NOU. Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø. Norges offentlige utredninger 2015: 2 NOU 2015: 2. Å høre til

Transkript

1 NOU Norges offentlige utredninger 2015: 2 Bestilling av publikasjoner NOU 2015: 2 Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no Telefon: Privat sektor: Internett: E-post: offpub@fagbokforlaget.no Telefon: Publikasjonene er også tilgjengelige på Trykk: 07 Aurskog AS 03/ Ø M E R KE T ILJ 7 Trykksak 3 9 M Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø

2 Norges offentlige utredninger 2015 Seriens redaksjon: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning 1. Produktivitet grunnlag for vekst og velferd Finansdepartementet 2. Kunnskapsdepartementet Omslagsillustrasjon: Bjørn Sæthren, 07 Media AS Dikt på forsiden: Jan-Magnus Bruheim ( ). Å høyre til. Dikt i utval (2014)

3 NOU Norges offentlige utredninger 2015: 2 Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 9. august Avgitt til Kunnskapsdepartementet 18. mars Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning Oslo 2015

4 ISSN ISBN Aurskog AS

5 Til Kunnskapsdepartementet Utvalget om virkemidler for et godt skolemiljø ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 9. august 2013 for å vurdere de samlede virkemidlene for å skape et godt psykososialt skolemiljø, motvirke og håndtere mobbing og andre uønskede hendelser i skolen. Utvalget avgir med dette sin utredning. Oslo, 18. mars 2015 Øystein Djupedal (leder) Lars Arrhenius Christopher Beckham Hanna Helseth Ellen Inga O. Hætta Noor Jdid Trond Johnsen Jette Kofoed Monica Martinussen Cecilie Mathisen Erlend Moen Harald Pedersen Arild Rekve Kjersti Botnan Larsen (sekretariatsleder) Hanna-Cecilie Gram Jemtegaard Helle Kristin Jensen Camilla Vibe Lindgaard Gunhild Elle Løtveit Jens Rydland

6 2015 NOU 2015: 2 5 «Det hjelper ikke å si i fra, de gjør ikke noe uansett.» Dette er sagt av Odin, en 13 år gammel gutt som tok livet sitt, etter langvarig mobbing. I løpet av det siste året har media satt mange mobbesaker på dagsordenen, saker som har opprørt oss, saker som viser hvor utspekulert og nådeløs mobbing kan være. Saker som viser hvor urettferdig det er, hvor tilfeldig og ikke minst hvor sjanseløse barn og familier er som utsettes for det. Et mønster er voksnes unnfallenhet. Voksne som skulle tatt ansvar, og som ikke gjør det. Voksne som skulle beskytte, som skulle hjulpet, skulle trøstet og reagert snur seg bort, av feighet og manglende kunnskap. «Det hjelper ikke å si fra, de gjør ikke noe uansett,» sa Odin i smertefull erkjennelse. Også HMK Harald har engasjert seg. I sin nyttårstale sa han: «Når vi vet hvilken kraft som ligger i å gi hverandre gode ord, kunne vi godt benytte oss av det enda oftere. Ros gir oss selvtillit. Oppmuntring gir oss mot. Kommunikasjonen på nettet har dessverre senket terskelen for hva vi tillater oss å si om og til hverandre. Det er vondt å høre alle historiene om mobbing både på skolen, på sosiale medier og på arbeidsplassen. Jeg vil benytte denne anledningen til å si til dem som mobber: Du har andre sider i deg som du kan bruke til noe godt. Og til dere som opplever mobbing: Snakk med noen, hold fast ved den du innerst inne vet at du er.» Også statsministeren tok opp mobbing i sin nyttårstale. Hun sa: «Vi som er voksne, må ta tak i mobbing blant barn og unge. En ødelagt barndom kan sette dype spor. En god barndom varer hele livet.» Vi har gjennom 19 måneder kommet tett innpå et problem som er betydelig. Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er mer enn et problem for den enkelte det er et samfunnsproblem. Vi har som samfunn og borgere et ansvar et moralsk ansvar for å reagere, for at alle skal kunne leve liv uten den lammende frykten mobbing medfører. Vi har møtt barn og unge, som har historier å fortelle og svar å gi. Vi har møtt forskere, skoleledere, lærere, foreldre, skoleeiere, organisasjoner ja, alle som har historier å fortelle og svar og gi. Vi har lett etter svar det var statsrådens oppdrag. Kunnskapsbaserte svar, svar som kunne hjelpe. Ikke hva vi tror, men hva vi vet. Vi tror vi har funnet svar kanskje ikke alle svar, men vi er trygge på at det vi her foreslår, vil hjelpe mange barn og unge. Det vil gjøre skolene tryggere, lærerne tryggere, skoleeierne og skolelederne tryggere, foreldre og barn tryggere tryggere på at familiene skal få hjelp. At vi voksne ikke av usikkerhet snur oss bort, men vet hva vi skal gjøre og vet at hva vi gjør, har betydning. Vi håper at vår utredning vil bidra til at færre barn krenkes, mobbes, trakasseres og diskrimineres og at bevisstheten hos alle oss voksne øker slik at vi vet hva vi kan gjøre for å hjelpe. Og viktigere enn alt det vet vi er «å høre til». Øystein Djupedal Arendal 18. mars 2015

