Utkast Helhetlig plan for nasjonale kvalitetsindikatorer i helse- og sosialtjenesten mars 2007

Transkript

1 Utkast Helhetlig plan for nasjonale kvalitetsindikatorer i helse- og sosialtjenesten mars

2 Innhold OPPSUMMERING INNLEDNING Bakgrunn Mål og målgrupper ved bruk av kvalitetsindikatorer SENTRALE TEMA Mål og målgrupper Behov for metodeutvikling Behov for nye kvalitetsindikatorer Ansvar og oppgaver mellom sentrale aktører for å videreutvikle eksisterende indikatorsystem Nasjonale kvalitetsindikatorer og annen følge med aktivitet INNSATSOMRÅDER MÅL OG TILTAK Mål og målgrupper Behov for metodeutvikling Behov for nye kvalitetsindikatorer Ansvar og oppgaver mellom sentrale aktører for å videreutvikle eksisterende indikatorsystem Nasjonale kvalitetsindikatorer og annen følge med aktivitet

3 OPPSUMMERING I Tildelingsbrevet for 2006 er direktoratet gitt i oppdrag å utarbeide en plan for den videre utvikling av systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer for helse- og sosialtjenesten. Det overordnet mål for det videre arbeidet med nasjonale indikatorsystemet er at det i løpet av helseplanperioden skal utvikles slik at: Det kan gi et sett med nøkkeldata som belyser status og utvikling i norsk helse- og sosialtjeneste ut fra de seks dimensjonene for god kvalitet, blant annet illustrere endringer over tid, og ulikheter på tvers av fagfelt og geografiske områder. Det etableres et gjennomgående system for kvalitetsindikatorer i en helhetlig forståelsesramme, slik at det blir mulig å sette kvalitetsinformasjon på ulike områder inn i sammenheng. På bakgrunn av en vurdering av nå-situasjonen og sentrale føringer, herunder Nasjonal helseplan, foreslår direktoratet mål og tiltak på 5 innsatsområder: 1. Mål og målgrupper. Det skal vektlegges å differensiere indikatorarbeidet og publisering av indikatordata tilpasset de ulike målgruppenes behov. 2. Behov for metodeutvikling. Direktoratet skal sikre at utviklingsarbeidet er basert på aksepterte nasjonale og internasjonale tilrådninger, etablere et system som sikrer tilgjengelighet til nødvendig metodisk/statistisk kompetanse og sikre deltagelse av representanter fra de ulike målgruppene. 3. Behov for nye kvalitetsindikatorer. Direktoratet skal etablere faste arbeidsgrupper for årlig gjennomgang av indikatorer som er i bruk, for å fremme forslag til nye indikatorer samt evaluering av etablerte indikatorers evne til å belyse de seks kvalitetskriteriene i strategien. Valg av indikatorer og nye målinger skal særlig konsentreres om de områdene der man i dag har minst kunnskap og fakta, bl.a. i hvilken grad tjenestene er virkningsfulle. 4. Ansvar og oppgaver mellom sentrale aktører for å videreutvikle eksisterende indikatorsystem. Direktoratet skal bidra til en avklaring og tydeliggjøring av overordnet strategi for det nasjonale indikatorarbeidet, herunder etablere et internt kompetansemiljø. 5. Nasjonale kvalitetsindikatorer og annen følge med aktivitet. Direktoratet vil i samarbeid med andre sentrale aktører i rådet for kvalitet og prioritering bidra til avklaring av hva som skal være nasjonale følge med og hva som skal være lokale følge med aktiviteter, herunder ansvar og oppgaver for de ulike aktørene. Etter direktoratets vurdering kan systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer i sosialog helsetjenesten utvikles til å bli et meget godt verktøy i det samlede kvalitetsarbeidet. Systemet er utprøvd nasjonalt og internasjonalt, det har viktige elementer av samhandling mellom bruker og utøver, og det kan utvikles til et tilfredsstillende nivå i løpet av rimelig tid. 3

