Offentlig versus privat - Effektivitet og kvalitet i skolevesenet

Transkript

1 Semesteroppgave EPM425 New Public Management: Ledelsesmessige og organisatoriske reformer i offentlig sektor Offentlig versus privat - Effektivitet og kvalitet i skolevesenet Kandidatnumre: 4 og 9

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1.0 Innledning. s Privatskoler og friskoler.. s Teoribakgrunn s Lønnsomheten av utdanning s Lønnsomheten av privatisering... s Tilbudsgevinst s Konkurransegevinst s Privatiseringsgevinst.. s Prinsipal-Agent-teori.. s Generelt.. s Undervisning.. s Situasjonsbeskrivelse av den norske skolen..... s Omfang og utvikling s Sammenligninger..... s Kostnader. s Kvalitet s Effektiviseringstiltak... s Analyse.. s Lønnsomhet av utdanning... s Lønnsomhet av privatisering... s Tilbudsgevinst s Konkurransegevinst s Privatiseringsgevinst... s Prinsipal-Agent-teori.. s Konklusjoner s Lemma 1.. s Lemma 2.. s Lemma 3.. s 25 Referanser.. s 27 Kandidatnumre: 4 og 9 1

3 1.0 Innledning Et sentralt element i New Public Management er effektivisering av offentlig virksomhet, i form av konkurranseutsetting av offentlige tjenester eller annen konkurranse mellom offentlige og private tilbydere. Skolevesenet kjennetegnes ved at det angår oss alle sterkt på ett eller flere stadier i livet og er helt sentralt for velstanden og dynamikken til samfunnet. Selv om den offentlige skole tradisjonelt har vært sterkt dominerende i de aller fleste land er det lange tradisjoner for private alternativ i mindre skala. Selv med de private skolene som finnes hersker det stor uenighet om forskjeller i effektivitet og kvalitet mellom offentlige og private skoler. Dessuten er det sterkt ideologisk debattert hvorvidt private skoler er ønskelig, eksemplifisert av religiøse gruppers ønske om undervisning i samsvar med sin religion på den ene siden og et sterkt ønske om enhetsskole på den andre siden. Dette er en høyaktuell problemstilling i Norge der de to siste regjeringene har hatt et helt forskjellig syn på saken. Vi vil undersøke forskjeller i incentiver for kvalitet og kostnadseffektivitet mellom privat og offentlig skole, ut fra tilgjengelig litteratur. Selv om Norge bruker meget store ressurser på utdanning viser det seg at resultatene ikke er så bra som man kunne forvente. Dette kan enten tyde på at skolesystemet ikke er optimalt utformet eller at økt ressursbruk ikke slår ut i bedre resultater. Dette er en annen av problemstillingene vi kommer inn på. Vi vil gå gjennom det teoretiske grunnlaget som er rasjonalet for undervisning, med spesielt fokus på prinsipal-agent-teori. Deretter ser vi på empiri på hvordan det forholder seg i den virkelige verden. Resultatene viser at det er vanskelig å trekke endelige konklusjoner på om offentlige eller private skoler er de beste, dels skyldes dette at det er meget vanskelig å måle output, det vil si hva elevene lærer. I tillegg er det vanskelig å kontrollere for hvilke elever som velger hvilke alternativer, da en del sentrale variabler er uobserverbare. Private skoler kan deles inn i frittstående skoler og private skoler, med den forskjell at de frittstående mottar støtte fra det offentlige og er underlagt strengere krav. Vi behandler de som en gruppe ( privatskoler, private skoler ), da det knapt eksisterer skoler uten offentlig støtte i Norge. Vi begrenser oss til primær- og sekundærutdanning, det vil si barne-, ungdoms- og videregående skole, med spesielt fokus på barne- og ungdomsskolen (grunnskolen). Videre Kandidatnumre: 4 og 9 2

4 legger vi størst vekt på Norge som kasus, men trekker på erfaringer fra andre land, da det meste av litteraturen og empirien er internasjonal. Bergen, 2/5-06 Antall ord: 9100 Kandidatnumre: 4 og 9 3

5 1.1 Privatskoler og friskoler FN har definert det som en menneskerett å kunne velge en alternativ skole for sine barn. 1 Det betyr at foreldre har rett til å kunne velge bort den offentlige skolen til fordel for friskoler eller private skoler. Privatskoler er skoler som selv bestemmer opptaksregler, skolepenger og utbytte. Hvem som helst kan etablere en privatskole. Slike skoler kan ta inn så mange elever de vil og la overskuddet gå til eierne. Det var fem slike private skoler i Norge per , som ikke er godkjent eller får statstøtte etter friskolelova, men som er godkjent etter opplæringslova Friskoler er skoler som er etablert og drives av andre enn kommunen, men som er offentlig finansiert, regulert og kontrollert. Disse skolene kan drives av foreldre, menigheter, frivillige organisasjoner, etc. En friskole får offentlig støtte, men må til gjengjeld oppfylle en rekke krav som staten stiller. 3 I Norge er kravene at skolene skal ha minst like god kvalitet som den offentlige skolen og at skolepenger må være begrenset. Grunnskolene kan ikke sortere eller sile elever og har ikke adgang til å ta ut noen former for åpent eller skjult utbytte. 4 De aller fleste norske friskolene er religiøse skoler eller har alternative undervisningsformer, som for eksempel Montessoriskoler og Steinerskoler. Mens det hersker noenlunde konsensus om at det er ønskelig med en viss grad av alternative undervisningsformer på pedagogisk grunnlag er det stor debatt om ønskeligheten av religiøse alternativer. Politisk er Kristelig Folkeparti uttalt tilhenger av religiøse skoler, mens Arbeiderpartiet fronter enhetsskolen. De andre partiene ligger imellom disse, i praksis har de borgerlige tillatt utstrakt praksis i sin regjeringskoalisjon mens dagens rødgrønne regjering har strammet inn. En streng inndeling blir vanskelig da problemstillingen er flerdimensjonal, for eksempel vil Sosialistisk Venstreparti sannsynligvis være restriktiv overfor religiøse skoler og vennligsinnet mot pedagogiske alternativer, mens Høyre er tilbøyelig til å være liberale mot begge. Dagens lov om frittstående skoler (friskolelova) trådte i kraft under Bondevik IIregjeringen. Den erstattet den gamle privatskoleloven av 1985, og stod for en oppmykning i 1 FNs Internasjonale Menneskerettigheter (Del 3, Artikkel 13.3) Clemet (2006) og Friskolelova (2003) 4 Friskolelova (2003) Kandidatnumre: 4 og 9 4

