter ganges gjennomsnittet med 10. Elever som har færre enn halvparten gyldige karakterer er ikke med i beregningene. 53

56 lestrukturen, øker gjennomsnittlig klassestørrelse og reduserer behovet for lærerårsverk. Endret skolestruktur reduserer også kostnadene til skolelokaler, forutsatt at frigjorte lokaler kan benyttes til annen tjenesteproduksjon. Frogn er imidlertid den Follokommunen som hadde størst gjennomsnittlig gruppestørrelse i Når det gjelder kriteriet valgfrihet, ser vi at fire av Follokommunene har en privatskole, og at Frogn er en av dem. I tillegg melder skolene selv om at elevene kan søke om å få gå på en annen skole enn den de sokner til. Vi har et betydelig økonomisk innsparingspotensiale innenfor skolesektoren, men dette kan vi bare ta ut om vi endrer skolestrukturen. Skolenes tilbakemeldinger Kompetanse Når det gjelder spisskompetanse melder skolene at de stort sett har god kompetanse - både formelt og når det gjelder erfaringskompetanse. En skole melder at de mangler juridisk kompetanse. En annen skole melder om middels formell og erfaringskompetanse innen estetiske fag. Når det gjelder ressurser til kompetanseutvikling mener noen skoler at denne er god, mens andre opplever den som middels eller manglende. Flere av skolene skriver at de dekker kompetanseutfordringer gjennom videreutdanning, og en skole melder om noe kursvirksomhet sammen med nabokommunene. Skolene mener de har gode fagmiljøer - det vil si at to eller flere fagpersoner med samme kompetanse. Opplevelsen av rekrutteringsutfordringer ser ut til å være noe delt. Flere skoler skriver at det stadig blir vanskeligere å rekruttere nye lærere på grunn av konkurranse med nabokommunene. Skolene opplever at de i dag har gode fag- og arbeidsmiljøer som når de målene de setter seg. En skole peker også på nærhet til beslutningene i dagens kommune Grunnskolepoeng Enhet: poeng. Kilde: SSB (KOSTRA) Andel elever med direkte overgang fra grunnskole til videregående opplæring, Enhet: prosent. Kilde: SSB (KOSTRA) 99 98, , , , , ,5 Gjennomsnittlig gruppestørrelse Enhet: elever. Kilde: SSB (KOSTRA) Serie1 Serie1 Serie1

57 Muligheter og trusler ved reform Enkelte melder tilbake at en reform kan gi fordeler når det gjelder kompetanse og rekruttering. En skole ønsker seg dessuten nye yrkesgrupper inn i skolen, slik at vi står bedre rustet til å hjelpe de elevene med mest utfordringer. Valgfrihet i grunnskolen - innenfor dagens kommune 7 Grunnskole og valgfrihet - kommunale og private skoler i Follokommunene En skole mener en reform kan gi økte økonomiske muskler ved store investeringer - en form for økonomisk stordriftsfordel. Økt distanse mellom politikere og befolkning blir videre nevnt både som en styrke og en trussel ved en reform Kommunal Privat Kommunal Privat Kommunal Privat Kommunal Privat Kommunal Privat Kommunal Privat Kommunal Privat Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Som trusler ved en kommunereform nevner skolene videre at det blir lengre til administrasjonen og et mer uoversiktlig system enn vi har i dag. En skole er usikker på om en ny storkommune vil satse på skole i samme grad som dagens kommune. Tall fra Enhet: prosent. Kilde: SSB (KOSTRA) Andel med barnehagelærerutdanning 93,8 90,8 86,2 77,3 76,7 78,7 68,8 Liten betydning Mange legger imidlertid vekt på at en reform vil ha liten betydning for skolesektoren fordi mye er statlig regulert. Enkelte nevner også at rekrutteringsproblemer er et generelt problem og at skolestrukturen trolig ikke har sammenheng med en kommunereform. Skolene melder tilbake at de ikke ser behov eller preferanser som ikke kan bli dekket i en større kommune Barnehagene Frogn plasserer seg midt i laget når vi sammenligner Follokommunene når det gjelder andelen ansatte som har barnehagelærerutdanning. Vi ligger litt dårligere ann på indikatoren styrere og pedagogiske ledere med barnehageutdanning, og 35,6 ansatte styrere og ped.ledere 37 ansatte styrere og ped.ledere 35,6 ansatte styrere og ped.ledere 31,9 ansatte styrere og ped.ledere 31,2 ansatte styrere og ped.ledere 29,1 ansatte styrere og ped.ledere 25,5 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk for begge indikatorene er det et stykke opp til de kommunene som kommer best ut i Follo. Vi ser at barnehagene har relativt høy voksentetthet per barn. Forskjellene er imidlertid ikke store. Tabellen er generert fra SSB og vi gjør oppmerksom på at den visuelt sett kan fordreie inntrykket. Frogn har 6,2 barn per årsverk, mens de kommunene med lavest voksentetthet har 6,5 barn per årsverk. ansatte styrere og ped.ledere 55

58 Videre er Frogn kommune den kommunen i Follo som har de laveste driftsutgiftene per innbygger 1-5 år. Nesodden ligger på topp, et godt stykke over resten av kommunene. Vi ser samtidig at Frogn er en av kommunene med lavest andel barn mellom ett og fem som går i barnehage. Den lavere andelen kan skyldes at flere velger andre tilbud eller passer barna selv. Tilbakemeldinger fra enhet barnehage Styrker og svakheter ved dagens kommune Når det gjelder spisskometanse forteller enheten at den mangler kompetanse innen spesialpedagogikk, tolk og tospråklige assistenter. Enheten opplever imidelertid gode fagmiljø når det gjelder barnehagelærerutdanning. Enheten melder om at alle styrerne har barnehagelærerutdanning, i tillegg til at minst tre pedagogiske lærere har barnehagelærerutdanning.barnehagekontoret utgjør 2,2 årsverk som fylles av 3 personer med barnehagelærerutdanning og videreutdanning. Enheten opplever at det er lett å rekruttere til styrerstillinger, og at disse er lette å beholde. Det er også lett å rekruttere assistenter - vi har videreutdannet egne ansatte til barne- og ungdomsarbeidere. Pedagogiske ledere er vanskeligere å rekruttere. Vi har løst utfordringene gjennom å utdanne egne ansatte og har opplevd lav utskriftning. Det er dessuten vanskelig å rekruttere spesialpedagoger. Barnehagene bøter i dag på svakheter gjennom det private og offentlige utdannings-, kurs- og kompetansemarkedet. I tillegg deltar det administrative nivået i en felles nettverksgruppe for Fol- Antall barn korrigert for alder til basisvirksomhet i kommunale barnehager Enhet: barn. Kilde: SSB (KOSTRA) 6,55 6,5 6,45 6,4 6,35 6,3 6,25 6,2 6,15 6,1 6,05 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Netto driftsutgifter til barnehage per innbygger 1-5 år, Enhet: kroner. Kilde: SSB (KOSTRA) Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Enhet: prosent. Kilde: SSB (KOSTRA) 94,5 Andel barn 1-5 år med barnehageplass ,4 93,1 90,3 94,5 93,7 89,6 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk

59 lokommunene. Her deler de erfaringer og diskuterer utfordringer innen barnehageforvaltningen. Nettverket har også gjennomført et felles kompetanseløft, og enheten opplever samarbeidet som nyttig. Barnehageenheten opplever å ha høy faglig kompetanse. Korte avstander gir god oversksikt og vi har et stabilt miljø. Enheten forteller at kommunen tilbyr barnehageplass til alle som søker og har rett på plass. Kommunen tilbyr også plass til barn som ikke har rett på plass, men klarer ikke å gi plass til alle til enhver tid. Disse kapasitetsproblemene har vi løst gjennom å plassere barn som gjestebarn i barnehager i nabokommunene. Antallet gjestebarn varierer fra år til år. I framtiden står barnehagene overfor utfordringer knyttet til små barnehager som vi ikke kan utvide på grunn av manglende areal. Enheten forteller også at innbyggerne har god valgfrihet i dag, men at en større kommune kan gi et enda bredere tilbud. Muligheter og trusler ved reform Enheten ser sju kommunale barnehager som et lite fagmiljø. Den opplever at gruppa er homogen og at de med fordel kunne utfordret hverandre mer for å skape mer dynamikk og nytenkning. En større kommune gir et bredere fagmiljø og dette kunne ført til mer læring - det er flere å diskutere fag med - og dermed bedre kvalitet for brukerne. Enheten tror dessuten en større kommune ville vært positivt for rekrutteringen. Videre kan en reform gi bedre muligheter til å gi plass til de barna som ikke har rett på plass gjennom mer fleksibel kapasitetsutnyttelse - altså en form for stordriftsfordel. Økt distanse kan gi mer nøytrale politikere og bedre demokratisk styring. Som trusler ved en kommunereform, nevner enheten at det kan bli større avstander mellom barnehagene og de som tar beslutninger. Videre mener de at et stort miljø kan gi mindre samhold, mindre påvirkningsmuligheter og mer byråkrati. Lokaldemokratiet blir også nevnt som en trussel Enhet for barn, unge og familier (BUF) Enheten har ansvar for helsestasjon, helsestasjon for ungdom, svangerskapsomsorg, skolehelsetjenesten, familieteam, pedagogisk psykologisk tjeneste (PPT), utekontakt, bolig for mindreårige asylsøkere og barnevern. Barnevernpanelet anbefalte i 2011 at ingen barnevernstjenester skal ha under fem fagårsverk. I Frogn kommune har vi 13,7 årsverk i barnevernet, hvilket betyr at vi ligger godt over den anbefalte minstestørrelsen. Tilbakemeldinger fra BUF Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten opplever generelt god spisskompetanse, men har middels formell og erfaringsbasert kompetanse innen PPT og Tiltak for enslige mindreåreige flyktninger. Samtidig opplever enheten at den har lite ressurser til å utvikle spisskompetanse. Enheten har i varierende grad et fagmiljø innen de ulike tjenestene. For eksempel mangler jordmor på helsestasjonen et fagmiljø. Enheten har ikke opplevd rekrutteringsproblemer og klarer å holde på nødvendig kompetanse. For å bøte på eventuelle svakheter når det gjelder kompetanse, kjøper enheten inn konsulentbistand. Videre dekker enheten dette gjennom kompetanseutvikling og gjennom samarbeider med de andre Follokommunene. Det eksisterer nettverk for barneverntjenester, miljøterapeuter, jordmødre, skolehelsetjeneste, utekontakter, og ledere innen BUF-tjenester i Follo. I tillegg deltar Ungdomslosen i et Akershusnettverk og familieteamet deltar i et uformelt nettverk i Follo. Enheten opplever å ha høy kompetanse på forebyggende arbeid, tidlig intervensjon, utredning, samhandling og endring. Samtidig opplever enheten svaketer når det gjelder tiltak for barn, unge og familier som har store og sammensatte behov. Enheten opplever dessuten å stå overfor utfordringer når det gjelder barn og unges psykiske helse, problemer knyttet til stress og økonomisk velstand. Videre opplever enheten høyt engasjement og god tilgjengelighet for innbyggerne. Den når målene kommunen setter seg både når det gjelder kvalitet og økonomi. I tillegg sier enheten at den har god kjennskap til lokalmiljøet, og at et lite miljø gjør at fagpersonene kjenner hverandre godt. Samtidig kan det være en svakhet at alle kjenner alle for nettopp dette fagområdet. Muligheter og trusler ved reform Enheten mener at en reform kan gi større fagmiljøer og muligheter for mer differensierte tilbud. Tjenestene vil også bli mer robuste og mindre sårbare ved sykdom og fravær. Videre mener enheten at en reform kan gi kommunen mer å spille på økonomisk, i tillegg til å spare 57

60 administrasjonskostnader. Flere personer å gjøre avtaler med kan øke tilgjengeligheten i systemet. Netto driftsutgifter til pleie og omsorg per innbygger 2014 En reform kan gjøre kommunen mer tungrodd, og gi større avstand mellom de som fatter beslutninger, de som utøver og de som mottar tjenestene. Det kan videre bli mindre kontroll og større byråkrati. En kan oppleve mer standardisering av tilbudet og dermed et mer begrenset tilbud. Hvis reiseveiene blir lange, kan tilbudet bli dårligere for enkelte Enhet: kroner. Kilde: SSB (KOSTRA) Helse og omsorg Følgende enheter ligger under dette området: pleie og omsorg i institusjon, hjemmebaserte tjenester, helse og koordinering, psykisk helse og rustjenester, utvikling, tilrettelegging og omsorg, NAV. Samhandlingsreformen og kommunereformen Leif Arne Leif Arne Heløe (NIBR) skriver i en kronikk at samhandlingsreformen har aktualisert behovet for en kommunereform i Norge 28. Innbyggerne har fått flere rettigheter, samtidig som kommunene har fått mindre handlingsrom og flere oppgaver som krever store ressurser. Logikken i Samhandlingsreformen er, i følge NIBR rapport 2014:3, at kommunene skal spare penger til å medfinansiere sykehusinnleggelser gjennom folkehelsetiltak som fører til færre sykehusinnleggelser. Rapporten peker imidlertid på at få kommuner bruker midlene slik de er tenkt, fordi det krever en langsiktighet som kommunene ikke alltid klarer å etterleve. I 28 Kommunetorget.no, 2012 pr. innbygger 80 år og over pr. innbygger 67 år og over pr. innbygger 80 år og over pr. innbygger 67 år og over pr. innbygger 80 år og over pr. innbygger 67 år og over pr. innbygger 80 år og over pr. innbygger 67 år og over pr. innbygger 80 år og over pr. innbygger 67 år og over pr. innbygger 80 år og over pr. innbygger 67 år og over pr. innbygger 80 år og over Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Korrigerte brutto driftsutgifter pr. mottaker av kommunale pleie og omsorgstjenester pr. innbygger 67 år og over Enhet: kroner. Kilde: SSB (KOSTRA) Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk

61 tillegg er prosjektfinansiering av folkehelsetiltak et problem fordi ikke alle kommuner har ressurser til å søke midler. Noe av midlene i Frogn ble avsatt til medfinansiering. Resten gikk til pasienter som er meldt utskrivningsklare (UK-meldte) og flere sykehjemsplasser. Vi søkte samhandlingsmidler, men Follokommunene ble sett under ett, slik at når noen Follokommuner for eksempel fikk midler til innsatsteam, fikk andre midler til friskliv. Dette kunne ikke den enkelte kommunen påvirke. Frogn fikk penger til et prosjekt vi aldri satte i gang, som handlet om en annen måte å se på støttekontakter på, «Fritid med bistand». Kommunen har søkt og får midler til videreføring av frisklivstiltak. I fjor søkte vi og fikk midler for tiltak til kronikere. Vi har også en partnerskapsavtale innen folkehelse hvor vi tildeles drøyt kr ,- per år. Økonomisk effektivitet Frogn kommune har nest lavest netto driftsutgifter til pleie og omsorgstjenester per innbygger 67 år og over, sammenlignet med resten av Follo, men korrigert for behov driver vi dyrt sammenlignet med de andre Follokommunene 29. Når det gjelder brutto driftsugifter per mottaker ligger Frogn som nummer fem i Follo - vi bruker altså lite per mottaker. Dette kan bety at vi driver effektivt, men samtidig vet vi at vi leverer tjenester til et høyt antall. Tjenestene spres utover slik at vi ikke nødvendigvis klarer å gi et tilstrekkelig tilbud til de som trenger det. Vi har i dag en ineffektiv tjenestestruktur og tilsynelatende et stort innspa- 29 Kategorien er ikke lik vår enhet for pleie og omsorg i institusjon, men omfatter hele omsorgssektoren. Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) 75 Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) 0, ,67 Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Årsverk ekskl. fravær i brukerrettede tjenester per mottaker ,44 0,45 0,48 0,51 0,29 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk 24 Andel årsverk i brukerrettede tjenester med fagutdanning 2014 Andel plasser i institusjon og heldøgnsbemannet bolig i prosent av bef. 80+, Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk

62 Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) 13,8 Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon 8,1 14,5 10,4 13,3 15,9 13,8 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk ringspotensiale innen sektoren. Noe av dette potensialet kan vi ta ut gjennom å tilby flere omsorgsboliger. Dette gir færre heldøgns sykehjemsplasser og gir brukerne mulighet til å bo i egen bolig lenger. Frogn kommune legger seg som nummer fem i Follo når det gjelder andel årsverk med fagutdanning i brukerrettede tjenester innen pleie og omsorg, og når det gjelder årsverk per mottaker. Ski skiller seg ut på denne indikatoren, mens Frogn legger seg nært resten av Follokommunene. 0,28 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,59 Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Timer med lege/fysioterapi per beboer per uke i sykehjem, ,37 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 1,13 Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,66 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,21 Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Kilde: SSB (KOSTRA) 0,43 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,7 Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,44 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,16 Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,42 0,36 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,85 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,72 Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Når det gjelder andel plasser i institusjon og heldøgnsbemannet bolig i prosent av befolkningen 80 år eller eldre, ser vi at Frogn har relativt få plasser sammenlignet med særlig Ski, Oppegård og Enebakk. Vi ser også at en relativt lav andel av de over 80 år er beboere på institusjon. Dette kan enten bety at de ikke har fått plass, eller det kan bety at de eldre i Frogn holder seg friskere lenger. Vi finner imidlertid ikke tegn til at den lave andelen i institusjon gjenspeiles i indikatorene for folkehelse. En tredje forklaring kan være at Frogn er flinkere til å gi et tilstrekkelig tilbud i hjemmetjenesten, slik at flere kan bo hjemme lenger. Vi ser at Frogn ligger som nummer fem i Follo også når det gjelder antall legetimer per beboer per uke i sykehjem og som nummer tre når det gjelder antall timer fysioterapi. Vi er ikke best i klassen, men heller ikke den dårligst. Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk

63 Andel plasser med enerom 2014 Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) 95,1 95,1 95, ,9 91,9 66,2 58,4 57, et fagmiljø innen demens, palliasjon, ledelse og ernæring. Det er lett å rekruttere helsefagarbeidere og sykepleiere i store stillingsbrøker og til fast ansettelse, men mer krevende til små stillingsbrøker og som vikarer og tilkallingsvakter. Økt lønnstillegg brukes som et rekrutteringsmiddel for sykepleiere i noen nabokommuner, og dette er en av grunnene til at enheten opplever at det er vanskelig for Frogn kommune å konkurrere med de andre kommunene i Follo. Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Videre tilbyr Frogn kommune enerom til alle beboere i institusjon, men rommene har i liten grad eget bad og toalett. Ekpertutvalget konkluderer med at kommunestørrelse har svake effekter for pleie og omsorg. Små kommuner har noe høyere andel enerom og noe svakere dekning av fysioterapi enn store kommuner. Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Andel plasser i enerom i pleie- og omsorgsinstitusjoner Andel plasser i brukertilpasset enerom m/ eget bad/wc Tilbakemeldinger fra enhet for Pleie og omsorg i institusjon Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten opplever god spisskompetanse på en del områder, men har middels eller lav formell kompetanse på områder som demens, ernæring, ledelse og geriatri. Erfaringskompetanse oppveier til en viss grad lav formell kompetanse. Enheten har et stort fagmiljø innen helsefag og sykepleie, men har også Enheten mener det er vanskelig å rekruttere mellomledere med formell lederkompetanse. Videre har vi få stillinger med høy stillingsbrøk for helsefagarbeidere. Dette medfører at vi har vansker med å rekruttere unge og nyutdannede, noe enheten opplever som en svakhet. I dag bøter enheten på utfordringer med kompetanse og kapasitet ved å kjøpe inn arbeidskraft via bemanningsbyråer, og har blandet erfaring med dette. Videre deltar enheten i samarbeid i Follo (Kompetansehjulet), har samarbeid med Ahus, høyskolen i Oslo og Akershus i tillegg til andre Akershus-kommuner. Disse samarbeidene har enheten god erfaring med. Enhetslederen har dessuten utformelt samarbeid med andre enhetsledere i Follo. Kommunen kompetanseutvikler dessuten egne ansatte på flere fagområder. Vi må imidlertid årlig søke kompetanseutviklingsmidler hos fylkesmannen, hvilket enheten opplever som uforutsigbart. Enheten har i dag lav utskiftning og god kompetanse, men opplever for lite ressurser til kompetanseutvikling. Mange nye faglige krav og ansvarsområder gir grunn til bekymring for framtiden. Mange helgestillin- 61

64 Årsverk pleie og omsorg Frogn, ,83 Enhet: årsverk Kilde: SSB (KOSTRA) 42,02 34,5 18,39 23, ,06 5,88 5,17 5,09 7,12 0,51 2 1,67 0,35 11,42 7,87 3,21 ger gir dessuten lite kontinuitet og lav kompetanse i helgene. Kommunen klarer å tilby innbyggerne de lovpålagte tjenestene i dag, men kvaliteten kan bli bedre. Enheten forventer at kravene til eget tjenesteområde blir stadig større - dette gjelder både de formelle kravene og de uformelle forventningene i samfunnet. Kommunen har i dag lavt nivå på tilbudet innen fysioterapi på sykehjemmene og på aktiviteter og sosiale tilbud til pasientene - samtidig som enheten opplever at forventningene fra pårørende og samfunnet øker. I dag krever oppgaveløsningen at kommunen samarbeider med andre kommuner - dette gjør saksbehandlingen vanskeligere og fører til unødvendig tidsbruk og paralelle prosesser, der alt dessuten må forankres i de enkelte kommunene. Muligheter og trusler ved reform Et større fagmiljø kunne gitt mulighet for flere faste ansettelser i en sentral som fordeler personell etter behov - noe som ville gjøre rekrutteringen enklere. Konkurransen i Follo oppleves som et problem, og enheten forventer at det lettere å rekruttere til en tjeneste som yter mer i tråd med brukernes behov, uavhengig av om disse er lovpålagte eller ikke.

