Mona Bråten, Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen. Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen

Transkript

1 Mona Bråten, Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen

2

3 Mona Bråten, Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen Fafo-rapport 2012:52

4 Fafo 2012 ISBN (papirutgave) ISBN (nettutgave) ISSN Omslagsfoto: Colourbox.com Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

5 Innhold Forord Innledning Bakgrunn Metode Rapportens oppbygging HMS-regelverk og tiltak mot sosial dumping HMS-regelverk Handlingsplaner og tiltak mot sosial dumping HMS i bygg- og anleggsbedrifter Bedriftenes HMS-ressurser og -systemer HMS-prosedyrer Tilgang til garderobe og toalett Kunnskap og holdninger hos arbeidsgiver Regionale verneombud Oppsummering Samarbeid og HMS på bygge- og anleggsplasser Byggherreforskriften Koordinering og samarbeid Oppsummering Læringseffekter mellom store og små bedrifter Store hovedentreprenører og mindre underleverandører «Oljesmitte» læringseffekter fra oljeindustrien Oppsummering Bruk av østeuropeisk arbeidskraft og konsekvenser for HMS Omfang og bruk av østeuropeiske arbeidstakere HMS-utfordringer ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft HMS-tiltak ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft

6 6.4 Regionale verneombud sine erfaringer Oppsummering Avsluttende drøfting HMS-arbeid og læringseffekter Fortsatt store HMS-konsekvenser ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft Litteratur

7 Forord I denne rapporten retter vi oppmerksomheten mot HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen, og hva som skjer i kontraktskjedene, der arbeidstakere fra ulike bedrifter og med ulik sikkerhetskultur jobber side om side. Regelverket stiller strenge krav om koordinering av HMS-systemer og samarbeid på arbeidsplassene. Men hvordan fungerer dette i praksis, i en bransje som blir stadig mer internasjonalisert? Disse problemstillingene danner utgangspunktet for denne rapporten. Rapporten bygger videre på to tidligere Fafo-rapporter om utfordringer knyttet til systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter (Andersen, Bråten, Gjerstad & Tharaldsen 2009) og HMS-utfordringer ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft i bygg- og anleggsnæringen (Ødegård, Aslesen, Bråten & Eldring 2007). Arbeidet med rapporten har vært finansiert av Fondet for regionale verneombud i bygg- og anlegg. Fondsstyret opprettet en referansegruppe som har fulgt arbeidet underveis. Referanse gruppen som har bestått av, Ørnulf Halmrast (Arbeidstilsynet), Jørgen Bjåland (Fellesforbundet), Egon Christensen (Norsk Arbeidsmandsforbund) og Roar Skjetne (Byggenæringens landsforening), takkes for gode innspill underveis i prosjektet. Siri H. Holgersen (Fondet for regionale verneombud) har stått for den praktiske oppfølgingen av prosjektet, og takkes særlig for svært raske svar på alle våre henvendelser. Takk til alle informanter, både bedriftsledere, tillitsvalgte, verneombud og regionale verneombud som velvillig har stilt opp og svart på våre spørsmål. Dere har bidratt til et rikholdig og robust datamateriale å bygge rapporten på. Ved Fafo har Line Eldring kvalitetssikret rapporten, og bidratt med viktig kompetanse til spørsmålene omkring bruk av østeuropeiske arbeidstakere og tiltak mot sosial dumping i bygg- og anleggsnæringen. Takk til Line for innsiktsfulle og grundige kommentarer til et tidligere rapportutkast. Takk også til Fafos informasjonsavdeling som har ferdigstilt rapporten. Selv om mange har bidratt underveis, er alle funn og konklusjoner som trekkes forfatternes ansvar, likeså alle feil og mangler ved rapporten. Oslo, oktober 2012 Mona Bråten (prosjektleder), Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen 5