6 forhold til den gamle mer restriktive privatskoleordningen. Den nye loven gjorde det lettere å starte friskoler i Norge, da forutsetningene for oppstart ble endret. Den største endringen var at kravet om formål ble erstattet av krav om innhold og kvalitet. 5 Den nye rødgrønne regjeringen har skapt debatt ved å stoppe opprettelse av 150 nye privatskoler 6, og har forpliktet seg til å øke fokuset på den offentlige skolen. Før jul 2005 ble en høring 7 send ut som en oppfølging av Soria Moria-erklæringen, denne varslet at regjeringen ville stramme inn utbredelsen av de private skolene som ikke utgjør et religiøst eller pedagogisk alternativ til den offentlige skolen. 8 Høringen foreslår en midlertidig stopp i godkjenning av friskoler og at de godkjente skolene som ikke har startet opp, ikke får drive virksomheten etter friskolelova. 9 Samtidig har statsråd Øystein Djupedal satt i gang et utredningsarbeid med sikte på en fullstendig gjennomgang av friskolelova. Dette skal ut på høring høsten 2006 og fremmes for Stortinget våren Raabe (2005) 6 Dog var det mange som mente den tidligere regjeringen hadde vært for snar med å gi tillatelse til de samme skolene, da dette skjedde like før regjeringsskiftet Pressemelding fra Kunnskapsdepartementet (2006) 9 Friskolelova (2003) Kandidatnumre: 4 og 9 5

7 2.0 Teoribakgrunn 2.1 Lønnsomheten av utdanning De fleste er enige i at utdanning er en bra ting. Hvilken grunn som er det viktigste vil variere noe med hvem du spør, men hos de fleste vil det at det er en god investering for fremtiden komme høyt opp på listen. Andre, til dels interkorrelerte, grunner er å bevare kunnskap, øke kunnskapsnivået og forskjellige undervisning for undervisningens skyld- og forskning for forskningens skyld-argumenter. Vi vil her se på førstnevnte og behandle utdanning som en investering, dels fordi vi synes dette er det viktigste argumentet, men også fordi dette er det målet som er lettest å operasjonalisere. 10 Lønnsomheten av utdanning kan beregnes både privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk. 11 Der det privatøkonomiske kun måler effekten for den enkelte vil det samfunnsøkonomiske 12 målet effekten for samfunnet som helhet, med andre ord justere det privatøkonomiske for eksternaliteter og overføringer. Et eksempel på privatøkonomisk avkastning som ren overføring uten samfunnsøkonomisk gevinst er hvis utdanning ikke gir noen produktivitetseffekt, men kun signaliserer høyere grad av evne 13 og dermed gir arbeidstaker mulighet til å forhandle frem høyere lønn. 14 Et annet scenario er hvis den samfunnsøkonomiske avkastningen av utdanning overstiger den privatøkonomiske. Dette kan for eksempel være tilfelle hvis en persons høyere utdanning også øker produktiviteten i bedrifter som konkurrerer med dennes arbeidsgiver, en positiv eksternalitet. Hvis vi er i denne situasjonen bør utdanning subsidieres helt til den privatøkonomiske avkastningen når igjen den samfunnsøkonomiske. 15 Et siste tilfelle er at den privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske avkastningen er lik. Hvis dette er tilfelle trenger man ikke gjøre noen inngrep i markedet, dette vil regulere seg selv. 10 Se Hanushek (1986), kapittel III E om hvordan en slik avgrensing gjør at skoler kan fremstå som lite effektive. Dette er naturlig iom. at skoler søker flere mål, så som likhet, opplæring i (umålbare) sosiale evner, osv. 11 Barth (2005) 12 Se Blaug (1970), kapittel 7 for en oversikt over sentrale måleproblemer for samfunnsøkonomisk avkastning. 13 Se for eksempel Spence (1974) 14 Hvis dette ekstremtilfellet var tilfelle burde det helt klart legges til rette for billige måter å sortere arbeidstakernes produktivitet. 15 Et unntak hvis coase-teoremet kan gjøres gjeldende, da vil eksternalitetene tas med i forhandlingene. Se om dette i et annet kapittel. Kandidatnumre: 4 og 9 6

8 Empiri viser forskjellige resultater. En OECD-undersøkelse (2004) regner ut internrenten på høyere utdanning for 9 OECD-land og får at noen har en samfunnsøkonomisk avkastning som overstiger den privatøkonomiske (for eksempel Storbritannia og Australia), mens i andre land er den privatøkonomiske høyest (for eksempel Finland og Ungarn). Noen tilsvarende beregning for Norge ser ikke ut til å være gjort. Verdt å merke seg er at dette er fra dagens nivåer av subsidiering og andre effekter, med andre ord sier ikke tallene noe om hva situasjonen ville vært uten de overføringene sektoren får i dag. I tillegg vil det avhenge av tilbud av og etterspørsel etter spesialisert arbeidskraft, forskjellige former for eksternaliteter og andre momenter. Anbefalingene for de tre scenariene kan oppsummeres som følger: Samfunnsøkonomisk avkastning < privatøkonomisk avkastning Samfunnsøkonomisk avkastning = privatøkonomisk avkastning Signaleffekten og/eller andre De positive og negative negative eksternaliteter er eksternalitetene utjevner dominerende. I likevekt vil man hverandre. Likevekt vil gi oppnå for høyt utdanningsnivå. effektiv ressursutnyttelse. Samfunnsøkonomisk avkastning > privatøkonomisk avkastning De positive eksternalitetene er dominerende. Man bør øke graden av subsidiering for å oppnå effektivitet i markedet. I tillegg må man justere for imperfekt informasjon, i praksis vil få av befolkningen vite den privatøkonomiske avkastningen av utdanning. 16 Dessuten kan kredittbeskrankninger gjøre at man ikke får finansiert sitt ønskede utdanningsnivå. Dertil kommer at forskjellige former for inntektsutjevning (som for eksempel progressiv skatt) reduserer den privatøkonomiske avkastningen av høyere utdanning. Et siste moment er at både privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning kan variere mye mellom forskjellige utdanninger. Dette vil først og fremst gjøre seg gjeldende innen tertiærutdanning, men også på øvre sekundærutdanning (VGS), der man velger mellom yrkesfag og allmennfag og dessuten innad i disse. Optimalt sett bør marginalavkastningen være lik for de forskjellige utdanningene, men dette er neppe tilfelle, jf. debatten om hvilke kriterier man bør ha for valg av utdanning Blundell et. al (2005) viser hvordan den oppfattede privatøkonomiske avkastningen kan ligge under den faktiske. Til sammenligning ser vi i Norge at mange påstår at høyere utdanning ikke lønner seg, selv om dette ikke stemmer. 17 Se for eksempel artikkelen Følg hjernen, ikke hjertet Kandidatnumre: 4 og 9 7