65 En større kommune vil trolig frigjøre kapasitet til å tenke mer fremtidsrettet, og i tiden framover står pleie og omsorgstjenesten overfor betydelige utfordringer knyttet til aldringen i befolkningen. Et større fagmiljø kunne gitt mer tverrfaglig samarbeid og erfaringsutveksling, i tillegg til økt fagmiljø på spesialistoppgaver. I dag er ikke behovet stort nok til at vi kan ha ressurser på alle spesialistoppgaver. Pasienter med sjeldne sykdommer blir for eksempel flere i en større kommune - og vi kan lettere gi et tilpasset tilbud. Når det gjelder valgfrihet har ikke innbyggerne mulighet til å velge en privat tilbyder i dag. En større kommune kan gjøre det mer interessant for private å tilby tjenester. Dette kan føre til mer variasjon og ulike måter å organisere tjenesten på som gir inspirasjon til både kommunen og private tilbydere Hjemmebaserte tjenester KOSTRA har få tall som dreier seg om hjemmetjenestene isolert fra annen pleie og omsorg. Tallene vi finner er ikke relative, og derfor vanskelige å sammenligne fra kommune til kommune. Vi ser imidlertid at de fleste kommunene i Follo, inkludert Frogn har et system for brukerundersøkelser både i institusjon og i hjemmetjenesten, og dette er en viktig form for kvalitetssikring. Enebakk er den eneste kommunen som ikke gjennomfører slike undersøkelser, i tillegg til at Vestby mangler et system for brukerundersøkelser i institusjon. Tilbakemeldinger fra hjemmebaserte tjenester Styrker og svakheter ved dagens kommune Hjemmebaserte tjenester opplever at de har dårligere spisskompetanse enn enhet for pleie og omsorg i institusjon. De mangler kompetanse innen ergoterapi, fysioterapi og målrettet miljøarbeid. Enheten har middels kompetanse innen sykepleie, økonomi, jus og administrasjon, og middels formell kompetanse innen hjelpepleie. Enheten bruker ressurser i andre enheter for å kompensere for den manglende kompetansen. I tillegg løser enheten utfordringer knyttet til svak kompetanse og manglende kapasitet gjennom Brukerstyrt personlig assistanse (BPA), prosjektsamarbeid i Follo, et uformelt nettverk for enhetsledere i Follo og gjennom kurs og kompetanseutvikling. Enheten opplever at de oppgavene de møter i hjemmet er mange og varierte, og at oppgavemengden øker. Den kompetansen enheten har møter ikke de oppgavene de ansatte møter i dag. I tillegg forventer enheten at oppgavene blir enda flere og mer varierte i framtiden. Sykepleiere og andre helsearbeidere har ikke alltid den riktige kompetansen, og kompetansen brukes ikke på rett sted til rett tid slik Samhandlingsreformen forutsetter. Det er behov for mer tverrfaglighet - hele døgnet. Enheten mener at det blir vanskeligere og vanskeligere å rekruttere, samtidig som samhandlingsreformen krever mer av kommunen. Spesialisthelsetjenesten overfører oppgaver, men ikke fagressursene. Det oppfattes ikke som like attraktivt å jobbe i kommunene som på sykehus. De med høyskoleutdanning blir brukt som poteter, og får ikke brukt fagkompetansen sin slik de burde. Enheten opplever i dag konkurranse om arbeidskraften i Follo. Det er krevende å jobbe alene med risikopasienter. Personalet er utsatt for større press - både faglig og i forhold til HMS, i tillegg til at enheten opplever at trusler og vold er et økende problem. Dette innebærer at man i flere tilfeller enn før må være to. Enheten opplever at styring, dokumentasjonskrav og rapportering tar kapasitet fra fag, tjenesteutvikling og produksjon, i tillegg til at det er et misforhold mellom ressursfordelingen til forebygging og behandling. Videre opplever enheten for lav utviklingskapasitet. Flere omsorgsboliger vil imidlertid øke effektiviteten i tjenesten. Muligheter og trusler ved reform Vi når til en viss grad de målene vi setter oss i dag. Kommunen opererer over et relativt lite fysisk areal og det er lett å få oversikt. Samtidig ser enheten flere muligheter enn trusler ved reform. Enheten mener at en reform kan gi økt fagmiljø med spisskompetanse og sentralisering av relevante områder. Videre kan reform gjøre kommunen i stand til å koordinere ressuser og kompetanse bedre, gi mer fleksibilitet, og bidra til at man unngår misbruk av kompetanse på oppgaver som kan løses av noen med lavere kompetanse. Den kan også frigjøre mer midler til forebyggende helsearbeid.og gjøre det lettere å rekruttere. En større enhet vil dessuten bli en mer likeverdig samarbeidspartner overfor Ahus. Som trusler nevner enheten mindre oversikt, lengre fysiske avstander og flere ansatte per leder. 63

66 2.4.3 Tilbakemeldinger fra enhet for utvikling, tilrettelegging og omsorg Enheten har ansvar for bolig, avlastning og dagtilbud for mennesker med sammensatte bistandsbehov. Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten har generelt den spisskompetansen den trenger, med unntak av vernepleie. Ressurser til kompetanseutvikling er lave. Videre opplever enheten et godt tverrfaglig miljø, men enkelte mangler et fagmiljø og enheten har dessuten mange ufaglærte assistenter med behov for kompetanseutvikling. Mange har imidlertid god erfaringskompetanse. Kompetansen er heller ikke gjevnt fordelt på tjenestestedene. Enheten ser tendenser til at fagfolk vil jobbe med andre fagfolk, mens ufaglærte samles andre steder. Deltidsstillinger og vikariater gjør det vanskelig å bygge stabile fagmiljøer på enkelte tjenestesteder Enheten har lite utskiftning, men opplever at det er vanskelig å rekruttere vernepleiere, og tror det kan skyldes forhold som lønn, arbeidstid og muligheter for faglig utvikling. I tillegg opplever enheten et press for å redusere antall stillinger, og mener at dette vil gi et dåligere tilbud. For å bøte på svakheter knyttet til kompetanse og kapasitet, kjøper enheten inn vikarer fra byrå, og samarbeider med andre enheter og kommuner - formelt og uformelt. Enheten når målene den setter seg i dag og mener at kvaliteten er god. Samtidig opplever enheten kvaliteten er synkende på grunn av stramme økonomiske rammer. Kommunen kommer i større grad enn før på etterskudd. Få innbyggere gjør for eksempel at det går mange år mellom hvert boligprosjekt og at ventetidene kan bli lange. Videre har enheten mindre tid til individuell oppfølging, og de fleste aktiviteter skjer i gruppe. Flere av beboerne gir inntrykk av at de ønsker enkelte aktiviteter på egen hånd. Enheten opplever at kommuneorganisasjonen er oversiktlig og at det er enkelt å be om hjelp fordi man kjenner hverandre. Muligheter og trusler ved reform En reform kan gi tilgang til et større fagmiljø, øke spisskompetanser, og gjøre det mulig å sette inn spesialtilpassede tiltak i små grupper. Det kan bli lettere å rekruttere fagfolk fordi disse gjerne vil jobbe med andre fagfolk. Videre kan man effektivisere gjennom å etablere store boliger. På den annen side ønsker man gjerne å bosette mennesker med nedsatt funksjonsevne i områder hvor de er kjent - dette kan også være et ønske fra de pårørende. Videre kan en reform gi mindre lokalkunnskap og lenger avstand til politikerne, hvilket enheten mener kan gi et dårligere tjenestetilbud. Organisasjonen kan bli uoversiktlig og med store geografiske avstander Tilbakemeldinger fra enhet for helse og koordinering Enheten har ansvar for fysioterapi, ergoterap, fastlegeordningen, tekniske hjelpemidler, eldresenteret, frivilligsentralen, bofellesskap for voksne utviklingshemmede, miljøarbeidertjeneste, avlastning for barn og unge, aktivitetssenter, støttekontakter og personlige assistenter, omsorgslønn, seniorkontakt, innsatsteam og frisklivssentralen. Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten har generelt god spisskompetanse på en rekke fagområder, og middels kompetanse på helserett. Miljøet er tverrfaglig og har mye kompetanse, både formelt og uformelt. Kapasiteten på den juridiske kompetansen i kommunen er imidlertid ikke tilstrekkelig. Enheten opplever generelt at det er lett å rekruttere fagfolk, men noe vanskeligere å få tak i personale som kan helserett og vederlagsberegning. Slik, og en del annen kompetanse, må enheten utvikle internt. Videre kjøper enheten inn en del kompetanse i det private markedet og samarbeider formelt med Ahus, Follokommunene og Akershus fylkeskommune, og uformelt med med andre i Follokommunene, Nittedal, Skedsmo og Oslo. Enheten opplever ressursmangel, men når i dag de målene den setter seg. Kompetanse og tiltak settes inn der brukeren er, og i samarbeid med andre enheter, private og frivillige aktører. Sårbarheten er imidlertid til stede fordi vi er en liten kommune. I framtiden står enheten overfor utfordringer blant annet knyttet til å utvikle et lokalt medisinsk senter og dimensjonere legetjenesten. I befolkningen i Frogn ser enheten at særlig aldring, kreft, overvekt/under-

67 vekt, muskel- og skjelettlidelser, hjerte- karsydom, psykiske lidelser og høy legemiddelbruk gir utfordringer i tiden framover. Muligheter og trusler ved en reform Spisskompetanse bør i større grad legges sentralt slik at flere kan bruke samme fagmiljø. En større kommune kunne for eksempel gjøre det mulig å sentralisere juridisk kompetanse og vederlagsberegning. Videre kunne det gitt generelt større fagmiljøer og dermed redusere sårbarhet både i forhold til kompetanse og fravær. Det blir lettere å dele både kunnskap, ressurser og utfordringer, og en kan heve kompetansenivået. Det er også mulig at en større kommune kan gi mer valgfrihet for brukeren. På den annen side bør brukernære tjenester lokaliseres i nærmiljøet. Tilgjengeligheten er god i dag, og en del brukernære tjenester egner seg ikke for sentralisering. Reform kan føre til økt distanse, mindre lokalkunnskap og utgifter til transport over større geografiske avstander. Videre kan en reform gi mindre nærhet til private og offentlige samarbeidspartnere lokalt Psykisk helse og rustjenester Enheten har ansvar for psykisk helseteam, kliniske psykologitjenester, ressurssenter, ruskonsulenter, ambulerende miljøarbeidertjeneste og ulike bofellesskap. Enheten gir tjenester til innbyggere i Frogn kommune over 18 år med psykisk helse- og/eller rusproblematikk. Det finnes lite innrapportert materiale å vise til i KOSTRA (SSB) på dette området. Vi ser 240 Brutto driftsutgifter til personer med rusproblemer per innbygger år, 2014 Enhet: kroner Kilde: SSB (KOSTRA) Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk imidlertid at Frogn ligger nest lavest i Follo når det gjelder brutto driftsutgifter til personer med rusproblemer (18-66 år). Tallene er ikke justert for behov, men vi vet at psykiske lidelser er et problem i Frogn. Folkehelsebarometeret 2015 viser at vi kommer dårlig ut sammenlignet med landet på alle indikatorene som gjelder psykisk helse. Tilbakemeldinger fra enhet for psykiske helse og rustjenester Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten har generelt god spisskompetanse på en del områder, men mangler formell kompetanse på autisme og på alderspsykiatri. På autisme har enheten middels erfaringsbasert kompetanse, men fagkompetansen er svak rundt godt fungerende autister. Ressursene til kompetanseutvikling opplever enheten som middels gode. Enheten opplever å ha flere gode fagmiljøer, men at miljøet innen psykologitjenester er litt tynt. Enheten har dessuten kapasitetsproblemer på flere tjenester innen psykisk helse og mangler tilrettelagt botilbud for rusklienter som trenger det. Det har videre vært vanskelig å rekruttere innen rusfeltet og mye utskiftning i kommunepsykologstillingen på grunn av lite fagmiljø. Samtidig gir enheten et lett tilgjengelig lavterskeltilbud og opplever at den leverer en effektiv tjeneste. Samlokalisering er en styrke. Svakheter innen kompetanse og kapasitet bøter enheten på gjennom å kjøpe tjenester i det private markedet og gjennom formelle samarbeid i Follo. Videre dekker enheten noe gjennom interne prosjekter for kapasitetsøkning. Årsmeldingen viser at enheten ikke helt når målene den setter seg, men at vi heller ikke er langt unna å levere et tilfredsstillende resultat. I framtiden forventer enheten utfordringer knyttet til flere eldre med psykiske plager og rusproblemer, som stiller krav til kommunen. Muligheter og trusler ved reform En reform kan gi større fagmiljø og mer fleksibel tjenesteyting. Det blir lettere å dra store prosjekter og skreddersy løsninger til den enkelte brukeren. Kommunen kan ta over oppgaver som akutte avrusningsplasser og levere denne tjenesten selv. I dag eksisterer ikke disse. Videre kan en 65

68 reform gi brukerne større mangfold i tjenestetilbudet. Samtidig kan en større kommune bli uoversiktlig. Det blir lengre mellom dem som beslutter og fagmiljøet. Standardiserte løsninger kan gi mindre fleksibilitet og større miljø kan gi mindre ansvarsfølelse. Hvis tilbudet er dårligere i kommunene vi slår oss sammen med, kan dette svekke eget tilbud. Det er videre mulig at kulturer og verdisyn er forskjellige og at dette blir en utfordring - i tillegg til at en kan miste kjennskap til det lokale rusmiljøet. Tilgjengeligheten kan bli dårligere hvis tjenester sentraliseres NAV Oppgavene til det kommunale NAV er til dels regulert i lov om sosiale tjenester i NAV. Formålet er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet. Loven skal videre bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, bidra til likeverd og likestilling, og forebygge sosiale problemer. Obligatoriske tjenester: økonomisk stønad (sosialhjelp), midlertidig botilbud, kvalifiseringsprogrammet, generelle oppgaver, individuell plan, opplysning, råd og veiledning. Utover dette kan kommunene selv beslutte hvilke oppgaver som ligger til NAV, og ansvarsområdet varierer en del fra kommune til kommune. NAV Frogn har ansvar for bosetting av flyktninger og økonomisk gjeldsrådgivning, mens arbeidet med bosetting av flyktninger for eksemper i Vestby ligger til kultur-enheten Frogn kommune har lav andel sosialhjelpsmottakere sammenlignet med resten av Follokommunene. I Follo er det bare Oppegård som har en lavere andel. Når det gjelder antall årsverk per innbygger ligger vi som nummer fire i Follo, og vil ligger som nummer fem når det gjelder driftsutgifter per sosialhjelpsmottaker. Snittet på utbetalingene ligger relativt lavt - der er vi også nummer fem. Tilbakemeldinger fra NAV Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten har god spisskompetanse på sosiale tjenester, kvalifiseringsprogrammet og bosetting av flyktninger. Når det gjelder gjeldsrådgivning har enheten middels formell kompetanse, men god erfaringskompetanse. Dette er særlig aktuelt fordi vi vet at befolkningen har høy personlig lånegjeld. Medarbeiderne er generelt godt utdannede, med god faglig og etisk standard. Enheten har fagmiljøer innen alle tjenesteområdene, men lite midler til kompetanseutvikling. Kontoret har lav utskiftning og det har vært lett å rekruttere den nødvendige kompetansen - både til faste stillinger og vikariater. Svakheter ved kompetanse og kapasitet løser enheten gjennom formelle samarbeid med enkeltkommuner i Follo og gjennom interkommunale selskaper i Follo. Enheten deltar også i uformelle nettverk med de andre Follokommunene på en rekke områder. I tillegg yter NAV Akershus faglig større ved behov. NAV har dessuten en egen struktur for kompetanseutvikling. Enheten jobber i dag godt, når sine mål over tid og løser oppgavene som den skal. Det at organisasjonen består av både statlige og kommunale tjenesteområder, ansatte og kompetanser, er imidlertid en utfordring. De ansatte opplever høyt arbeidspress og for lite ressurser til veiledning av brukere og saksbehandling. Organisasjonen er konstant i endring, men mye er regulert av staten. Aldring i befolkningen endrer også behovet for sosialhjelp. NAV er opptatt av å sikre eldres rett til for eksempel supplerende sosialhjelp om de har høye boutgifter og liten betalingsevne. Betydningen av en reform Vi bosetter stadig flere flyktninger som ikke vil bli i stand til å etablere seg på boligmarkedet i Frogn. Flyktningefamilier får vedvarende lavinntekt og bor lenge trangt i kommunale boliger med dårlig standard. Dette er særlig vanskelig for barn og unge, og en utfordring for Frogn kommune - nå og i tiden framover. Lignende utfordringer har vi også når det gjelder etnisk norske familier. Enheten peker på at boutgiftene i Frogn er høye og at man må ta hensyn til lokale forskjeller når det gjelder økonomisk sosialhjelp. Enheten peker imidlertid på at kontorer som allerede i dag er mye større forbereder seg på en kommunereform, og tror en reform betyr lite for tjenestetilbudet. Brukerne har nærhet til tjenesten i dag, men utviklingen innen IKT gjør at fysisk nærhet blir stadig mindre viktig for NAV.

69 Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) 2,1 Andelen sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere, ,4 1,8 1,5 2 1,4 2 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Enhet: årsverk Kilde: SSB (KOSTRA) Årsverk i sosialtjenesten pr innbygger, ,21 0,94 1,14 0,95 0,43 0,58 0,65 Nøkkeltall for drift og utbetalinger, 2014 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Nøkkeltall for drift og utbetalinger av sosialhjelp, 2014 Kilde: SSB (KOSTRA) Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner Gjennomsnittlig utbetaling pr. stønadsmåned Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk 67

70 1575 Netto driftsutgifter for kultursektoren per innbygger i kroner, Enhet: kroner Kilde: SSB (KOSTRA) 1142 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Indikatorer for bibliotek, Kilde: SSB (KOSTRA) ,5 5, ,9 5,7 3,2 Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Utlån alle medier fra folkebibliotek per innbygger Tilvekst alle medier i folkebibliotek per 1000 innbygger Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk

71 Indikatorer for kultur, 2013 Kilde: SSB (KOSTRA) 2.5 Kultur Dette området består av enhet for kultur. Enheten utgjør 23 årsverk. Dette plasserer oss som nummer fem i Follo i absolutte tall. Oppegård skiller seg særlig ut med nesten 61 årsverk, mens Enebakk bare har om lag 10. Samtidig vet vi at det er vanskelig å sammenligne slike tall fordi det ligger ulike oppgaver til kultur i de forskjellige kommunene. Vi ser at Frogn kommune ligger som nummer tre i Follo når det gjelder netto driftsutgifter til kultursektoren per innbygger. Videre ser vi at vi plasserer oss på delt fjerdeplass når det gjelder utlån fra folkebibliotek og på en knepen tredjeplass når det gjelder tilvekst av medier i biblioteket. Vi finner få indikatorer som er relativt beregnet på dette området, hvilket gjør det vanskelig å sammenligne med andre kommuner. Vi velger likevel å vise noen nøkkeltall fra området. Enheten leverer i forhold til sine økonomiske rammer og når sine mål for både kvalitet og økonomi. Tilgjengeligheten er god og må leveres der folk bor. Befolkningen har imidlertid ingen spesielle behov som ikke kan dekkes i en større kommune. En liten kommune kan gi en navlebeskuende innstilling. I fremtiden ser enheten den demografiske utviklingen som en utfordring, i tillegg til å opprettholde interessen og gode økonomiske rammer for et aktivt kulturtilbud. Muligheter og trusler ved reform Enheten mener at en reform kan gi større fagmiljø, mer erfaringsgrunnlag og evne til å gjennomføre større prosjekter. Den kan gi økt valgfrihet, men dette avhenger også av hvilke tilbud som finnes i de kommunene vi eventuelt slår oss sammen med. På den annen side mener enheten at en reform kan føre til mindre lokal identitet og gi aktører mindre lyst til å bidra gratis TIlbakemeldinger fra enhet for kultur Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten opplever god spisskompetanse på sine fagfelt, og har for eksempel høyt utdannede lærere i kulturskolen. Enheten opplever også at det er lett å rekruttere fagfolk innenfor kulturfeltet. For å spe på kompetansen benytter enheten seg av ulike høyskoler, driver prosjektsamarbeid med andre Follokommuner og har faste uformelle møter med ansatte i de andre Follokommunene i forhold til flere ulike tjenester. 69

72 Kilde: SSB (KOSTRA) 7 Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere 36 Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere 15 Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere Tekniske tjenester Kommunale boliger, 2014 Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere 35 Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere Dette området består av enhet for eiendomsforvaltning og enhet for miljø, idrett og kommunalteknikk Eiendomsforvaltning Enheten har ansvar for en rekke offentlige bygg som brukes av sårbare grupper i samfunnet: barn og unge bruker barnehager og skoler, eldre bruker sykehjem og hospital. Personer med dårlig økonomi og boevne er dessuten avhengig av våre utleieboliger. 55 årsverk er et rimelig antall, sammenlignet med snittet for kommuner på vår størrelse. Det er små forskjeller mellom Follokommunene når det gjelder antall kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere, bortsett fra Vestby, som ligger noe under de andre kommunene. Videre har vi nest høyest andel boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere. Når det gjelder energikostnader i kommunale bygg, ligger Frogn høyest i Follo - hvilket tyder på et relativt stort vedlikeholdsetterslep. I forbindelse med en gjennomgang av kommunens tilstand når det gjelder folkehelse i 2014, anslo enheten at kommunen har omtrent 135 mill etterslep på formålsbygg - det vil si skole, barnehage, rådhus og lignende. Noe handler om vedlikehold, noe om standard, og noe om nye behov i forhold til brukerne. Enheten antar at 70 millioner av disse er helserelaterte - det handler for eksempel om fukt 13 Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere 54 Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere 15 Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere 57 Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere 15 Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere 48 Andel kommunale boliger som er tilgjengelige for rullestolbrukere Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård i bygg, dårlig drenering, manglende lyddemping i klasserom, dårlig ventilasjon, usikre fasader og lignende. Dårlig inneklima og utrygge tak og fasader i offentlige bygg er en helserisiko. Sopp og mugg i fuktige bygg gir for eksempel mer luftveisinfeksjoner, i følge Helsedirektoratet. Fuktige bygg forverrer dessuten asma og KOLS. Vi vet altså at etterslepet i kommunale bygg i Frogn er betydelig, men kan ikke si noe om bygningsmassen i de andre Follokommunene utover at de har lavere kostnader til energi. Tilbakemeldinger fra enhet for eiendomsforvaltning Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten mangler formell juridisk kompetanse, men har middels erfaringskompetanse og gode ressurser til kompetanseutvikling. Ellers har enheten den spisskompetansen den trenger. Enheten har minst to personer på alle funksjoner. Etter en omorganisering i 2014 er enheten mindre sårbar enn tidligere og jobber aktivt med egen kompetanseplattform for å møte morgendagens krav. Samtidig opplever enheten generelt rekrutteringsutfordringer. Det er vanskelig å få tak i ingeniører og prosjektledere, og stor konkurranse om fagfolkene. For å spe på kompetansen og kapasiteten kjøper enheten inn juridisk kompetanse og byggeledelse i det private markedet. Der det er små volum i forhold til kompetanse, lønner det seg å kjøpe inn denne. Videre samarbeider enheten formelt med lignende enheter i Follo og har et mer uformelt samarbeid med Ås og Vestby. Enheten driver kontinuerlig kompetanseutvikling. Enheten opplever en kompetanseutfordring knyttet til ny teknologi som følge av at byggene blir mer kompliserte, med datastyring og avanserte overvåkningssystemer.