8 6

9 1 Innledning I bygg og anlegg finner vi mange risikofylte arbeidsplasser. Selv om det har vært gjort et omfattende arbeid for å bedre situasjonen, er det fremdeles store HMS-utfordringer i disse bransjene. Manglende sikkerhetstiltak, korte tidsfrister og stort arbeidspress er forhold som kan føre til dårlig planlegging og koordinering, og er særlige HMSutfordringer i næringen. I tillegg har et høyt innslag av utenlandske arbeidstakere bidratt til at språkproblemer og kulturforskjeller har blitt et vesentlig problem på mange bygge- og anleggsplasser. Virksomhetene er underlagt et omfattende regelverk på HMS-området, og tidligere studier viser at det kan være store forskjeller på hvordan reglene iverksettes og praktiseres. Ikke minst er det ulikheter mellom store og små bedrifter. Dessuten har bruk av østeuropeisk arbeidskraft blitt betraktet som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg og anlegg de siste årene (Andersen, Bråten, Gjerstad & Tharaldsen 2009; Ødegård, Aslesen, Bråten & Eldring 2007). Disse problemstillingene danner utgangspunktet for dette prosjektet. Hva skjer egentlig i kontraktskjedene, der arbeidstakere fra ulike bedrifter og med ulik sikkerhetskultur jobber side om side? Regelverket stiller strenge krav om koordinering av HMSsystemer og samarbeid på arbeidsplassene. Men hvordan fungerer dette i praksis, i en bransje som blir stadig mer internasjonalisert? Utviklingen i næringen det siste tiåret er sammensatt. På den ene siden har det vært et stadig sterkere kostnadspress, kombinert med en økning i antall arbeidstakere fra nye EU-land. På den andre siden har det dannet seg et inntrykk av at HMS-arbeid har kommet høyere opp på agendaen. Om disse trekkene ved næringen henger sammen, er ikke mulig å fastslå. Men utviklingen leder oss til de to hovedspørsmålene i denne rapporten: Hvordan utvikler HMS-arbeidet seg i møtet mellom større og mindre bygg- og anleggsbedrifter? Er det slik at de små (og ofte uorganiserte bedriftene) tar etter og lærer HMS-arbeid av de store? Hva er de viktigste HMS-utfordringene i forbindelse med bruk av østeuropeisk arbeidskraft i bygg og anlegg? Og hvordan har utviklingen fra 2006 til 2011 vært? Det finnes et godt etablert trepartssamarbeid om regelverksutvikling. Ordningene med regionale verneombud er også et eksempel på samarbeidet, hvor organisasjonene på 7

10 arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, i tillegg til Arbeidstilsynet som offentlig myndighet, er ansvarlige for driften av ordningen. De regionale verneombudenes erfaringer og rolle er en viktig del av dette prosjektet, både når det gjelder utviklingen i HMS-arbeidet og konsekvenser av bruk av østeuropeisk arbeidskraft. Byggebransjen og anleggsbransjen omtales ofte under ett, og de har mange fellestrekk. Det er likevel viktig å påpeke at det også finnes store forskjeller mellom disse bransjene. Markedet i anleggsbransjen kan karakteriseres som jevnere enn i bygg, og arbeidet er derfor ikke så utsatt for økonomiske svingninger. I tillegg har anleggsprosjekter oftere en lengre tidshorisont enn byggeprosjekter (Berge & Sønsterudbråten 2011). Anleggsbransjen er kjennetegnet av en håndfull store aktører som dominerer markedet, mens byggebransjen er kjennetegnet av mange små virksomheter. Det er dessuten mindre bruk av østeuropeisk arbeidskraft i anlegg enn i byggebransjen. Når det gjelder regulering av lønnsvilkår, så er bygg omfattet av en allmenngjort tariffavtale, mens anleggsbedrifter ikke er det. 1.1 Bakgrunn Bygg- og anleggsnæringen hadde en stor vekst utover 2000-tallet. Fra 2000 til 2008 økte sysselsettingen fra knappe til registrerte ansatte i bransjen (Andersen & Jordfald 2010). I tillegg kommer ansatte i utenlandske firma som i kortere eller lengre perioder arbeider i Norge. I kjølvannet av finanskrisa i 2008 ble det et kraftig fall i produksjonen i bygg og anlegg, men dette har i de siste årene tatt seg opp igjen og var i 2.kvartal 2012 på høyde med toppnivået i Aktørbildet i bygg- og anleggsnæringen er svært sammensatt. Det er store varia sjoner i størrelse og seriøsitet, både på oppdragsgiver- og oppdragstakersiden. I tillegg er det store variasjoner i arbeidskraftbehovet. Dette svinger i takt med konjunkturene, og bedriftene er avhengig av fleksibel tilgang på arbeidskraft. Bygge- og anleggs prosjektene er ofte kjennetegnet ved at det er mange ulike aktører som er inne for å utføre sine spesifiserte arbeidsoperasjoner. Innsatsen må koordineres i tid og rom, slik at det ikke oppstår farlige situasjoner, og slik at alle kan utføre sine arbeidsoppgaver på en effektiv måte. I byggherreforskriften er det krav om samordning av HMS-tiltakene på arbeidsplassene, og disse bestemmelsene anses som et godt virkemiddel for å sikre seriøsitet og et godt HMS-arbeid i bransjen. På mange arbeidsplasser er det likevel slik at mangelfulle HMS-rutiner, korte tidsfrister og lange kontraktskjeder fører til dårlig planlegging og koordinering. Når 1 8