9 Lemma 1 Om vi ligger på et riktig aggregert utgiftsnivå for utdanning spørs til syvende og sist på den samfunnsøkonomiske avkastningen målt opp mot alternativkostnaden. Innsatsfaktorene 18 må måles opp mot beste alternative bruk, dette kan være en investering eller nytten av å konsumere midlene i stedet. 2.2 Lønnsomheten av privatisering Det er flere potensielle gevinster ved å tillate privatskoler. I hvilken grad disse aktueres avhenger av blant annet hvilke incentiver som finnes, grad av konkurranse, hvor rasjonelle prinsipalene er og så videre Tilbudsgevinst I de fleste produktmarkeder vil en økning av antall produkter tilbudt gi et økt konsum fordi betalingsvilligheten er høyere for et produkt som bedre passer de ønskede spesifikasjonene. Dette gjelder bare delvis for primær- og sekundærutdanning, da man uansett bare skal ta 10 års grunnskole og 2 eller 3 år med fag på VGS. 19 Likevel, mer varierte tjenester kan gi økt konsumentoverskudd og dermed defineres som økt konsum. Meget få av aktørene i markedet er profittmaksimerende, så prisen kan forbli den samme eller endres marginalt. En annen sak er at økt tilbud av private skoler i blant reduserer grunnlaget for offentlige skoler. 20 Enkelte mindre steder har bare elever til å fylle en skole, og en konkurransedyktig privat tilbyder vil da kunne fortrenge en offentlig skole. Dette er analogt med at en del lokale produkter kan forsvinne hvis man tillater handel i varer, fordi de substitueres delvis av konkurrerende produkter. Om Norge har en noe restriktiv holdning hersker det et helt annet klima for private tjenester i mange andre land. Mange vil oppfatte offentlige tjenester som mindreverdige, i blant med god 18 Spesielt pengebruken og tidsbruken til elever og lærere. 19 Et unntak finnes i videregående skoler som først og fremst tilbyr undervisning som tar sikte på å forbedre karakterer eller ekstrakurs som gir ekstra poeng og/eller innfrir spesielle opptakskrav. Et annet unntak er kveldskoler og lignende, men dette er uvanlig i Norge og havner uansett utenfor problemstillingen vår. 20 For eksempel gjelder denne problemstillingen for Montessoriskolen i bygda Hosanger i Osterøy kommune. Kandidatnumre: 4 og 9 8

10 grunn. Dessuten kan meget høy betalingsvillighet i over- og middelklasse gjøre at det ikke er mulig for det offentlige å tilby de ønskede tjenestene for alle uten betydelig grad av brukerbetaling. En del land bruker vouchers 21 for å sørge for at elevene som velger private alternativer får samme undervisningsstøtte fra staten, mens andre (deriblant Norge) støtter akkrediterte skoler direkte Konkurransegevinst Ved å tillate privatskoler økes antall tilbydere av undervisning og forventet effektivitet for vinneren(-e) av konkurransen øker. Dette er analogt med hvilket som helst produktmarked, de som er dårligst til å konkurrere slås ut til fordel for nye aktører. Forutsetningen er selvsagt at prinsipalene er i stand til å observere hvem som er mest effektive, et problem er at det vanligvis vil fordele seg skeivt hvilke virkemidler tilbyderne har for å kommunisere overfor omverdenen. Mens de fleste vil oppfatte reklame for det offentlige tilbudet som bortkastede penger vil private tilbydere ha mye større frihet før dette slår negativt ut for dem. 22 Også mer objektive mål som for eksempel statistikken på Skoleporten.no vil være upresis. Dette fordi manglende data om hvem som velger hvilke skoler gir et potensielt bias i resultatene. En økonometrisk analyse som måler output (resultater, kunnskap) opp mot input (elevenes startkunnskap/evner, ressursbruk 23 ) vil kunne gi svaret på hvilke skoler som er mest effektive 24, men enn så lenge må prinsipalene støtte seg til det begrensede informasjonsgrunnlaget som er tilgjengelig. Konkurranseeffekten kan rettferdiggjøre at kommuner som ikke for øyeblikket vil være konkurransedyktige likevel bør ha beredskap for å (gjen-)opprette skoler da dette kan være med å disiplinere private skoler i en helt eller delvis monopolsituasjon Lansert som idé av Milton Friedman (1962). En form for verdikuponger med fordring på staten på et beløp som skal brukes til utdanning. Disse kan man kan bruke som betalingsmiddel både på offentlige skoler (dekker vanligvis hele beløpet) og akkrediterte private skoler (dekker deler av eller hele skolepengene). 22 Dette kan være med å forklare at private høyere utdanningsinstitusjoner bruker langt større beløp på reklame enn offentlige, jfr. for eksempel BI og UiB (omtrent like store i antall studenter) der BI bruker mer enn 10 ganger så mye penger på rekruttering Flere studier finner at økt ressursbruk ikke er signifikant for å forbedre elevenes resultater. Se Hanushek (1986) for en oversikt. 24 Et annet problem er at en så liten andel av befolkningen går på private skoler at det kunne blitt vanskelig å få signifikante svar. 25 Se for eksempel avsnitt 6.2 i Johansen (2001). Kandidatnumre: 4 og 9 9

11 2.2.3 Privatiseringsgevinst Denne henger nært sammen med konkurransegevinst, men er formalisert av Hart et. al (1997). Hovedtanken er at private har høyere incentiv for å drive kostnadseffektivt, da de beholder en større del av gevinsten selv enn hva en offentlig ansatt gjør. I og med at en privat kontraktør har den residuale styringsretten i en ukomplett kontrakt vil alle kostnadsbesparelser som ikke bryter med kontrakten gå direkte i dennes lomme. Hvis kontrakten skal reforhandles forutsettes det at prinsipal og agent deler likt, mens en offentlig ansatt kun kan innkassere noe i den grad hun ikke kan erstattes. Baksiden av medaljen er at mange kostnadsbesparelser reduserer kvalitet. Hvis velferdstapet av den reduserte kvaliteten ikke er kontraktsfestet og/eller verifiserbart kan dette føre til at private kontraktører overinvesterer i kostnadsreduserende tiltak på bekostning av kvaliteten. De færreste private skoler passer helt inn i strukturen over da de ikke er på anbud, men i mer eller mindre fri konkurranse etter at de har fått konsesjon til å drive. Dermed får ikke spørsmålet om komplette eller ukomplette kontrakter samme betydning da foreldrene står fritt til å skifte skole for barna sine (forutsatt at det finnes tilgjengelige alternativer). Et hyppig brukt argument mot privatisering er at dette vil gi et mer segregert utdanningssystem der de flinke og de dårlige elevene skilles fra hverandre. Dette er spesielt et problem hvis det eksisterer peer group-effekter. Kort forklart er dette en mekanisme der de flinke elevene drar opp de dårligere elevene. Så lenge dette skjer med et mindre tap for de flinke elevene enn gevinsten for de dårligere elevene vil en slik effekt være ønskelig fra samfunnet sin side, dog ikke kompatibel med stor grad av fri konkurranse. 26 En måte slik inndeling kan skje på er at de flinke elevene søker seg til de gode skolene der de dårlige ikke kommer inn. Effekten vil være selvforsterkende da tapet for de flinke elevene som opprinnelig blir igjen øker med hvor mange som flytter. Mulige botemidler mot slike effekter kan være å betale private skoler å ta inn et visst antall svakere elever, eventuelt å pålegge dette (for eksempel gjennom en konsesjonsordning). 26 Dessuten kan det være ønskelig helt opp til et nivå der gevinsten for de dårlige elevene er lavere enn tapet for de flinke elevene hvis samfunnet verdsetter likhet. Kandidatnumre: 4 og 9 10