73 Enheten når i dag målene den setter seg, under forutsetning av at finansieringen kommer på plass, men opplever kapasitetsutfordringer innen de praktisk utøvende fagene (for eksempel vaktmestere og renholdere). I tiden framover ser enheten en utfordring knyttet til å få bygningsmassen opp til en standard som møter brukernes krav. Dagens bygningsmasse gir dessuten effektivitetstap. 111 Energikostnader for kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter, Muligheter og trusler ved en reform En storkommune er en større forbruker og vil ha fordeler innen innkjøp og prosjektering. Den kan dele på kostbart utstyr og spisskompetanse, og vil være mindre sårbar når det gjelder ressurser.kommunen kan for eksempel forsvare å anskaffe flere ulike spisskompetanser og styrke beredskapen rundt anskaffelser. Produksjonsstyringen er i dag god, men kvalitet og økonomien kan bli bedre om man får større volum. Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Kilde: SSB (KOSTRA) Kommunale veier Samtidig vil resultatet av en reform avhenge av hvor velfungerende den nye kommunen blir En stor kommune kan få større avstand til brukerne, men enheten mener at en større kommune samtidig kan få mer ressurser til dialog med innbyggerne. Enheten er videre usikker på om bygningsvernet kan bli svekket av reform Miljø idrett og kommunalteknikk Enheten har ansvar for å drifte veier, vann og avløp, park og havn, i tillegg til renovasjon, miljø og forurensning, brann og idrett og friluftsliv Frogn kommune har lavest antall km kommunale veier og gater i Follo. Vi har også færrest km kommunale gang og sykkelveier. Vi har relativt høye utgifter per km vei, men få km å drifte. Når det gjelder den gjennomsnittlige alderen på spillvannsnettet legger vi oss midt i laget sammenlignet med de andre kommunene i Follo, men vi var samtidig den kommunen som fornyet minst av nettet i Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km 0211 Vestby Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km 0213 Ski 0214 Ås 0215 Frogn 0216 Nesodden Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km 0217 Oppegård Kommunal vei og gate. Antall kilometer Kommunale gang- og sykkelveier i km 0229 Enebakk 71

74 Vi ligger som nummer tre i Follo i overskiten over rekreasjons- og friluftsarealer tilrettelagt med universell utforming. Utgifter til vei, 2014 Utover disse statistikkene er det ikke mulig å finne sammenlignbare tall for regionen i KOSTRA. Folkehelseprofilen 2015, sier imidlertid at andelen personer i Frogn som får vann fra vannverk som både har tilfredsstillende resultater når det gjelder E. coli og stabil drikkevannsleveranse ser ut til å være høyere enn landsnivået. Norsk vann identifiserer et stort behov for nytenkning og teknologiutvikling, for å løse utfordringene på vann- og avløpsområdet på en bærekraftig og kostnadseffektiv måte. Dette krever økt kompetanse og mer arbeidskraft, og de mener at større kompetansemiljøer vil ha en konkurransefordel sammenliknet med små miljøer Videre ser vi at ekspertutvalget peker på økende utfordringer knyttet til klimatilpassning, der avløpsnettet må takle stadig større nedbørsmengder. Tilbakemeldinger fra enhet for miljø, idrett og kommunalteknikk Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten har god spisskompetanse på de fleste områder. Den mangler imidlertid formell kompetanse når det gjelder havner/ brygge, har middels erfaringskompetanse og mangler ressurser til kompetanseutvikling på dette feltet. Enheten har her kun kompetanse knyttet til drift. Den opplever også at ressursene til kompetanseutvikling når det gjelder vei er dårlige. Enheten har et fagmiljø innen vann og avløp og jobber med å opprette et fagmiljø innen vei Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Brutto investeringsutgifter i kr pr. innbygger, komm. veier og gater Brutto driftsutgifter i kr pr. km kommunal vei og gate Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Enheten opplever ikke rekrutteringsutfordringer sammenlignet med det private, men sier at det generelt er mangel på ingeniører innen vann, avløp og vei. Det kan videre være en utfordring å holde på kompetansen. MIK utgjør 23 årsverk delt på vei, park, idrett og VAR (vann, avløp og renovasjon). På VAR-sektoren er det 12 årsverk. Sammenlignet med snittet for VAR-sektoren for kommuner på vår størrelse har vi relativt få årsverk. I følge enheten påvirker dette

75 Spillvannsnett, Kilde: SSB (KOSTRA) 2,01 1,18 0,3 0,09 1,21 1,47 3,81 Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Estimert gjennomsnittsalder for spillvannsnett med kjent alder Andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Emhet: antall Kilde: SSB (KOSTRA) 9 Rekreasjons og friluftslivsområder med kommunalt ansvar tilrettelagt med universell utforming, Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk 73

76 tjenestetilbudet og gir utfordringer innen forvaltning av lovverk, som blant annet forvaltningsloven. Det interkommunale selskapet Follo Ren har ansvar for hoveddelen av renovasjonen i Frogn, men ansvaret for å følge opp selskapet ligger hos MIK. For å bøte på mangler når det gjelder kompetanse og kapasitet kjøper enheten inn tjenester fra konsulenter, og innen prosjektering, prosjektledelse og byggeledelse. Enheten har ingen samarbeid med andre kommuner fordi den mener at de andre kommunene opplever de samme utfordringene. Enheten opplever det som en styrke at den har et bredt ansvarsområde. Samtidig har ikke enheten tilstrekkelig kapasitet når det gjelder saksbehandling og drift. Den mangler også kapasitet til å håndtere krav knyttet til overordnede regelverk som for eksempel havneloven og forvaltningsloven. Muligheter og trusler ved reform Enheten mener at en større kommune vil bety et større og mer robust fagmiljø, men tror ikke dette vil bety økt kapasitet til å håndtere henvendelser eller at det blir lettere å rekruttere. En stor kommune har videre gode muligheter til å sikre kvalitet og trykk på drikkevannnet, og kan bety mindre kostnader for innbyggerne fordi kostnadene kan fordeles på flere. I dag opplever enheten at den har mulighet til å påvirke langsiktig planlegging i kommunen. En stor kommune kan gi økte forventninger og økt mulighet for politisk styring. 2.7 Samfunnsutvikling Dette området inkluderer enhet for samfunnsutvikling. Enheten har ansvar for samfunsplanlegging, fysisk planlegging, oppmåling, geodata og byggesaksbehandling. Enheten har også ansvar for det felles kontoret for miljørettet helsevern. Kommunens generelle rolle som samfunnsutvikler, har vi analysert i kapittel 1. I kapittel 2 går vi videre til å se på organisasjonen Frogn kommune på enhetsnivå. Frogn kommune er den i Follo som per innbygger har høyest både netto og brutto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærimljø i Ved nærmere gjennomgang av tallene ser vi at dette blant annet skyldes at Frogn har høyere netto driftsugifter når det gjelder kulturminnevern og betydelige høyere netto driftsutgifter til bygge-, delesaksbehandling og seksjone- ring per innbygger. Når det gjelder brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærimljø ligger kommunen som nummer tre i Follo. Det er mange elementer som gjør det vanskelig å sammenligne driftsresultatene i Frogn med flere av de andre Follokommunene. Vi har mange elementer som kompliserer saksbehandlingen slik som strandlinje, antikvariske områder med kulturminner, biologisk mangfold og lignende. Vestby har noen av de samme elementene, mens Ås, Ski og Oppegård ikke er lett å bruke til sammenligning. Disse kommunene har også langt færre fritidsboliger. Alle hyttene i Frogn gjør at vi må behandle saker for folk som ikke er våre innbyggere Tilbakemeldinger fra enhet for samfunnsutvikling Styrker og svakheter ved dagens kommune Enheten opplever generelt god spisskompetanse på mange sentrale felt, men mangler juridisk kompetanse på planavdelingen og har middels formell og erfaringsbasert ledelseskompetanse. Enheten opplever at ressursene til kompetanseutvikling enten er gode eller middels gode for de områdene der den trenger å utvikle seg. Enheten har gode fagmiljø innen fysisk planlegging, oppmåling og byggesak, men mangler fagmiljø innen samfunnsplanlegging, natur og miljø, kulturminnevern og på flere områder innen geodata. På oppmåling og geodata har det vært lite utskiftning, mens de andre avdelingene har opplevd mye utskiftning og hatt vansker med å holde på nødvendig kompetanse. Det er ikke mange aktuelle kandidater ved utlysningene innenfor oppmåling og geodata, mens rekrutteringen har gått greiere på de andre avdelingene - kommunen får imidlertid mange søkere med formalkompetanse men uten erfaring. Åtte timers arbeidsdag, lav lønn og høyt arbeidspress er faktorer som spiller negativt inn på det å rekruttere og holde på arbeidstakere. I forhold til oppgavene har enheten generelt god kompetanse, og det er et tett samarbeide mellom fagområdene i enheten. Samfunnsplanlegging er imidlertid et område der det hadde vært en fordel med flere ulike spisskompetanser.

77 Et lite areal gjør det lettere å bli kjent geografisk og sosialt - internt i administrasjonen og med ulike deler av Frognsamfunnet, slik som frivilliheten, næringsliv, eiere av kulturminner og andre innbyggere. Enheten får god forståelse av den lokale kulturen og mange opplever det som en fordel å kunne jobbe på mange felt. Andre ønsker seg mer spesialisering. Mangelen på ekspertise og høyt arbeidspress på mange felter gir fare for hastverksfeil, saksbehandlingsfeil og mangelfulle vurderinger og veiledning. Til dels skyldes kapasitetsproblemene også at en del tjenester ytes best på et høyere geografisk nivå, slik som for eksempel næringsutvikling. Enheten kjøper inn enkelte tjenester i det private markedet og deltar i en rekke formelle nettverk i Follo, slik som areal- og samferdselsgruppa, klimanettverket, miljøverngruppa, plansamarbeidet i Follo, og har felles kart- og webløsninger med de andre Follokommunene. I tillegg deltar enheten i en rekke fylkesnettverk - politisk og administrativt, og samarbeider uformelt med NMBU gjennom å bruke studenter derfra til oppgaver i kommunen. Enheten driver dessuten til en viss grad med kompetanseutvikling. På kulturminnefeltet samarbeider vi ikke med nabokommuner. Vår byantikvar samarbeider imidlertid med andre byantikvarer i Norge, og med kommuner som har god kompetanse på kultuminnefaglige området, som Bærum og Ullensaker. Frogn er den eneste kommunen i Akershus som har byantikvar. Plansaksbehandling er tilnærmet 100 prosent innenfor tidsfrister og lovpålagte rammer, mens saksbehandlingstiden på oppmålingssaker er for lang. Svar på brev og andre henvendelser innen treukersfristen er en utfordring. Framdriften i planarbeider utsettes relativt ofte, men dette skyldes ikke alltid kapasitetsproblemer. Vi setter kvalitet framfor kvantitet Enhet: kroner Kilde: SSB (KOSTRA) 611 Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 20 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger Utgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger, Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 7 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 282 Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 21 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 616 Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk 111 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 277 Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 19 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 608 Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 736 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 459 Netto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 175 Brutto investeringsutgifter til fysisk planlegging, kulturminner, natur og nærmiljø per innbygger 75

78 i fysisk planarbeide. For natur- og miljøforvaltning når vi ikke målsetningene våre på grunn av kapasitetsproblemer. Videre opplever enheten høyt arbeidspress når det gjelder høringsuttalelser, rapportering og overordnet samfunnsplanlegging - oppgaver det ikke blir flere av om man blir en større kommune, men der man kan få flere mennesker til å gjøre jobben. Vi er i dag avhengige av å kjøpe inn enkelte analyser på grunn av kapasitetsmangel og risikerer dermed å miste det fortrinnet vi har når det gjelder lokalkunnskap. Både saksmengden og kvalitetskravene øker. Vi har store områdeplaner som pågår og gamle planer som trenger at vi ser på dem på nytt. Arbeidet blir mer komplekst og teknisk krevende, samtidig som samfunnet forventer rask behandling og god service. Dette krever stadig mer informasjon og veiledning. Miljørettet helsevern beskriver sine kapasitetsproblemer knyttet til befolkningsveksten slik «Vårt kontor består av få personer, hvorav 2/3 har kort fartstid i yrket, og med mange og sprikende fagområder. Befolkningsvekst i byene fører til utfordringer hvor det er av betydning at vi er føre var i form av å være tett på kommuneplaner, reguleringsplaner, og utbygginger, samtidig som det aldri er mulig å unngå enhver eventualitet. Det vil derfor fortsette å komme inn henvendelser/klagesaker om eksempelvis støy og annen forurensing. I tillegg vil befolkningsvekst og utbygging føre til behov for flere barnehager, skoler og andre virksomheter som vi fører tilsyn over. Arbeidsmengden vil overskride hva vi har kapasitet til i enda større grad enn hva den gjør i dag». Muligheter og trusler ved reform Reform kan bidra til at vi blir mer profesjonelle og får bedre rutiner, maler og lignende. Mer strømlinjeformet saksbehandling med smalere saksfelt kan også øke kapasiteten og gi raskere saksbehandling, i tillegg til at en reform kan styrke likebehandling. Et mer profesjonelt servicetorg kan gi innbyggerne mer førstelinjetjenester og avlaste saksbehandlerne slik at disse produserer mer effektivt. frigjøre kapasitet til å sette høyere ambisjoner - for eksempel kan vi bli en mer profesjonell aktør når det gjelder å søke midler utenfra og delta i regionale prosjekter. Dagens samordning i Follokommunene tar en del kapasitet og resultatene er varierende. Videre kan en reform gjøre kommunene mindre avhengige av interkommunale selskaper. Samtidig kan en reform gi avstand til lokalområdet og befolkningen, og svekke lokal identitet i forvaltningen. Den kan også svekke samarbeidet på tvers mellom enheter som bør samarbeide tett - og lengre vei opp til dem som fatter beslutninger. Det kan allerede i dag være en utfordring å holde oversikt over hvem som gjør hva i kommunen - og dette blir neppe enklere i en større kommune. En reform kan gå på bekostning av bredde, helhetstenkning, lokalkunnskap og samarbeid på tvers av avdelinger og enheter. Befolkningen forventer lokalkunnskap og har høye krav til hva kommunen skal levere. På det kulturminnefaglige feltet skiller Frogn seg ut, og en reform vil trolig føre til flere kulturminnesaker og relativt mindre kompetanse på feltet. På sikt vil det imidlertid være mulig å bygge opp et stekere fagmiljø enn vi har i dag. Geografisk avstand til kulturminnene og eierne kan dessuten gi utfordringer knyttet til formidling, veiledning og oppfølging av bygninger. Ved en omstrukturering kan en midlertidig miste kompetanse fordi enkelte ikke vil jobbe i en ny og stor kommune, men enheten antar at dette ikke blir et problem på sikt. Tilgjengeligheten til tjenestene er god i dag, både fysisk og elektronisk, og en reform kan gi lengre fysisk avstand. Samtidig kan en større kommune sette inn mer ressurser til hjemmeside, selvbetjeningsløsinger, maler og lignende. En større kommune gir mer spesialisering og ekspertise på ulike fagfelter. Videre gir det et større fagmiljø, eller i det hele tatt et fagmiljø på felter der det ikke eksisterer i dag. Vi kan få flere typer spisskompetanse og blir flere som kan drøfte samme arbeidsoppgaver. Videre blir vi mindre sårbare ved fravær, sykdom og oppsigelser. Færre parallelle planer og rapporter i Follo kan

79 2.8 Stab og støtte Dette området består av enhet for personal, organisasjon og politikk, enhet for IKT og service og enhet for økonomi Tilbakemeldinger fra enhet for personal, organisasjon og politikk (POP) Enheten er ansvarlig for personal, organisasjonsutvikling, arkiv og politiske tjenester. Styrker og svakheter ved dagens kommune POP har middels formell kompetanse i arbeidsrett og mangler formell kompetanse på en del andre lovverk i tillegg til valg. Enheten har imidlertid generelt god erfaringskompetanse. POP har god formell kompetanse når det gjelder utredning og saksbehandling, organisasjonsutvikling, arkivdrift (og -loven), offentlighetsloven og forvaltningsloven. Ressursene til kompetanseheving er imidlertid dårlige eller ikke eksisterende fordi enheten ikke har tid til å utnytte dem. Enheten opplever at den har høy kompetanse og vilje til å gjennomføre og gjøre endringer. De ansatte deler kunnskap og er engasjerte. Samtidig opplever POP sårbarhet ved fravær fordi kun en eller to personer jobber med en del oppgaver. Videre mangler enheten fagmiljø på enkelte spisskompetanser. Enheten har fagmiljø innen personalarbeid, arkiv og politiske tjenester, og det har ikke vært vanskelig å rekruttere. For å løse utfordringer innen kapasistet og kompetanse kjøper POP inn en del tjenester, deltar i nettverk i Follo, og samarbeider om innkjøp og løsninger med utvalgte nabokommuner - særlig Ås og Vestby, men også Oppegård. POP har til nå stort sett levert de viktigste tjenestene som avtalt i Virksomhetsplanen og Handlingsprogrammet. Enheten opplever imidlertid at den får stadig nye oppgaver uten at bemanningen eller ressursene øker. Dette gir enheten en usikkerhet som krever tydeligere prioritering. IKT blir dessuten stadig viktigere. Enheten opplever i dag å ha god lokalkunnskap, nærhet til innbyggerne og organisasjonen, varierte oppgaver og godt arbeidsmiljø i en levende organisasjon. Muligheter og trusler ved reform En reform kan gi større og mer robuste fagmiljø med mulighet for mer spesialisering og effektivisering. En større kommune kan gi den enkelte ansatte en mer anonym hverdag der man slipper det POP kaller saksbehandling på butikken. Videre kan en reform gi stordriftsfordeler når det gjelder innkjøp. Samtidig er det kostnader ved en omorganisering - også fordi man ikke vet hvilke arbeidstakere man beholder i en slik prosess. Videre er kommunene ulikt organisert - reglementer, rutiner og varierende arbeidsvilkår må samordnes. En større kommune kan videre gi mindre varierte arbeidsoppgaver, i tillegg til mindre nærhet til folkevalgte, organisasjonen og innbyggerne Tilbakemeldinger fra enhet for IKT og service Enheten utvikler, drifter og vedlikeholder kommunens IKT og telefonisystemer, i tillegg til Servicetorget. IKT Follo IKT Follo er et IKT samarbeid mellom Follokommunene, der alle unntatt Enebakk er fullverdige medlemmer. Follorådet etablerte samarbeidet i Ski og Frogn er vertskommuner og leverer tjenester til deltaker kommunene. Frogn leverer Agresso økonomisystem til fire kommuner og Public 360 sak og arkiv til tre kommuner. Styrker og svakheter ved dagens kommune IKT og service har generelt god formell og erfaringsbasert spisskompetanse. På enkeltområder er den formelle kompetansen middels, men her har enheten god erfaringskompetanse. Ressursene til kompetanseutvikling er generelt gode eller middels gode. Bortsett fra innen strategi og ledelse har enheten fagmiljøer på alle felt, men opplever at det er vanskelig å rekruttere folk med tung IKT kompetanse. På dette området er vi ikke konkurransedyktige når det gjelder lønn. De som velger å jobbe hos oss, setter gjerne pris på nærheten til lokalmiljøet. Videre er fagmiljøene i dag små, vi har liten mulighet for spesialisering og er sårbare ved fravær og ferieavvikling. Dette gjør blant annet at kapasiteten til å gjennomføre kompetanseutvikling i praksis er lavere enn potensialet i de øknomiske rammene, fordi det er en utfordring å ta ansatte fra de daglige oppgavene. Enheten kjøper inn enkelte tjenester i det private markedet og samarbeider med de andre Follokommunene på flere områder. Videre dekker enheten sine behov gjennom kompetanseutvikling. 77

80 Enheten opplever at den stort sett når målene den setter seg. Samtidig opplever enheten lave personellressurser og store forventninger fra de fleste tjenesteområdene når det gjelder IKT. De skal bidra med bred kompetanse, samtidig som kompleksiteten øker ved at stadig flere systemer skal utveksle informasjon med hverandre. Tilgjengeligheten til internt i kommunen er god - nært opp til 100 prosent, mens nettsiden har en oppetid på 98,7 prosent. I dette ligger normalt vedlikehold. Dagens kommunestørrelse gir enkel og god samhandling på tvers av enhetene. Det er kort avstand mellom beslutninger og brukere. Muligheter og trusler ved en reform En større kommune kan gi mer spesialiserte ansatte og gjøre enheten mindre sårbar ved fravær. Større fagmiljøer kan gi bedre kvalitet og bedre tjenester til innbyggerne, i tillegg til å øke lønnsomheten. Det kan bli flere å fordele ansvar og arbeidsbelastning på ved hendelser og spesielle behov. En reform kan også øke profesjonaliteten og muligheten for å gjøre nye oppgaver. Samtidig er det lettere å snu seg rundt og gjøre endringer i en liten organisasjon. En større kommune betyr større avstand til brukerne, mer byråkrati og mindre tilpasningsevne TIlbakemeldinger fra enhet for økonomi Økonomi sørger for regnskap og rapporter som synliggjør hvordan kommunen forvalter økonomien. Mange relevante vurderinger knyttet til kommunens økonomiske soliditet finner du i kapittel 2.1. Her persenterer vi noen tilleggsopplysninger knyttet til enhet for økonomi. Styrker og svakheter med dagens kommune Enheten har middels god formell kompetanse på en del områder, men stort sett god erfaringskompetanse. På budsjettstyring har enheten god formell kompetanse, mens enheten har middels både formell og erfaringskompetanse innen finans. Ressurserne til kompetanseutvikling opplever enheten som middels gode. Enheten har fagmiljøer innen alle områder og har ikke hatt rekrutteringsproblemer. Utskiftningen har vært lav fram til det siste året, og enheten opplever å ha mange med høy utdanning og god spredning i alder blant de ansatte. Enkelte tjenester kjøper enheten inn i det private markedet. Videre deltar kommunen i felles innkjøpskontor for Ås, Nesodden, Vestby og Frogn. Alle Follokommunene har dessuten felles kemnerkontor, og vi deler økonomisystem med Ås, Nesodden, Vestby og Frogn. Enheten oppnår i stor grad de målene den setter seg, men ser samtidig en utfordring i tiden framover knyttet til at kommunen vokser uten at ressursene øker. Vi må takle veksten ved å løse oppgavene enda mer effektivt. Dagens kommunestørrelse gir god oversikt, korte beslutningsveier og høy endringskapasitet. Samtidig er vi sårbare ved utskiftninger. Muligheter og trusler ved reform En større kommune kan gi mer spisskompetanse og høyere kapasitet. Dagens samarbeidsløsninger oppleves tidvis som ressurskrevende og tungrodde. Man kan bli bedre på rutiner og maler, og bli mindre sårbar ved utskiftninger. Samtidig kan en storkommune kreve mer ressurser til intern koordinering og samordning. Vi kan få lange beslutningsveier og mer byråkrati. Sammenligner vi med de andre Follokommunene, ser vi at lønnsomheten ikke følger kommunestørrelse. Vi ser heller ikke at tilgjengeligheten til økonomiavdelingen er bedre i de større kommunene i Follo, som for eksempel Ski. 2.9 Hva vet vi om kompetanse og rekruttering? Flere enheter har rekrutteringsutfordringer. Enkelte mener at dette skyldes generelle utfordringer innen det aktuelle fagfeltet, mens andre ser konkurranse mellom kommunene i Follo som et problem. Noen peker også på et lite fagmiljø som negativt for rekrutteringen til en liten kommune. En masteroppgave ved NMBU forteller at både sosiale faktorer og faktorer for faglig og personlig utviking er avgjørende for en arbeidsgivers attraktivitet 30. Interessante arbeidsoppgaver, godt arbeidsmiljø, godt forhold mellom leder og medarbeider og godt forhold mellom kollegaer verdsettes høyest, mens det er mer usikkert hva økonomiske faktorer og vurderingen av arbeidsgiveren som merkenavn betyr for attraktiviteten. 30 Veien mot den attraktive arbeidsgiver, K. Gabrielsen, masteroppgave, NMBU, 2010