7 Innhold Del I Innledning, perspektiver og sammendrag Innledning, sammendrag og utvalgets arbeid mv Innledning Fire perspektiver Fem utfordringer Fem målsettinger for statens arbeid Utvalgets prioritering av de viktigste tiltakene Samlet oversikt over utvalgets forslag til tiltak Kapittel 12 Fra menneskerettigheter til praksis Kapittel 13 Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Kapittel 14 Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen Kapittel 15 Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av kapittel 9a Kapittel 16 Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a Kapittel 17 Skoleeierens styring og støtte Kapittel 18 Styrket samarbeid med andre et bedre støttesystem Kapittel 19 Å styrke kompetansen Kapittel 20 Forskning Kapittel 21 Inkluderende skolemiljø en ny statlig satsing Presisering av mandatet Utvalgets begrepsbruk Psykososialt skolemiljø Læringsmiljø Krenkelser, trakassering, diskriminering og mobbing Utvalgets sammensetning og arbeid Utvalgets sammensetning Utvalgets arbeid Del II Bruk av statlige virkemidler i arbeidet med psykososialt miljø, krenkelser og mobbing Bruk av statlige virkemidler Organiseringen av utdanningssektoren Rettslige virkemidler Opplæringslovgivningen Utviklingen av tilsyn på utdanningsområdet Menneskerettighetene og Grunnloven Barnekonvensjonen Diskrimineringslovgivning Læreplanverket som statlig virkemiddel Grunnskolen Videregående opplæring Felles læreplanverk for hele grunnopplæringen Læreplanverket for Kunnskapsløftet av Pedagogiske virkemidler Første nasjonale kampanje i 1980-årene Ny offensiv i 1990-årene Forsterket statlig innsats på 2000-tallet Strategier og satsinger Satsingen Bedre læringsmiljø Læringsmiljøprosjektet Støttemateriell Elevundersøkelsen Statlige strategier for etter- og videreutdanning og veiledning Økonomiske virkemidler Del III Kunnskapsgrunnlag Om kunnskapsgrunnlaget Sammendrag av del 3 Kunnskapsgrunnlag Utviklingstrekk ved barn og unge og deres oppvekstmiljø Innledning Noen kjennetegn ved barn og unges oppvekstmiljø i Kunnskapssamfunnet Økt mangfold... 58

8 3.2.3 Nesten alle barn går i barnehage før skolestart Mer likestilling mellom kjønnene enn tidligere Nye familieformer Velstandsøkning og barnefattigdom Barnevern Barn og unge i dag Utdannelse og fremtidig yrkesdeltakelse Frafall fra videregående opplæring Fritid og samvær med jevnaldrende Forholdet til foreldrene Psykiske lidelser blant barn og unge Opplevelse av stress og utilstrekkelighet Selvskading og selvmordsforsøk Kroppsbilde Bruk av rusmidler Mobbing forskningsfeltet og omfang Innledning De første studiene av hvorfor mobbing oppstår Mobbingen ses i en større kontekst En sentral definisjon av mobbing Sammenhengen mellom atferdsvansker og skolemiljøet Sosiale dynamikker og sosial eksklusjonsangst Mobbingens omfang i dagens skole Omfanget av mobbing Elever som utsettes for mobbing over lang tid Mobbing er både direkte og indirekte handlinger Arenaer der krenkelser og mobbing oftere oppstår Risiko- og beskyttelsesfaktorer Betydningen av tilskuere Konsekvenser av mobbing Innledning Trivsel og sosial tilhørighet på skolen Skolefaglige prestasjoner Psykiske og fysiske konsekvenser Verdensanskuelser og livskvalitet Sosialt nettverk som voksen Kriminelle handlinger Deltakelse i arbeidslivet Mobbing rammer hele familien Digital mobbing og krenkelser Innledning Barn og unges bruk av sosiale medier Hva er digital mobbing? Forskning på digital mobbing Tre viktige aspekter som kan være tilstede ved digital mobbing Flere aspekter ved digital mobbing Omfanget av digital mobbing Sammenhengen mellom digital mobbing og tradisjonell mobbing 87 7 Krenkelser, trakassering og diskriminering Innledning Omfanget av krenkelser i norsk skole Krenkelser og trakassering som et resultat av normbrudd Krenkelser mv. knyttet til diskrimineringsgrunnlagene Diskriminering og urettferdig behandling Kjønn og seksuell trakassering Etnisitet Urfolk samer Seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk Krenkelser og mobbing knyttet til nedsatt funksjonsevne Interseksjonalitet kryssdiskriminering Ansatte som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer elever Innledning Lærere som legitimerer krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever Omfanget av elever som krenkes og mobbes av ansatte Årsaker til at lærere mobber eller krenker elever Lærerkollegiets ansvar for lærere som mobber

9 9 Skoler med høy og lav forekomst av mobbing og krenkelser Innledning Forekomst av mobbing og krenkelser på skolenivå Faktorer som påvirker mobbing Skolen som organisasjon og mobbing Rektors syn på krenkelser og mobbing Skolens arbeid med normer og verdier Sentrale faktorer for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø Innledning Skoleomfattende arbeid Skolekultur Felles mål og verdier Felles forståelse av regler og rutiner Skoleledelse God skoleledelse krever systematisk arbeid og brannslukking Etablering av normer og verdier Anerkjennelse av at krenkelser, forekommer Skolelederes kjennskap til elevmiljøet og forekomsten av krenkelser mv Relasjonsbasert klasseledelse Etablering av god klasseledelse ved oppstart Proaktiv klasseledelse Klassestørrelse og lærertetthet Lærer elev-relasjonen Elevens mulighet til å medvirke Elevens kompetanse og elev elevrelasjoner Elevkultur og samspillet mellom elevene Adgang til deltakelse i klassens fellesskap Konflikter mellom elever De viktige vennskapene Elevenes sosiale og emosjonell kompetanse Foreldresamarbeid Skolens ansvar for å etablere et foreldresamarbeid Foreldres trygghet i å involveres i skolens arbeid Foreldre som rollemodeller Opplevelse av avmakt i møte med skolen Opprettholde og videreutvike et trygt psykososialt skolemiljø Kapasitetsbygging og endringsberedskap Langsiktig og systematisk innsats Virksomme tiltak Innledning Hvordan evaluere tiltak? Andre typer evalueringer Ulike systemer for å vurdere kvaliteten på forskningen Europeisk oppsummering av skolebaserte tiltak Oppsummering Del IV Utvalgets forslag og tiltak Fra menneskerettigheter til praksis Innledning Et skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er en menneskerettighet Å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er et samfunnsansvar Nasjonal målsetting skolemiljøet En individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø Nasjonalt mål for arbeidet Nullvisjon og nulltoleranse Fra rettigheter og politikk til praksis implementering Fem utfordringer Målsettinger for statens arbeid strategier Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Innledning En god skolekultur med nulltoleranse for krenkelser mv Skolens verdigrunnlag Styrket menneskerettighetsopplæring Forebygging av trakassering normer og fordommer Skoleledelse