11 tidspresset er stort, bidrar det dessuten til at flere beslutninger flyttes ned «på gulvet». Da blir bedriftene enda mer avhengig av at den enkelte arbeidstaker har god forståelse av og en positiv holdning til HMS-systemene og behovet for koordinering. Dette krever også en god kommunikasjon mellom arbeidstakerne. Sikkerhetskultur har blitt forsøkt undersøkt i en rekke virksomheter og bransjer med potensielt farlig produksjon, og er et godt etablert område innenfor organisasjonsforskning om oljeindustrien og aktiviteter som skjer offshore (Bjørnskau & Longva 2009; Andersen et al. 2009). Begrepet har i mindre grad blitt brukt innenfor den landbaserte bygg- og anleggsnæringen. I denne rapporten bruker vi begrepet sikkerhetskultur for å vurdere ulike sider ved HMSarbeidet i både små og store bedrifter i bygg- og anleggsbransjen. Det europeiske arbeidsmiljøorganet (eu-osha) viser til at byggebransjen er blant de dårligste hva angår helse og sikkerhet på arbeidsplassene. Ansatte i byggebransjen er i større grad enn andre utsatt for biologiske, kjemiske og ergonomiske risikofaktorer, så vel som utfordringer knyttet til støy og temperatur. På europeisk nivå svarer om lag 45 prosent av de ansatte at arbeidet har negativ innvirkning på deres helse. 2 Statistikk fra Arbeidstilsynet viser at bygg- og anleggsbransjen ligger blant «tre på topp» når det gjelder yrkesskader og dødsfall på norske arbeidsplasser. Etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007 har bygg- og anleggsnæringen fått mange arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. 3 Det gjelder både enkelte arbeidstakere som ansettes i norske bedrifter, og ansatte hos utenlandske underentreprenører, som er på midlertidig oppdrag i Norge. Bakgrunnen er at Norge gjennom EØS-avtalen er knyttet til EUs indre marked, med fri flyt av varer, tjenester, arbeid og kapital. Manglende opplæring, språkproblemer og kulturforskjeller har vist seg å være gjentakende problemområder i forbindelse med arbeids- og bedriftsvandringene i et utvidet EØS-område. HMS-forhold har en framtredende plass i regjeringens forståelse av begrepet «sosial dumping». 1.2 Metode Rapporten bygger på flere datakilder, og både kvalitative og kvantitative metoder er brukt Estland, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn kom med i EU i 2004, mens Romania og Bulgaria ble EU-medlemmer i