81 I 2014 kartla KarriereStart i samarbeid med Evidente hvilke virksomheter som er mest ettertraktet blant ingeniørstudenter. Studentene foretrakk arbeidsgivere som kunne gi interessante arbeidsoppgaver og mulighet for tverrfaglig arbeid. Spesialisering i en større kommune kan både gi interessante og utfordrende arbeidsoppgaver, men det gir trolig mindre tverrfaglighet. En NIFU-rapport fra 2011 viser imidlertid at jo større en virksomhet er, jo mer læringsintensivt er arbeidet, og jo mer kurs og opplæring får arbeidstakerne. Den samme trenden gjelder imidertid ikke for videreutdanning 31. NIBR og NIFU-step viser samtidig i figuren under at kommunestørrelse har betydning for oppfatningen av rekrutteringsutfordringer innen helsesektoren - små kommuner opplever større utfordringer enn store 32. En KS-rapport fra 2012 viser at små kommuner ofte har problemer med å rekruttere ansatte med barnevernpedagogisk utdanning enn større kommuner, og det ofte kan være en belastning å arbeide i barnevernet i små kommuner. En Fafo-rapport fra 2013 sier at det er vanskelig å si noe sikkert om forskjeller i kompetanse- og rekrutteringssituasjonen for små og store kommuner, men viser til en studie som sier at små kommuner i større grad mangler kompetanse på blant annet styrings- og utviklingsoppgaver, og at små kom- 31 NIFU-rapport 5/2011 Livslang læring i norsk arbeidsliv , Viborg et al. 32 nibr.no/uploads/ok_marit%20h_.pdf muner har større rekrutteringsutfordringer innen helsesektoren 33. Mindre fagmiljø og manglende kompetanse på ulike områder var noe av grunnene til rekrutteringsutfordringene. Arkitekter, psykologer, pedagoger, jurister, siviløkonomer og sivilingeniører er også underrepresentert i kommuner med få innbyggere. Videre har sentralitet betydning - det er flere ansatte med høyere utdanning i sentrale enn i mindre sentrale strøk. Samtidig sier rapporten at det finnes få studier og at resultatene til dels er motstridende. En annen analyse har for eksempel funnet flere faglærte innen pleie- og omsorgssektoren i små kommuner. Dette kan henge sammen med mer ressurser til kompetanseutvikling på grunn av større andel frie inntekter. Konkurransesituasjonen i regionen er reell både for det private næringslivet og det offentlige - det er mange kommuner og foretak som skal besette stillinger innenfor et relativt beskjedent areal i Follo, i tillegg til at kommunen også konkurrerer med andre offentlige arbeidsplasser i staten og fylkeskommunen. Mens et lite eller manglende fagmiljø oppleves som negativt for arbeidstakeren, kan konkurransen mellom kommunene gi incentiver til å sette fokus på arbeidsgiverpolitikk. Samtidig ser vi imidlertid at enhetene opplever en del forhold i Frogn som komparativt lite attraktive i denne sammenhengen - lønn og åtte timers arbeidsdag blir trukket fram. Mulighet til å jobbe i nærmiljøet blir på den andre siden trukket fram som et fortrinn. For arbeidsgiveren og befolkningen er denne typen konkurranse negativ hvis den begrenser effektiviteten eller fører til høye lønnskostnader, kvalitetsforskjeller i regionen eller at de gode hodene foretrekker å samles i det private, staten og fylkeskommunen. 33 Kompetanse i kommunene, Bakkeli et al, FAFO,

82 2.10 Valgfrihet Valgfrihet dreier seg om innbyggernes mulighet til å velge tjenesteyter. Valgfrihet går hovedsaklig langs to dimensjoner - det dreier seg om private versus offentlige tilbud, eller det handler om at det offentlige tilbyr en bredde som gjør det mulig å velge. Valgfrihet er kanskje mest aktuelt når det gjelder skoler, barnehager og helsetjenester, men kan også gjelde tilbud til ungdom, som for eksempel mulighet til å velge fritidsklubb Helsesektoren Fritt brukervalg er en ordning der tjenestemottakerne, innen for eksempel hjemmesykepleie, hjemmehjelp (Praktisk bistand) eller BPA (brukerstyrt personlig assistent), kan velge mellom leverandører av en tjeneste - private og offentlige. Brukerne kan velge fritt mellom de leverandørene kommunen har valgt. Kommunen har imidlertid fortsatt ansvar for tjenesten og finansierer den. De ulike private aktørene som er valgt ut får betalt en fast sats av kommunen, mens egenandelen for brukeren forblir den samme. Pengene følger brukeren, slik at den som leverer tjenesten får betaling av kommunen. Lovpålagte tjenester kan ikke privatiseres, men de kan gjøres til gjenstand for brukervalg. Brukervalg innebærer likevel konkurranse ved at tjenesteyterne må konkurrere for at brukerne skal velge nettopp dem. Ved brukervalg har kommunen imidlertid fortsatt ansvar for at brukerne får de tjenestene de har krav på, og det er kommunen som tildeler retten til å motta tjenestene. Fordi kommunen er ansvarlig for å gi brukerne tjenesten, må kommunen også sikre at tjenesten faktisk leveres og at den holder det kvalitetsnivået kommunen gjennom lov, forskrift, kommunalt vedtak eller andre bestemmelser er forpliktet til. Det innebærer at kommunen må ha en eller annen form for godkjenning og kvalitetssikring av de tjenesteyterne som skal kunne levere tjenestene. Brukervalg er derfor ikke det samme som konkurranseutsetting, og heller ikke det samme som privatisering 34. Mer utbredt i Sverige og Danmark Brukervalg kan i prinsippet innføres på de fleste omsorgstjenester, og er langt mer utbredt i Sverige og Danmark enn i Norge. NHO publiserte i 2012 rapporten «Status for valgfrihet i eldreomsorgen i Skandinavia». Med valgfrihet menes her muligheten for innbyggerne til å velge mellom minst to leverandører innenfor en gitt tjeneste i kommunen, for eksempel hjemmehjelp. Kun 4 prosent av kommunene hadde innført fritt brukervalg. Til sammenlikning hadde Veilederen «Frihet til å velge brukervalg i kommunal tjenesteyting» Kommunaldepartementet, prosent av svenske og 95 prosent av danske kommuner innført valgfrihet i eldreomsorgen. I Norge finnes de fleste eksempler på ordninger med fritt brukervalg innenfor området «praktisk bistand/ hjelp i hjemmet». Omdiskutert ordning Det å benytte private tilbydere til offentlig tjenesteyting er gjenstand for politiske diskusjoner i mange kommuner. På den ene siden gir fritt brukervalg større valgfrihet når det gjelder hvem som skal yte dem omsorgstjenester. Brukerne blir mer ansvarlige for sin egen situasjon og får større muligheter til å påvirke innholdet i de tjenestene de mottar. Brukerne velger de tjenesteyterne som gir best kvalitet, og dette kan øke kvalitet i tjenestene. Samtidig er mange brukere så syke eller hjelpetrengende at de ikke er i stand til å ivareta sine egne interesser i et brukervalgsystem. Mange brukere mottar flere ulike tjenester fra kommunen for eksempel både hjemmesykepleie og praktisk bistand. Et skarpere skille mellom disse tjenestene kan skape forvirring hos brukerne og mindre rasjonelle arbeidsformer i kommunen. Det blir også hevdet at brukervalg krever økte administrasjonskostnader på grunn av bestiller utfører forholdet mellom kommunene og tjenesteleverandørene Valgfrihet i helsesektoren i Frogn kommune Helsesektoren omfatter både institusjonsbaserte og hjemmebaserte tjenester, sykepleie, boligtjenester og ulike former for praktisk bistand. Frogn kommunestyre vedtok 12. desember 2011 at «Frogn kommune legger til rette for Fritt brukervalg innen praktisk bistand. Rådmannen gis i oppdrag å utrede nærmere hvordan kommunen kan gjennomføre dette i praksis.» I handlingsprogrammet for fremgår det at fritt brukervalg innen praktisk bistand var planlagt å innføres i 2013, men innføringen ble forsinket, blant annet som følge av tilpasning til samhandlingsreformen. I mai 2014 ble det lagt en fremdriftsplan, der planen var at ordningen skulle iverksettes fra 1. januar Hjemmebaserte tjenester har gjort avtale med to firmaer i forbindelse med fritt bruker valg i praktisk bistand, og rutiner er under implementering. Vi har ogsåfritt brukervalg innen Brukerstyrt personlig assistanse (BPA).

83 Kommunestyret vedtok i januar 2015 at rådmannen skal legge frem en evaluering av ordningen i løpet av Oppegård og Ski har også innført en ordning med brukervalg, ut fra tjenestebeskrivelsene på kommunenes hjemmesider. Oppegård på tjenesten «praktisk bistand» (tre tilbydere å velge mellom) og Ski på tjenesten «praktisk bistand til rengjøring» (en tilbyder) Oppvekst Barnehage Innbyggere med behov for barnehageplass kan sette opp en prioritert liste med barnehager de ønsker plass i og på den måten påvirke hvilken barnehage de ender opp med. I opptaket fordeles barna på de tilgjengelige barnehagene så godt det lar seg gjøre etter foreldrenes ønsker. Hvis vi ikke kan innfri førstevalget, er det mulig å stå på venteliste for om mulig å få en plass senere. I tillegg finnes det både offentlige og private barnehager i kommunen. De private barnehagene mottar et tilskudd fra kommunen i forhold til hvor mange barn de har omsorg for. Det er felles opptak for både private og offentlige barnehager, og på lik linje med de fleste kommunene i Follo er det en overvekt av private barnehager i Frogn. Ski og Oppegård har imidlertid flest kommunale barnehager. Det er også mulig for barn i Frogn å gå i barnehage i en annen kommune. «Gjestekommunen» vil da kreve refusjon fra Frogn for denne barnehageplassen. I følge barnehageloven har imidlertid alle barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, etter søknad har rett til å få plass i barnehage i egen kommune fra august. Når det gjelder kvalitative forskjeller mellom barnehagene er det relevant å nevne at Frogn har en Montesorri-barnehage. Det innebærer at barnehagen bygger på Maria Montessoris pedagogiske prinsipper. Videre presenterer også de andre barnehagene seg med innholdsmessige forskjeller - noen legger for eksempel mest vekt på å være ute, mens andre legger mest vekt på språkutvikling. Skole Etter opplæringsloven har alle barn plikt til grunnskoleopplæring, og rett til å få sin opplæring i den offentlige skolen de sokner til som nærskole. Frogn er organisert i kretser som fordeler barna mellom skolene. Dette reguleres gjennom forskrift om skoletilhørighet, vedtatt av kommunestyret i februar Nærskolen i et område tilsvarer inntaksområdet. Geografiske områder hvor ett eller flere inntaksområder ligger tett sammen, kalles grenseområder. For elever som bor i grenseområder vil inntaksområdene være veiledende, ikke absolutte. Kommunen ser skoletilhørigheten i sammenheng med boligutbygging og kapasiteten på den enkelte skolen. Fra et ressursperspektiv er det viktig for kommunen å sikre god utnyttelse og en jevn fordeling av elever i kommunens skole. Dette innebærer at enkelte barn ikke får plass på den skolen foreldrene ønsker. Det kan imidlertid være andre tungtveiende forhold som gjør at eleven bør gå på en annen skole enn nærskolen, og Frogn kommune forsøker da å være fleksibel. Likevel vil det også være tilfeller der foreldre får avslag på sin søknad om bytte skole. Barn fra Frogn har heller ikke rett til å velge en kommunal skole utenfor egen kommune. Full valgfrihet er det derfor ikke med hensyn til valg av kommunal skole. Plikten til grunnskoleopplæring kan imidlertid også oppfylles på andre måter enn gjennom den kommu- Barnehager, eierskap 2014 (SSB) Enhet: barnehager Kilde: SSB (KOSTRA) Kommune Privat Kommune Privat Kommune Privat Kommune Privat Kommune Privat Kommune Privat Kommune Privat Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk 81

84 nale skolen. Det kan skje ved at foreldre eller foresatte tar ansvar for opplæringen under kommunens tilsyn, eller ved at eleven tas inn i en privat grunnskole godkjent av departementet etter friskoleloven. Friskoler godkjennes av staten og er ikke en del av kommunenes tjenestetilbud. I Frogn er hjemmeundervisning svært lite utbredt, men tilbudet av privatskoler til kommunens innbyggere er godt, gjennom Montessori barne- og ungdomsskole i egen kommune, og gjennom Steinerskoler i Ås og på Nesodden. Tall fra Montessori viser følgende fordeling av barn fra Frogn på de to skolene i kommunen: trinn: 41 elever trinn: 35. elever trinn: 53 elever Skolene får støtte direkte fra staten, ikke via kommunene. Andre tilbud barn, unge og familier Frogn kommune har i dag kun en fritidsklubb og en helsestasjon med en jordmor. Dette betyr at valgfriheten er sterkt begrenset innenfor disse områdene. Sammenligninger i Follo Oppegård og Ski er større kommuner, og disse har to helsestasjoner. Helsestasjonene er imidlertid delt inn i distrikter, hvilket betyr at valgfriheten ikke blir bedre av flere stasjoner. Samtidig har Oppegård to jordmødre som betjener hele kommunen, og dette øker valgfriheten for innbyggerne noe. områder i Oslo. Brukervalg krever at det finnes flere tjenester. I større kommuner finnes det et slikt leverandørmarked på flere tjenesteområder, mens brukervalg gjerne er en utfordring i små kommuner. Vi ser imidlertid at dette så langt er mulig å gjennomføre i Frogn med dagens kommunestørrelse. En større kommune gir flere barnehager å velge mellom, og det vil bli mulig å utnytte kapasiteten bedre, for eksempel slik at barn som ikke har rett på plass etter loven kan få plass. For skolenes del vil en trolig fortsatt operere med kretsgrenser. Med mindre man innfører en ordning med fritt skolevalg innenfor egen kommune, vil det fortsatt være slik at foreldre må søke om at barna skal gå på en annen skole enn det som av kommunen er definert som nærskolen. Allerede i dag har foreldrene mulighet til å velge privatskoler både i og utenfor egen kommune, og valgfriheten vil dermed ikke bli påvirket i noen særlig grad. En større kommune gir imidlertid mulighet til flere fritidsklubber der barn og unge kan finne sitt miljø og aktiviteter som passer for den enkelte. Videre gir det mulighet for en base med flere jordmødre som innbyggerne kan velge mellom. Vi antar også at tilbud som for eksempel musikk- og kulturskole kan bli mer mangfoldig av et økt befolkningsunderlag. Oppegård kommune har dessuten tre fritidssentre med ulike aktiviteter for barn mellom 10 og 18 år - og sentrene er åpne for all ungdom. De ansatte har erfaring med at barn og unge i kommunen bruker de ulike tilbudene ut i fra hvor de har lyst til å gå og ikke bare ut i fra hvor de bor. I Ski kommune finnes det videre fire fritidssentre eller -klubber, og barn og unge i Ski kommune kan velge hvilken de vil bruke Reform og valgfrihet En større kommune vil trolig gi flere sykehjem, i og med at de fleste eksisterende sykehjemmmene nok vil bestå, og dette kan gi flere offentlige tilbud å velge mellom. Videre kan det bli lettere å innføre fritt brukervalg på flere områder i en større kommune, både fordi man kan etablere administrativ spesialkompetanse til å håndtere flere silke ordninger i kommunen, og fordi en større kommune vil være mer attraktiv å etablere seg i for private tjenestetilbydere enn en liten kommune. Vi ser for eksempel fritt brukervalg på flere

85 83

86 2.11 SWOT - Frogn kommune som tjenesteyter På grunn av en svært stram tidsramme velger vi å gjennomføre en forenklet SWOT der vi ser på styrker og svakheter ved dagens kommune, og muligheter og trusler ved en reform. Styrker ved dagens kommune I Frogn opplever vi......solid økonomi...et stort uutnyttet potensiale for eiendomsskatt...effektiv tjenesteproduksjon på mange områder...billige kommunale tjenester innen vann, avløp, renovasjon og feiing sammenlignet med andre Follokommuner...at pårørende og beboere i institusjoner er relativt godt fornøyde med tjenesten...at elevene trives på skolen og foreldrene er stort sett fornøyde...at elevene oppnår gode resultater...tilstrekkelig antall ansatte i barnevernet...at befolkningen stort sett er fornøyde med bomiljøet sitt...god kompetanse på mange viktige tjenesteområder...høyt engasjement og mye lokalkunnskap hos de ansatte...at vi deltar i mange nettverk og andre samarbeid i regionen for å løse felles utfordringer. Dette gir kompetanseoverføring og nye ideer til tjenesteproduksjonen...at mye tverrfaglig arbeid gir oversikt og helhetlige løsninger, i tillegg til varierte arbeidsoppgaver...god kompetanse på kulturminnevern, hvilket er spesielt viktig i Frogn...fritt brukervalg innen Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og når det gjelder praktisk bistand...god valgfrihet innen barnehage og skole...kort avstand mellom bruker, administrasjon og politikere Svakheter ved dagens kommune I Frogn opplever vi......at vi er vurdert som mindre effektive enn Nesodden, Ås, Oppegård, Vestby og Ski i Kommunebarometeret for ineffektiv driftsstruktur og høye utgifter til pleie- og omsorgstjenester...at mange hytter, kulturminner og strandsone gir høye utgifter til fysisk planlegging...sprikende resultater når det gjelder hvor fornøyde innbyggerne er med utviklingen i Drøbak...et innsparingspotensiale på grunnskole som forutsetter ny skolestruktur...at en litt lavere andel elever går direkte fra grunnskole til videregående opplæring, sammenlignet med de fleste andre kommunene i Follo...varierende ressurser til kompetanseutvikling...at vi mangler et fagmiljø på viktige felter...at vi mangler fagpersoner og spisskompetanse fordi det enten er vanskelig å rekruttere dem eller fordi vi ikke har råd til å holde oss med kompetansen i en liten kommune. Mange enheter forteller for eksempel at de mangler juridisk kompetanse, samtidig som stadig flere tjenester blir rettighetsfestet...rekrutteringsutfordringer på enkelte områder...utfordringer med å spesialtilpasse tilbud fordi brukerne er for få i en liten kommune...at vi deltar i mange nettverk og andre samarbeid i regionen for å løse felles utfordringer. Disse har varierende verdi - enkelte oppleves som tungrodde og lite effektive...at paralelle prosesser i flere kommuner gir unødvendig ressursbruk...at høyt arbeidspress og kapasitetsproblemer går ut over kvaliteten på tjenestene...at saksmengden og kvalitetskravene øker...at kommunen ikke er større enn at det er synlig i lokalmiljøet hvem som jobber i kommunen. Dette fører til det POP kaller saksbehandling på butikken...lite valgfrihet når det gjelder en del tjenester - blant annet til ungdom

87 Muligheter ved kommunereform En reform kan......gi økonomiske muskler til større og mer spesialiserte løft...føre til bedre rutiner og maler, og mer standardisert drift - hvilket på enkelte områder kan gi bedre oversikt...gjøre det mulig å få nye yrkesgrupper og kompetanser inn på ulike tjenesteområder og på den måten øke bredden og den tverrfaglige kapasiteten i tilbudene...gjøre rekruttering enklere for en del tjenesteområder - særlig der mangel på fagmiljø er en grunn til ikke å jobbe i kommunen...føre til at fagpersoner blir mer spesialiserte og dermed flinkere og mer effektive - eksperter framfor poteter...øke profesjonaliteten og ambisjonene...føre til at man unngår å misbruke eller feilbruke kompetanse på oppgaver som kan løses av noen med mindre eller annen kompetanse...gi mer kreativitet fordi flere og mer forskjellige fagpersoner møtes om å løse oppgavene...føre til nye og mer fleksible måter å bemanne tjenestene på - for eksempel innen pleie og omsorg...gi mer robuste enheter som står sterkere i møte med fravær som følge av sykdom, oppsigelser, kursing eller ferie...øke distansen og gi bedre habilitet og mer strategisk styring av tjenestene...øke tilgjengeligheten fordi det blir flere å gjøre avtaler med innen tjenester der det er relevant...øke kapasiteten til å håndtere store endringer og nye oppgaver, som for eksempel samhandlingsreformen...styrke kapasitet til å møte økende krav og forventninger til kommunale tjenester i befolkningen og fra statlig hold...gjøre det lettere å bosette svake grupper der de har økonomisk mulighet til å etablere seg...øke kapasiteten til å ta i bruk nye løsninger innen IKT for å effektivisere tjenestetilbudet...gi et mer mangfoldig kulturtilbud...gi fordeler innen innkjøp og prosjektering, og øke kompetansen rundt anskaffelser...effektivisere materiellbruken fordi det blir større enheter som deler på kostbart utstyr...øke valgfriheten gjennom flere fritidstilbud til ungdom, flere jordmødre, flere barnehager, flere tilbud innen kulturskolen og økt kapasitet til å innføre fritt brukervalg på flere områder Trusler ved kommunereform En reform kan......gi mindre økonomisk soliditet i en overgangsfase...føre til nye administrative kostnader...gi en mer uoversiktlig og byråkratisk organisasjon fordi den blir større...føre til mindre mulighet for å påvirke beslutninger...gi mindre tverrfaglighet fordi arbeidsoppgavene blir mer spesialierte - dette kan oppleves som både kjedeligere av arbeidstakerne og gi dårligere tjenester fordi man ikke tenker helhetlig...gi dårligere tilgjengelighet gjennom sentralisering. Dette kan gjelde både innbyggere og mellom enheter i kommunen...føre til mindre fleksible løsninger og mer standardisering som ikke kommer brukeren til gode...føre til mindre ansvarsfølelse og økt mulighet til å unndra seg ansvar...føre til mindre lokal identitet og lokalkunnskap...øke distansen til frivilligheten...gi mindre ressurser til kulturminnevern...gi store kostnader til omorganisering og samordning når ulike systemer og kulturer møtes...føre til et midlertidig kompetansetap fordi enkelte av dagens ansatte ikke ønsker å jobbe i en ny og stor kommune 85