10 Styrking av skoleledelsen Relasjonsbasert klasseledelse Statlige initiativer for styrket klasseledelse Kompetanse om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Lærere som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer elever Elevens kompetanse og elev elev-relasjoner De jevnaldrendes betydning for mobbing, krenkelser, trakassering og diskriminering Elevens digitale kompetanse Elevenes sosiale og emosjonelle kompetanse Elevenes psykiske helse Elevenes mulighet til å delta i demokratiske prosesser på skolen Foreldresamarbeid Samiske skoler Brukerorganer Foreldrenes arbeidsutvalg (FAU) Elevråd Skolemiljøutvalg Elevorganisasjonen Programmer for det forebyggende arbeidet med psykososialt skolemiljø og atferd i skolen Kartlegging av skolens bruk av programmer Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i skolen Innledning Profesjonell usikkerhet som analyseverktøy Håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Mistanke Avdekking Intervensjon Oppfølging Ansatte som krenker, mobber, trakasserer og diskriminerer Forholdet til regelverket Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av opplæringsloven kapittel 9a Innledning Hovedtrekkene i forslag til endringer i regelverket Gjeldende rett Elevenes særskilte behov for et sterkt rettsvern mot krenkelser Behov for regelverksendringer for å sikre at alle elever har et trygt psykososialt skolemiljø Skoleeiers og skoleleders regelverkskompetanse Elevenes rettssikkerhet, rettsvern og regelverksetterlevelse Skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø Mangelfull regelverkskompetanse og -etterlevelse er et rettssikkerhetsproblem Viktige prinsipper for endringer i kapittel 9a Rettssikkerhet og effektivt vern Et helhetlig arbeid med skolemiljøet: fremme forebygge gjenopprette Tydeliggjøring av skoleeieres og skolers ansvar Tydeligere forankring i FNs barnekonvensjon Barnets beste og retten til å bli hørt artikkel 3 og Arbeidet for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø Gjeldende rett elevens individuelle rett Videreføring av elevens individuelle rett Tydeliggjøring av elevens rett Elevens subjektive opplevelse Nulltoleranse for krenkelser Skoleeierens plikt til å oppfylle elevens rett Oppsummering Det forebyggende arbeidet Gjeldende krav til det systematiske HMS-arbeidet og internkontroll Andre norske rettsområder og skandinaviske land Utformingen av krav til systematisk HMS-arbeid Mer konkrete krav til systematisk HMS-arbeid og internkontroll

11 Utvalgets forslag Involvering av elever og foreldre i skolemiljøarbeidet Gjeldende rett Involvering av elevene og foreldrene Tydeliggjøring av brukerorganenes oppgaver Ordensreglement Gjeldende rett ordensreglement mv Tydeliggjøring av reguleringen av ordensreglementet Fastsetting av ordensreglementet Skolens adgang til bruk av sanksjoner Utvalgets forslag Gjenopprettende arbeid en ny aktivitetsplikt Gjeldende rett individrettede plikter Svensk rett og andre norske rettsområder Vurdering av gjeldende rett Behov for å forenkle og tydeliggjøre krav til håndteringen av krenkelser En ny aktivitetsplikt Tydeligere krav til saksbehandlingen Hensynet til elevenes personvern Virkeområde for aktivitetsplikten Gjeldende rett Behov for tydeliggjøring av virkeområdet i loven Ansatte som krenker skjerpet aktivitetsplikt Forbud mot gjengjeldelse Bruk av tvang Private skoler godkjent etter privatskoleloven Styrket håndheving av brudd på kapittel 9a Innledning Hovedtrekkene i forslag til endringer i regelverket Klageordning for krenkelser Gjeldende klageordning i opplæringsloven 9a Vurdering av gjeldende klageordning Effektivt rettsmiddel for barn og foreldre nasjonal klageordning Rettssikkerhet, likebehandling og særlige forhold ved mobbing Behov for en ny klageordning Klageordninger gjenstanden for klage Førsteinstans for klager på krenkelser En ny førsteinstans for klager på krenkelser i skolen Barneombudet som førsteinstans innretning av ordningen Resultatet i saken Klage på ombudets vedtak Skolemiljøklagenemnda Oppsummering av utvalgets forslag til klageordning Tilsyn Styring, organisering og ressursbruk Tilsyn som virkemiddel for å sikre elevenes psykososiale skolemiljø Oppsummering Administrative sanksjoner og reaksjoner Begrepsavklaring Bakgrunn og gjeldende rett Forholdet til Grunnloven 96 og EMK Vurdering av behov for administrative sanksjoner og reaksjoner Aktuelle sanksjoner Utvalgets forslag Straff Erstatning og oppreisning Erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvaret Oppreisning (erstatning) for mangelfull håndtering fra skoleeieren Behov for en oppreisningsordning Bevisbyrde Oppsummering Annet Etablering av et utdanningsrettslig fagmiljø Skoleeierens styring og støtte Innledning Skoleeierens rettslige ansvar Innholdet i skoleeierskapet Skoleeierens forsvarlige system Skoleeierens kompetanseansvar Kvalitetsoppfølging og -utvikling.. 287