12 Lemma 2 Effekten av privatskoler kan være positiv negativ eller nøytral. Dette vil avhenge av summen av tilbuds-, konkurranse- og privatiseringsgevinstene (-tapene). 2.3 Prinsipal-Agent-teori Generelt Prinsipal-agent-rammeverket er brukt i samfunnsøkonomien, alle de bedriftsøkonomiske disiplinene og i tillegg mange beslektede fagfelt 27. Vi har en prinsipal-agent-relasjon når en aktørs (agent) handlinger påvirker en annens (prinsipal) velferd 28. Vi forutsetter vanligvis at både prinsipalen og agenten er economic men, i.e. rasjonelle aktører som maksimerer sin egen nytte, og at det i tillegg er i alle fall en delvis målkonflikt. Dessuten vil det vanligvis være en informasjonsasymmetri i favør av agenten. Et eksempel kan være fiskerne som er agenter for fiskebåtrederen (prinsipalen) på dypvannsfiske langt borte. Fiskerne verdsetter fritid og foretrekker å ligge på dekk og sole seg, mens rederen vil ha størst mulig fangst, som fordrer maksimal innsats fra agentenes side. På grunn av støy (som for eksempel den uobserverbare mengden fisk i havet) kan ikke prinsipalen vite med sikkerhet om en god (dårlig) fangst skyldes stor (liten) innsats. Prinsipal-agent-relasjonen er tilstede i nær sagt alle ansettelsesforhold, kontraktsforhold og transaksjoner 29. Typiske eksempler er arbeidstaker som agent for arbeidsgiver, kontraktør som agent for oppdragsgiver og selger som agent for konsument. I de tilfellene der agenten er mer risikoavers enn prinsipalen 30 og dermed at en effektiv organisering fordrer at prinsipalen er hovedbærer av risiko. Egentlig er alle disse kontrakter, med fullstendige kontrakter, ingen risikoaversjon og full informasjon ville prinsipal-agent-problemet blitt kraftig desimert. I virkeligheten består målfunksjonen ofte av både målbare og ikke-målbare variabler. Konsekvensene av dette er at det er vanskelig å utforme kontrakter som både ivaretar effektivitet og prinsipalens interesser. 27 Eisenhardt (1989) 28 Pindyck & Rubinfeld (2001) 29 Alchian & Demsetz (1972) 30 Prinsipalen kan diversifisere og agenten ikke, for eksempel i tilfellet der en arbeidsgiver har mange ansatte, men hver ansatt bare har en jobb. Kandidatnumre: 4 og 9 11

13 En sentral problemstilling er motsetningsforholdet mellom kostnadsbesparelser og kvalitet. Strengt tatt burde ikke dette være problematisk, da disse er to sider av samme sak midlene fra en kostnadsbesparelse kan brukes til å øke kvaliteten, mens en kvalitetsøkning kan rettferdiggjøre en kvalitetsforringende kostnadsbesparelse hvis man samlet sett ender opp bedre enn utgangspunktet. Likevel, de ufullstendige kontraktene og imperfekt observerbarhet gjør det vanskelig for prinsipalen å styre agenten moral hazard (atferdsrisiko) gjør at agenten velger å maksimere sin egen nyttefunksjon hvis det er insentiver for dette. Et praktisk eksempel kan være at agenten overinvesterer i kostnadsbesparelser (som går ut over kvaliteten) fordi kontrakten ikke tar hensyn til økt kvalitet, mens kostnadsbesparelser går i egen lomme Undervisning I kasuset undervisning er skoler agenter for elevene og foreldrene. Prinsipalene ønsker best mulig utdanning for lavest mulig pris, vi forutsetter at nyttekurven mellom disse to godene er vanlig konveks. For å operasjonalisere forutsetter vi at det offentlige 31 fungerer som agent for elever/foreldre, med privat eller offentlig skole som agent for det offentlige. I praksis fører dette til et dobbelt prinsipal-agent-problem, der prinsipalen har en agent som igjen har en agent. 31 Her: kommuner og fylkeskommuner Kandidatnumre: 4 og 9 12

14 Når kommunene og fylkeskommunene opptrer som agent for elevene og foreldrene gir dette ineffektiv innsats hvis de folkevalgte og ansatte i byråkratiet ikke fullt ut identifiserer seg med foreldrenes og barnas interesser. Når det gjelder de folkevalgte er dette først og fremst et problem i den grad de (over-)prioriterer andre oppgaver (multitaskingproblemet), for eksempel hvis disse oppgavene gir større sjanse til å bli gjenvalgt. 32 En annen komplikasjon er hvis politikerne har annen informasjon enn prinsipalene, generelt gir det bedre styring hvis politikerne har bedre informasjon og dårligere hvis prinsipalen har bedre kunnskap. Byråkratiet 33 er vanligvis ansatte hvis jobb det er å arbeide for prinsipalenes interesser. I de aller fleste tilfeller er de fast ansatte med fastlønn og sterkt oppsigelsesvern. Hvorvidt de er effektive i forholdt til for eksempel provisjonsbaserte innleide konsulenter vil avhenge av målbarheten i resultatene (jf. multitasking-problemet), om motivasjonen er indre eller ytre 34 hos de forskjellige gruppene og andre momenter. 35 Lærerne som agenter for kommune/fylkeskommune er nok en sannhet med modifikasjoner. Til dels vil mange lærere identifisere oppgaven sin direkte som å tjene barna ( lærerkallet ), noe som kan fjerne en del av problemet med det dobbelte prinsipal-agent-problemet. På den annen side kan denne sterke identifikasjonen med jobben fort føre til sektortenking, det vil si at lærerne og skoleledelse overvurderer viktigheten av sitt eget felt, for eksempel i forhold til hvor mye ressurser som skal brukes på skole i forhold til andre samfunnsoppgaver. 36 Her vil foreldrene vanligvis stole på lærernes vurderinger, da de fremstår som autoriteter på området. I forhold til sin direkte prinsipal, kommune/fylkeskommune, vil eventuell sektortenking sannsynligvis fort lede til konflikter i forhold til prioriteringer. Et mulig scenario er at lærerne med rektors stilltiende tillatelse bruker opp budsjettet før budsjettårets utløp, med det resultat 32 Tilsvarer større payoff for en politiker som maksimerer sjansen for å bli gjenvalgt. 33 Kommune- og fylkeskommuneadministrasjon. 34 Intrinsic eller extrinsic, se Frey og Osterloh (2000). 35 Frey (2003), s 8 argumenterer for at resultater er vanskelig definerbare, resultater er vanskelig målbare og at kontroll av måloppnåelse fører til en vridning mot ytre motivasjon på bekostning av indre. 36 Se Hanushek (1986), kap. III B for en samling av resultater som viser liten og ingen effekt av ekstra input for elevenes læring. Kandidatnumre: 4 og 9 13