88 3 Frogn kommune som myndighetsutøver Kommunene utøver myndighet innenfor en rekke saksfelter i medhold av lov. Kommunene kan for eksempel fatte vedtak om tildeling av tjenester, kreve inn skatter og avgifter, gi tillatelser, fordele tilskudd og gi bevilgninger. Myndighetsutøvelsen kan være rettet mot enkeltindivider, bedrifter eller organisasjoner (...) Kravene til rettssikkerhet retter seg både mot innholdet i de vedtakene som fattes (materiell rettssikkerhet), og mot prosessene knyttet til disse (prosessuell rettssikkerhet) (Delrapporten Kriterier for god kommunestruktur, ekspertutvalget). Følgende mål er relevant: Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne Følgende kriterier er relevante: Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Eksempler på relevante spørsmål: Skaper mangel på kapasitet og kompetanse utfordringer for myndighetsutøvelsen? Hvordan er tilgangen på juridisk kompetanse i dag? Hva er omfanget av klager, og hvordan fordeler disse seg på ulike forvaltningsområder? Hvordan er saksbehandlingstiden og kvaliteten på saksbehandlingen? Har kommunen gode rutiner og systemer for myndighetsutøvelse? Hvilke utfordringer er avdekket gjennom statlige tilsyn? I hvilken grad er det problemer med habilitet, og hvilke utfordringer skaper dette? Vi svarer på disse og andre relevante spørsmål i følgende kapitler: 3.1 Rettssikkerhet 3.2 Vår kompetanse og kapasitet som myndighetsutøver 3.3 Oppsummering SWOT Utviklingstrekk Regjeringens ekspertutvalg peker på fem utviklingstrekk som har betydning for hvordan kommunen utøver og kan ivareta sin rolle som myndighets utøver. Disse danner et bakteppe som også påvirker Frogn kommune. Omfanget av rettighetslovgivning har økt Stadig flere etablerte tjenester er rettighetsfestet. Vi har gått fra å forvalte skjønn og normer for tjenesteyting, til å forvalte en økende andel individuelle rettigheter. Dette kan være et tveegget sverd for kommunene og lokalsamfunnet. Det gjør standarder klarere og profesjonaliserer tjenesteytingen, samtidig som det begrenser mulighetene for lokal tilpasning, samtidig som det gir stadig økende behov for juridisk kompetanse 35. De siste årene har kommunen dessuten, gjennom ulike særlover, fått stadig flere oppgaver. Omfanget av ulike typer rettigheter har økt sterkt både på utdannings- og helse og sosialområdet. Flere typer vedtak regnes som enkeltvedtak Dette fører til økte krav til saksbehandlingen både i forkant av at vedtaket treffes og i forbindelse med en eventuell klagebehandling. Dette er gunstig for innbyggernes rettssikkerhet, men medfører merarbeid og beslaglegger større ressurser i kommunene. Økt bruk av individuelle planer Innenfor stadig flere områder stilles det nå krav individuelle planer. Slike lovregler finnes nå i alle deler av helse- og omsorgslovgivningen. Utarbeiding og koordinering av individuelle planer på mange lovområder kan være administrativt og faglig krevende for mange kommuner. Mer vekt på tilsyn og egenkontroll En DIFI-rappart fra 2010 viser en betydelig økning i statlig tilsyn og regulering av kommunal virksomhet innen helse/pleie/omsorg, utdanning og miljø. I tillegg har også lovfastsatte krav til egenkontroll økt. Internasjonalisering Svært mye av den faktiske tjeneste- og myndighetsutøvelsen i kommunen må ses i lyse av de internasjonale forpliktelser Norge har inngått. Ekspertuvalget refererer til at 73 % av vedtak gjort i kommunenes folkevalgte organer i 2008 hadde EØS-relevans. Dette øker behovet for fagekspertise, for eksempel på innkjøp. 35 Ramsdal et. al. Robuste kommuner Scenarier for kommunestrukturen i Østfold. Stiftelsen Østfoldforskning, 2004.

89 3.1 Rettssikkerhet Ulike rettssikkerhetskrav skal sikre at innbyggerne er beskyttet mot vilkårlige inngrep fra myndighetenes side, og at de får det de har rett til etter lovverket. Et hovedhensyn bak forvaltningslovens regler er å sikre rettssikkerheten til private parter, når forvaltningen behandler saker av inngripende betydning for disse. Loven har blant annet regler om habilitet, veiledningsplikt, taushetsplikt, varsling, partsinnsyn, klage og omgjøring. Lovens regler er på mange punkter utslag av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, og suppleres av ulovfestede regler om forsvarlighet og god forvaltningsskikk, som stiller grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling (stortinget. no). I følge en publikasjon fra Østfoldforskning forventer også befolkningen i økende grad at ytelsene fra det offentlige skal tuftes på lovforankrede rettigheter. Materiell og prosessuell rettssikkerhet Tradisjonelt har begrepet rettssikkerhet først og fremst vært knyttet til krav beslutningsprosessen som fører fram til en avgjørelse - prosessuell rettssikkerhet. Med tiden har imidlertid flere og flere rettigheter blitt lovfestet, og begrepet er dermed også blitt knyttet til innholdet i offentlig myndighetsutøvelse - materiell rettssikkerhet. Mens juridisk fagekspertise særlig knytter seg til prosedyremessige aspekter, er faglig-profesjonell kompetanse knyttet til den innholdsmessige rettsikkerheten. Måter å organisere saksbehandling og tjenesteyting på kan skape endrete betingelser for rettsikkerheten i kommunene - for eksempel gjennom å bruke IKT-baserte rutiner for å hente inn opplysninger om den enkeltes behov for tjenester 36. Hensynet til rettssikkerhet krever at kommunens fagpersonell og folkevalgte har generell forvaltningskompetanse, kjenner regelverket og kan tolke det. Manglende fagekspertise og forvaltningskompetanse kan være til skade både for måten beslutningen tas på og det som faktisk besluttes. Habilitet De alminnelige bestemmelsene om inhabilitet i forvaltningsloven skal sikre at kommunalt ansatte eller folkevalgte med en særskilt tilknytning til saken, eller den saken det gjelder, gjennom slektskap eller andre særegne forhold, ikke skal delta i saksbehandlingen av eller avgjørelsen i saken. 36 Ramsdal et. al. Robuste kommuner Scenarier for kommunestrukturen i Østfold. Stiftelsen Østfoldforskning, Gjennom kravet om at kommunale avgjørelser skal forberedes og treffes av habile tjenestemenn og folkevalgte, skal innbyggerne sikres en objektiv og upartisk saksbehandling. Det oppfattes som viktig for innbyggernes tillit til forvaltningen. I tillegg skal habilitetsreglene beskytte beslutningstakeren mot mistillit og utilbørlig press. Habilitetsspørsmålet vurderer vi i kapittel 4. Forsvarlig saksbehandling Kravet til forsvarlig saksbehandling er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp og skal ivareta partenes interesser i alle faser av saksbehandlingen. Formålet er at saker som skal tas opp til behandling skal få et mest mulig riktig utfall. For at kommunene skal kunne etterleve kravet til forsvarlig saksbehandling, må de ansatte og folkevalgte ha kompetansen til å behandle sakene på en korrekt måte. Effektiv saksbehandling Både innbyggere, kommunen, næringslivet og samfunnet for øvrig er avhengig av at kommunen behandler saker innen en fornuftig tidsramme og med en grundighet tilpasset sakens omfang og kompleksitet. I tillegg skal effektivitet hindre unødig bruk av offentlige ressurser. Effektivitet kan stå i motsetning til hensynet om innbyggernes rettssikkerhet, men kan også bygge opp om dette hensynet Kommunestørrelse og rettssikkerhet Innbyggerne i små kommuner får nærhet til de styrende organene og får sine interesser ivaretatt av personer med inngående kjennskap til konkrete forhold. På denne annen side kan det være problematisk å rekruttere folk med god forvaltningskunnskap og tilstrekkelig fagkunnskap til kommuner med små eller manglende fagmiljøer. Rettsikkerheten er også truet av at man på grunn av kommunestørrelsen ikke har tilstrekkelige oppgaver til å ansette den nødvendige spisskompetansen. Undersøkelser viser at mange kommuner har svake og sårbare fagmiljø, særlig på spesialiserte tjenesteområder, noe som også vil kunne ha konsekvenser for rettssikkerheten for den enkelte (ekspertutvalgets Kriterier for god kommunestruktur). Små kommuner har, i følge Østfoldsforskning, problemer med å levere prosessuell rettssikkerhet fordi juridisk kompetanse er en mangelvare, men vi kjenner ikke til undersøkelser som viser forholdet 87

90 mellom kommunestørrelse og kvaliteten på myndighetsutøvelsen. Østlandsforskning viser videre til et utvalg som konkluderer med at det er de største og minste kommunene som trolig har problemer i forhold til rettsikkerhet. De små på grunn av manglende distanse og de store på grunn av manglende oversikt. 37. En NIBR-rapport fra 2001 sier at små forhold er en ulempe for rettssikkerhet i barnevernet 38. En masteroppgave fra 2014 studerer en kommunesammenslåing fra 2006 og bekrefter dette bildet ved å konkludere med at den nye kommunen har økt rettssikkerhet innen barnevern 39. Den samme NIBR-rapporten forteller i følge ekspertutvalget at det oftere oppstår problemer knyttet til administrasjonen og politikernes habilitet i små kommuner (2000 innbyggere eller mindre) enn i store. Mange av de kommunalt ansatte er samtidig innbyggere og har potensielt mange tilknytningspunkter til partene i sakene. Habilitetsbestemmelsene kan derfor være utfordrende å praktisere i mindre kommuner, der nærhet kan skape press på saksbehandlere om hvordan de skal utøve skjønn. Effektiv saksbehandling krever både tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Hvis kommunene ikke har tilstrekkelig med saksbehandlingsressurser kan dette føre til at saker ikke blir behandlet innenfor de fastsatte tidsfrister. Av og til må enkeltvedtak fattes raskere enn man kanskje kunne ønsket. Eksempler på slike saker kan for eksempel være avgjørelser i barnevernsaker. På den annen side er det ofte viktig for innbyggerne å få avklart sin juridiske posisjon raskt, for eksempel som byggherre. Små kommuner har også mindre muligheter til å kanalisere ressurser til akutte og vanskelige saker. Siden små kommuner har få oppgaver av hvert slag, får saksbehandlerne heller ikke mulighet til å opparbeide seg rutine og kompetanse i de vanskelige sakene. Regjeringens ekspertutvalg påpeker samtidig på at mindre kommuner kan være mer fleksible, mens store kommuner med sterke og formaliserte byråkratier kan være tungrodde. 37 Ramsdal et. al. Robuste kommuner Scenarier for kommunestrukturen i Østfold. Stiftelsen Østfoldforskning, NIBR-rapport 2001:8, Hovik og Myrvold 39 J.A.Endresen, Fornuft og følelse En studie av kommunesammenslåingen mellom Ølen og Vindafjord, Masteroppgave, 2014, UiO 3.2 Vår kompetanse og kapasitet som myndighetsutøver Ved hjelp av det samme arbeidsheftet som vi refererte til i kapittel 2, har enhetslederne svart på spørsmål som gjelder myndighetsutøvelse - for eksempel om vi har tilstrekkelig kompetanse til å sikre likebehandling og rettssikkerhet. Noe av det som kommer fram i kapittel 2 er relevant også for myndighetsutøvelsen, og omvendt Myndighetsutøvelse - kompetanse i enhetene Når det gjelder skolene rapporteres det om få problemer med hensyn til å rekruttere og beholde kompetanse, men den minste av skolene (Dal) rapporterer om en viss utfordring knyttet til opplæringsloven og barnehageloven. Som grunn oppgis både lønnsnivå, stramt arbeidsmarked, størrelse på fagmiljøet og for lite kompetanseutvikling. Barnehageenheten rapporterer at de har har høy faglig kompetanse og høy grad av pedagogdekning. Et lite fagmiljø er imidlertid en utfordring. På helse- og omsorgssiden viser enhetsledernes svar at det er spesielt to områder som peker seg ut når det gjelder mangel på kompetanse: Helse- og omsorgstjenesteloven og Lov om offentlige anskaffelser. Flere enhetsleder signaliserer også at mangel på kompetanse innen generell forvaltningsrett (forvaltningsloven og offentlighetsloven), samt internkontroll er en utfordring. Lønn, mangel eller størrelsen på fagmiljøer, samt mangel på eller for lite kompetansemiljø er de viktigste årsakene, slik enhetene ser det. BUF-enheten peker på at det er visse utfordringer knyttet til kompetanse på barnevernslovgivingen. De sier at det til en viss grad er utfordrende å rekruttere og utvikle kompetanse innen opplæringsloven, helse- og omsorgstjenesteloven, og lov om folkehelse. NAV har visse utfordringer knyttet til kompetanse på Lov om sosiale tjenester i NAV. På det kommunaltekniske feltet er ligger problemet dels innen den generelle forvaltningsretten (forvaltningsloven og offentlighetsloven), dels på lov

91 om offentlige anskaffelser, men kanskje spesielt i tilknytning til lovverk som ligger innenfor enhetens ansvarsområde (drikkevannsforskrift, forurensningsloven og lovverket knyttet til veg og trafikk). Når det gjelder lov om offentlige anskaffelser har enheten for lite fagmiljø og for lite kompetanseutvikling, mens utfordringene knyttet til kompetanse på særlovene innenfor kommunalteknikk skyldes både lønnsnivået, arbeidsmarkedet, størrelsen på fagmiljøet og for lite kompetanseutvikling. Kommunens eiendomsforvaltning oppgir å ha middels store utfordringer på de fleste områder som er relevante for enheten. En spesiell utfordring for denne enheten er kompetanse på Norsk Standard. Utfordringene kan knyttes til både lønnsnivået, det stramme arbeidsmarkedet, størrelsen på fagmiljøet og for lite kompetanseutvikling. Innenfor enhet for samfunnsutvikling er særlig den generelle forvaltningsretten samt plan- og bygningsloven relevant, og avdeling for byggesaker har utfordringer knyttet til å rekruttere og beholde kompetanse innenfor disse to områdene. Dette skyldes i hovedsak lavt lønnsnivå, men for lite kompetanseutvikling er også et problem. Samtidig oppgir avdelingen at den har tverrfaglig kompetanse og lang erfaring, og er gode på veiledning av brukere. Planavdelingen har middels utfordringer knyttet til både forvaltningsretten og plan- og bygningsloven. Utfordringen er knyttet til lønnsnivået, størrelsen på fagmiljøet og muligheten til kompetanseutvikling. Avdelingen opplever det som gøy å jobbe tverrfaglig, men ser at den samtidig ikke har tid til å bli «ekspert» på noen fagområder. Dette gir fare for hastverks- eller saksbehandlingsfeil, mangelfull vurdering og veiledning. Avdeling for oppmåling oppgir at utfordringene er knyttet til matrikkelloven og forskrifter. Det stramme arbeidsmarkedet og størrelsen på fagmiljøet oppgis å være hovedproblemet. Det interkommunale kontoret for miljørettet helsevern fremhever kompetanse på folkehelseloven, nerell forvaltningsrett, plan- og bygningsloven, internkontroll og etisk kompetanse som en utfordring et lite fagmiljø og mangel på kompetanseutvikling er det største problemet. Når det gjelder støtteenhetene ligger utfordringene først og fremst på kompetanseutviklingen. Hvor mange og hvilke områder som er problematiske varierer i forhold til enhetenes ansvarsområder. Personal, organisasjon og politiske tjenester (POP) har et mye bredere arbeidsfelt enn for eksempel økonomi, og dermed langt flere områder der manglende kompetanseutvikling er en utfordring. POP oppgir middels til store utfordringer som skyldes mangel på kompetanseutvikling innenfor generell forvaltningsrett, arkivloven, kommuneloven, alkoholloven, lov om offentlige anskaffelser, interkontroll (her er også mangel på fagmiljø en utfordring), lov om sivil beredskap og personopplysningsloven. IKT oppgir særlig lov om offentlige anskaffelser og personopplysningsloven som utfordrende. Juridisk kompetanse Kommunen har i dag én kommuneadvokat, og vi har derfor ikke et juridisk fagmiljø i kommunen. I prinsippet skal denne kompetansen deles mellom alle enheter og bistå enhetene på alle typer rettsområder. Enhetenes behov for juridisk bistand oppleves som økende fra kommuneadvokatens side de siste årene, og kapasiteten er sprengt. Enhetene har således til tider lang ventetid på tilgangen til intern juridisk kompetanse. Kommunen har videre ansatt tre jurister som byggesaksbehandlere. Dette er alle tre jurister med flere års erfaring fra fagfeltet og den juridiske kompetansen innenfor dette fagfeltet anses som god. Ingen andre enheter har egen jurist. Manglende kapasitet og tilgang på juridisk kompetanse i kommunen, løses delvis ved å kjøpe advokattjenester eksternt via løpende rammeavtaler. En større kommune vil trolig gi større muligheter for utvikling og spisskompetanse innen de enkelte rettsområder. Klager og tilsyn Det finnes ingen helhetlig oversikt over hvor mange klager eller tilsyn Frogn kommune mottar, men i spørreskjemaet er enhetene i Frogn kommune også bedt om å oppgi i hvilken grad de har utfordringer med klager og tilsyn. Helseenhetene oppgir at de ikke har særlige utfordringer knyttet til klager og tilsyn. På enkelte enheter rapporteres det om noen få klager og avvik, men det anses ikke som noen større utfordring. Heller ikke skolesektoren eller barnehagene oppfatter klager og tilsyn som en utfordring, men en av skolene skriver følgende: «Dagens brukere er mer kravstore. De forventer mer. Dette er på godt og vondt». Klager og tilsyn er heller ingen utfordring i støtteenhetene. Unntaket er arkivet, der det nylig har vært et tilsyn, med omfattende pålegg som et resultat. 89

92 De enhetene som skiller seg ut med hensyn til klager og tilsyn er de tekniske enhetene og enhet for samfunnsutvikling. Byggesaksavdelingen opplever at de har store utfordringer knyttet til klager og tilsyn når det gjelder forvaltningsloven og offentlighetsloven, samt planog bygningsloven. Planavdelingen oppgir at de ikke har store utfordringer med klager og tilsyn, men fremholder at enkeltsaker kan ta mye ressurser. Planavdelingen har følgende kommentar: «At det forekommer klagesaker på plan hører til «planleggingens natur». Vi skal, med andre ord, ha noen klager på våre vedtak». Avdeling for oppmåling oppgir at de mottar noen klager, knyttet til plan- og bygningsloven og tilhørende særlover, men få klager knyttet til matrikkellovgivningen. Det interkommunale samarbeidet miljørettet helsevern har middels til store utfordringer knyttet til klager og tilsyn, både når det gjelder forvaltningsloven og offentlighetsloven, lov om folkehelse og internkontroll. Enhet for miljø-, idrett og kommunalteknikk har tilsvarende utfordring på forvaltningsloven og offentlighetsloven om enn ikke like stor grad. Denne enheten oppgir også at de har utfordringer når det gjelder internkontroll og forurensningsloven/forurensningsforskriften, spesielt knyttet til små avløpsanlegg. Eiendomsforvaltningen har noen utfordringer knyttet til forvaltningsloven/offentlighetsloven, samt de tekniske forskriftene Myndighetsutøvelse - kapasitet i enhetene I helseenhetene fremstår ikke saksbehandlingstid som en stor utfordring, selv om helselovgivningen beskrives som byråkratisk av enhetene. Enhet for helse og koordinering uttaler at dette er et felt som er i bedring. Samtidig skriver en av helseenhetene at «Det er økende krav til administrasjon, styring og kontroll på alle nivåer og dokumentasjonskrav og rapportering innen fag. Sentralisering av støttefunksjoner, som lager systemer for «selvbetjening» og sender oppgavene i retur til tjenesteenhetene uten at kompetanse og ressurser følger med er krevende, og tar tid og personell vekk fra tjenesteutføringen. Eksempel her kan være anbud, svært ofte (etter min mening) rapportering på støttefunksjoner. Dette går også ut over ressurser til fag- og tjenesteutvikling og produksjon». I NAV opplever de også høyt arbeidspress. De tillitsvalgte mener NAV har for lite ressurser til veiledning av brukere og saksbehandling. NAV sier videre at de har visse utfordringer for saksbehandlingstid tilknyttet lov om sosiale tjenester i NAV. På det kommunaltekniske område skriver enheten at det ikke er tilstrekkelig kapasitet for saksbehandling og drift, videre mangler enheten kapasitet til håndtering av krav knyttet til overordnede regelverk, som for eksempel havneloven, vei og trafikk. Innen enhet for samfunnsutvikling oppgir byggesaksavdelingen at bemanningen er for lav i forhold til oppgavene, kompleksitet og arbeidsverktøyene. Saksbehandlingstiden på byggesaksavdeling beskrives som en stor utfordring, både med hensyn til forvaltningsloven/offentlighetsloven og plan- og bygningsloven med tilhørende særlover. For eksempel har kommunen en utfordring med at mange bor ulovlig på hyttene sine, uten at vi har kapasitet til å rydde opp i problemet. Manglende kapasitet til å rydde opp i ulovligheter kan igjen gi dårlig omdømme i forhold til habilitet. Videre oppgir også oppmåling og geodata at de har lang saksbehandlingstid, mens planavdelingen ikke har slike utfordringer. For denne avdelingen er forsinkelser knyttet til et mer komplekst bilde, men enheten ser samtidig endringer i tiden framover som kan gjøre saksbehandlingstid til et problem. Avdelingen skriver At framdriften i noen saker er langsom skyldes ofte mangelfull kompetanse hos forslagsstiller. Det går mye tid før planforslag er komplette. Krever ofte mye veiledning og oppfølging. Når 12 ukers fristen for dispensasjonssaker kommer sommeren 2015 vil vi få en utfordring. Dette har vi ikke kapasitet til å møte. Kontoret for miljørettet helsevern oppgir store utfordringer med hensyn til saksbehandlingstid innenfor lov om folkehelse og internkontroll. Dette skyldes at det tar lang tid å motta all dokumentasjon fra virksomhetene. Enhet for miljø, idrett og kommunalteknikk angir saksbehandlingstid innenfor forvaltningsloven/ offentlighetsloven og forurensningsloven/forurensningsloven som et middels til stort problem. Enhet for eiendomsforvaltning har middels utfordringer med saksbehandlingstiden knyttet til forvaltningsloven/ offentlighetsloven, lov om offentlige anskaffelser, internkontroll og tekniske forskrifter. På områdene oppvekst, kultur og stab og støtte er ikke saksbehandlingstid noen utfordring.