12 En god skoleeier er tett innpå sine skoler Kvalitetsvurderingssystemet Tilstandsrapporten Elevundersøkelsen PP-tjenestens mandat en del av skoleeierens støttesystem Gjeldende rett Ressurser og kompetanse i PP-tjenesten Endrede forventninger til PP-tjenesten Etter- og videreutdanning av PP-tjenesten PP-tjenestens systemrettede arbeid fremover Andre kommunale/fylkeskommunale tiltak Skoleinterne funksjoner «Et lag rundt eleven» Tverrfaglig samarbeid i skolen Funksjoner i skoler i dag Andre funksjoner Skolefritidsordningen (SFO) Styrket samarbeid med andre et bedre støttesystem Innledning Bedre og mer effektiv utnyttelse av de ulike statlige støttesystemene innenfor utdanningssektoren Utdanningsdirektoratet Fylkesmannen De nasjonale sentrene og Senter for IKT i utdanningen Statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped) Veilederkorpset Utvalgets vurdering og forslag til tiltak Bedre samarbeid mellom statlige og kommunale tjenester og etatene i kommunene Dagens regelverk gir mange muligheter for samarbeid Viktige samarbeidspartnere for skolene i arbeidet med å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Oppsummering av utvalgets vurdering og forslag til tiltak Frivillig sektors rolle i arbeidet med å forhindre mobbing Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i fritidsmiljøene Utvalgets vurdering og forslag Å styrke kompetansen Innledning Lærerutdanningene Grunnskolelærerutdanningene (GLU) Øvrige lærerutdanninger Utvalgets vurdering Utvalgets forslag Etter- og videreutdanning Dagens etter- og videreutdanningssystem Utvalgets vurdering Rektor- og skolelederutdanning Utvalgets vurdering Utvalgets forslag Vurdering av plikt til jevnlig etter- og videreutdanning Skoleeierens plikt til å legge til rette for etter- og videreutdanning Plikt til etter- og videreutdanning for rektorer og skoleledere Plikt til etter- og videreutdanning for lærere Forskning Innledning Områder som bør prioriteres for forskning Foreldresamarbeid Digitale krenkelser og digital mobbing Ansatte som krenker, mobber og trakasserer elever Tiltak og behandling for barn og unge som har vært utsatt for mobbing Innholdet i krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Krenkelser, mv. i samiske områder Krenkelser og mobbing i fritidsmiljøer Utdanningsrettslig forskning Evaluering av nye og iverksatte tiltak Gjennomføring av Elevundersøkelsen og opprettelse av database

13 21 Inkluderende skole en ny statlig satsing Innledning En forskningsbasert satsing Forskning om skolemiljø, krenkelser og mobbing mv Forskning om skoleutvikling, endringsarbeid og implementering Forholdet til skolenes eksisterende arbeid med skolemiljø Tydelig retning Felles forpliktelse og høye forventninger Kommunikasjon og tillit (partnerskap) Langsiktighet og systematisk innsats En strategi for satsingen med plan for implementering Nasjonalt rammeverk for å sikre elevene et trygt miljø Kapasitetsbygging Innholdet i satsingen Mål, analyseverktøy og lokal ansvarliggjøring Skolebasert kompetanseutvikling med lærende nettverk Innsatsområder Område 1: Skolebasert kompetanseutvikling implementering av god praksis Område 2: Målrettede tiltak mot skolekultur og forebygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Område 3: Involvering av elever og foreldre Område 4: Bedre regelverkskompetanse og regelverksetterlevelse Evaluering av satsingen Del V Lovutkast, merknader og økonomiske og administrative konsekvenser Lovutkast Forslag til endringer i opplæringsloven mv Merknader til forslag til endringer i opplæringsloven, privatskoleloven og barneombudsloven Økonomiske, administrative og andre konsekvenser Innleding Overordnet om økonomiske og administrative konsekvenser Utvalgets vurdering av tiltakenes økonomiske og administrative konsekvenser Oppsummering og prioritering Litteraturliste Vedlegg 1 UNGSINNs vurdering av tiltak