15 at politikerne må tillate overskridelser. 37 For øvrig vil de samme kriteriene for effektivitet være gjeldende for lærere som for ansatte i kommuner/fylkeskommuner, men vi velger å tro at den indre motivasjonen er enda viktigere her. Ved måling av resultater til elevene oppstår et problem der lærerne får incentiver for å forbedre elevenes resultater for selv å fremstå i et bedre lys. Selv om dette vanligvis ikke har noe utslag for lønn eller opprykk 38 er prestisjen forbundet med å ha gode resultater blant elevene sine stor. Problemet er at elevenes resultater ikke er fullstendig målbare, dermed kan lærerne for eksempel overfokusere på pugging av gangetabeller foran sosial interaksjon. Dessuten ser vi tilfeller der lærerne direkte jukser på vegne av elevene. 39 En mulig konsekvens av private skoler er å delvis fjerne det dobbelte prinsipal-agentproblemet. Dette fordi private skoler naturlig nok ikke kan styres i samme grad av kommuner og fylkeskommuner, men må tilstås en større grad av autonomi. Nå blir det riktignok et analogt problem hvis de private skolene er del av en større organisasjon eller konsern, noe de vanligvis er. En annen mulig forbedring er at større grad av konkurranse kan redusere problemer knyttet til prinsipal-agent-forholdet, som beskrevet i Johansen (2001) 40. Til syvende og sist blir det et spørsmål om grad av autonomi, noe som kan være vel så avhengig av lokale forskjeller som privat versus offentlig eierskap. Byråkrater og offentlig ansatte lærere vil erstattes av privat ansatte. Disse kan ha en større grad av resultatbasert lønn, men iom. vanskelighetene nevnt over og den vanlige lønnstrukturen i Norge er dette lite sannsynlig. Stillingsvernet vil være marginalt svakere i private skoler Norge, mens i andre land kan det være større forskjeller. Lærerne i private skoler er neppe særlig forskjellige fra de i det offentlige, gitt at den iboende motivasjonen er så viktig. 41 Et mulig unntak kan være hvis private skoler utmerker seg som meget gode skoler, da kan prestisjen ved å jobbe her gjøre at 37 Dette er spesielt vanlig i helsevesenet der det er politisk uakseptabelt å sultefore et sykehus, selv om de med vilje har overskredet budsjetter, se for eksempel 38 Begge disse er i stor grad styrt av sentrale lønnsforhandlinger, men lokale variasjoner kan forekomme, spesielt i private skoler Han beskriver blant annet hvordan offentlige ansatte kan overbevise prinsipalene sine om at akkurat deres budsjetter bør økes, se for øvrig Niskanen (1974 og 1991). 41 Dersom private skoler bruker høyere lønn som motivasjonsfaktor og lokkemiddel risikerer de at lærerne de får er rent-seekers som presterer dårligere enn andre lærere. Differensiert lønn er innført i Denver, uten at resultatene er klare, se The Economist 29/4-06, s 50. Et alternativ kan være å bruke andre goder, men da den norske offentlige skolen både har høy ressursbruk og lange ferier/mye fritid er det vanskelig å se at det kan være så mye mer å hente her. Kandidatnumre: 4 og 9 14

16 de lettere tiltrekker seg gode lærerkrefter. Dette fordrer i så fall at private skoler i Norge i større grad kan plukke de beste elevene, noe som ikke er mulig med dagens regler. Schleifer (1998) argumenterer for at offentlig virksomhet bare er bedre enn privat hvis følgende kriterier er oppfylt; (1) Kostnadsreduksjoner fører til kvalitetsforringelser som ikke kan fanges av en kontrakt. (2) Innovasjon er relativt lite viktig. (3) Konkurransen er svak og konsumentene er dårlige til å velge beste alternativ. (4) Ryktemekanismene (renommé) er svake. Videre argumenterer han for at ingen av disse gjelder for utdanning og at privatskoler dermed burde være overlegne. Nå kan det stilles spørsmål ved et par av konklusjonene hans, spesielt virker det uklart hvorfor innovasjon skal være så viktig 42 og om konsumentene virkelig er i stand til å velge de beste alternativene. 43 Lemma 3 Prinsipal-agent-forhold vil påvirke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av privatskoler i den grad det er forskjell mellom relasjonene i det offentlige og det private. 42 Å ta til seg nye og mer effektive undervisningsmetoder er selvsagt viktig, men akkurat å innovere selv kan ha store kostnader, jf. kritikk mot stadige reformer i undervisningen. 43 Jf. populariteten til utdanninger med dårlige jobbmuligheter, for eksempel medieutdanninger på VGS-nivå. Kandidatnumre: 4 og 9 15

17 3.0 Situasjonsbeskrivelse av den norske skolen 3.1 Omfang og utvikling Det har vært en økning i antall elever i private grunnskoler i Norge de siste 20 årene. Skoleåret 1985/1986 gikk 4400 elever i private skoler, noe som utgjorde 0,8 % av elevmassen. 44 I 2004/2005 var det totalt grunnskoleelever fordelt på 3448 skoler her i landet. Av disse gikk på private skoler, noe som utgjør ca. 2 % av den totale elevmassen - en svak økning fra ca 1,8 % i skoleåret 2001/2002. Tallene fra 2004/2005 i den videregående skole er noe høyere. Av en total elevmasse på elever, gikk på 92 private skoler. Dette utgjør ca 5 % av elevmassen, omtrent det samme som i 2001/ Den nye regjeringens restriktive holdning til privatskoler ser ut til å gå på tvers av utviklingstrekkene i andre land, der private skoler tar en stadig økende grad av elevmassen. Tall fra 2001 viser at trenden i Finland og Sverige er en økning i andelen elever i private skoler, til 2 % i Finland og ca 3.4 % i Sverige. Island skiller seg ut i Norden ved at andelen har variert mellom 1 og 2 % de siste 15 årene og i de siste årene blitt redusert noe. Danmark, derimot, har lange tradisjoner for private skoler, og i 2005 gikk 11 % av elevene i barnetrinnet og 19 % av elevene på ungdomstrinnet på private skoler. 46 Amerikanske data fra 1999/2000, viser at det var totalt elever fordelt på offentlige skoler de første 12 årene av skolegangen. Totalt elever gikk på private skoler. Dette gir en fordeling på 89,6 % studenter i den offentlige skolen og 10,4 % i private. Samtidig er 75,7 % av skolene offentlige og 24,3 % private, noe som gir færre elever på de private skolene. 47 Private skoler har tradisjonelt vært styrt etter religiøse hensyn, i mye større grad enn faglige kriterier. 48 Dette gjelder nasjonalt og internasjonalt. 3.2 Sammenligninger 44 Statistisk Sentralbyrå (2001) 45 Skoleporten (2006) 46 Ibid. og 47 National center for education statistics (2006) 48 Bjonesrønning et. al (udatert) Kandidatnumre: 4 og 9 16