93 3.3 SWOT - Frogn kommune som myndighetsutøver På grunn av en svært stram tidsramme velger vi å gjennomføre en forenklet SWOT der vi ser på styrker og svakheter ved dagens kommune, og muligheter og trusler ved en reform. Styrker ved dagens kommune I Frogn opplever vi......generelt god kompetanse og evne til å ivareta rettssikkerhet og likeverd innen flere viktige tjenesteområder som for eksempel skole og barnehage...et godt juridisk fagmiljø på byggesak...at mange enheter ikke opplever klager og tilsyn som et problem Svakheter ved dagens kommune I Frogn opplever vi......at samfunnsutviklingen med økt rettsliggjøring og kontroll er en utfordring for enkelte tjenesteområder...generell mangel på juridisk kompetanse - innen de enkelte enhetene i tillegg til at kapasiteten til kommuneadvokaten er sprengt...en enkelt kommuneadvokat innebærer at vi mangler et fagmiljø for denne funksjonen...at både kompetanse- og kapasitetsproblemer kan gi saksbehandlingsfeil og lang saksbehandlingstid...at vi ikke har oversikt over klager og tilsyn...mange klager på byggesaksbehandling, miljørettet helsevern og innen de tekniske enhetene...at befolkningen opplever problemer med habiliteten (se kapittel 4) Muligheter ved kommunereform En reform kan......gi et større juridisk fagmiljø med mer spisskompetanse... gi mer fleksibel utnyttelse av kompetanse og kapasitet gjennom å kunne ta seg råd til å ha flere sentralt plasserte jurister til felles bruk...føre til at økt standardisering og større fagmiljøer gir mer kapasitet og kortere saksbehandlingstid...økt distanse og dermed bedre habilitet - inkludert mindre press fra innbyggerne på den enkelte ansatte...gjøre det lettere for innbyggerne å orientere seg om sine rettigheter på grunn av økt kompetanse og kapasitet når det gjelder kommunikasjon og veiledning Trusler ved kommunereform En reform kan......gi mindre oversikt, mer byråkrati og dermed lengre saksbehandlingstid...gi mindre fleksibilitet og lokalkunnskap og dermed dårligere rettssikkerhet fordi det enkelte tilfellet forsvinner i systemet...gjøre det vanskeligere for innbyggerne å orientere seg om sine rettigheter 91

94 4. Frogn kommune som demokratisk arena «Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov» (regjeringen.no). Følgende mål er relevante for dette temaet: Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver. Følgende kriterier er relevante for dette temaet: Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Tilstrekkelig distanse Lokal identitet Eksempler på relevante spørsmål 40 : Hvordan er lokaldemokratiet organisert i dag, og hvilke deltakelsesformer er etablert? Hvordan er rekrutteringen og engasjementet for å drive politisk arbeid? Hvilke partier er representert og hvordan er aktiviteten i partiorganisasjonene? Hvordan er valgdeltakelsen og det lokalpolitiske engasjementet? Hvordan drives lokalpolitisk styring - overordnet styring eller detaljstyring? Hvordan er forholdet mellom saksmengde og tid til å drive lokalpolitikk i kommunestyret? Vi svarer på disse og andre relevante spørsmål gjennom følgende tematiske kapitler: 4.1 Valgdeltakelse 4.2 Innbyggernes deltakelse mellom valg 4.3 Nærhet og distanse et dilemma 4.4 Politisk deltakelse og organisering 4.5 Politisk styring 4.6 Oppsummering - SWOT Vi minner om at temaet lokal identitet er behandlet i kapittel Valgdeltakelse I hvilken grad kommunens innbyggere deltar i valgene er et svært sentralt uttrykk for lokaldemokratiet, og nivået på valgdeltakelsen er en viktig side ved vårt demokratiske styresett. Valgdeltakelsen ved kommunestyrevalg ligger normalt et stykke under deltagelsen i stortingsvalg - slik er det også i Frogn. De nasjonale svigningene i deltakelsen i kommunestyrevalg i Norge viser en nedgang fra 67,7 prosent i 1967 til 59 prosent i 2003, men deretter stiger deltakelsen til 64,2 prosent i 2011 (Christensen og Arnesen 2013). Denne stigningen ser vi også i Frogn og i de andre Follokommunene. 40 Hentet fra Veien mot en ny kommune veileder for utredning og prosess. Valgdeltakelsen ved kommunestyrevalg i Frogn har vært svært høy over tid. Sammen med Oppegård har Frogn gjentatte ganger ligget blant de ti kommunene i landet med høyest valgdeltakelsen. I 2011 var deltagelsen også høy i Nesodden kommune - Frogn ligger som nummer tre i Follo. Snittet for Akershus var på 66,4 i 2011, og vi ser at i Follo er det kun er Enebakk som ligger under snittet for fylket Hva betyr kommunestørrelsen for valgdeltakelsen? Regjeringens ekspertutvalg skriver i sin delrapport fra mai 2015 at flere undersøkelser viser at valgdeltakelsen er høyest i de minste kommunene (færre enn innbyggere), mens valgdeltakelsen er lavest i kommuner mellom og innbyggere. De største byene ligger imidlertid nær landsgjennomsnittet. Ser vi bort fra gruppen med de største kommunene er det et negativt forhold mellom valgdeltakelse og kommunestørrelse ved kommunestyrevalg jo flere innbyggere jo lavere valgdeltakelse. Sosiale og demografiske forskjeller betyr mest Det er imidlertid betydelige sosiale forskjeller i valgdeltakelsen, og vi ser at trekk ved velgermassen har betydelig større effekt enn det kommunestørrelsen (Bjørklund 2013). Yngre stemmer sjeldnere enn middelaldrende, kvinner stemmer hyppigere enn menn i de yngre aldersgruppene, velgere med høy utdanning stemmer hyppigere enn velgere med lav utdannelse og velgere med ikke-vestlig bakgrunn stemmer sjeldnere enn velgere med vestlig bakgrunn.

95 Valgdeltakelse i prosent, stortingsvalget (SSB) ,9 80,4 80,5 82,3 82,6 81,8 82,3 81, ,8 83,6 83,5 84,1 82,3 82,4 86,3 85,5 84,9 78,7 78,5 78,2 77,1 77,4 76,4 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Hele landet Valgdeltakelse i prosent, kommunestyrevalget (SSB) ,8 68,3 66,9 67,7 69,2 70,1 72,2 62,7 62,2 64,2 66,7 68,2 63,8 63,3 65, ,6 63,3 60,9 62,1 64,2 58, ,2 Vestby Ski Ås Frogn Nesodden Oppegård Enebakk Hele landet Rundt fire prosent av variasjonen i den individuelle valgdeltakelsen kan tilskrives kommunestørrelsen, mens de sosiale og demografiske forklaringene har størst betydning. Spesielt trekker forskerne frem eksempel trekker arbeidsledighet som en viktig faktor: Høy arbeidsledighet påvirker valgdeltakelsen i negativ retning. Kommunaløkonomiske forhold ser også ut til å ha en viss betydning for valgatferden. Jo rikere kommunen er, desto høyere er valgdeltakelsen, og desto flere retter på listene ved valget. Lokal kultur og praktiske forhold I artikkelen «Høy eller lav deltakelse hva avgjør? En analyse av seks casekommuner» fra 2013, analyserer Guro Ødegaard seks kommuner som ved 2011-valget hadde store avvik mellom forventet og faktisk deltakelse. Analysen viser for det første at valgdeltakelsen varierer lite over tid, både i «hjemmesitter» og «stemmevillige» kommuner. For det andre viser den at lokalpolitikernes håndtering av konflikter synes å være viktig for den lokalpolitiske stemningen i kommunen og for mobilisering av velgere. For det tredje viser den at det reises nye spørsmål knyttet til betydningen av nettverk, foreningslov og dannelsen av en politisk deltakerkultur. For det fjerde spiller rent praktiske forhold inn. Tilgjengelighet til valgurnene er en viktig faktor i de kommuner hvor en langvarig praksis i valggjennomføringen er endret. Sentrale kommuner har høyere deltakelse Ekspertutvalget skriver i sin delrapport at sentralitet også kan forklare noe av forskjellene i valgdeltakelse. De store kommunene i periferien kommer for eksempel dårlig ut, med betydelig lavere valgdeltakelse enn alle andre kommuner. For små kommuner betyr grad av sentralitet lite for valgdeltakelsen, men for store kommuner har grad av sentralitet en klar betydning for valgdeltakelsen. Undersøkelsen viser at de store sentrale kommunene har like høy valgdeltakelse som småkommunene. 93

96 Kommunestørrelsen betyr lite i Follo Frogn regnes i dag som en middels stor kommune, men valgdeltakelsen er likevel svært høy. Det samme bildet ser vi andre steder i Follo. Den høye deltakelsen i Frogn skyldes at vi er preget av mange trekk som bidrar til høy valgdeltakelse. Vi har et høyt utdannings- og inntektsnivå, lav arbeidsledighet og sentral beliggenhet. Vi antar videre at den høye deltakelsen reflekterer at mange har høy politisk forståelse og politisk selvtillit. 4.2 Deltakelse mellom valg Demokratiet skal leve også mellom valgene, og deltakelsen mellom valgene har i følge ekspertutvalget økt de siste tiårene. Både det å ha en lokalavis som setter politiske saker på dagsorden, og en aktiv frivillighet, er ressurser som øker sannsynligheten for deltakelse mellom valg. Her ser vi på formelle og uformelle muligheter innbyggerne har til å påvirke i Frogn kommune, og hvilke forskjeller som finnes avhengig av kommunestørrelse Ensaksdeltakelse Gjennom media og den offentlige debatten får man kanskje inntrykk av at det blir vanligere og vanligere for innbyggerne å kjempe for enkeltsaker. Valgforsker Tor Bjørklund har sett på variasjonene utviklingen av fem ulike former «ensaksdeltakelse»: signere opprop delta i aksjoner ta opp saker henvende seg til administrasjonen ta kontakt med politikere Han skiller mellom kommuner under 2500 innbyggere, Oslo og resten av landet, og finner at omfanget av «ensaksdeltakelse» har økt over tid. I små kommuner tar innbyggerne mer kontakt med politikerne, de henvender seg mer til administrasjonen og tar opp flere saker. Denne typen deltakelse avtar i takt med størrelsen, og er lavest i Oslo. Når det gjelder deltakelse i aksjoner er innbyggerne i Oslo imidlertid de mest aktive. Det finnes ingen oversikt over denne formen for deltakelse mellom valg i Frogn kommune. Et generelt inntrykk er at mange benytter seg anledningen til å henvende seg til administrasjonen og ta kontakt med ordføreren, gruppelederne i kommunestyret og andre politikere, men det er ikke mulig å vite hvor ofte dette skjer, eller sammenligne med andre kommuner. Aksjoner og opprop opplever vi at det er lite av, selv om man i det i siste også har sett eksempler på dette («La brygga leve» og «Nei til bro»). Frogn kommune har et rikt organisasjonsliv, med flere organisasjoner som engasjerer seg sterkt i enkeltsaker eller saker gjelder spesielle temaer eller geografiske områder, for eksempel Verneforeningen Gamle Drøbak, Frognmarkas venner og Drøbak byforening. Terskelen for å ta opp saker er lavere i små enn i store kommuner, og i forlengelsen av dette vil terskelen for innbyggerne trolig bli høyere dersom Frogn blir en del av en større kommune. Ved en eventuell reform, sier ekspertutvalget i delrapporten «Kriterier for god kommunestruktur» (2014) at der er viktig at den nye og større kommunen anerkjenner at relasjonen mellom politikere og innbyggere kan endre seg. De anbefaler at «Den lokale demokratipolitikken må settes på dagsorden og det kan være behov for å utvikle nye måter å sørge for kontakt og dialog mellom innbyggere og lokalpolitikere på. Innbyggerhøringer og medvirkningsordninger er etablerte ordninger med mulighet for videreutvikling, med sikte på å gi innbyggerne påvirkningsmuligheter. Teknologiutviklingen har også gjort det mulig for flere kommuner å overføre politiske møter på nett og ha elektronisk dialog. Dette vil kunne ha både en informasjons- og opplæringseffekt med hensyn til hvilke saker som er på dagsorden i den nye kommunen» Samspill med frivilligheten Store og små kommuner kommuniserer med frivillig sektor på forskjellige måter. Store kommuner og kommuner med lave frie inntekter per innbygger samarbeider oftere med frivillige om drifts- og utviklingsoppgaver. Store og mellomstore kommuner støtter også mer aktivt opp om arbeid for å rekruttere til deltakelse i frivillige organisasjoner. Mindre kommuner og kommuner med høyere frie inntekter trekker frivillig sektor mer med i deltakelse og beslutninger 41. I Frogn finner vi en en rekke råd og organisasjoner uten formell tilknytning til kommunen, men der det likevel eksisterer et tett samarbeid, slik som 41 Nødland, Bergsgard, Bjelland og Leknes (2007): Kommunenes samhandling med frivillig sektor, Rapport IRIS 2007/047.

97 med Frogn næringsråd, Frogn kulturråd og Frogn idrettsråd. Frogn næringsråd har faste møter med ordfører, og har fått støtte til å gjennomføre diverse prosjekter. Frogn kulturråd samarbeider blant med kommunen om det nye flerbrukshuset. Frogn idrettsråd fordeler støtte til idrettslige aktiviteter på vegne av kommunen. Frogn kommune har også en formell avtale med Drøbak Frogn Idrettslag om drift av idrettsanlegg. I tillegg samarbeider enhetene noe med frivilligheten for å løse sine oppgaver. Enhet for samfunnsutvikling bruker for eksempel frivilligheten aktivt til medvirkningsarbeid i planprosesser. Verneforeningen Gamle Drøbak har for eksempel status som «nabo» og skal dermed bli invitert til å uttale seg om plan- og byggesaker innenfor antikvarisk spesialområde Lovpålagte ordninger Frogn kommune har generelt et godt tilbud av formelle påvirkningskanaler, med flere råd enn det som er lovfestet, ordninger som gjør det mulig for privatpersoner og organisasjoner å ta opp saker i politiske møter. Videre kan befolkningen være med å påvirke politikerne i forkant av behandlingen av store og viktige saker. Det er imidlertid ikke er antall medvirkningskanaler som betyr noe for hvordan innbyggerne oppfatter den lokale demokratiske styringen, men om kanalene brukes aktivt og om innspill som kommer gjennom kanalene blir tatt videre inn i beslutningsprosessene. Innbyggerforslag Innbyggerforslag er lovfestet i kommuneloven (se vedlegg for lovteksten). Innbyggerforslag betyr at en kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget om en viss andel stiller seg bak det. Lokaldemokratikommisjonen fra 2006 fant ut at det var en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og hyppigheten av innbyggerforslag. I større kommuner blir denne ordningen hyppigere brukt enn i små kommuner. Hyppigst brukes den i kommuner som er litt over middels store. Dette er imidlertid en ordning innbyggerne i Frogn ikke bruker. Lovbestemte organer Eldreråd og råd for personer med nedsatt funksjonsevne er lovbestemte. Kommunen står ellers fritt til å opprette medvirkningsorganer, for eksempel for barn og unge slik som ungdommens kommunestyre i Frogn. Eldrerådet og rådet for personer med nedsatt funksjonsevne har faste møter i forkant av de øvrige politiske møtene i kommunen, og har møtene sine på et slikt tidspunkt at rådenes synspunkter kan tas inn i de politiske møtene. Rådene har rett til å uttale seg i politiske saker og kan ellers ta opp saker de er opptatt av. Medvirkning i planprosesser Plan- og bygningsloven forutsetter medvirkning i planprosesser (se vedlegg for lovteksten), og denne kan gjennomføres på mange forskjellige måter og med ulike nivåer av deltakelse og medbestemmelse. Intensjonen er å gjøre de folkevalgte bedre i stand til å være gode representanter for innbyggerne. Folkevalgte skal sørge for at vedtakene er i tråd med innbyggernes ønsker og behov, og dette forutsetter kontakt. Det er spesielt viktig at de folkevalgte ivaretar interessene til dem som ikke hever stemme, men som kanskje er mest berørt - dette er også lovfestet. Når innbyggerne kommer med innspill og informasjon blir beslutningene kvalitativt bedre og mer hensiktsmessige enn de ellers ville ha blitt. Medvirkning forankrer politikken og gir innbyggerne tillitt til at de blir representert på en god måte. Innbyggerne kan dessuten lettere akseptere beslutninger de er uenige Råd Eldrerådet Lovfestet Ja Medlemmene oppnevnes av Kommunestyret Antall medlemmer 5 Brukerrepresentasjon 3 Politisk representasjon 2 Råd for personer med nedsatt funksjonsevne Ja Kommunestyret Kommunalt foreldreutvalg for grunnskolene Nei Skolenes FAU er Ungdommens kommunestyre Nei Skolenes elevråd

98 i, hvis de føler seg hørt og opplever at de har fått en god begrunnelse. Medvirkning gjør det dermed også lettere å sette i verk tiltak. Medvirkning gir læring for både politikere og innbyggere. Politikerne lærer om innbyggernes behov og befolkningen lærer om politikernes avveininger og prioriteringer. Frogn kommune holder for eksempel møter om områdeplaner og lignende, inviterer til planverksted og gjennomfører prosjekter som barnetråkk. Flere av møtene blir filmet og overført på internett. Opptakene av møtene ligger tilgjengelige på hjemmesiden til kommunen. Enhet for samfunnsutvikling bruker videre nettsidene til kommunen aktivt for å informere om planarbeider. I februar/mars 2015 gjennomførte kommunen «Operasjon vårt Drøbak» - en konkurranse for barn og unge i forbindelse med Byutviklingsplanen for Seiersten, Ullerud og Dyrløkke. Kommunen inviterte barn og unge til å tegne, fotografere eller lage modeller med forslag om tilbud som kan bidra til mer aktivitet i området. Selv om interessen kan variere fra sak til sak, opplever enhet for samfunnsutvikling et generelt høyt engasjement i saker denne enheten har ansvar for. Frogn kommune sørger i dag for medvirkning etter plan- og bygningsloven, men kapasiteten i enheten er knapp og vi får ikke alltid gjort alt vi ønsker Formelle ordninger som ikke er lovpålagte Ungdommens kommunestyre NIBR kartla i 2009 omfanget av medvirkningsorganer for barn og unge og fant her en sammenheng med kommunestørrelse - de minste kommunene har i mindre grad et slikt organ. I Follo har Frogn, Oppegård, Ski, Enebakk, Vestby og Ås ett eller flere medvirkningsorgan for barn og unge. Kommunalt foreldreutvalg i grunnskolen har faste møter i forkant av de øvrige politiske møtene i kommunen, og har møtene sine på et slikt tidspunkt at rådenes synspunkter kan tas inn i de politiske møtene. Møtene i ungdommens kommunestyre avholdes sjeldnere, men man forsøker å tilpasse møtene til viktige saker i kommunen, som for eksempel økonomisk handlingsplan. Rådene har rett til å uttale seg i politiske saker og kan ellers ta opp saker de er opptatt av. Leder for ungdommens kommunestyre har i tillegg talerett i kommunestyret. Spørsmål og svar fra innbyggerne «Spørsmål og innspill fra innbyggerne» er etablert i kommunestyret, formannskapet, hovedutvalgene og eldrerådene. Innbyggere inviteres til å stille spørsmål og komme med spørsmål og innspill til politikerne i møtet. Det er ikke tillatt å stille spørsmål eller komme med innspill til saker som behandles i møtet. Temadiskusjoner Kommunen arrangerer jevnlig temadiskusjoner i forkant av behandlingen av større saker. Temadiskusjoner skal være en arena for dialog mellom administrasjonen, folkevalgte og innbyggere/berørte, der store og viktige saker kan diskuteres før administrasjonen starter sin saksbehandling. Administrasjonen har ansvar for å invitere aktuelle lag, foreninger og direkte berørte. Antall temadiskusjoner varierer, men det er en fast ordning med temadiskusjoner i forkant av at rådmannen legger frem sitt forslag til handlingsprogram og følgende saker: - Tiltaksplan trafikksikkerhet - Tiltaksplan for idrett, nærmiljø og friluftsliv - Rekkefølge for boligbygging Administrasjonen fører ingen oversikt over hvor mange eksterne som normalt stiller på temadiskusjonene, men det er et generelt inntrykk at få benytter seg av anledningen til å være med å ha innflytelse på politikken. 4.3 Nærhet og distanse et dilemma Til tross for de mange formelle og uformelle medvirkningskanalene kommer Frogn forholdsvis dårlig ut på enkelte områder i de to siste lokaldemokratiundersøkelsene (fra 2010 og 2014). Man kan derfor stille spørsmål om kanalene virker som de skal Habilitet er en utfordring Nærhet mellom innbyggere og politikere kan beskrives som et tveegget sverd. På den ene siden regnes nærhet og tilgjengelighet som positive verdier, som mange verdsetter i små kommuner. Ombudsrollen står sterkt blant norske lokalpolitikere. På den annen side kan det oppfattes som negativt fordi det lett kan oppstå habilitetsproblemer. Dette kan gå ut over prinsippet om likebehandling. Dette dilemmaet gjelder både for folkevalgte og kommuneadministrasjonen. I lokaldemokratiundersøkelsen har man stilt spørsmål til folkevalgte gjennom et spørreskjema, og

99 Jo høyere tall, jo mer enig er man i påstanden. 4 er høyest og 1 lavest. Lokaldemokratiundersøkelsen C De som har gode personlige forbindelser i kommunen/kommunepolitikken, får lettere ivaretatt sine interesser D Kommunen gjør en god jobb med å informere innbyggerne om aktuelle saker som diskuteres i kommunepolitikken E Kommunen gjør en god jobb med å informere innbyggerne om hva man får igjen for skattepengene F Stort sett vet jeg nok om forholdene her i kommunen til å bruke min stemmeseddel på en fornuftig måte i kommunevalget G Jeg er godt fornøyd med mulighetene jeg har til å påvirke kommunale beslutninger som engasjerer meg Snitt alle kommuner Frogn innbyggere politikere innbyggere politikere 2,9 2,5 2,8 2,9 2,4 2,6 3,2 3,0 2,5 3,1 3,1 2,2 2,7 3,1 2,2 2,7 3,0 3,1 2,3 3,2 kontaktet innbyggerne per telefon for å stille dem de samme spørsmålene. Tabellen på neste side viser resultatene for spørsmål som er spesielt relevante i denne sammenhengen. Jo høyere tall, jo mer enig er man i påstanden. 4 er høyest og 1 lavest. Vi ser innbyggernes svar til venstre og politikernes svar til høyre. Tabellen viser at flere innbyggere i Frogn enn i landet for øvrig mener at de som har gode personlige forbindelser i kommunen eller kommunepolitikken, får lettere ivaretatt sine interesser. Videre ser vi at det er stor forskjell mellom hva innbyggerne mener og hvordan lokalpolitikerne oppfatter situasjonen. Indeksen for innbyggerne er 3,1 og for politikerne er den 2,2. Forskjellen i landet for øvrig er langt mindre. Det er også en forholdsvis stor avstand mellom innbyggere og lokalpolitikerne når det gjelder oppfatning om muligheten til å påvirke kommunale beslutninger (2,3 for innbyggere og 3,2 for politikere). Hvis man sammenligninger med snittet for alle kommuner, er det også en viss avstand her, om enn ikke så markant som i Frogn. Det er i undersøkelsen gjort noen endringer fra 2010 til 2014, men tendensen er den samme både i 2014 og funnet. Opplevelsen til innbyggerne er uansett reell og peker på at kommunen enten har et kommunikasjonsproblem eller et habilitetsproblem. I undersøkelsen Ti kjappe for et bedre nærmiljø stilte vi ingen spørsmål om habilitet og distanse i lokalpolitikken. Likevel kom enkelte respondenter med kommentarer som er relevante i denne sammenhengen. Her er to eksempler: «Viktig med lokalpolitikere som ser de lange linjer og konsekvenser av de valg som blir tatt, ikke altfor lett lar seg styre av lobbyvirksomhet og populisme. En utfordring» «Trenger bedre tilrettelegging for eksisterende og nyetableringer i næringslivet. Økt fokus på likebehandling. Må få slutt på særbehandling for "venner og kjente".» Med større distanse mellom lokalpolitikerne/kommuneadministrasjonen og innbyggerne vil det være mindre sjanse for at det oppstår habilitetskonflikter. Dette vil i så fall være en positiv effekt av å etablere større kommuner, men økt distanse må, som tidligere nevnt, samtidig oppveies gjennom å bruke andre eller bedre medvirkningsformer. Det er vanskelig å vite hva som er årsaken til gapet mellom innbyggere og politikere når det gjelder habilitet, men mulige forklaringer kan være - mangel på åpenhet - medieomtale av enkeltsaker - egne opplevelser i enkeltsaker eller omtale av andres opplevelser Forskjellen kan refere til en faktisk forskjellsbehandling, eller den kan referere til en myte i Frognsam- 97