12 Spørreundersøkelse blant ledere i bygg og anlegg I dette prosjektet har vi gjennomført en spørreundersøkelse blant bedrifter i bygg- og anleggsnæringen. Målgruppen har vært daglig leder/øverste leder, men i de største bedriftene med egen HR/personalavdeling, har det vært åpnet for at HR- eller personalsjef har svart på spørsmålene. Undersøkelsen ble gjennomført i perioden november 2010 til februar I desember ble det i hovedsak kun gjort intervjuer som var avtalt ved tidligere kontakt, siden dette er en særlig travel periode for næringen. Siden vi i dette prosjektet har vært spesielt opptatt av læringseffekter mellom store og små bedrifter, har vi ikke, slik det ofte blir gjort, satt en nedre grense for antall ansatte i bedriftene. Kravet var at det skulle være registrert minimum én ansatt i bedriftene. Bedrifter uten ansatte er dermed ikke med. Utvalget er trukket fra Lindorfs register over norske virksomheter, som er basert på Brønnøysundregistrene. Intervjuene er gjennomført av Norstat på telefon. Siden vi vet at det særlig i byggebransjen er mange små bedrifter, har vi gjort en grov kvotering med utgangspunkt i følgende inndeling av ansatte: 1 4, 5 9 og ti eller flere. Målsetningen var 2000 intervjuer proporsjonalt til populasjonen innenfor disse ansattintervallene. Det skulle gitt en undersøkelse med cirka 58 prosent bedrifter i kategorien 1 4 ansatte, 20 prosent bedrifter med 5 9 ansatte og 23 prosent med ti eller flere ansatte. Fra tidligere undersøkelser vet vi at det er vanskelig å få intervjuer i de aller minste bedriftene (se for eksempel Andersen et al. 2009). Dette handler ofte om at lederne som regel også deltar i produksjonen. Når de blir oppringt mens de er ute i en arbeidsprosess, oppleves det som vanskelig å delta i en spørreundersøkelse. Under arbeidet med telefonintervjuing ble det klart at det ville bli vanskelig å oppnå tilstrekkelig antall intervjuer i de aller minste bedriftene (1 4 ansatte). Vi valgte derfor å stoppe etter at totalt 1842 bedrifter var intervjuet. Bedriftene som ikke hadde sagt eksplisitt at de ikke ønsket å delta, var da oppringt så mange ganger (maks 10) at det ikke ble ansett som hensiktsmessig å fortsette. Vi kommer tilbake til hvordan dette påvirker datamaterialet. Totalt ble 8862 bedrifter forsøkt kontaktet på telefon. Av disse var det 1062 som enten definerte seg selv som utenfor målgruppen (bedrift nedlagt, drev med andre ting etc.), eller det registrerte telefonnummeret var ikke lenger i bruk ønsket av ulike grunner ikke å delta i undersøkelsen. Av det totale antallet bedrifter gir det en svarprosent på 21. Ser vi svarprosenten kun ut fra de som aktivt har nektet å delta, er den på 24 prosent. Dette er noe lavere enn det som er vanlig i bedriftsundersøkelser, og det skyldes i hovedsak at det i denne undersøkelsen var et stort antall små bedrifter. Hva betyr så dette for eventuelle skjevheter i datamaterialet? Som vist over, ble det gjort noe færre intervjuer blant de aller minste bedriftene (1 4 ansatte) enn det som var siktemålet, og vi har dermed allerede der en kjent skjevhet med hensyn til antall ansatte. I tabell 1.1 vises den totale skjevheten i materialet ut fra fordelingen i populasjonen 10

13 slik den så ut i 2011, i henhold til tall fra Statistisk sentralbyrå. 4 Som vist over, var kvoteringen som ble foretatt ganske grov. For bedrifter med ti eller flere ansatte var det kun satt en overordnet kvote, og fordelingen innenfor denne var tilfeldig. I tabell 1.1 er det derfor gjort en sammenlikning av utvalget i undersøkelsen og populasjonen med en mer fininndelt ansattvariabel. Tabell 1.1 Antall ansatte i bygg og anlegg i populasjonen (SSB) og i utvalget. Prosent. Populasjon (SSB) Utvalg 1-4 ansatte ansatte ansatte ansatte eller flere ansatte 2 5 Totalt (%) Totalt (N ) Som vi ser av tabell 1.1, har vi som forventet en underrepresentasjon av de aller minste bedriftene (40 prosent) sammenliknet med populasjonen (58 prosent). For de nest minste (5 9 ansatte) er skjevheten marginal. For de øvrige kategoriene er det en viss overrepresentasjon i undersøkelsen sammenliknet med populasjonen. Hva kan vi så lese ut av dette? Det er grunn til å anta at vi i en undersøkelse om HMS i begrenset grad fanger opp bedrifter med lite aktivt HMS-arbeid, eller med lav interesse for HMS. Disse vil etter all sannsynlighet ha større vegring mot å delta i denne typen undersøkelse. Vi vet også fra tidligere undersøkelser at jo mindre bedriftene er, desto større er sannsynligheten for at HMS-systemer og -aktiviteter er mangelfulle (se f.eks. Bråten et al. 2008; Andersen et al. 2009). Med en skjevhet når det gjelder de aller minste og mest sannsynlig en viss overrepresentasjon av bedrifter med en viss interesse for HMS, kan vi anta at analysene viser en noe bedre HMS-tilstand enn det som faktisk er tilfellet. Hvor mye bedre, er det ikke mulig å si noe sikkert om. Vi har på grunn av skjevheten når det gjelder antall ansatte valgt å vekte totaltallene som presenteres i rapporten, men det må likevel tas høyde for at disse tallene viser en situasjon som er noe bedre enn den faktisk er. Et viktig tema i rapporten er forskjellene mellom små, store og mellomstore bedrifter. Vi har grunn til å anta at det blant de minste bedriftene i denne i spørreundersøkelsen er en noe sterkere overrepresentasjon av de som faktisk har HMS i fokus enn de som ikke har det. Denne skjevheten er trolig større for de minste bedriftene enn for de som er større. Det betyr at vi i mindre grad står i fare for å overestimere forskjeller 4 Se 11