4 1 INNLEDNING I tildelingsbrevet fra Helse- og omsorgsdepartementet for 2006 ble Sosial- og helsedirektoratet bedt om å utarbeide en plan (helhetlig) for den videre utvikling av systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer for helse- og sosialtjenesten. Et sentralt spørsmål er: Hvordan få til en mer helhetlig tenkning og policy for utvikling og bruk av kvalitetsindikatorer i helse- og sosialtjenestene i Norge? Utgangpunktet er et overordnet perspektiv med spesielt fokus på hvordan det samlede arbeid med kvalitetsindikatorer kan bli helhetlig, og dekke de ulike målgruppenes behov. Dokumentet omhandler i hovedsak kvalitetsindikatorsystemet. For å belyse temaet på en mer fullstendig måte blir kvalitetselementene medisinske kvalitetsregistre, retningslinjer og prioritering kort omhandlet. Kapittel 1 beskriver bakgrunn, målsettinger og målgrupper for kvalitetsindikatorer. I kapittel 2 gis en beskrivelse av nå-situasjonen for utvalgte sentrale tema, mens kapittel 3 omfatter direktoratets forslag til mål og tiltak. 1.1 Bakgrunn I Nasjonal helseplan ( ) 1 tas det utgangspunkt i to sentrale helsepolitiske målsettinger: 1. Helsetjenesten skal tilby befolkningen helsehjelp av god kvalitet 2. Helsehjelpen skal være likeverdig fordelt Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i Sosial- og helsetjenesten 2 (Nasjonal strategi) er et overordnet rammeverk som skal understøtte helse- og sosialtjenesten i arbeidet med kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Nasjonal strategi sier at tjenester av god kvalitet er kjennetegnet ved at de er: 1. Virkningsfulle (fører til en helsegevinst) 2. Trygge og sikre (unngår utilsiktede hendelser) 3. Involverer brukerne og gir dem innflytelse 4. Er samordnet og preget av kontinuitet 5. Utnytter ressursene på en god måte 6. Er tilgjengelig og rettferdig fordelt 1 Nasjonal helseplan( ), St.prp.nr.1 ( ) kapittel 6 2 og bedre skal det bli! Nasjonal strategi for kvalitetsforbedring i Sosial- og helsetjenesten ( ), Sosial- og helsedirektoratet

5 Vi har i dag kunnskap om enkelte sider ved de seks kjennetegnene ved god kvalitet, men det mangler systematisk oversikt på alle områdene. Kompleksiteten i dagens helse- og sosialtjeneste er høy og det er krevende å endre etablerte rutiner og faglig praksis. Gode grunn- og nøkkeldata er en forutsetning for å ha oversikt over status i forhold til kvalitet og prioriteringer, endringer over tid og forskjeller mellom lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. I helseplanperioden er det et mål å videreutvikle de nasjonale indikatorsystemene, slik at det blir et sett av overordnede nøkkeldata som sier noe om status og utvikling i norsk helse- og sosialtjeneste ut fra de seks dimensjonene ved god kvalitet. Siden kvalitet i helse- og sosialtjenesten ofte vanskelig kan måles direkte, benyttes indikatorer. En kvalitetsindikator er et indirekte mål, en pekepinn, på kvalitet. Systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer for spesialisthelsetjenesten ble innført i I 2005 ble det registrert data for til sammen 21 indikatorer innen spesialisthelsetjenesten, herunder pasienterfaringsundersøkelser. I tillegg er det tatt i bruk 6 indikatorer innen pleie- og omsorgstjenestene i kommunene. Som ledd i en helhetlig plan for kvalitet og kvalitetsmåling er det og nødvendig å se sammenhengen med retningslinjer og prioritering. En viktig begrunnelse for retningslinjer er å kunne sikre god kvalitet på tjenestene. Det gjelder både nasjonale overordnede retningslinjer og faglige/kliniske retningslinjer. 1.2 Mål og målgrupper ved bruk av kvalitetsindikatorer Måling av kvalitet og formidling og offentliggjøring av informasjon om kvalitet i helseog sosialtjenesten kan ha forskjellig formål. I Norge har følgende vært lagt til grunn: Grunnlag og insitament for utøvere for kvalitetssikring og kvalitetsforbedring. Understøtte brukerne for å treffe valg, bl.a. av sykehus, på et kvalifisert og informert grunnlag. Grunnlag for ledere og eiere for styring. Understøtte grunnlaget for politiske og administrative prioriteringer i helse- og sosialtjenesten. Gi offentligheten informasjon, og bidra til åpenhet om helse- og sosialtjenesten. I stor grad er dette i samsvar med tilsvarende tenkning og målsettingen i andre land, blant andre Danmark, England og Sverige og OECD-prosjektet om felles kvalitetsindikatorer. 5