14

15 Del I Innledning, perspektiver og sammendrag

16

17 NOU 2015: 2 17 Kapittel 1 Kapittel 1 Innledning, sammendrag og utvalgets arbeid mv. 1.1 Innledning Mobbing har i mange år vært et svært aktuelt tema i samfunnsdebatten. I løpet av utvalgets arbeid har oppmerksomheten om det som er kjernen i vårt mandat, vært stor. Både media, politikere og folk flest har engasjert seg i debatten om hva vi kan gjøre for å stoppe krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av barn og unge var et år som ble preget av personlige mobbehistorier i media, av fakkeltog mot mobbing og ble avsluttet med at temaet sto sentralt i både kongens, statsministerens og sametingspresidentens nyttårstaler startet med at statsministeren og kunnskapsministeren arrangerte et toppmøte om mobbing i skolen. Den nasjonale mobiliseringen mot mobbing viser at vi reagerer når våre barn og unge ikke har det bra. Dette er kanskje vår viktigste læring, og dette er samtidig en helt avgjørende forutsetning for at vi skal lykkes i vårt arbeid. Den kraften og viljen som ligger i oss alle, må brukes hver dag for at våre barn og unge skal trives og ha det bra. Ikke bare på skolen, men på alle arenaer og miljøer de beveger seg i. Krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering stopper ikke ved inngangen eller utgangen til skoleporten. De slutter heller ikke ved en spesiell alder eller når vi slutter skolen. Vi vet at krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering også skjer på mange arbeidsplasser og i fritidsmiljøer vi daglig befinner oss i. Dette er derfor et samfunnsproblem som må løses gjennom felles nasjonal innsats. Skolen har kraftfulle virkemidler og er en av de viktigste arenaene i denne innsatsen. Et trygt psykososialt skolemiljø er helt avgjørende for at alle elever skal føle seg inkludert. Utvalget foreslår i denne utredningen tiltak for at alle elever skal ha et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. 1.2 Fire perspektiver I utredningen er det noen overordnete perspektiver som er styrende for hvilke problemstillinger utvalget har vært opptatt av, og ikke minst for hvilke strategier og tiltak som utvalget ønsker å anbefale. Det er særskilt fire perspektiver som alle utvalgets vurderinger og konklusjoner må ses i lys av: Menneskerettighetene som målstokk Når elever krenkes, mobbes, trakasseres eller diskrimineres på skolen, blir deres grunnleggende menneskerettigheter brutt. FNs barnekonvensjon gir barn grunnleggende menneskerettigheter som skal oppfylles. Utvalgets arbeid for å skape et trygt psykososialt skolemiljø handler om å realisere menneskerettighetene. Prinsippet om barnets beste er viktig i utvalgets vurderinger og får betydning for hvilke tiltak som foreslås. Vi har alle et ansvar for å ta avgjørelser som er til barns beste, i tillegg har barn rett til å bli hørt. At barn har en rett til å bli hørt i saker som gjelder dem, både i enkeltsaker og generelt, har betydning for arbeidet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Å oppfylle alle barns grunnleggende menneskerettigheter er målstokken for utvalgets arbeid. Samfunnet skal ha en nullvisjon om og nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Den individuelle retten til et trygt psykososialt skolemiljø betyr at det er nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering av elever. Det innebærer at skolen må reagere når det skjer, og slå ned på alle tilløp til slike ord og handlinger. Vi skal også ha en nullvisjon. Vi skal ikke si oss fornøyde så lenge det er elever som blir krenket, mobbet, trakassert eller diskriminert. Det er vårt felles ansvar og en moralsk forpliktelse for oss som samfunnsborgere. Dette er

18 18 NOU 2015: 2 Kapittel 1 et viktig budskap, og det handler om hva slags samfunn vi ønsker å ha. Å si seg fornøyd med at det på en skole «kun» er to pst. av elevene som opplever at de blir mobbet, innebærer at kravene i opplæringsloven ikke blir oppfylt, og at skoleeieren og skolen har en lovstridig praksis. Det er ikke akseptabelt. Faglig læring og sosial læring hører sammen Det å arbeide med fag må ikke skilles fra det å arbeide med sosial læring. God opplæring skaper trygge psykososiale skolemiljøer, som preges av sosial tilhørighet og inkludering. Faglig læring må kobles og integreres med sosial læring, de er ikke motsetninger. De utfyller hverandre og er avhengige av hverandre. Når elever opplever at de får faglige utfordringer som er tilpasset deres evner og forutsetninger, og samtidig får relevante og forståelige tilbakemeldinger fra lærerne, vil dette påvirke elevenes motivasjon og faglige trivsel. Dette er et perspektiv som er en avgjørende forutsetning for å skape et trygt psykososialt skolemiljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Inkludering for å høre til Et vidt inkluderingsbegrep er styrende for utvalgets arbeid. Inkludering blir i statlige styringsdokumenter ofte brukt i forbindelse med elever med særskilte behov og som dermed har behov for spesialundervisning. Utvalget mener at inkludering må forstås bredere og mer allment enn det som i dag virker å være tilfellet. 20 år etter Salamanca-erklæringen 1 er det på tide å understreke at inkludering skal gjelde for alle. Inkludering er grunnleggende for alle elever og handler om at alle skal høre til. Alle har rett til en opplevelse av sosial tilhørighet. 1.3 Fem utfordringer Utvalget har i sitt arbeid hørt og fått dokumentert at det gjøres mye godt arbeid på landets skoler, og de fleste elever trives 2 godt på skolen. Gode skoler tar elevene på alvor og har rutiner for å fange opp og følge opp krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering når de skjer. Imidlertid viser Elevundersøkelsen at det fortsatt er for 1 2 UNESCO 1994 Wendelborg 2015 mange elever som krenkes og mobbes i skolen. 3 Det er store forskjeller mellom skoler og klasser. Utvalget ønsker å sette søkelyset på fem utfordringer som kan forbedres i arbeidet med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering på en god måte. Disse utfordringene er basert på kunnskap fra forskning, kartlegginger, utvalgsmedlemmers egne erfaringer fra praksis, høringsinnspill fra ulike organisasjoner og tilbakemeldinger fra elever, foreldre og organisasjoner som utvalget har vært i kontakt med på utvalgsmøter og studiereiser. Utfordring 1: Rettssikkerhet elevenes rettigheter blir ikke oppfylt Elevene har etter opplæringsloven sterke rettigheter som utløser plikter for skoleeieren, skolen og alle de ansatte. Imidlertid er det en utfordring at regelverksetterlevelsen ikke er god nok, og at rettigheter og plikter i opplæringsloven kapittel 9a ikke oppfylles. 4 Utvalget mener det er viktig at alle som er skoleeiere, og alle ansatte på skolen vet at de har et ansvar for at elevene skal ha et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Utvalget mener det er behov for å se på innholdet i elevens rett og de krav som stilles til skoleeiere og skoler for å sikre at elevenes rett oppfylles. Opplæringsloven er i dag en lov uten rettslige midler til å sikre gjennomføring av vedtak eller lignende. Det er nødvendig med bedre rettsvern for elevene gjennom et tydeligere regelverk med effektive klage- og tilsynsordninger. Det er behov for at tilsyns- og klageinstansen kan pålegge administrative sanksjoner og reaksjoner dersom skoleeieren og skolen ikke oppfyller lovpålagte krav. En grunn til at rettsikkerheten ikke er god nok, er at skoleeiere, skoler, foreldre og elever ikke har tilstrekkelig kjennskap til eller forståelse av regelverket. Innenfor utdanningssektoren er rettsliggjøringen sterk, men regelverkskompetansen er for lav. 5 Det er grunn til å tro at skolene gjennom Felles nasjonalt tilsyn har økt kompetansen om kapittel 9a, men den er fortsatt ikke god nok. I tillegg er det en utfordring at elever og foreldre ikke får nødvendig informasjon om sine ret Wendelborg 2015 Utdanningsdirektoratet 2010, 2014b, Barneombudet 2009, 2012, 2013b Utdanningsdirektoratet 2010, 2014b, Barneombudet 2009, 2012