14 mellom de aller minste og de store bedriftene. Det vil si at de forskjellene vi finner på HMS-området mellom de aller minste og de store, trolig er reelle, eller at forskjellene til og med er større enn dem vi finner. Sagt på en annen måte: Det er mindre sannsynlig at forskjellene blir overvurdert. Resultatene i figurene og tabellene presenteres i hovedsak etter antall ansatte og med totaltall. Antall ansatte har følgende inndeling 1 5 ansatte, 6 24 ansatte, ansatte, 45 ansatte eller flere. Den nedre grensen for de store bedriftene er med andre ord satt på 45 ansatte. Denne grensen er satt pragmatisk, for at det skal bli nok bedrifter totalt i denne kategorien. I analysene vil vi også se på om det er forskjeller mellom ulike bakgrunnskjennetegn; om bedriften er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, om den har tariffavtale, 5 om bedriftens hovedvirksomhet er innenfor bygg, innenfor anlegg eller om den er noenlunde likt fordelt mellom bygg og anlegg, og om leder har gjennomgått HMS-opplæring. Alle forskjeller som kommenteres i rapporten, er statistisk signifikante med en sikkerhet på 95 prosent. Kvalitative intervjuer Det er gjennomført kvalitative intervjuer med flere aktører tilknyttet bygg- og anleggsnæringen. Regionale verneombud Vi ønsket informasjon om hvilke erfaringer de regionale verneombudene har når det gjelder spørsmålene om læringseffekt i HMS-arbeidet og bruk av østeuropeisk arbeidskraft, og vi fikk anledning til å diskutere dette i to heldagsseminarer. Det ble arrangert ett seminar for de regionale verneombudene innenfor Fellesforbundet (bygg), og ett for de regionale verneombudene innenfor Norsk Arbeidsmandsforbund (anlegg). Det ga oss muligheten til å diskutere spørsmålene i grupper, og hvor likheter og forskjeller i erfaringer fra ulike deler av landet ble viktig. Vi hadde på forhånd formulert spørsmål, som diskusjonene kom til å dreie seg omkring. I tillegg ble de regionale verneombudene mot slutten av seminaret bedt om å fylle ut et enkelt spørreskjema om erfaringer med østeuropeisk arbeidskraft. Resultatene fra dette enkle spørreskjemaet er presentert i kapittel 6. Case-bedrifter Vi har intervjuet HMS-ansvarlige, verneombud og tillitsvalgte i totalt sju bedrifter, som vi har kalt case-bedrifter. To av bedriftene drev bare innenfor anlegg, tre drev hoved sakelig innenfor bygg, mens to var store landsomfattende konserner som drev 5 Vi har også spurt om det er tillitsvalgte i bedriften, men siden dette er sterkt korrelert med om det er tariffavtale eller ikke, har vi valgt å se om det er forskjeller mellom dem med og dem uten tariffavtale. 83 prosent av de bedriftene som oppgir at de er omfattet av en tariffavtale, har også tillitsvalgte. 12