6 Hvordan data og resultater om helse- og sosialtjenester kan brukes kan skisseres slik: Målgrupper: Fagmiljøene, virksomhetene Data/resultater kan brukes til: Erfaringsoverføring, kvalitetsforbedring, utvikling av faglige retningslinjer og kompetanseutvikling Pasienter og brukere Informasjon, blant annet for valg av sykehus Ledelse, eiere, politiske beslutningstakere Styringsinformasjon, prioritering For fagmiljøene og virksomhetene er det viktig å få frem status på ulike områder sammenligne med andre og landsgjennomsnittet utviklingen over tid og for å identifisere trender For pasienter og brukere er det viktig at informasjonen er tilpasset dem at informasjonen er til nytte ved vurdering av forholdene ved egne institusjoner og egne sykehus og for valg av alternative behandlingssteder (for eksempel valg av sykehus) Informasjon om kvalitet i egen virksomhet sammen med annen styringsinformasjon kan være et godt styringsgrunnlag for ledere på ulike nivåer, for eierne og politiske beslutningstakere. Informasjonen kan gi grunnlag både for forbedringstiltak og prioriteringer innen helse- og sosialtjenesten. I dagens samfunn er det dessuten viktig å gi offentligheten informasjon, og bidra til mer åpenhet om helse- og sosialtjenesten. 6

7 2. SENTRALE TEMA Med bakgrunn i rapporten Evaluering av systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer for spesialisthelsetjenesten 3 som ble oversendt Helse- og omsorgsdepartementet i juni 2006, samt ulike interne og eksterne innspill, har direktoratet identifisert noen strategiske utfordringer, tema, for videre utvikling av systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer. 1. Mål og målgrupper ved bruk av kvalitetsindikatorer, herunder valg av indikatorer, publiseringsform og tilrettelegging av data 2. Behov for metodeutvikling spesielt i forhold til nye områder/indikatorer 3. Behov for nye kvalitetsindikatorer, herunder resultatindikatorer for praksisfeltet (bruk av nasjonale medisinske kvalitetsregistre) 4. Ansvar og oppgaver mellom sentrale aktører for å videreutvikle eksisterende indikatorsystem 5. Nasjonale kvalitetsindikatorer og annen følge med aktivitet 2.1 Mål og målgrupper Bakgrunn for dagens situasjon Systemet med dagens nasjonale kvalitetsindikatorer i spesialisthelsetjenesten er en oppfølging av rapporten Utvikling av kvalitetsindikatorer for behandlingstilbudet i somatiske sykehus, Sosial- og helsedepartementet (SHD), Føringer om nasjonale kvalitetsindikatorer for spesialisthelsetjenesten fremgår av St.prp. nr. 1 ( ) og St.prp. nr. 1 ( ). Det legges til grunn at kvaliteten på den medisinske behandlingen og omsorgen for pasientene skal måles ved alle landets sykehus. Bakgrunnen for dagens nasjonale kvalitetsindikatorer innen de kommunale pleie- og omsorgstjenestene har sitt utspring i den kvalitetsavtalen som ble inngått i mellom KS og Regjeringen i 2003, som er tatt inn i St. meld nr 45 ( ) Betre kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene. Avtalen forutsatte at arbeidet tok utgangspunkt i de indikatorer som Effektiviseringsnettverkene i KS benyttet. Regjeringen har i 2006 inngått en ny kvalitetsavtale som forventes å gi føringer for det videre kvalitetsarbeidet innen kommunale helse- og omsorgstjenester. Denne avtalen er innlemmet i St. meld. Nr 25 ( ) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer. Det er også et tett samarbeid mellom SHdir og Effektiviseringsnettverkene i KS knyttet til utvikling av kvalitetsindikatorer i sosialtjenesten. Det foreligger imidlertid ingen kvalitetsavtale mellom AID og KS. Mandatet for å utvikle kvalitetsindikatorer for sosialtjenesten er et oppdrag fra 3 Evaluering av systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer for spesialisthelsetjenesten, Sosial- og helsedirektoratet juni