19 NOU 2015: 2 19 Kapittel 1 tigheter. 6 Det er derfor nødvendig å øke regelverkskompetansen. Utfordring 2: Skolekultur skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering I dag er det et krav om at alle skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. 7 Til tross for dette kravet mener utvalget at det er for lite bevissthet knyttet til betydningen av skolekultur i form av de holdninger og verdier som eksisterer på skolen, og hvordan dette påvirker det psykososiale skolemiljøet. Kravet om nulltoleranse er med andre ord ikke innarbeidet som en del av skolekulturen ved alle skoler. Utvalget mener at arbeidet med skolekultur er et felles ansvar i skolen, men at skoleledelsen har et særlig ansvar for å gå foran som gode rollemodeller. Utvalget har blitt fortalt at noen skoleledere og ansatte mener at det ikke forekommer mobbing på deres skole. Utvalget mener at det er en utfordring at det ved noen skoler er slik at man ikke vil innrømme eller se at elever blir mobbet. En annen utfordring er skoler som tror at mobbing er et problem som ikke kan løses. Utvalget mener det er nødvendig å sette inn tiltak for en god skolekultur som understreker voksnes ansvar og tydeliggjør nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utfordring 3: Involvering og samarbeid elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet Utvalget mener at en utfordring i dag er at elever, foreldre og brukerorganer ikke involveres godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet og forebyggingen og håndteringen av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For elevenes del vil utvalget trekke frem elevens rett til å bli hørt i saker som angår dem. FNs barnekonvensjon er ikke godt nok forankret i enkelte skoler. Dette kan for eksempel handle om at elever ikke får si sin mening om hvordan utfordringer i elevkulturen skal løses, og at elever og foreldre ikke blir informert om og involvert i oppfølgingen av resultatene fra Elevundersøkelsen. Utvalget ser det også som en utfordring at brukerorganer ved noen skoler ikke er etablert slik som de skal etter loven. 6 7 Utdanningsdirektoratet 2010 Opplæringsloven 9a-1, rundskriv Udir Foreldreinvolvering er viktig, både for elevenes læring og forebygging av mobbing. Foreldrenes syn på og engasjement for skolen har stor betydning. Utvalget mener at det er viktig å etablere gode relasjoner til foreldrene for å kunne løse utfordringer dersom det oppstår krenkelser og mobbing. I mobbesaker er det ofte en utfordring at konfliktnivået mellom hjem og skole er høyt, og at kommunikasjonen har gått i stå. Foreldrene opplever at mange ansatte i skolen ikke griper inn og varsler når et barn blir krenket. Mobbing er ikke bare noe som rammer eleven, men hele familier. Utfordring 4: Ansvarliggjøring og systematikk skoleeiernes og skoleledernes kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull Utvalget mener det er en utfordring at enkelte skoler og skoleeiere i sitt fremmende og forebyggende arbeid jobber for lite systematisk og målrettet. Det kan innebære at skolen er for lite bevisst hvilke innsatser den setter inn, og at den i liten grad vurderer om tiltakene fungerer. Det kan også handle om at skolene «hopper» mellom ulike tiltak, og ikke jobber systematisk og langsiktig nok. Dermed uteblir de positive resultatene. Utvalget mener det må rettes søkelys mot å styrke det systemrettede arbeidet og implementering av innsatser som virker. Skoleomfattende arbeid krever aktivt lederinitiativ gjennom hele prosessen for å bli vellykket. Ledelse er avgjørende for å skape og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Utvalget mener at det er nødvendig med tiltak rettet mot skoleledelse og klasseledelse. Begge deler er sentrale faktorer i arbeidet. Utvalget har merket seg at noen skoleeiere og skoler mangler forskningsbasert kompetanse i hvilke metoder som er effektive i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Dette medfører at noen skoler i dag ikke benytter seg av gode strategier i det fremmende, forebyggene og håndterende arbeidet. Utvalget mener også at mange ansatte mangler spesifikk kunnskap om blant annet krenkelser, mobbing, trakassering, psykisk helse, digital mobbing og om arbeid med elevenes sosiale og relasjonelle kompetanse. Det er nødvendig å øke skolenes kompetanse i hvordan de kan fremme et trygt skolemiljø, forbygging og håndtering av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, utvikling av skolen som organisasjon.