15 både innenfor bygg og anlegg. I de to landsomfattende konsernene har vi konsentrert oss mest om entreprenør- og byggeaktivitetene, fordi dette var hovedområdene. En av bedriftene ble også intervjuet i forbindelse med et tidligere prosjekt (Andersen et al. 2009). Her ble det gjort oppfølgingsintervjuer, hvor vi særlig la vekt på å få fram eventuelle endringer når det gjelder HMS-arbeidet og erfaringer med bruk av østeuropeisk arbeidskraft fra 2009 til Totalt har vi gjennomført intervjuer med 18 personer tilknyttet de sju case-bedriftene. Intervjuene ble gjennomført etter et halvstandardisert opplegg, hvor vi hadde formulert spørsmål på forhånd, men hvor det var gode muligheter til å følge opp og utdype ulike tema underveis. Bedriftenes størrelse har vært sentralt for å belyse problemstillingene i dette prosjektet. Vi ønsket derfor å gjøre intervjuer i små bedrifter i tillegg til de store. Til tross for gjentatte forsøk på å rekruttere noen små case-bedrifter, blant annet gjennom arbeidsgiverforeningen, har vi dessverre ikke lyktes i å få med noen av de aller minste bedriftene i det kvalitative materialet. Den ene anleggsbedriften har 23 ansatte og er den minste blant våre case-bedrifter, mens de øvrige har fra 200 ansatte og oppover. Flere av case-bedriftene er imidlertid organisert på en slik måte at distriktsavdelingene kan være relativt små enheter med stor grad av autonomi når det gjelder gjennomføringen av lokale prosjekter. Lokalt kan man derfor stå overfor noen av de samme utfordringene som mindre bedrifter møter i sin hverdag, men en vesentlig forskjell er likevel at disse distriktsavdelingene er omfattet av bedriftens overordnede HMS-systemer og arbeidsbetingelser. Andre informanter I tillegg har vi gjennomført både formelle intervjuer og mer uformelle samtaler med representanter for organisasjonene, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Disse inter vjuene har først og fremst gitt nyttig bakgrunnsinformasjon og vært viktige innspill til spørsmålene i den kvantitative spørreundersøkelsen og til intervjuene i case-bedriftene. Fafo har i den senere tid gjennomført en rekke prosjekter hvor problemstillingene har vært tilgrensende og til dels overlappende med de som belyses i dette prosjektet. I forbindelse med disse andre prosjektene er det samlet inn både kvalitative og kvantitative data som vi har dratt veksler på og har hatt stor nytte av også i dette prosjektet. 1.3 Rapportens oppbygging Denne rapporten inneholder sju kapitler. I kapittel 2 gir vi en presentasjon av sentrale deler av HMS-regelverket og tiltak mot sosial dumping. Vi tar utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser om systematisk HMS-arbeid, samt handlingsplaner og tiltak 13

16 mot sosial dumping som er særlig rettet mot østeuropeiske arbeidstakere på norske bygge- og anleggsplasser. Presentasjonen gir et viktig bakteppe og forklarer ord og uttrykk som brukes i de neste kapitlene. I kapittel 3 kartlegger vi status for HMS-arbeidet i norske bygg- og anleggsbedrifter. Vi ser blant annet nærmere på hva bedriftene har av HMS-ressurser, systemer og aktiviteter, og i hvilken grad arbeidsgiverne har oppfylt kravet om å gjennomgå HMSopplæring. I kapitlet presenterer vi også noen av de inntrykkene og erfaringene regionale verneombud har når det gjelder HMS-arbeidet i små og mellomstore bedrifter, samt hvilke bedrifter som har hatt besøk av regionalt verneombud i løpet av det siste året. I kapittel 4 tar vi for oss spørsmålet om hvordan kravene om koordinering og samarbeid om HMS fungerer i praksis på bygge- og anleggsplasser. Vi ser på bedriftenes kjennskap til og forståelse av byggherreforskriften. Vi ser også på praksis når det gjelder ulike HMS-krav i byggherreforskriften, og om det er forskjeller mellom store og små bedrifter. I kapittel 5 går vi nærmere inn på spørsmålet om hvorvidt det finnes en læringseffekt mellom små og store bedrifter på HMS-området. Gjennom analyser av det kvantitative materialet undersøker vi om det er slik at de mindre bedriftene lærer av de store hoved entreprenørene når de opererer som underleverandører for disse. Analysene tyder på at det er tilfellet, noe som også støttes gjennom det kvalitative intervjumaterialet. Tema for kapittel 6 er bruk av østeuropeisk arbeidskraft og konsekvenser for HMS. Kapitlet bygger på flere undersøkelser Fafo har gjort omkring bruk av østeuropeisk arbeidskraft. Ifølge en undersøkelse Fafo gjennomførte i 2006, så ble denne gruppen betraktet som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg og anlegg. Formålet med dette kapitlet er å se på utviklingen i perioden , med henblikk på HMSkonsekvenser av arbeidsinnvandringen. Kapittel 7 er avslutningskapitlet. Her samler vi trådene og diskuterer funnene i forhold til de to hovedspørsmålene som ble reist innledningsvis i rapporten. Vi peker også på noen utfordringer når det gjelder HMS-regelverket og de små bedriftene innenfor bygg- og anleggsnæringen. 14