8 Kommunal- og regionaldepartementet til arbeidsgruppene i KOSTRA. Det er etablert et rammeverk for utvikling av kvalitetsindikatorer og Samordningsrådet for KOSTRA skal godkjenne kvalitetsindikatorene. Høsten 2004 etablerte Samordningsrådet for KOSTRA Arbeidsgruppa for rammeverk for publisering av kvalitetsindikatorer i KOSTRA. Dette arbeidet gir føringer for utvikling, dokumentasjon og publisering av indikatorer som baserer seg på tall fra KOSTRA og som skal publiseres i regi av SSB. De 6 kvalitetskjennetegnene i Nasjonal strategi er integrert i indikatorarbeidet for sosialtjenesten. En sentral problemstilling ved publiseringen er hvilke indikatorer og data som er hensiktsmessige og meningsfylte for de ulike målgruppene. Ulike indikatorer kan ha ulik relevans for ulike målgrupper. Hvem bruker indikatorene som publiseres i dag? Erfaring med de nasjonale indikatorene som er tatt i brukt hittil, og erfaringer fra andre land og litteratur om offentliggjørelse og formidling av kvalitetsdata, viser at: Pasienter og brukere legger stor vekt på informasjon fra familie, venner og egen lege, og i mindre grad benytter kvalitetsinformasjon på nettsteder. Helsepersonell kan være skeptiske til indikatordata, og bruker dem i varierende grad. Ledelsen og eiere bruker indikatordata som grunnlag for styring. Mye taler for at den viktigste målgruppen for indikatorene, som er tatt i bruk i Norge hittil, er ledere på ulike nivå samt eiere. Hva etterlyser fagmiljøene? Enkelte indikatorer er egnet for fagmiljøene som grunnlag for faglig kvalitetsforbedring, særlig knyttet til strukturer og prosesser som har konsekvenser for resultatet. Imidlertid etterlyser fagmiljøene flere resultatindikatorer som viser resultat av ulike behandlinger og tiltak. Slike data er i liten grad tilgjengelige på nasjonalt nivå i dag. Indikatorer for valg av sykehus? Få indikatorer er egnet for den enkelte pasient som grunnlag for valg av sykehus. Det er likevel viktig at data og resultater er tilgjengelig for dem som ønsker det. Pasientene etterlyser, som fagmiljøene, flere resultatindikatorer. Pasientens ønsker er imidlertid ofte ikke sammenfallende, men individuelle og gjelder ofte for meg i min situasjon, hvor ulike faktorer tillegges vekt hos den enkelte. Data fra medisinske kvalitetsregistre De medisinske kvalitetsregistrene inneholder i større grad informasjon om resultater som pasienter og brukere etterlyser. Registrene har hittil vært knyttet til de medisinske fagmiljøene som har eiet og drevet registrene. Data og resultater for enkeltinstitusjoner/avdelinger har ikke vært offentlig tilgjengelige, heller ikke for deltagerne. Hovedhensikten har først og fremst vært å gi tilbakemeldning til deltagere om egne resultater. 8

9 I arbeidet med videreutvikling av systemet med nasjonale medisinske kvalitetsregistre er hovedmålsettingen at registrene skal være medisinskfaglige verktøy, men det legges til grunn at utvalgte data skal kunne inngå som indikatorer i det nasjonale indikatorsystemet og offentliggjøres på like linje med øvrige indikatorer. Nye indikatorer / nye områder I senere tid har det blitt et krav og ønske om utvikling og implementering av nye nasjonal kvalitetsindikatorer på ulike områder innen sosial- og helsetjenesten. Særlig har det vært påpekt ønske om indikatorer som viser tjenesteforløp, jf. Nasjonal helseplan. I forbindelse med at sosialtjenesten er under strukturell endring i forbindelse med NAV-reformen, er det viktig at det settes inn ressurser til utvikling av nye kvalitetsindikatorer som kan følge med utviklingen på området. Utvikling av kvalitetsindikatorer har en del felles kritiske suksessfaktorer og en viktig erfaring er at det er viktig å skape en prosess som sikrer at foreslåtte indikatorer har legitimitet i aktuelle miljøer og målgrupper. Det er også viktig at eksisterende datakilder for sosialtjenesten (KOSTRA) videreutvikles som følge av NAV-reformen NAV Arbeids- og velferdsetaten ble etablert 1. juli Sosialtjenesten i kommunene og etaten vil sammen utgjøre Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Dette er en av de største forvaltningsreformene i nyere tid. Innen 2010 skal alle innbyggere i Norge ha tilgang til et NAV-kontor. Kommunene og NAV i fylket skal inngå samarbeidsavtaler som beskriver hvilke tjenester kontorene skal tilby. Det er første gang stat og kommune samarbeider så tett om en felles tjeneste. Den strukturendringen NAV reformen medfører for kommunene, innebærer særlige utfordringer for utvikling av kvalitetsindikatorer i sosialtjenesten. Det vil være nødvendig med et tett samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet for å utvikle felles kvalitetsindikatorer som understøtter hovedmålene med reformen. Disse er som følger: få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad gjøre det enklere for brukerne, og tilpasse forvaltningen til brukernes behov få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning Mer differensiert publisering i forhold til målgruppene? Data fra spesialisthelsetjenesten publiseres i dag på nettstedet for fritt sykehusvalg, Data for kommunale pleie- og omsorgstjenester publiseres på nettstedet Nettstedene er rettet mot flere ulike målgrupper med de problemer det medfører. Det er stilt spørsmål ved om det ville vært mer hensiktsmessig å publisere hele eller deler av kvalitetsinformasjonen på annet sted, for eksempel på en egen kvalitetsportal, eventuelt sammen med kvalitetsinformasjon fra andre deler av helse- og sosialtjenesten og tilpasset de ulike målgruppene på en bedre måte. Nettstedet for fritt sykehusvalg og nettsteder for kvalitet i kommunale tjenestetilbud kan da i større grad publisere informasjon som er tilpasset og målrettet pasienter/brukere og pårørende. 9