20 20 NOU 2015: 2 Kapittel 1 Figur 1.1 Utfordring 5: Organisering ansvarsfordelingen i støttesystemet er for utydelig For et varig løft for et trygt psykososialt skolemiljø må det etablerte støttesystemet styrkes, og ansvars- og oppgavefordelingen tydeliggjøres. Det er i dag mange aktører på de ulike nivåene som har oppgaver knyttet til elevenes skolemiljø. Det er imidlertid mye som tyder på at det kommunale og det statlige støttesystemet i varierende grad oppleves som relevant og likeverdig for landets skoler og skoleeiere. Det er behov for å gjennomgå det statlige og det kommunale støttesystemet, og da spesielt funksjoner som har oppgaver knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø og psykiske helse, for eksempel skolehelsetjenesten og PP-tjenesten. Elevene og foreldrene må ha lett tilgang til god og rask lavterskelhjelp. Utvalget skal vurdere tjenester og muligheter for tverrfaglig samarbeid, både innenfor utdanningssektoren og med tjenester i andre sektorer. 1.4 Fem målsettinger for statens arbeid Basert på målet om at elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø, ulike typer kunnskap om oppfyllelsen av målet og forskning om hva som skaper og opprettholder trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, vil utvalget trekke frem fem målsettinger. Disse henger tett sammen med utfordringene vi identifiserte over. Slik utvalget ser det bør den fremtidige statlige innsatsen rettes inn mot følgende fem målsettinger: 1. Bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene og en mer effektiv håndheving av opplæringsloven kapittel 9a. 2. Skolekulturer gjennomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, diskriminering og trakassering. 3. Bedre involvering og samarbeid med elever og foreldre. 4. Tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skolemiljø, krenkelser, mobbing, diskriminering og trakassering. 5. Et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling. For å nå disse målsettingene foreslår utvalget til sammen om lag 100 tiltak, som er oppsummert under i avsnitt Utvalgets prioritering av de viktigste tiltakene Utredningen skal vurdere de samlede virkemidler for å bedre det psykososiale skolemiljøet, og foreslå tiltak for å motvirke krenkelser og mobbing i skolen. Utvalget foreslår en rekke tiltak og virkemidler, basert på det vi i dag vet virker for å bedre skolemiljøet, og den beste praksisen vi kjenner fra skoler som har lyktes med å minimere krenkelser og mobbing. Utvalget foreslår omfattende endringer på et bredt felt. Utvalget vil likevel anvise hvilke tiltak vi mener er dem vi med størst sikkerhet vet vil bedre det psykososiale skolemiljøet, og ha størst effekt. Gjennomføres disse tiltakene og satsingene, er vi trygge på at flere elever får en bedre hverdag i og utenfor skolen. Vi vil sterkt anbefale alle våre tiltak og virkemidler som presenteres samlet i avsnitt 1.6 under, men disse sju områdene for tiltak mener utvalget er de viktigste: Å legge til rette for en stor statlig satsing på Inkluderende skole som blant annet inneholder skolebasert kompetanseutvikling. Skolebasert kompetanseutvikling skal tilbys alle landets skoler. Skolene må bli tryggere på å håndtere både regelverket og det forebyggende arbeidet. Satsingen må gå over mange år, og involvere alle skoler og alle ansatte. Dette må også i større grad reflekteres i lærer- og rektorutdanningene. Satsingen skal være forskningsbasert. Endring av opplæringsloven kapittel 9a. Kapittel 9a tydeliggjøres slik at skoleeierens og skolens plikter blir tydeligere. Det innebærer økt rettsikkerhet for eleven. Barnekonvensjonen skal implementeres i utdanningssektoren.

21 NOU 2015: 2 21 Kapittel 1 Styrket håndheving av opplæringsloven. Barneombudet blir førsteinstans for klager på krenkelser. Barneombudet gis myndighet til å gjøre vedtak om administrative sanksjoner og reaksjoner og kan kreve oppreisning på vegne av eleven for ikke-økonomisk tap på grunn av krenkelser. Tilsynet kan også pålegge eleven administrative sannksjoner og reaksjoner. Målrettet innsats mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering for å forebygge og håndtere dette. Arbeidet med den digitale mobbingen må intensiveres. Involvering av elever og foreldre i arbeidet er også viktig. Elevene har førstehåndskunnskap. Styrking av skoleeierskapet. Skoleeierskapet er noe av det viktigste for å legge til rette for et godt psykososialt skolemiljø. En bred satsing sammen med skoleeieren er avgjørende for å bedre skolekulturen. «Et lag rundt eleven». Mange yrkesgrupper i skolen og kommunen kan bidra til et bedre skolemiljø. Utvalget vil spesielt understreke skolehelsetjenestens og PP-tjenestens betydning, og vil anbefale nye stillinger i skolehelsetjenesten i tråd med Helsedirektoratets anbefaling og endring av PP-tjenestens mandat. Det er behov for ny forskning på kunnskapssvake områder, noe som kan bidra til å redusere omfanget av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering og bedre elevenes psykososiale skolemiljø. 1.6 Samlet oversikt over utvalgets forslag til tiltak Del 4 i denne utredningen presenterer utvalgets vurderinger og tiltak. Her vil vi oppsummere samtlige tiltak som utvalget foreslår. Tiltakene presenteres slik de er inndelt i kapitlene, og må ikke leses som en prioriteringsliste. Prioriteringen er gjort i avsnitt 1.5 over Kapittel 12 Fra menneskerettigheter til praksis I kapittel 12 trekker utvalget opp rammene for statens arbeid med elevenes psykososiale skolemiljø. Utvalget ser nærmere på hva som må til for at barns rettigheter etter barnekonvensjonen og opplæringsloven skal bli oppfylt i praksis. Derfor heter kapitlet Fra menneskerettigheter til praksis og er et introduksjonskapittel til alle kapitlene i del 4 som er utvalgets vurderinger og tiltak. I Kapittel 12 presenteres utvalgets felles mål for arbeidet med å fremme et trygt psykososialt miljø. Utvalget viser at det er nødvendig med en forsterket innsats mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i norsk skole i årene fremover. Utvalgets forslag til tiltak i kapittel 12: Barnekonvensjonen må implementeres bedre innenfor utdanningssektoren. Det må utarbeides en nasjonal handlingsplan for trygge oppvekstmiljøer uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering for barn og unge. Staten skal fortsatt ha en nullvisjon om og en nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering i norsk skole. Det nasjonale målet for arbeidet «Elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø» må brukes i alle sammenhenger og forankres i skolen. En ny statlig satsing på en Inkluderende skole uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Kapittel 13 Arbeid med å fremme et trygt skolemiljø og forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering Kapittel 13 omhandler skolens arbeid med å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det fremmende arbeidet handler om skolens arbeid for å skape et trygt psykososialt miljø som inkluderer elevens trivsel, relasjoner og foreldresamarbeid. Målsettingen med dette arbeidet er ikke primært rettet mot krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering, men mot det helhetlige psykososiale skolemiljøet. Det forebyggende arbeidet handler om å redusere og avverge risikoen for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. I del 3, som er kunnskapsgrunnlaget i denne utredningen, presenteres flere faktorer som er viktige for å utvikle og opprettholde et trygt psykososialt skolemiljø. Disse faktorene er skolekultur, skoleledelse, relasjonsbasert klasseledelse, elevelevrelasjoner og foreldresamarbeid. Disse faktorene danner utgangspunktet for flere tiltak i kapittel 13 og har som mål å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For det første vurderer utvalget hvordan skoler kan arbeide for å oppnå en skolekultur som er gjen-