18 Datamaterialet hentet fra grunnskolen i skoleåret 2001/2002 viser at gjennomsnittlig antall elever per skole i offentlige skoler er 198, mot 96 i privatskoler. Antall elever per årsverk i den offentlige skolen er 11,1 mot 9 i privatskoler. Dette kan både skyldes stordriftsfordeler i den offentlige skolen på grunn av større skoler, men også større ressursbruk i de private. Antall undervisningstimer til spesialundervisning per elev er i offentlige skoler 9,7 mot 12,6 i privatskoler. 49 Igjen kan dette ha flere grunner, de mest sentrale er ressursbruk per elev og hvilke elever (foreldre) som velger hvilke skoler. Når det gjelder materiell har offentlige skoler 6,5 elever per pc, mot 6,6 i private skoler. Det er grunn til å tro at variansen er høyere i de private, vi vet at en del skoler bruker slike hjelpemidler i liten grad, mens andre sannsynligvis langt overgår den offentlige skolen i bruk av dette. Basert på nasjonale prøver kan en se på forskjellen i læringsutbytte for offentlige og private skoler. Forskjellene er relativt små på fjerde trinn, men det ser ut til å være en trend for gutter å gjøre det marginalt bedre i privat skoler. Når en ser på resultatene fra 10. trinn er forskjellen mellom privatskoleelever og elever fra det offentlige mer signifikante. I alle de testede fagene, lesing, matematikk og engelsk får privatskoleelever markant bedre score enn elevene fra det offentlige. I lesning og matematikk er forskjellen størst. I hvilken grad dette betyr at private skoler er mer effektive er likevel ikke gitt. Først og fremst vil det være et spørsmål om hvilke elever (foreldre) som velger private alternativer det kan for eksempel tenkes at disse er mer motiverte i utgangspunktet eller har spesielt ressurssterke foreldre. På den annen side vil nok mange elever med lærevansker og problemer i den offentlige skolen over på et alternativ, totalt sett vil fortegnet til effekten av det skjeve utvalget elever være ukjent. Antall elever som går direkte videre til videregående opplæring etter grunnskolen er høyere for den offentlige skolen enn den private, 96,4 % mot 94,8 %. 50 En større andel skoletrette elever i private skoler kan være medvirkende årsak til dette. 3.3 Kostnader Elever per årsverk er en indikator for ressursbruken i skolen. Det var i skoleåret 2004/ ,2 elever per undervisningsårsverk i den offentlige grunnskolen. Det var en økning på 1,2 elever per årsverk fra 1997/1998. Totalt antall årsverk økte bare med 350 i dette tidsrommet, 49 Skoleporten (2006) 50 Ibid. Kandidatnumre: 4 og 9 17

19 samtidig som antall elever økte med nesten Det må her legges til at årsverk gjort av assistenter ikke blir regnet med, det er grunn til å tro at antall slike årsverk har økt, noe som jevner ut effekten. 51 På lengre sikt ser vi derimot en markant økning i antall lærere. Elevtallet har gått ned fra elever i 1970 til i 1987, mens lærerinnsatsen i grunnskolen har økt kraftig. Antall lærerårsverk i grunnskolen i 1970 var , dette var steget til i Samtidig økte driftsutgiftene (målt i faste priser) per elev fra ca i 1970 til over i I 2005 var gjennomsnittlige kostnader per elevplass i kommunal grunnskole, korrigert for brutto driftsutgifter, kr. 53 Men det er store forskjeller mellom kommunene i ressursbruken, blant annet pga ulikt bosettingsmønster. Offentlige utgifter 54 til utdanning i Norge utgjorde ca. 103 milliarder i 2004, tilsvarende 14 % av offentlig forvaltnings totale utgifter. Dette er en nedgang i andelen til utdanningsformål på 0,2 prosentpoeng fra året før 55, men er den tredje største andelen av offentlig forvaltnings totale utgifter. 56 Ressursbruken i Norge var 6,3 % av bruttonasjonal produkt i 2003, dette plasserer Norge som nummer 9 av 29 OECD-land i prosentvis ressursbruk til utdanning. Dette er en nedgang fra 2001, da Norge lå som nummer 7 av 30 OECD land i prosentvis ressursbruk på utdanning. 57 Målt i kjøpekraft lå totale utgifter pr. elev i barneskolen i Norge 43 % over gjennomsnittet i OECD i 1999, 42 % over gjennomsnittet i ungdomsskolen og 32 % over i videregående skole. 58 Hovedårsaken til de høye kostnadene i norske skoler er det høye antall lærere. OECD landene har i gjennomsnitt 40 til 50 % flere elever per lærer enn i Norge Kvalitet Internasjonale undersøkelser viser at norske elever ikke ligger i toppen når det gjelder læring. PISA er en internasjonal komparativ studie, gjennomført første gang i regi av OECD i Raabe (2005) 52 Førsund et. al (1991) 53 Raabe (2005) 54 Offentlige utgifter til utdanning omfatter også utgifter i statlige, kommunale og fylkeskommunale forvaltningsorganer hvor formålet er utdanning. 55 Med stigende BNP er det fortsatt en realøkning. 56 Raabe (2005) 57 Raabe (2003) 58 OECD (2002) 59 Skolen vet best! (2002) Kandidatnumre: 4 og 9 18