10 DSI Institut for Sundhedsvæsen i Danmark 4 foreslår følgende ved offentliggjøring av data: Fastslå fokusområder. Målretting mot de forskjellige interessenter. Rapporter bør foreligge i forskjellige utgaver tilpasset den enkelte målgruppe. Kvalitetsindikatorer i en forståelsesramme Professor Jan Mainz 5 har påpekt at det er viktig at vurdering, tolkning og bruk av kvalitetsindikatorer settes inn i en forståelsesramme. For å lette bruken og forståelsen av data om kvaliteten i helse- og sosialtjenesten kan det være relevant å utvikle en forståelsesramme for formidling og offentliggjørelse av kvalitetsdata. Forståelsesrammen gjør det mulig å sette kvalitetsinformasjon på ulike områder inn i en overordnet sammenheng, herunder hvilke opplysninger brukerne kan forventes å kjenne til. En forutsetning er at forståelsesrammen gjøres kjent blant utøvere, så vel som blant brukere av helse- og sosialtjenester, administratorer, ledere og politikere. På denne måten kan gruppene i prinsippet dele samme oppfatning av hva kvaliteten av helseog sosialtjenestens ytelser omfatter. Det amerikanske Institute of Medicine har pekt på en forståelsesramme som omfatter 6 hovedkategorier. Denne forståelsesrammen anvendes allerede i en rekke land og inngår som en ramme i rekke internasjonale kvalitetsprosjekter, noe som vi har utdypet i rapport Evaluering av systemet med nasjonale kvalitetsindikatorer. Forståelsesramme Institute of Medicine, USA: Effectiveness Safety Patient centeredness Timeliness Equity Efficiency Etter direktoratets vurdering bør utvikling av en forståelsesramme tilpasset norske forhold være et tema i det videre arbeidet med nasjonale kvalitetsindikatorer. Et utgangspunkt er å bruke Nasjonal strategi sine seks kjennetegn for tjenester med god kvalitet, at de 1. Er virkningsfulle 2. Er trygge og sikre 3. Involverer brukerne og gir dem innflytelse 4. Er samordnet og preget av kontinuitet 5. Utnytter ressursene på en god måte 6. Er tilgjengelige og rettferdig fordelt Hvilke indikatorer har vi i dag i forhold til strategiens kvalitetskjennetegn? 4 Offentliggjørelse av kvalitetsdata,dsi Institut for Sundhedsvæsen, Danmark, DSI rapport Professor Jan Mainz, Institut for Kvalitet og Akkreditering i Sundhedsvæsenet, Danmark 10

11 Tabell 1 på neste side viser en sammenstilling av dagens nasjonale kvalitetsindikatorer i forhold til de 6 kvalitetskjennetegnene i Nasjonal strategi. Flere indikatorer peker mot ulike kvalitetsområder. Per dags dato er det flest indikatorer i forhold til trygge og sikre tjenester og deretter indikatorer som rettet seg mot å involvere brukerne og gi dem innflytelse. Oversikten inneholder kun en indikator som sier noe om at tjenestene er virkningsfulle. Det gjelder bruk av scoresystem for psykososial funksjon registrert ved start og avsluttet behandling innen barne- og ungdomspsykiatrien. Det vil bli publisert flere indikatorer i 2007, bl.a. innen sosialtjenesten og tannhelsetjenesten. 11