17 2 HMS-regelverk og tiltak mot sosial dumping Helse-, miljø- og sikkerhetsregler er nedfelt i arbeidsmiljøloven og forskrifter til denne. HMS-regelverket gjelder for alle som utfører arbeid i Norge. Arbeidsgiver har ansvaret for at HMS-regelverket følges, mens arbeidstakerne har plikt til å medvirke ved utforming, gjennomføring og oppfølging av HMS-arbeidet. HMS-reguleringer har et felles utgangspunkt på europeisk nivå, gjennom EUs minimumsbestemmelser om arbeidsmiljø. Det norske regelverket skiller seg ikke vesentlig fra EUs bestemmelser på området. Men det er forskjell på noen områder; blant annet har Norge krav om at øverste leder skal gjennomgå HMS-opplæring og egen forskrift om vernearbeid og arbeidsmiljøutvalg. Dessuten har Norge et strengere krav om systematisk HMS-arbeid i bedriftene (Ødegård et al. 2007). Det stilles krav om at virksomhetene har sitt eget HMS-system, i tillegg skal byggherren sørge for at bygge- og anleggsplassen har sin egen plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHAplan). Det er krav om at disse systemene integreres på systemnivå, og det er krav om koordinering på bygge- og anleggsplassen. Vår oppmerksomhet er rettet mot hva som i praksis skjer når det gjelder HMS-arbeidet, og om det er noen læringseffekt mellom små og store bedrifter som jobber sammen i bygge- og anleggsprosjekter. I dette kapitlet gir vi en kort presentasjon av HMS-regelverket og tiltak mot sosial dumping. Vi tar utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser om systematisk HMS-arbeid, samt handlingsplaner og tiltak mot sosial dumping som er særlig rettet mot østeuropeiske arbeidstakere på norske bygge- og anleggsplasser. Presentasjonen gir et viktig bakteppe og forklarer ord og uttrykk som brukes i de neste kapitlene. 2.1 HMS-regelverk Arbeidsmiljøloven formål Kravene til at arbeidsgiver skal sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og arbeide systematisk med helse, miljø og sikkerhet (HMS) i virksomhetene, er gitt i lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven, aml.), og i ulike forskrifter til denne. I arbeidsmiljøloven 1 heter det at formålet blant annet er: 15

18 «å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og med en velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet». Arbeidsgiver skal sørge for at egen virksomhet er innrettet og egne arbeidstakeres arbeid er ordnet og blir utført på en slik måte at også andre enn egne arbeidstakere er sikret et fullt forsvarlig arbeidsmiljø ( 2-2a). Primæransvaret for arbeidsmiljøet ligger hos den arbeidsgiveren som en arbeidstaker er ansatt hos. Arbeidstakeren er på sin side pliktig til å medvirke ved gjennomføring av de tiltakene arbeidsgiveren setter i verk, samt å delta i det organiserte vernearbeidet ( 2-3). For bygg- og anleggsnæringen finnes en hel mengde forskrifter for ulike typer arbeid. Her gir vi en kort presentasjon av de mest sentrale reglene. Krav om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid internkontrollforskriften Alle norske virksomheter er pålagt å arbeide systematisk med HMS. I 1992 kom forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften), senere erstattet med ny forskrift i Sentrale deler av forskriften ble løftet inn i lovteksten i Formålet med internkontroll er å fremme systematisk arbeid med helse, miljø og sikkerhet slik at kravene fastsatt i og i medhold av aktuelle lover overholdes (NOU 2004: 5). Arbeidsmiljøloven 3-1 omfatter kravene til systematisk HMS-arbeid i virksomhetene og lyder slik: 16 «(1) For å sikre at hensynet til arbeidstakers helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt, skal arbeidsgiver sørge for at det utføres systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid på alle plan i virksomheten. Dette skal gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgte. (2) Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid innebærer at arbeidsgiver skal: a) fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet, b) ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er fordelt, c) kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risikoforholdene i virksomheten, utarbeide planer og iverksette tiltak for å redusere risikoen, d) under planlegging og gjennomføring av endringer i virksomheten vurdere om arbeidsmiljøet vil være i samsvar med lovens krav, og iverksette de nødvendige tiltak,