20 Den undersøkte elevers funksjonelle kompetanse i naturfag, lesing og matematikk. 60 Undersøkelsen er den mest omfattende undersøkelsen så langt og undersøkte 15 åringer i 31 land. Norske elever havner på 17 plass i matematikk og 13 plass i lesing og naturfag. De siste internasjonale undersøkelsene 61 viser at norske grunnskoleelever leser omtrent som gjennomsnittet blant elever i OECD landene. Det er allikevel påvist en svak svekkelse av norske 10. klassingers lesekompetanse fra 2000 til Engelskkunnskapene er også bra. For realfagene er resultatene imidlertid nedslående. Norske elever i grunnskolen framstår med oppsiktsvekkende svake kunnskaper, sammenlignet med andre land. Det har vært en påfallende tilbakegang sammenlignet med tidligere undersøkelser, og testene viser at dagens 4. klassinger er på nivå med 3. klassingene i Elever i de beste østasiatiske landene har over tre års forsprang på norske elever i matematikk og nesten to i naturfag, Hanushek (1996) finner for høyere utdanning at kostnadene ved å være student i USA har tredoblet seg fra midten av 1960 tallet til midten av 1990 tallet. Til tross for dette fant han at testscoren på standardiserte tester har falt. Det at dagens offentlige system er blitt svært kostbart, men likevel ikke kan vise til stigning i kvaliteten har ført til økt diskusjon om privatisering av skoler Effektiviseringstiltak En rapport av Førsund et. al (1991) viser til en undersøkelse gjennomført av Agderforskning som gir forslag til kostnadseffektiviseringstiltak som skal kunne realiseres uten at det går ut over kvaliteten i skolen. De hevder at de samlede kostnadene i grunnskolen kan reduseres med 23 %, ved at for eksempel antall lærerårsverk i grunnskolen reduseres med nesten 35 %. Totalt effektiviseringspotensial i utdannelsessektoren predikeres til 19,3 milliarder kroner pr. år (1987 kroner). 60 PISA testen bruker 15 åringer som populasjon. 61 Turmo (2005) 62 Shleifer (1998) Kandidatnumre: 4 og 9 19

21 4.0 Analyse 4.1 Lønnsomhet av utdanning Den direkte avkastningen av primærutdanning (barneskole) og lavere sekundærutdanning (ungdomsskole) er vanskelig observerbar i industrialiserte land. Grunnen til dette er at den andelen som gir seg etter slik utdanning er helt marginal og dessuten meget vanskelig sammenlignbar med resten av befolkningen. Dermed må man støtte seg til teori og i mindre grad empiri. En artikkel av Sianesi og van Reenen (2003) anslår 3-6 % samfunnsøkonomisk avkastning. Undersøkelser fra utviklingsland gir blandede resultater, men mange viser til en betydelig samfunnsøkonomisk avkastning, noe som også er konsensus i politikken. For eksempel viser Appleton og Balihuta (1996) at primærutdanning i Uganda har en privat avkastning innen landbruk tilsvarende 2,75 % per år og eksternaliteter tilsvarende 4,33 %, altså en samlet samfunnsøkonomisk avkastning innen landbruk på over 7 %. De viser også til at avkastningen er høyere i andre sektorer, men gjør ikke et tydelig skille mellom den privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske avkastningen. Det faktum at industriland har bedre utbygd samfunnsstruktur og dermed i større grad kan utnytte interne effekter av og eksternaliteter knyttet til utdanning skulle tale for at avkastningen er større her. Men, dersom utdanning, i likhet med de fleste andre goder, har fallende grenseavkastning vil det trekke mot høyere avkastning for utviklingsland, fordi en mindre andel av befolkningen tar utdanning her. Effektiviteten til skoler vil avhenge av flere faktorer. Innsatsfaktorer er lærere og materialer, mens elevenes initiale evner forutsettes gitt. Dessuten vil hvor mye tid elevene bruker 63 kunne regnes som innsatsfaktor. Overraskende finner mange studier at ressurser (lærertetthet, lærernes utdanning, lærernes erfaring, lærernes lønn og ressurser brukt per elev) har lite å si for output. 64 Men, likevel finner flere studier 65 at lærere og skoler har forskjellig grad av effektivitet, noe som må tyde på at det er forskjeller på lærere som ikke kommer av erfaring, utdanning eller lønn. En mulig forklaring på dette er at denne residualen er utrykk for lærernes talent, noe som skulle tilsi at det bør legges betydelige ressurser i å få de riktige 63 Denne har en alternativkostnad. Spesielt hvis det er mulig å gjøre utdanningen unna på færre år vil denne kostnaden være potensielt høy fordi man kunne kommet tidligere ut i arbeidslivet. Se for eksempel Norman et. al (1991). 64 Se Hanushek (1986), kap. III B for en samling av resultater og referanser. 65 Ibid. Kandidatnumre: 4 og 9 20

22 personene til å bli lærere. Levin (1974) finner at de store forskjellene i effektivitet 66 gjør det vanskelig å gjøre økonomiske analyser som skal gi effektiv allokering av ressurser. 4.2 Lønnsomhet av privatisering Tilbudsgevinst Et argument for flere skoler finner vi i Foreman-Peck og Foreman-Peck (2006). De undersøker resultatene til elever i Wales og finner at større skoler gir dårligere resultater, noe som kan henge sammen med dårligere tilpasning til hver enkelt elevs behov. Milton Friedman (1997) mener at kvaliteten på amerikanske skoler er verre i dag enn i Han skylder på færre skoledistrikt, fra i 1955 til i 1992, og at lærernes fagforeninger er blitt sterkere. Argumentene bestrides av Heinesen (2004) som analyserer effekten av skoledistrikt med studentenes resultater etter grunnskolen i Danmark. Hans funn viser at det er en positiv sammenheng mellom skoledistriktstørrelse og studentenes resultater. Det vil si at elever fra store skoledistrikt 67 gjør det bedre enn elever fra mindre skoledistrikt. Han finner og at elever fra store skoledistrikt i større grad gjennomfører høyere utdanning. Hans forklaring på funnene, er stordriftsfordeler i store skoledistrikt og at store skoledistrikt i større grad gir mulighet for differensiert undervisning og i tillegg unngår for små skoleklasser. Hanushek (1986) konkluderer med at økte overføringer til utdanning ikke nødvendigvis fører til økt kvalitet i utdanningen. Han finner heller ikke klare bevis for at mindre skoleklasser fører til økt læring. En større undersøkelse fra New Zealand ser på konsekvensene av fritt skolevalg. 68 Den finner at skoler som i utgangspunktet hadde en stor andel elever med minoritetsbakgrunn, hadde en klar ulempe i forhold til andre skoler. Dette gjorde at gapet mellom gode og mindre gode skoler ble større og at dårlige elever og elever med minoritetsbakgrunn ble konsentrert i de mindre gode skolene. Resultatene er konsistente med undersøkelser fra USA. 69 De viser at hvite foreldre unngår skoler med mange ikke-hvite studenter, ved å velge privatskoler eller å flytte til andre områder med større andel hvite studenter i den offentlige skolen. 66 Han forklarer det med at skolene har ulike produktfunksjoner. 67 Store skoledistrikt defineres i artikkelen som distrikt med over innbyggere, det tilsvarer ca 1800 elever. 68 Ladd and Fiske (2001) 69 Lankford and Wyckoff (1999) og Clotfelter (1999) Kandidatnumre: 4 og 9 21