12 Tabell 1: Dagens nasjonale kvalitetsindikatorer (spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten ) sammenstilt med de 6 kvalitetskjennetegnene (Nasjonal strategi). Kjennetegn Indikatorer kvalitet Er virkningsfulle Psykososialt funksjonsnivå v/start og avsluttet behandling (akse 6 multiaksialt diagnosesystem) Er trygge og Sykehusinfeksjoner (prevalens og insidens) sikre Individuell plan (barnehabilitering) Preoperative liggetider ved lårhalsbrudd Epikrisetid Korridorpasienter Ventetid operativ behandling for tykktarms-/endetarmskreft Ventetid til første konsultasjon Andel diagnostisk vurdert innen barne- og ungdomspsykiatrien (v/bruk av multiaksialt diagnosesystem) Varighet av ubehandlet psykose Tvungen innskrivning i psykiatrisk institusjon Antall legetimer pr uke pr beboer Andel personell med fagutdanning Involverer Individuell plan (barnehabilitering) brukere og gir Individuell plan (ADHD og Schizofreni) dem innflytelse Pasienterfaringer innlagte pasienter (fast us.) Pasienterfaringer polikliniske pasienter (voksne), (fast us.) Pasienterfaringer tema-undersøkelser: - Pasienterfaringer ved kreftsykdom (2007) - Pårørendeerfaringer BUP (2006) - Pårørendeerfaringer barneavdelinger (2005) Andel plasser i enerom Andel plasser i tilrettelagte enerom med eget bad/wc Andel beboere på tidsbegrenset opphold System for brukerundersøkelse institusjonstjeneste og hjemmetjeneste Er samordnet og Individuell plan (barnehabilitering) preget av Individuell plan (ADHD og Schizofreni) kontinuitet Preoperative liggetider ved lårhalsbrudd Tilfredshet med samarbeidspartnere: - Fastlegers tilfredshet med DPSene (2005) Epikrisetid Utnytter Strykninger fra operasjonsprogrammet ressursene på Ventetid operativ behandling for tykktarms-/endetarmskreft en god måte Ventetid til første konsultasjon Andel diagnostisk vurdert innen barne- og ungdomspsykiatrien (v/bruk av multiaksialt diagnosesystem) Varighet av ubehandlet psykose Er tilgjengelige Ventetid operativ behandling for tykktarms-/endetarmskreft og rettferdig Ventetid til første konsultasjon fordelt Varighet av ubehandlet psykose Andel plasser i enerom Antall legetimer pr uke pr beboer Andel plasser i tilrettelagte enerom med eget bad/wc Annet Hyppighet av keisersnitt Tvungen innskrivning i psykiatrisk institusjon Område (BUP) Felles Felles (BUP) PLO PLO Felles PLO PLO PLO PLO Felles (BUP) PLO PLO PLO : Spesifikke indikatorer for somatiske sykehus. : Spesifikke indikatorer for psykisk helsevern (spesialisthelsetjenesten). Felles: Felles indikatorer for somatikk og psykisk helsevern (spesialisthelsetjenesten). PLO: Indikatorer spesifikke for pleie- og omsorgstjenester i kommunene. 12

13 Erfaringene med dagens nasjonale indikatorer viser at det er vanskelig å finne gode indikatorer som treffer alle formål og målgrupper. En utfordring fremover er å videreutvikle systemet med kvalitetsmålinger og bruken av indikatorer slik at nytte og bruken blir størst mulig i forhold til ulike målgrupper. Det vil også bidra til å øke legitimitet og aksept for kvalitetsmåling i helsetjenesten. Sosial- og helsedirektoratet vil ha den sentrale rollen i videreutviklingen av nasjonale indikatorer. 2.2 Behov for metodeutvikling Valg og utvikling av indikatorer Prosessen med valg av indikatorer og beskrivelse av indikatorene, samt forankring av indikatorarbeidet, har skjedd med hjelp av arbeidsgrupper med eksterne aktører, bl.a. fra de regionale helseforetakene, forskningsmiljøer, KS, kommuner og statistikkmiljøene. Erfaring hittil ved sammensetningen av arbeidsgruppene, er at det er viktig å sørge for representasjon av personer med god kjennskap til tjenestene, samt representanter for de ulike målgruppene. Det er videre behov for personer som har metodisk og vitenskalig kompetanse, særlig mht. indikatordefinisjoner, innhenting av data og kvalitetssikring av data. I en dansk rapport (DSI-Instituttet) er problemstillingen med ulike målgrupper og relevans omtalt. Det anbefales at man ved valg av indikatorer først bør avklare de ulike målgruppenes behov - helst med kartlegging, spørreundersøkelse e.l. Etter direktoratets vurdering bør man i det videre arbeidet med utvikling av nye indikatorer i enda større grad enn hittil vektlegge bred deltagelse med ulik kompetanse. Det kan og være aktuelt i større grad å benytte ekstern kompetanse, særlig knyttet til metodiske forhold og internasjonale erfaringer. Kunnskapssenteret kan ha en rolle her. Pilotprosjekter kan og være aktuelle før nasjonal implementering av nye indikatorer. Antall indikatorer Det er behov for tilgang på gode data fra praksisfeltet. Samtidig vet vi at tjenestene de senere årene har fått stadig flere krav til registrering og rapportering. Dette er både tid- og ressurskrevende. Også på kvalitetsområdet må det antas at det er grenser for hvor mange indikatorer det bør stilles krav om rapportering på. Viktig i denne sammenheng er i hvilken grad tjenesteutøverne, institusjonene og ledere på ulike nivå opplever at indikatorene er av verdi og til nytte. Antallet og hvilke typer indikatorer som skal inngå i det nasjonale systemet bør derfor vurderes nøye ved videreutvikling av systemet. Ved etablering av individbaserte data må personvern og datasikkerhet vurderes nøye. 2.3 Behov for nye kvalitetsindikatorer Ved oppstarten valgte man i Norge å måle flere sider ved kvalitet en viss bredde av virksomheten - og å måle ulike typer kvalitet. Imidlertid har tilgangen på data så langt vært styrende for hvilke type indikatorer som har vært mulig å rapportere på. Det 13