100 4.4 Politisk deltakelse og organisering «Lokaldemokratiet har en egenverdi ved at det åpner adgang for borgerne til politisk utfoldelse og selvrealisering, og en instrumentell verdi ved at det styrker demokratiet i samfunnet og fellesskapsfølelsen i lokalsamfunnet» (Ekspertutvalgets delrapport Kriterier for god kommunestruktur ). Ved siden av deltakelse ved valg (omtalt i 4.1) er medlemskap i partier og antall valgalternativer viktige sider av folkestyret Partimedlemskap Lokaldemokratiundersøkelsene viser at en større andel av befolkningen har hatt partimedlemskap i små kommuner (færre enn 2500 innbyggere) enn i større kommuner. I 2003 hadde 21 % av innbyggerne partimedlemskap i kommuner med 2500 eller færre innbyggere, mens kun 4 % av innbyggerne i kommuner med flere enn innbyggere var partimedlemmer. I 2003 var 9 % av befolkningen i landet medlem av partier. I 2011 hadde dette tallet økt til 15 % av befolkningen. På samme måte som for valgdeltakelse, ser vi at viljen til å delta gjennom partimedlemskap og verv er avhengig av demografiske og sosiale parametre. En masteroppgave fra 2012 viser at utdanning, arbeidsmengde, politisk interesse, tillit til partier og folkevalgte, sivilstatus og alder påviker hvorvidt personer er medlem av et politisk parti eller ikke 42. Tall fra SSB viser at menn mellom 45 og 66 år har høyest sannsynlighet for å være medlem i et politisk parti, mens menn mellom 25 og 44 år har lavest sannsynlighet. For alle aldersgrupper har imidlertid menn høyere sannsynlighet enn kvinner for å delta i et politisk parti. Høyere utdanning og det å bo i spredtbygde strøk øker sannsynligheten for både menn og kvinner. Deltagelsen er høyest i Trøndelag og på Østlandet utenom Oslo og Akershus, men forskjellene mellom landsdelene er ikke store. Når det gjelder Frogn, har vi ikke oversikt over hvor stor andel av befolkningen som er medlem av politiske partier, men vi har ingen grunn til å tro at ikke de samme effektene gjelder også i Frogn. Samtlige partier i kommunestyret har aktive lokallag. 42 Hva forklarer partimedlemskap i Norge? En individnivåundersøkelse av utvalgte år i perioden , O.Haugen, masteroppgave, UiO, Politiske alternativer Det lokale partisystemet i store kommuner ligner med på det nasjonale enn i små kommuner. I store kommuner preges politikken av konkurranse mellom partiene, mens politikken i små kommuner er mer preget av at partiene står sammen om oppgaver som skal løses. Lokaldemokratikommisjonen i 2006 skrev i sin utredning «Det lokale folkestyre i endring? Om deltakelse og engasjement i lokalpolitikken» at partiene i større kommuner i større grad fungerer som reelle valg mellom politiske alternativer for innbyggerne i store enn i små kommuner. Lokale lister Innslaget av lokale lister er størst i kommuner med innbyggere og i små kommuner, mens det er færrest lokale lister i kommuner med over innbyggere. På landsbasis har prosentandelen av kommuner med lokallister gått ned fra 2003 til 2011, mens innslaget av lokale lister i de større kommunene har økt. Antall lister å velge mellom øker proporsjonalt med antall innbyggere i kommunen. I 2011 var det i kommuner med inntil 2000 innbyggere 4,5 lister å velge mellom, mens det i kommuner med innbyggere eller mer var 11,8 lister å velge mellom. Antall lister tilgjengelig ved kommunestyrevalget i Frogn har variert noe, men ved de to siste valgene har det vært 8 lister, alle registrerte partier. Siste gang det stilte en liste ved kommunestyrevalg i Frogn som ikke var et registrert parti var i 1999 (Demokratisk liste). Til kommunestyrevalget i 2015 er det fremmet forslag om 9 lister, alle fra registrerte partier. Antall representanter Antall kommunestyrerepresentanter velges av kommunestyret selv, men med et minimumsantall gitt i kommuneloven 7 nr. 2: Kommunestyrets medlemstall skal være et ulike tall, som fastsettes slik for kommuner med: a. ikke over innbyggere, minst 11 b. over 5 000, men ikke over innbyggere, minst 19 c. over , men ikke over innbyggere, minst 27 d. over , men ikke over innbyggere, minst 35 e. over innbyggere, minst 43. Antall valgte kommunestyrerepresentanter har gått ned fra i 1983 til i Kommune-

101 Enhet: prosent Kilde: SSB (KOSTRA) sammenslåinger fører ikke per definisjon til færre representanter per innbygger, men erfaringen viser at dette likevel ofte er tilfelle. Ekspertutvalgets rapport fra mars 2014 trekker fram sammenslåingen av Harstad og Bjarkøy kommuner fra 2013, som førte til 11 færre kommunestyrerepresentanter. Til sammen hadde de to kommunene 48 representanter. Den nye kommunen har 37 representanter Sammensetningen av kommunestyret Kvinneandelen På nasjonalt nivå er andelen kvinnelige representanter 38 prosent etter valget i 2011 kvinner er altså generelt underrepresentert i kommunestyrene. I Frogns kommunestyre er 35,5 prosent kvinner i følge SSB-tall fra Dette er under snittet for landet og på sisteplass når det gjelder denne indikatoren i Follo. Innvandrerandelen Videre utgjør innvandrere 2,5 prosent av det totale antallet representantene på nasjonalt nivå. Innvandrere er fortsatt underrepresentert i kommunestyrene, selv om det er et noe bedre samsvar mellom andel representanter og stemmeberettigede ved årets valg enn i Ingen representanter i Frogns kommunestyre har innvandrerbakgrunn, selv om Innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre utgjør 10,5 prosent av befolkningen i Frogn i Alderssammensetning SSB beskriver også aldersfordelingen i kommunestyrene som skjev sammenliknet med den stemmeberettigede befolkningen for øvrig. Menn i aldersgruppen år utgjorde 35 prosent av alle innvalgte, men kun 18 prosent av alle stemmeberettigede. Lavest representasjon har kvinner på 60 år og over, i tillegg til aldersgruppen under 30 år. Gjennomsnittsalderen i Frogns kommunestyre er i dag 62,5 år den eldste er 78 og den yngste er 42 år. Det har vært noen utskiftninger av medlemmer i kommunestyret, og snittalderen på det nyvalgte kommunestyret var 56 år. De to yngste som ble valgt inn i kommunestyret (19 og 31 år i 2011) har imidlertid begge søkt om og fått innvilget fritak fra sine verv. Tallene viser nok at kommunestyret i Frogn har en høyere snittalder enn snittet for landet. Alderssammensetningen etter valget i 2011 Alder Antall Prosent 30 og yngre 1 3 % % % % % 71 og eldre 3 10 % Verv Hvis man ser bort fra organer med brukerrepresentasjon og partssammensatte organer er det i underkant av 100 politiske verv totalt i Frogn kommune. Oversikten ser du på neste side. Ordføreren er den eneste betalte heltidspolitikeren. Betydningen av reform Ved en kommunereform blir det trolig færre verv i lokalpolitikken og antall kommunestyrerepresentanter vil etter alt å dømme bli redusert. I en kommune er det kun behov for ett kommunestyre, ett formannskap, ett levekårsutvalg, ett utvalg som behandler plan- og byggesaker, ett eldreråd, ett råd for personer med nedsatt funksjonsevne og så videre. Erfa- 99

102 Politiske organer i Frogn kommune ringer fra reformen i Danmark viser at kommunereformen har ført til at innbyggerne har svakere forståelse av lokalpolitikken og er mindre villige til å ta på seg verv. Innbyggerne har noe lavere tillit til lokalpolitikernes lydhørhet, og lokalpolitikerne i større kommuner opplever at sakene er mer kompliserte og at mer makt er flyttet til administrasjonen Forskningssjef Roger Busch ved Danmarks Medie- og Journalisthøjskole sier i et intervju publisert i Aftenposten den at «I Danmark ble antallet kommunepolitikere brått redusert fra 4597 til Hver enkelt folkevalgt har fått mer å gjøre og må konsentrere seg om hovedlinjene i politikken. Saker som var store og problematiske i en liten kommune, som nedleggelse av en skole, får relativt mindre oppmerksomhet i den nye storkommunen. Velgerne føler at avstanden til politikerne har økt, og politikerne selv føler at ordføreren og administrasjonen har fått mer makt». En reform fører til sentralisering og konsentrasjon, og dermed mindre nærhet. Samtidig betyr det trolig at politikerne får mindre mulighet til å gå inn på detaljnivået i saker på samme måte som man gjør i dag. Det er naturlig å tenke seg at lokalpolitikere i en større kommune i større grad må konsentrere seg om de overord-

103 nede problemstillingene. Dette kan kanskje bidra til at å gjøre politikken mer spennende og attraktiv for noen, og føre til mer profesjonalisering av politikken. En høyere andel kan sansynligvis kjøpes fri til å bruke mer tid på politikken. Videre ser vi at de andre kommunestyrene i Follo er mindre skjevt sammensatt når det gjelder kjønn, og en reform kan dermed bidra til et mer representativt kommunestyre. 4.5 Politisk styring Vi ser på tre sentrale utviklingstrekk når det gjelder lokal politisk styring: Flere oppgaver og mer statlig styring Delegering Interkommunalt samarbeid Flere oppgaver og mer statlig styring Omfanget av oppgaver, og forventninger til hvilke oppgaver kommunene skal ta på seg, har økt over tid. Viktige statlige velferdsreformer, blant annet innen helse og skole, har medført nye oppgaver og krav til kommunene, samtidig som den statlige styringen har økt tilsvarende. Både omfanget og detaljeringsgraden i den statlige styringen av kommunesektoren har økt. Dette gjelder særlig regelstyring, og dertil hørende rapportering, tilsyn og egenkontroll. Bak utviklingen ligger et ønske om at alle innbyggere skal ha det samme tilbudet og stadig flere rettigheter og tjenester har blitt lovfestet. Kommunene skal leve opp til sitt mandat fra innbyggerne og samtidig sette i verk nasjonal velferdspolitikk. Dette gir en spenning mellom det lokale og det nasjonale demokratiet, og et mål for reformen er å redusere graden av statlig detaljstyring. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål reduserer behovet for statlig detaljstyring og kommunene får større frihet til å prioritere og å tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. I Frogn ser vi også at stadig flere oppgaver overføres til kommunene, og vi opplever mer statlig styring og kontroll. Som en middels stor kommune kan det være svært utfordrende å håndtere nye store oppgaver, for eksempel knyttet til samhandlingsreformen. Både med hensyn til kapasitet og kompetanse vil det være en fordel å være en større kommune for å møte nye store reformer fra statlig hold Delegering Myndighet er i enkelte tilfeller delegert til administrasjonen fordi det ikke er mulig å håndtere alle saker på politisk nivå. Tidligere ble styringsutfordringene løst ved at lokalpolitikerne fattet detaljerte vedtak i en rekke politiske utvalg. Med den nye kommuneloven av 1992 ble det imidlertid tatt til orde for at omfanget av oppgaver tilsa at politikerne ville få en bedre og mer helhetlig styring gjennom å innta en overordnet og mer strategisk styringsrolle. Graden av delegering handler om hva slags avgjørelser administrasjonen kan ta uten at dette er avhengig av et politisk vedtak. I løpet av de siste tiårene har kommunene opplevd en økning i brukernes og innbyggernes forventninger til den kommunale forvaltning og tjenesteproduksjon. Samtidig med at kompleksiteten og forventningene har økt, er tiltakende myndighet delegert fra politisk nivå, via administrasjonssjefen og nedover i organisasjonene. Mange av kommunene har endret den politiske organiseringen i retning av færre politiske utvalg og kuttet ned på antallet kommunestyrerepresentanter. I dag fattes stadig flere beslutninger administrativt, og beslutningene tas nærmest mulig brukeren. Færre politikere skal styre en mer kompleks organisasjon, og utviklingen har gitt lokalpolitikerne nye styringsutfordringer. Lokalpolitikerne er kommet i en situasjon der det i stor grad forventes at de skal styre i «stort», ikke i «smått», og at de skal styre på bakgrunn av de resultatene kommunen oppnår. En slik utvikling kan sette press på fritidspolitikeren, som kanskje engasjerer seg i lokalpolitikken med utgangspunkt i konkrete enkeltsaker. Delegeringsreglementet i Frogn er nylig revidert og er både omfattende og detaljert, men det er vanskelig å vurdere om man i Frogn totalt sett delegerer mindre til administrasjonen enn i andre kommuner. Graden av delegering gir seg blant annet utslag i mengden saker som behandles i politiske utvalg. I Frogn har saksmengden i kommunestyret økt fra rundt 110 saker i årene etter 2004 til rundt 150 saker for årene etter I formannskapet og hovedutvalgene er det en tendens til at det blir færre saker. Både formannskapets og øvrige utvalg ansvarsområdet har imidlertid variert så mye at det er vanskelig å si noe sikkert om utviklingen. 101

104 Kommunestyret Formannskapet Hovedutvalg for miljø-, plan- og byggesaker Hovedutvalf for oppvekst, omsorg og kultur Betydningen av reform En kommunereform betyr trolig at det blir nødvendig å delegere mer til administrasjonen. Dette er ikke mulig for politikerne i en kommune med for eksempel å behandle enkeltsaker på samme måte som politikerne i Frogn gjør i dag. De vil bli tvunget til å konsentrere seg om hovedlinjene i politikken, ikke detaljene. En utvikling der politikerne får tid og anledning til å arbeide med hovedlinjene i politikken er positiv. Kommunen er en kompleks organisasjon, oppgavene og ansvaret er stort, og det er negativt når politikerne ikke får anledning til å dykke ned i de store og strategiske sakene, fordi de må konsentrere seg om mange små enkeltsaker. Dette ville trolig også vært positivt for forutsigbarheten for enhetene i tjenesteytingen. Politikerrollen kommer til å endre seg som følge av en reform, og en stor kommune vil samtidig kreve en administrasjon med høyere kompetanse for eksempel når det gjelder å utarbeide saksfremlegg. Dermed blir også politikerne bedre i stand til å sette seg inn i sakene på en god måte Interkommunale selskaper og interkommunalt samarbeid Mens det på 1990-tallet var fokus på de politiske styringsstrukturene, ble det etter hvert rettet mer oppmerksomhet mot kommunen som bestiller og eier, og antallet registrerte kommunale selskaper har siden økt i hele landet. Andelen interkommunale selskap (IKS) utgjør omkring 10 prosent av de kommunale selskapene. I tillegg øker andre typer avtaler om interkommunale samarbeidsordninger. Stortingsmelding nr. 14 ( ) Kommunereformen nye oppgaver til større kommuner sier at «Interkommunalt samarbeid har vært kommunenes egen strategi for å gjøre dem rustet til å ivareta lovpålagte oppgaver med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Det samarbeides i stadig større grad om kommunal forvaltning og kjerneoppgaver. Både store og små kommuner har til dels omfattende samarbeid. Små kommuner deltar i flere samarbeid innenfor helse- og omsorgssektoren enn større kommuner. De største kommunene deltar gjennomsnittlig i flere interkommunale samarbeid innenfor teknisk sektor enn mindre kommuner. Formelle ordninger Interkommunalt samarbeid kan organiseres på mange måter. Samarbeid om ikke-lovpålagte oppgaver har tradisjonelt blitt organisert som interkommunalt samarbeid etter kommuneloven 27, interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper eller som aksjeselskap etter aksjeselskapsloven. Det er også lovfestet nye modeller for interkommunalt samarbeid for å muliggjøre samarbeid om offentlig myndighetsutøvelse. Fra 1. juli 2007 har kommuner hatt mulighet for å samarbeide ved hjelp av administrativt vertskommunesamarbeid, eller vertskommune med felles folkevalgt nemnd dersom det også skal overføres beslutningsmyndighet i prinsipielle saker. Fra 2012 ble mulighetene utvidet ved lovfestingen av samkommunemodellen. I tillegg kommer bilaterale avtaler om samarbeid mellom kommuner, som ikke er basert på formelle overbygninger. Mer politisk kontroll gjennom reform Kommunestyrene i eierkommunene er de formelle eierne og sender sine representanter, som regel ordførerne, til representantskapet. Interkommunalt samarbeid har imidlertid utfordringer når det gjelder eierstyring, og et omfattende samarbeid innebærer at saker i økende grad løses utenfor direkte folkevalgt kontroll. Man risikerer stor avstand mellom eiere og de som leverer tjenestene, og det kan være vanskelig for innbyggerne å se hvor de ulike beslutninger treffes. Krav om konsensus i samarbeidsorganer kan dessuten gjøre det vanskelig å fatte beslutninger i kontroversielle spørsmål. Omfattende interkommunalt samarbeid svekker etter departementets syn lokaldemokratiet, blant annet ved å redusere mulighetene de folkevalgte har til å se flere oppgaver i sammenheng, og ved å svekke innbyggernes muligheter til å følge med på hvilke beslutninger som treffes hvor. Større kommuner kan redusere behovet for interkommunalt samarbeid innenfor flere sektorer og dermed bidra til at flere kommuner kan løse oppgavene selv. Det vil styrke lokaldemokratiet.» (Stortingsmelding nr. 14) Velgerne foretrekker imidlertid en større satsing på ulike former for interkommunalt samarbeid, selv om dette innebærer en viss pulverisering av politiske ansvarsforhold, i følge regjeringens ekspertutvalg (refererer til lokaldemokratiundersøkelsen, 2011). Oppslutningen om samarbeid står på nasjonalt nivå sterkere enn oppslutningen om kommunesammenslåing. Samtidig viser analysene at en stor andel av velgerne ikke oppfatter sammenslåing og samar-

105 beid som alternativer mange av dem som støtter sammenslåing er også tilhengere av et mer utstrakt interkommunalt samarbeid. Regjeringen forutsetter at en reform fører til færre interkommunale selskaper, men for Frogn avhenger det blant annet av hvor mange kommuner som slår seg sammen og hvilke. Vil for eksempel to kommuner som slår seg sammen melde seg ut av FolloRen og håndtere avfallet fra kommunens innbyggere og virksomheter innenfor egen organisasjon, eller er det fortsatt hensiktsmessig med et interkommunalt selskap, men med færre eiere? Alle former for interkommunale samarbeid og nettverk avhenger av at man har felles behov og at løsningene passer for alle. For beslutningstakerne vil økonomi og tjenestenes kvalitet være avgjørende. Erfaringer fra Danmark viser dessuten at de nye og store kommunene har intensivert det interkommunale samarbeidet om eksempelvis turisme, miljøregulering og infrastruktur. Interkommunalt samarbeid falt ikke bort med kommunereformen. Komunene samarbeider mer enn før, men de har samtidig blitt mer ambisiøse samarbeidspartnere. Dette innebærer at kommunen har kunnet heve lista og bli mer profesjonelle samarbeidspartnere på nye områder, og innbyggerne får trolig en mer profesjonell forvaltning. Frogn er i tillegg medeier i to aksjeselskaper, Follo Futura AS og Alarmsentral Brann Øst, og deltar har en rekke samarbeidsavtaler innenfor ulike fagfelt. Vi har felles landbrukskontor i Follo, og deltar i Kompetansehjulet i Follo, Tolketjenesten i Follo, Follo Barne- og ungdomsskole, IKT Follo og deler på Kontoret for miljørettet helsevern. Lista over interkommunale samarbeid i Frogn, finner du på neste side. I Folloregionen har man koordinert eierkommunene slik at ordførerne sender ut forventningsbrev til samtlige interkommunale selskaper der man spesifiserer hvordan økonomiplanen skal utformes og setter frister for når dokumenter skal sendes eierkommunene. Videre koordinerer man representantskapsmøtene, slik at alle møtene samles på to dager. I Frogn behandler man dessuten politiske saker for hvert enkelt selskap i et eget eiermøte, slik at kommunestyret gjør et formelt vedtak med anmodning om hvordan ordføreren skal stemme i representantskapet. Foreløpig er det kun Frogn kommune som gjør det på denne måten. De fleste kommunene i Follo har imidlertid utarbeidet eiermeldinger, og det er etablert en struktur mellom eierkommunene og de interkommunale selskapene. Videre viser erfaringene fra Danmark at kommunesektoren er blitt den viktigste arenaen for ny forvaltningspolitikk med selvstendige forslag til hvordan offentlig sektor skal innrettes, styres og ledes. Kommuner som Aarhus, København og Odense arbeider målrettet for å utvikle og prøve ut nye styringsformer med tanke på å skape mer effektivitet og kvalitet i oppgaveutførelsen. Kommunene har fått en helt annen selvtillit når det gjelder å styre lokalsamfunnet de er satt til å tjene. Denne nye selvtilliten har ført til at kommunesektoren i dag representerer en reell motvekt til staten. På tross av stram økonomisk styring fra statens side, har kommunene fått en sterkere posisjon både i forhandlinger med staten og i diskusjonen om utviklingen av den offentlige sektor 43. Interkommunale samarbeid i Frogn Kommuner velger interkommunalt samarbeid fordi de mangler kompetanse og kapasitet, eller fordi det er mest lønnsomt kommunen å samarbeide med andre kommuner om tjenesten. Vi antar at det dette også har vært begrunnelsen når Frogn kommune har inngått samarbeid med sine nabokommuner om viktige tjenester som brannvern, renovasjon og legevakt. 43 Kronikk i Aftenposten den Seks gevinster ved dansk kommunereform. Røiseland et.al. 103