22 22 NOU 2015: 2 Kapittel 1 nomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Videre ser utvalget på hvordan elever og foreldre kan involveres bedre i skolens arbeid med psykososialt skolemiljø. Det gjøres også noen vurderinger av kompetansebehov hos ansatte i skolen. Særskilte innsatsområder det argumenteres for i dette kapitlet, er å tydeliggjøre sosial og emosjonell kompetanse i læreplanverket og styrke Elevorganisasjonen og skolens brukerorganer. Utvalgets forslag til tiltak i kapittel 13: Forslag knyttet til skolekultur: Prinsippene i barnekonvensjonen, inkludering og sosial tilhørighet innarbeides tydelig i generell del av læreplanverket. Det må utarbeides et nytt inkluderingsbegrep for en mangfoldig skole. Menneskerettighetsopplæringen i fag må styrkes. En ny satsing knyttet til psykososialt skolemiljø må ha forebygging av krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene som et særskilt innsatsområde. Det er nødvendig med et systematisk arbeid rettet mot dette i skolen. Sametinget må i samarbeid med Utdanningsdirektoratet få i oppdrag å utarbeide læremidler og ressurser på samisk som bidrar til å skape et trygt psykososialt skolemiljø, samt vurdere behovet for andre særskilte tiltak for å forebygge krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Det må settes av økonomiske ressurser for tilpassing og oversettelse av et skoleomfattende evidensbasert program til samisk. Dette ledsages av en utprøving og effektevaluering. Et normkritisk perspektiv må innarbeides i lærerutdanningene, rektorutdanningen og i etter- og videreutdanningene av lærere. Normkritikk bør innarbeides i relevante læreplaner for fag, og det bør utvikles undervisningsopplegg om normkritikk for elever. Det må bygges opp fagmiljøer med spisskompetanse om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering knyttet til diskrimineringsgrunnlagene i skolen. Departementet bør se på ordningen for å gi støtte til organisasjoner som tilbyr kompetanseheving til skoler om trakassering, slik at støtten blir mer forutsigbar. Forslag knyttet til elevene på skolen: Elevenes forståelse av og kompetanse i hvordan de kan forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering må styrkes. Utdanningsdirektoratet gis i oppdrag å tydeliggjøre kravene i læreplanverket for å styrke elevenes digitale kompetanse, herunder digital dømmekraft. Senter for IKT i utdanningen gis i rolle å videreutvikle et program for digital dømmekraft med virkning fra Utdanningsdirektoratet gis i oppdrag å tydeliggjøre sosial og emosjonell kompetanse i læreplanverket som en fagovergripende kompetanse som innarbeides i relevante fag. Forslag knyttet til foreldresamarbeid: Skoleeiere bør oppfordre skolene til å gjennomføre Utdanningsdirektoratets Foreldreundersøkelse minst én gang per år. Kunnskapsdepartementet bes om å gjennomgå FUGs mandat med mål om å tydeliggjøre oppgavene, med særlig blikk på økt innsats knyttet til det psykososiale skolemiljøet. Forslag knyttet til brukerorganene: Elevorganisasjonen og Utdanningsdirektoratet får i oppdrag å utvikle en kompetansepakke for elever og elevråd som inneholder informasjon om elevers rettigheter, elevdemokrati, tilpasset opplæring, rådene og utvalgenes rolle og hvordan realisere elevmedvirkning. Kunnskapsdepartementet bør vurdere om driftsstøtten til Elevorganisasjonen bør økes. Skoleeiers og skoleleders ansvar for at brukerorganene har tilstrekkelig kompetanse, lovfestes i opplæringsloven kapittel 9a. Forslag knyttet til bruk av programmer mot mobbing: Støtten til programmene videreføres. Skolenes generelle kapasitet til endringsarbeid og implementering må bedres. Dette må skje gjennom opplæring av skoleledere og oppfølging av skoleeiere. Kunnskapsdepartementet bør inngå et samarbeid med Datatilsynet for å utarbeide en veileder med tiltak for å øke skoleeieres og skolens kompetanse om behandling av personopplysninger.