14 skilles mellom faglig kvalitet, pasientopplevd kvalitet og organisatorisk kvalitet/ledelseskvalitet. Det benyttes både såkalte strukturindikatorer, prosessindikatorer og resultatindikatorer 6. Hovedtyngden så langt har ut fra tilgjengelig data falt på struktur- og prosessindikatorer. Med økende tilgang på data fra kvalitetsregistre og individbaserte data kan antallet resultatindikatorer økes. Kriterier for valg av fokusområder og indikatorer Ved valg av fokusområder og indikatorer har følgende overordnede kriterier vært lagt til grunn: Behov for måling må være dokumentert (f.eks. pga. kjent kvalitetssvikt eller mangel på data om status). Det må være potensial for forbedring. Sannsynlig gevinst for brukerne og driftsmessige innsparinger bør tillegges stor vekt. Indikatorer som anses nyttige og meningsfylte av de ulike interessentene (relevans). Data må være komplette, korrekte og sammenlignbare. Data må være lett å registrere lett tilgjengelige baseres, hvis mulig, på eksisterende kilder/registre. I tillegg skal indikatorene oppfylle vitenskapelige krav mht. pålitelighet, validitet/relevans, diskrimineringsevne, datatilgjengelighet og at populasjonen skal defineres med teller og nevner. Det er benyttet standardisert beskrivelse av de ulike indikatorene basert på retningslinjer fra Joint Commission on Accreditation of Health Organizations, USA 7. Et personidentifiserbart Norsk pasientregister vil bli et viktig verktøy for å få informasjon om kvalitet i sykehusenes pasientbehandling. Formålet med registeret er i Odelstinget 1. februar 2007 vedtatt utvidet slik at registeret kan benyttes til medisinsk og helsefaglig forskning. I tillegg skal det danne grunnlag for sykdoms- og kvalitetsregistre. Gjennom kvalitetsregistre kan man måle resultatet av behandling, prosedyre og tiltak i forhold til pasienter. Kvalitetsregistrene vil i særlig grad kunne avdekke om tjenestene er trygge og virkningsfulle. 2.4 Ansvar og oppgaver mellom sentrale aktører for å videreutvikle eksisterende indikatorsystem Ansvar og arbeidsdeling mellom sentrale aktører Utvikling og bruk av kvalitetsindikatorer skjer på ulike nivå i helse- og sosialtjenesten. Viktige aktører er Sosial- og helsedirektoratet, flere departementer, de regionale helseforetak og KS med sine ulike nettverk. Tabell 2 på neste side viser ulike typer nasjonale indikatoraktiviteter i Sosial- og helsedirektoratet på avdelingsnivå, og hvor oppdragene kommer fra. 6 Donabedian A. (1980): The definition of quality and approaches to its assessment. Health Administration Press, Ann Arbor, Mich