19 e) iverksette rutiner og avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av denne lov, f ) sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær, g) sørge for løpende kontroll med arbeidsmiljøet og arbeidstakernes helse når risikoforholdene i virksomheten tilser det, jf. bokstav c, h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet for å sikre at det fungerer som forutsatt.» Internkontrollforskriften stiller krav om at det systematiske HMS-arbeidet (internkontrollen) skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Virksomhetene må altså selv vurdere hvilken risiko driften medfører, og de har plikt til å ha løpende oversikt over eventuelle endringer over tid. Kravet til kartlegging, risikoanalyse og forebyggende tiltak øker med graden av risiko. Det er også et lovkrav om at arbeidsgiver skal gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid ( 3-5). På arbeidsplasser med flere arbeidsgivere skal det avtales skriftlig hvem som har ansvar for samordning av verne- og miljøarbeidet. Arbeidsmiljøutvalg I virksomheter hvor det jevnlig sysselsettes minst 50 arbeidstakere, skal det være arbeidsmiljøutvalg (AMU), der arbeidsgiveren, arbeidstakerne og verne- og helsepersonalet er representert (aml. kapittel 7). Når det er mellom 20 og 50 ansatte, kan én av partene kreve AMU, mens Arbeidstilsynet kan pålegge at det opprettes AMU. AMU er et partssammensatt utvalg hvor arbeidsgiver og arbeidstaker skal ha like mange representanter, og hvor ledelsen skal gå på omgang. Verne- og helsepersonalet har ikke stemmerett. Intensjonen med AMU er at det skal virke for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, av både fysisk og psykisk art. AMU skal blant annet ha en aktiv rolle i etablering og vedlikehold av virksomhetens systematiske HMS-arbeid (jf. aml. 7-2 (2) e). Verneombud Virksomhetene har plikt til å velge verneombud (aml. kapittel 6). I virksomheter med færre enn ti arbeidstakere, kan partene ha skriftlig avtale om en annen ordning, herunder at det ikke skal være verneombud ved virksomheten. Verneombudet er arbeidstakernes representant i HMS-spørsmål og skal ivareta deres interesser i saker som angår arbeidsmiljøet. Verneombudet har rett til å stanse farlig arbeid dersom han eller hun mener det er umiddelbar fare for arbeidstakernes liv eller helse. Arbeidet 17

20 kan stanses inntil Arbeidstilsynet har tatt stilling til om det kan fortsette. Den enkelte arbeidsgiver skal sørge for at verneombudene får nødvendig opplæring. Tillitsvalgte/fagforeninger Arbeidsmiljøloven har bestemmelser om at det systematiske HMS-arbeidet skal gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgte (aml. 3-1 (1)). Arbeidsmiljøloven gir dessuten tillitsvalgte mange andre oppgaver som ikke er direkte knyttet til HMS, som for eksempel spørsmål knyttet til arbeidstid, oppsigelser, større omorganiseringer, endringer, virksomhetsoverdragelser osv. Dette er også forhold som kan ha betydning for arbeidsmiljøet. I store virksomheter er det vanlig at tillitsvalgte er medlem av AMU. Regionale verneombud Ordningen med regionale verneombud for bygg- og anleggsvirksomhet, herunder enkeltpersonforetak, ble etablert i Bakgrunnen var de spesielle forholdene i bygg og anlegg. For byggevirksomhet oppnevnes de regionale verneombudene av Fellesforbundet og for anleggsvirksomhet av Norsk Arbeidsmandsforbund. De regionale verneombudene skal arbeide overfor de arbeidsplassene som ikke har valgt verneombud eller opprettet arbeidsmiljøutvalg i samsvar med arbeidsmiljølovens regler. De har samme myndighet som verneombudene (kan stanse arbeid ved fare for liv og helse) og har rett til de samme opplysninger fra bedriftene som ordinært valgte verneombud har. Ordningen er regulert gjennom en egen forskrift til arbeidsmiljøloven og finansieres ved at arbeidsgiverne betaler en fastsatt avgift til Fondet for regionale verneombud. Regionale verneombud skal ha minst tre års erfaring fra arbeid innenfor en av de faggrupper de skal virke for. De skal også ha minst tre års erfaring som tillitsvalgt, herav minst to år som verneombud. Byggherreforskriften Bygg- og anleggsbedrifter omfattes også av «forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser» (byggherreforskriften). Byggherreforskriften fastsetter pliktene som byggherren har gjennom hele bygge- eller anleggsprosessen for å sikre at sikkerhet, helse og arbeidsmiljø blir ivaretatt. Byggherren er den som rent faktisk får utført et bygge- eller anleggsarbeid, og som dermed er oppdragsgiver for prosjektering og utførelse. Forskriften gjelder for enhver arbeidsplass hvor det blir utført midlertidig eller skiftende bygge- eller anleggsarbeid. I 2010 ble det innført en ny byggherreforskrift. Formålet med den nye forskriften var å oppnå en forbedret organisering og styring av HMS-arbeidet. Samtidig ble rollene og pliktene til de ulike aktørene klargjort. I den nye forskriften har også andre aktører 18