23 4.2.2 Konkurransegevinst Hoxby (2002) finner at offentlige skoler sin effektivitet 70 stiger når de blir utsatt for konkurranse, i form av vouchers eller charter schools. Charter schools er en mellomting mellom offentlig og privat, Encyclopædia Britannica beskriver de som publicly funded schools that pledged better academic results and were unencumbered by many of the regulations governing ordinary public schools. 71 Arum (1996) finner at elever i offentlige skoler i USA, har bedre læringsutbytte i stater der private skoler står sterkt. Kvaliteten i offentlige skoler er altså bedre der den offentlige skolen møter konkurranse. Årsaken til dette er ifølge Arum ikke økt effektivitet og kvalitet som følge av fritt skolevalg, men heller at offentlige skoler i slike stater får større overføringer. Når den offentlige skolen er truet tar staten en mer aktiv rolle, som fører til at kvaliteten og dermed at elevenes læringsutbytte bedres. Ladd (2002) viser til undersøkelser gjort i Chile og New Zealand og konkluderer med at den totale effektivitetsgevinsten av fritt skolevalg mellom offentlige og private skoler i USA i beste fall vil være liten. Hun argumenterer med at fritt skolevalg vil føre til vanskeligere forhold for de svakeste elevene, fordi foreldre i stor grad tenderer mot å velge skoler på grunnlag av hvilke studenter som går der. Det vil si at skoler med mange vanskeligstilte elever vil få problemer med å rekrutteringen. Neal (2002) mener at kvaliteten på utdanningen i den offentlige skolen i mange amerikanske byer, særlig i fattige områder er lav. Han argumenterer for at det er mulig å lage voucher programmer som kan hjelpe minoritetselever i større byer. Samtidig er også han kritisk til å lage fritt skolevalg for alle elever. Han mener at selv om voucher programmer gir foreldre og elever større valgfrihet, vil samfunnet som helhet tape på det. Han frykter opprettelser av ekstremistiske skoler som ikke vil tjene samfunnets interesser Privatiseringsgevinst Coleman et. al (1982b) viste at katolske skoler leverte systematisk høyere kvalitet 72 enn offentlige skoler i USA, og da spesielt for minoritetselever. Neal (1997) har i ettertid vist at 70 Målt i resultatene til elevene (abonnementstjeneste). 72 Bedre resultater i standardiserte tester for et gitt ferdighetsnivå. Kandidatnumre: 4 og 9 22

24 effekten begrenser seg til indre bystrøk, dermed må man se kvalitetsforbedringene i sammenheng med den forvitringen av indre bystrøk som har foregått i USA. 73 For Norge sin del er slike effekter ikke særlig relevante, men mange land har store geografiske forskjeller i velstand og formodentlig også for skolekvalitet. En studie gjort av Coleman og Hoffer (1987) viser at private skoler generelt har høyere kvalitet enn offentlige skoler. Resultatet er omstridt da kritikere mener at resultatene kommer av skjeve utvalg grunnet elevers (foreldres) skolevalg og det er sådd tvil om undersøkelsene virkelig måler forskjellen i kvalitet mellom skolene. Andre artikler gir ikke like entydige resultater, Blaug (1989) viser til en undersøkelse 74 som viser at smarte barn gjør det minst like bra i offentlige som private skoler og til en undersøkelse som finner at like barn gjør det best i privat skoler. Alt i alt har vi ikke noe entydig svar på om flere privatskoler gir en positiv effektivitetsgevinst som resultat av økt konkurranse, forskningen viser heller ikke at privatskoler er kvalitetsmessig bedre enn de offentlige når hensyn tas til forskjeller ved inntak i skolens elevgrunnlag. 75 Selv om resultatene spriker, ser en allikevel en tendens til at læringsutbytte for de som velger bort den offentlige skolen, tenderer til å ligge høyere enn andre elevers. Dette gjelder også, men i noe svakere grad, dersom man tar hensyn til elevenes ulike forutsetninger. Noe forskning mener at de skolene som blir utsatt for konkurranse hever sin egen kvalitet, men disse resultatene er ikke særlig robuste. Forskningen gir ikke holdepunkter for at økt konkurranse svekker læringsutbytte for de elevene som ikke velger seg bort Principal-agent-teori Et av hovedargumentene mot fritt skolevalg og private skoler er at skoler vil ha incentiver for å unngå de ressurskrevende elevene og fokusere på å rekruttere de flinke. Dette er i og for seg et argument som kan gjelde de offentlige skolene også, men det er grunn til å tro at man lettere kan styre disse, jf. problemstillingen med ufullstendige kontrakter. Nå kan det imidlertid føres som motargument at man kan bruke belønningssystemer som oppfordrer 73 Elever fra forstedene hadde ikke signifikante gevinster av å gå på katolske skoler, dette tilskriver Neal at disse hadde tilgang til offentlige skoler som var like gode som de katolske. Med andre ord er det de sentrumsnære offentlige skolene som er problemet. 74 National Children s Bureau 75 Bjonesrønning et. al (udatert) 76 Skolen vet best! (2002) Kandidatnumre: 4 og 9 23

25 privatskoler til å ta imot nettopp disse elevene, dessuten kan man bruke et regelverk som i stor grad hindrer skolene i å diskriminere mellom elever. 77 I friskolelova 3-1 heter det: Dei frittståande skolane skal ha heile landet som inntaksområde. Dei skal stå opne for alle som fyller vilkåra for inntak i offentlege skolar. Det betyr at i Norge vil ikke en privat (frittstående) skole kunne velge å ta inn bare de beste elevene. Denne loven og bestemmelsen om at skolene ikke kan ta ut profitt, gjør at skillet mellom offentlige og private skoler er mindre i Norge enn i andre land. Dermed blir også prinsipal-agent-forholdene mer likt mellom offentlige og private skoler. Hoxby (2003) studerte effektene av skolevalg programmer i USA og finner at offentlige skoler responderer konstruktivt til konkurranse ved å øke produktiviteten. Hun finner også at private skoler ikke skummer fløten og bare tiltrekker seg de beste elevene. Privatskoler, tiltrekker seg, dog disproporsjonalt, elever med dårlige resultater fra den offentlige skolen. Hoxby konkluderer med at det er ingen generelle svar på utvalgskonsekvensene ved fritt skolevalg. Utvalgskonsekvensene avhenger først og fremst av utformingen av skolesystemet. Slik sitasjonen er i Norge i dag kan vi ikke se at det er noen signifikant forskjell mellom prestisjen for lærerjobb i det offentlige eller private. Heller ikke andre forskjeller som slår ut i indre motivasjon ser ut til å være tilstede. 77 Se Schleifer (1998) for en videre diskusjon rundt dette temaet. Kandidatnumre: 4 og 9 24