106 Interkommunale selskaper

107 105

108 4.6 SWOT - Frogn kommune som demokratisk arena På grunn av en svært stram tidsramme velger vi å gjennomføre en forenklet SWOT der vi ser på styrker og svakheter ved dagens kommune, og muligheter og trusler ved en reform. Styrker ved dagens kommune I Frogn opplever vi......høy valgdeltakelse - vi har mange positive trekk som gjerne kjennetegner kommuner med høy valgdeltakelse...god mulighet for innbyggerne til å ta opp enkeltsaker...mange medvirkningskanaler som kommunen bruker aktivt, for eksempel i fysisk planlegging...at vi har et medvirkningsorgan for barn og unge - ungdommens kommunestyre...høy lokal tilhørighet og mange aktive lag og foreninger (se kapittel 1)...et system som møter styringsutfordringene i kommunale selskaper Svakheter ved dagens kommune I Frogn opplever vi......at habilitet er er problem i følge innbyggerne...at innbyggerne i varierende grad benytter seg av muligheten til å delta mellom valg...få kvinner i kommunestyret...ingen innvandrere i kommunestyret...høy snittalder i kommunestyret...at mange små saker begrenser politikernes kapasitet til å tenke strategisk...ingen profesjonelle politikere utenom ordføreren Muligheter ved kommunereform En reform kan......gi økt habilitet gjennom økt distanse...gi en mer representativ sammensetning i kommunestyret...mer strategisk politikerrolle og flere profesjonelle politikere...gjøre oss mer i stand til å møte styringsutfordringer som følger av at stadig flere oppgaver tilfaller kommunene...gi færre interkommunale selskaper og dermed økt politisk styring Trusler ved kommunereform En reform kan......gi færre eller dårligere muligheter for å påvirke politikken mellom valg gjennom økt distanse...gi mindre incentiv til å engasjere seg fordi man opplever mindre identitet til det kommunale nivået...føre til at færre kommer i kontakt med politisk arbeid, hvilket er negativt for politisk kompetanse i lokalmiljøet...gi dårligere muligheter til lokale tilpasninger

109 Avsluttende kommentar Denne rapporten har vist at Frogn kommune i dag er økonomisk solid og leverer de fleste tjenestene med høy effektivitet. Vi har mange kompetente arbeidstakere og gode fagmiljøer på mange felt, sterk lokal identitet og høy politisk deltakelse. Kommunens innbyggere er ressurssterke og aktive borgere. Samtidig viser rapporten at den kommunale organisasjonen mangler fagmiljø på en del viktige områder, slik som for eksempel samfunnsutvikling. Vi har færre jurister enn vi kunne ønske oss, har kapasitetsutfordringer på flere områder, og utfordringer knyttet til distanse mellom kommunen og innbyggerne. Kommunen tilbyr til en viss grad innbyggerne valgfrihet i tilbudene, men også her har vi et forbedringspotensiale - for eksempel når det gjelder tilbudet til ungdom. Videre står kommunen ovenfor oppgaver innen samfunnsutviklingen som vi ikke løser på en optimal måte gitt dagens kommunestruktur. Dette gjelder for eksempel vår rolle innen næringsutvikling og arealog transportplanlegging. Dagens interkommunale ordninger framstår som tungrodde og dårlig integrerte i øvrig kommunal virksomhet. Mange av kommunens svakheter kan trolig best løses gjennom en reform i Follo - det er for eksempel vanskelig å se for seg et bedre alternativ om man legger vekt på utvikling av næring og lokale arbeidplasser. Videre gir store kommuner politikerne bedre mulighet til strategisk styring i stedet for å dykke ned i enkeltsaker. På disse områdene gir en reform trolig fordeler både for lokalsamfunnet og storsamfunnet. Andre svakheter kan imidlertid kanskje også løses gjennom at vi tar tak i dem uten å utfordre kommunestrukturen. Det er mulig å oppleve truslene ved en reform som grunner til ikke å gjennomføre den, samtidig er det også mulig å se truslene vi har avdekket som kjente utfordringer vi kan møte om vi gjennomfører en reform. relasjoner tillit og samhørighet, og øker den sosiale kapitalen i området på tvers av kommunegrenser og lokalsamfunn 44. Hvor tette relasjonene i Follo er, varierer fra tema til tema, og det er ikke mulig for denne rapporten å vurdere graden av tillit over kommunegrensene. Det at Follo er flersentrert, gjør oss samtidig potensielt mer likestilte i en tenkt reformprosess. Vi har hver våre sentrumsområder som vi ønsker å beholde og der vi vil videreutvikle egenarten. Dette gjør det kanskje lettere å tegne nye grenser uten at noen føler seg «slukt». Samtidig kan noen være redde for at ressursene i en ny og større kommune kan bli prioriter til egen bakdel. En reform er i så fall avhengig av at man utvikler en interkommunal identitet med en felles forståelse av at vi er «i samme båt» (Frisvoll og Almås, 2004). Videre er det viktig å huske at kommunene i Follo påvirker hverandre. En ny struktur der noen slår seg sammen og blir store mens andre fortsetter som i dag, kan endre samhandlingsrelasjonene i regionen. Det kan bli relevant å spørre hva som skjer med viljen til å delta i interkommunale selskaper og formelle og utformelle kompetansenettverk om en kommune blir stor nok til å klare jobben alene. Om nettverkene består kan en reform endre styrkeforholdet og samarbeidsrelasjonene fordi ny stor kommune både får dekket mer internt og i tillegg setter seg høyere ambisjoner som følge av mer kraft i samfunnsutviklingen. Slike vurderinger blir imidlertid relevante først når vi ser hvordan kommunereformen slår ut i Follo. Vi har i denne rapporten gitt et grunnlag for å vurdere Frogn kommunes utgangspunkt og generelle konsekvenser ved en reform. Vi har listet opp en rekke hensyn som taler for og mot reformen, og det blir opp til politikerne og befolkningen å vurdere hvordan man vekter de ulike hensynene. Follos utgangspunkt for reform Follo er en flerkjernet region. Det betyr at det ikke finnes ett sentrum som tydelig tiltrekker seg aktører i offentlig politikk og forvaltning, næringsliv, kulturliv og idrett, og sivilsamfunnet. Samtidig viser rapporten at vi samhandler en god del med hverandre både kommunene, næringslivet og befolkningen. Relasjonene er til en viss grad flertrådede det vil si at både offentlige og private aktører har flere og ulike relasjoner og møtes i ulike sammenhenger. I følge teorien bygger man gjennom slike flertrådede 44 Sosial kapital er trekk ved sosial organisering, slik som nettverk, normer og tillit, som forenkler koordinering og samarbeid til fordel for alle parter (Vestby og Skogheim (NIBR), notat til Distriktssenterets workshop på Gardermoen 16.juni 2014). 107

110 Referanser Agenda Utredning og Utvikling AS og Econ Analyse AS, for KS, Ny kommunestruktur i Follo? Akerhusstatistikk, Akershus fylkeskommune Arbeidshefter fylt ut av enhetene i Frogn kommune i forbindelse med delrapporten Bakkeli et al. 2013, Kompetanse i kommunene, FAFO Bjørklund, 2013, Politisk deltakelse i sentrum og perifieri. Kontraster og endringer, i Bergh og Christensen, red., Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Oslo: Abstrakt forlag AS. Christensen og Arnesen, Deltakelse ved kommunestyrevalget 2011, i Bergh og Christensen, red., Et robust lokaldemokrati lokalvalget i skyggen av 22. juli Oslo: Abstrakt forlag AS Claussen. Danmark sparte lite på å slå sammen kommuner, artikkel i Aftenposten Endresen, 2014, Fornuft og følelse, En studie av kommunesammenslåingen mellom Ølen og Vindafjord, Masteroppgave, UiO Espeland et al. 2015, 10 punkts modellen, strategisk og kreativ samfunnsutvikling, Tibe Samfunn AS Etablerertjenesten i Follo Folkehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet follo.no/folloradet/ fnr.no (Frogn Næringsråd) Fremkommelighetsstrategi for buss i Akershus Frihet til å velge brukervalg i kommunal tjenesteyting, veileder fra Kommunaldepartementet, 2004 Frisvoll og Almås, 2004, Kommunestruktur mellom fornuft og følelser - Betydningen av tilhørighet og identitet i spørsmål om kommunesammenslutning, Norsk senter for bygdeforskning for KS Frogn videregående skole Gabrielsen, 2010, Veien mot den attraktive arbeidsgiver, masteroppgave, NMBU google.maps Grønmo, 2004, Samfunnsvitenskapelige metoder Gundersen og Onsager, 2011, Regional innovasjon og næringsutvikling, NIBR-rapport 2011:12 Haugen, Hva forklarer partimedlemskap i Norge? En individnivåundersøkelse av utvalgte år i perioden , Masteroppgave, UiO Hovik og Myrvold, Er det størrelsen det kommer an på? Småkommuners evne til å ivareta generalistkommunekravet. En case-studie av fire små kommuner. NIBR-rapport 2001:8 Juvkam, Inndeling i bo- og arbeidsmarkedsregioner, NIBR-rapport 2002:20 KommuneNM, NHO Kommuneplan for Frogn Kommunebarometeret Kommunestyremelding om pendling kommunetorget.no KOSTRA Kriterier for god kommunestruktur, ekspertutvalget for kommunereformen, 2014 Lerfall og Solbu, Osloregionen - Kort om utvikling i befolkning og sysselsetting, ØF-notat 15/2014

111 Longva, Levekår i Norge.Er graset grønt for alle?, levekårsutvalget, NOU 1993:17 Matrikkelen nibr.no/uploads/ok_marit%20h_.pdf Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste NæringsNM, NHO Nødland et al. 2007, Kommunenes samhandling med frivillig sektor, Rapport IRIS 2007/047 Plansamarbeidet i Oslo og Akershus Prop. 95 S ( ) Kommuneproposisjonen 2015 purehelp.no regjeringen.no Ramsdal et. al Robuste kommuner Scenarier for kommunestrukturen i Østfold. Stiftelsen Østfoldforskning Rattsø, 2014, Næringsutvikling, utdanningsvekst og urbanisering: Utfordringer for kommunereform, SØF-rapport 02/14 Røiseland et. al. Seks gevinster ved dansk kommunereform. Kronikk i Aftenposten 8.april, 2015 samferdselinfra.no/radgivning/attraktivt-med-tverrfaglig-kompetanse/ Skjetne og Lindtvedt, 2014, Kommunestørrelse og lokaldemokrati, KS-rapport Statistikkbanken, ssb.no Ti kjappe for et bedre nærmiljø, Frogn kommune, 2015 Veien mot en ny kommune - veileder for utredning og prosess, 2014 Vestby og Skogheim (NIBR), notat til Distriktssenterets workshop på Gardermoen 16.juni Viborg et al. 2011, Livslang læring i norsk arbeidsliv , NIFU-rapport 5/2011 Vinsand, NIVI Analyse, foredrag i regi av Akademikerne, Oslo, 23.januar 2015 Vistnes, Stort og flott? Eller smått og godt?: En kvantitativ analyse av kommunenes ressurser og egenskaper, og deres innvirkning på levekårene i kommune-norge. Har kommunestørrelse og lokal politiske forhold betydning for levekårene? Masteroppgave, NTNU Ødegaard 2013, Høy eller lav deltakelse hva avgjør? En analyse av seks casekommuner, artikkel 109

112 Vedlegg 1 Tilbud innen friluft og idrett Dyrløkkeåsen og Drøbak skole har ballbinger, og Sogsti og Heer skole har fotballøkke. Velforeninger drifter grusbaner på Skrubben og Granheia. Kommunen har ansvar for en grusbane på Sagajordet og legger is på grusbanene på vinteren. En 18-hulls golfbane ligger sentralt i kommunen og i tillegg til å spille golf, bruker innbyggerne banen til å gå på tur. Skiløype blir kjørt opp om vinteren hvis det er snø. Drøbak bokseklubb bygger ny sportshall på Seiersten, og denne er ferdig i november/desember Sør i Drøbak ligger Frogn ridesenter med flere ridehaller og et aktivt hestemiljø. Marka er tilgjengelig fra flere ulike innfallsporter i tilknytning til bebyggelsen i Drøbak sentrum, på Dyrløkke og Heer. I Frogn har vi kilometervis med merkede turløyper, og nettet er tettest i Seierstenmarka. Deler at løypenettet er universelt utformet. DFI orientering og Måren OK setter årlig ut turorienteringsposter i hele kommunen. Frogn jeger- og fiskeforening arrangerer fiskekonkurranser ved Oppegårdstjernet og ved fjorden. Kommunen har en visjon om å opparbeide kyststi langs kommunens strandlinje både mot Oslofjorden og Bunnefjorden. Foreløpig er bare enkelte strekninger korrekt merket. For lokalkjente kan man likevel vandre på stier og småveier langs store deler av Oslofjorden. På Seiersten Skanse ligger et rekreasjonsområde som er mye brukt av skolene og barnehagene. Her finnes benker og en stor gresslette. Videre har vi et aktivt seilmiljø med sommerskole for barn og ungdom. Kommunen har en gressbane på Seiersten som skal bygges om til kustgressbane med undervarme. Kommunen har i dag friidrettsarena, men tilbudet for friidrett blir også bedre med nytt anlegg på Seiersten. Anlegget skal være ferdig til skolestart Videre har vi tre grusbaner på Folkvang, Høyås og Dal, en kunstgressbane på Måna, og et treningsfelt/gresslette for fotball og andre aktiviteter på Ullerud. Banene på Måna, Dal og Høyås er åpne om vinteren. På Høyås ligger både innen- og utendørs tennisbaner. Vi har tre hallflater til håndball, innebandy og lignende - i Frognhallen, Dyrløkkeåsen og Frogn Arena. I tillegg bruker vi gymsalene på Seiesten, Sogsti og Heer til ulike aktiviteter som turn, innetrening for fotball og ski. Private aktører leier også disse salene til egentrening. DFI drifter lysløype, og et totalt løypenett på 60 km i vintre med snø. DFI holder også en kunstsnøarena for aking og lek. Frognmarkas venner Frognsamfunnet har en aktiv forening som jobber for for å bevare natur og friluftsområder i Frogn - Frognmarkas venner. Foreningen arrangerer guidede turer, rydder, skilter og merker hovedstier og skiløyper, bygger klopper, etablerer parkeringsplasser for markatilgang og setter opp karttavler. Foreningen holder årsmøter i rådhuset og er aktive og engasjerte i forhold til reguleringsplaner og i den politiske debatten. Idrett i Frogn Frogn idrettsråd består av 18 klubber, der Drøbak-Frogn IL (DFI) er den største. Statistikken fra DFI sier noe om aktiviteten blant folk i Frogn: Medlemsstatistikk DFI (2013) Totalt antall medlemmer: 2958 Kvinner 0-5 år: 29 Kvinner 6-12 år: 449 Kvinner år: 274 Kvinner år: 36 Kvinner 26 + år: 446 Menn 0-5 år: 11 Menn 6-12 år: 571 Menn år: 399 Menn år: 85 Menn 26 + år: 658 Flere menn enn kvinner driver organisert idrett i DFI, og det er flere barn enn ungdommer blant medlemmene. Ungdommenes frafall fra organisert idrett, gjør det særlig viktig å følge opp denne gruppen spesielt når det gjelder aktivitet. DFI organiserer 13 særidretter. Fotball er den største og dette kan forklare noe av kjønnsfor-

113 skjellen ettersom fotball tradisjonelt har vært en guttesport. I tillegg organiserer og driver DFI en egen gruppe for funksjonshemmede, Aktiv på Dagtid, Idrettens Grunnskole i Frogn (IGF) med ca. 200 deltakere i alderen 5 7 år, idrettsmerkeprøver og ukentlig seniortrim med omtrent 60 deltakere over 70 år. Vi har dessuten seks private treningssentre i Frogn, og disse spiller en stadig viktigere rolle for folkehelsen om man ser de økende medlemstallene som en indikator. Vi har treningssentre både på Dyrløkke og i Gamle Drøbak, men i mindre sentrale deler av kommunen, kan sentre i nabokommunene være nærmere. Ifølge SSBs levekårsundersøkelse oppga 37 prosent av Norges befolkning at de trente ved et treningssenter i Flere kvinner enn menn oppgir å trene på treningssenter.

114 Vedlegg 2 Folkehelsebarometeret for Frogn 2015 Resten av folkehelseprofilen kan du hente her: Når man tolker resultatene er det imidlertid viktig å huske på at en del utfordringer er generelle for hele landet, og at det å ligge likt med landet ikke betyr at vi ikke har en utfordring. For andre utfordringer er det mer aktuelt å sammenligne med regionen enn med landet.

115 Vedlegg 3 Kommunen som demokratisk arena Kommuneloven 39 a.innbyggerforslag 1. Innbyggerne i kommunen eller fylket kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig. Kommunestyret eller fylkestinget tar selv stilling til om forslaget gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. 2. Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til forslaget senest 6 måneder etter at det er fremmet. Tidsfristen gjelder ikke dersom forslaget henvises til behandling i forbindelse med pågående plansak etter plan- og bygningsloven. Forslagsstillerne skal informeres om de avgjørelser som treffes, og de tiltak som gjennomføres som følge av forslaget. 3. I samme valgperiode kan det ikke fremmes forslag dersom dette har a) samme innhold som et tidligere forslag fremmet etter denne bestemmelse, eller b) samme innhold som en sak som er behandlet av kommunestyret eller fylkestinget i løpet av valgperioden. Kommunestyret eller fylkestinget tar selv stilling til om forslaget omfattes av bokstav a eller b. 4. Et forslag som er fremmet etter reglene i denne paragraf, og som blir nedstemt i kommunestyret eller fylkestinget, kan ikke påklages med mindre dette følger av andre regler. Plan- og bygningsloven 5-1.Medvirkning Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte. Medvirkning innebærer imidlertid en fare for at de som deltar får uforholdsmessig mye innflytelse på bekostning av de som ikke deltar og dette gir politikere og kommuneansatte et ansvar for å løfte synet til de som ikke deltar i kommunale beslutningsprosesser mellom valg. «Politikerne kan tidvis føle seg forpliktet til å ta hensyn til innspill fra befolkningen, som de egentlig ikke er enig i. Dette er mest problematisk når politikerne føler seg tvunget til å prioritere enkeltsaker fremfor en helhetlig og langsiktig politikk. Videre opplever en del politikere at innbyggerdeltakelse kan gjøre det vanskelig å gjennomføre upopulære, men nødvendige tiltak. Uansett er det opp til politikerne å vurdere og vekte ulike innspill med tanke på hvem som er mest berørt. Denne vektingen og veiingen vil politikerne måtte gjøre som hele kommunens representant det påligger dem altså et ansvar for ikke bare å anvende prinsippet om berørthet, men å vurdere konsekvenser av et vedtak for alle kommunens innbyggere, også på lang sikt».

116 Vedlegg 4 Ti kjappe for et bedre nærmiljø Enhet for samfunnsutvikling gjennomførte en enkel spørreundersøkelse i mars Spørreundersøkelsen «måler temperaturen» på befolkningen over 15 år gjennom «10 kjappe spørsmål for et bedre nærmiljø». Vi brukte elektronisk selvutfylling av spørsmål med standardiserte svaralternativer. Vi stilte spørsmålene i et så klart språk som mulig for å unngå frafall fordi en respondent ikke forstår spørsmålet eller svaralternativene. Videre bruker vi likert skala, der vi ba respondentene kategorisere holdninger til ulike tema som for eksempel i hvilken grad de føler tilhørighet til Drøbak. Resultatene er elektronisk behandlet i Google-forms. Vi kommuniserte undersøkelsen via e-poster, It s Learning, Facebook, avisartikkel, plakater utenfor og inne i biblioteket og på servicetorget, brev og SMS. Brevene og SMS ene sendte vi til et tilfeldig utvalg, men svarprosenten på disse to mediene er ikke høy nok til sikker generalisering. 1 Vår undersøkelse er basert på en blanding av selvseleksjon og bekvemmelighet (vi bruker dem vi får tak i), og ikke se bort fra skjevheter. De som har valgt å svare på undersøkelsen, kan foreksempel være over snittet interessert og engasjert i eget nærmiljø. Samtidig får vi en kjapp og kostnadseffektiv tilbakemelding - ikke minst gjennom en rekke kvalitative kommentarer som er verdifulle for kommunen personer i Frogn svarte på undersøkelsen basert på den samlede kommunikasjonen, og vi betrakter undersøkelsen som en stor utgave av «spør fem på gata». 2 1 Generalisering betyr å trekke slutninger fra et utvalg av befolkningen til hele befolkningen (Grønmo 2004: 85). Vår utvalgsmetode betyr at sikker generalisering er vanskelig. Et sannsynlighetsutvalg er et utvalg der alle enhetene i universet har en kjent sannsynlighet for å komme med i utvalget, og der denne sannsynligheten er større en null (ingen enhet er utelukket fra utvalget) og mindre enn 1 (ingen enhet er sikret plass i utvalget) (Grønmo 2004:87). Det lar seg ikke gjøre å beregne sannsynligheten for vårt utvalg vi gjennomfører med andre ord en undersøkelse ved hjelp av ikke-sannsynlighetsutvalg. 2 Vi kan ikke være helt sikre på at ingen har svart flere ganger, selv om vi ikke tror dette er et stort problem, i og med at det å få folk til å svare én gang på slike undersøkelser er en utfordring i dag. Alder og kjønn Tilgang til, og bruk, av internett er relevant for muligheten til å svare. Tall fra SSB viser at 88 % av husholdningene i Norge hadde tilgang til internett i % av dem mellom 16 og 79 år hadde brukt internett i løpet av de tre siste månedene. 89 % hadde brukt e-post. I gruppen år hadde 76 % brukt PC de siste tre månedene. 88 % av husholdningene i Frogn kommune hadde privat bredbåndsabonnement ved utgangen av Andelen eldre som bruker internett er i økning fra år til år, men fordi den er lavere enn andelen for dem som er under 65 år, gjorde vi ekstra tiltak for å nå denne gruppen. Annonse i avisa, plakater og lignende som viser til at man kan komme til servicetorget eller biblioteket for å få hjelp, er eksempler på slike tiltak. Vi ser av at hele 22,2 % av de som har svart er i gruppen år. Gruppen 81 år eller eldre, var det vanskeligere å få tak i. Disse utgjør imidlertid også en mindre andel av befolkningen. I den andre enden av skalaen vet vi at det generelt er vanskelig å få de unge mellom 15 og 30 til å svare på undersøkelser. Dette var et forventet problem. Vi tok kontakt med Frogn videregående som sendte ut undersøkelsen til elever bosatt i Frogn og kommuniserte aktivt på Facebook. Resultatene fra undersøkelsen bekrefter imidlertid den gjeldende samfunnsforskningens erfaring med at det i dag er vanskelig å få svar fra de yngste. Samtidig ser vi at en god del i alderen år valgt å svare. Betraktelig flere kvinner enn menn har svart på undersøkelsen.

117