15 Tabell 2: Oversikt over nasjonale indikatoraktiviteter i Sosial- og helsedirektoratet og oppdragsgiver Indikatorer Departement Spesialisthelsetjeneste Avdeling i direktoratet (1) Avd. Kvalitet og Helse- og omsorgsdepartementet prioritering Psykisk helsevern voksne Avd. Kvalitet og Helse- og omsorgsdepartementet prioritering og avd. Psykisk helse Psykisk helsevern barn og Avd. Kvalitet og Helse- og omsorgsdepartementet unge (BUP) prioritering og avd. Psykisk helse Rusomsorgen Avd. Rusmidler Helse- og omsorgsdepartementet Rehabilitering/habilitering Avd. Rehabilitering og sjeldne funksjonshemninger/avd. Sykehustjenester Helse- og omsorgsdepartementet Kommunale helse- og omsorgstjenester Psykisk helsearbeid Avd. Psykisk helse Helse- og omsorgsdepartementet Pleie- og omsorg Offentlig tannhelse Sosialkontortjenester Annet Tilgjengelighet offentlig transportmidler Avd. omsorg og tannhelse Avd. omsorg og tannhelse Avd. Kommunale velferdstjenester Deltasenteret Helse- og omsorgsdepartementet/ks Helse- og omsorgsdepartementet Arbeids- og inkluderingsdepartementet/ Helse- og omsorgsdepartementet Samferdselsdepartementet Fysisk aktivitet Avd. fysiske aktivitet Helse- og omsorgsdepartementet (1) De ulike avdelingen i SHdir tilhører dels ulike divisjoner i direktoratet. 2.5 Nasjonale kvalitetsindikatorer og annen følge med aktivitet Viktig med samhandling i valg av indikatorer og utvikling av faktagrunnlag Mange instanser driver følge med aktiviteter med relevans for helse- og sosialtjenesten på et overordnet og nasjonalt nivå. Det er et mål å få til en hensiktsmessig ansvars- og oppgavefordeling og samhandling mellom disse instansene. Dette gjelder også for valg og utvikling av kvalitetsindikatorer og annet faktagrunnlag som brukes i følge med og evalueringsøyemed. Etter direktoratets vurdering er det viktig at Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og KS har en omforent tenkning i dette arbeidet. Som et ledd i Regjeringens arbeid med å modernisere og effektivisere offentlig sektor, har Fornyings- og administrasjonsdepartementet tatt initiativ til StatResprosjektet, som skal finne fram til indikatorer som sier noe om resultatene og effektiviteten i statlig virksomhet. Spesialisthelsetjenesten er valgt som område for et 15

16 forprosjekt. Fornyings- og administrasjonsdepartementet samarbeider med SSB, Helse- og omsorgsdepartementet og Sosial- og helsedirektoratet i dette prosjektet. Direktoratet vil påpeke at dette arbeidet ikke bør komme på siden av eller i tillegg til arbeidet med kvalitetsindikatorer som er beskrevet i Nasjonal helseplan vedr. utvikling av grunndata og nøkkeldata/indikatorer (s. 282), men bli en integrert del av dette. Sosial- og helsedirektoratet har en viktig oppgave som rådgiver og tilrettelegger for instanser og aktører på et lokalt plan slik at de kan settes i stand til å gjennomføre følge med og evalueringsaktiviteter på en god måte. Det kan i hovedsak skje på to måter. For det første gjennom utvikling av gode kvalitetsindikatorer som kan brukes gjennomgående på flere nivå i tjenestene der dette er ønskelig og mulig. For det andre ved å presentere kvalitetsindikatorer og annet faktagrunnlag på en måte som gjør det enkelt for andre instanser, for eksempel ulike kommunale tjenester, å bruke i ulike følge med og evalueringsaktiviteter. 3. INNSATSOMRÅDER MÅL OG TILTAK Sosial- og helsedirektoratets vurdering av nå-situasjon fremgår av kapittel 2. På bakgrunn av denne foreslår direktoratet hvordan det samlede arbeidet med kvalitetsindikatorer kan bli mer helhetlig og dekke tjenestenes behov. For hvert sentralt tema foreslås et ønsket mål med tilhørende tiltak. 3.1 Mål og målgrupper Mål Det overordnede målet for det videre arbeidet med nasjonale kvalitetsindikatorer bygger på sentrale føringer gitt tidligere og nå i Nasjonal helseplan. I løpet av helseplanperioden skal det nasjonale indikatorsystemet utvikles slik at det: Kan gi et sett med nøkkeldata som belyser status og utvikling i norsk helse- og sosialtjeneste ut fra de seks dimensjonene for god kvalitet, herunder illustrere endringer over tid og ulikheter på tvers av fagfelt og geografiske områder. Etableres et gjennomgående system for kvalitetsindikatorer i en helhetlig forståelsesramme. Publisering av kvalitetsindikatorer skal tilpasses behovene de ulike målgruppene. Bruk av individbaserte data vurderes med krav til personvern og etikk. Tiltak Direktoratet vil i 2007 i samarbeid med Kunnskapssenteret og representanter for målgruppene utvikle en helhetlig forståelsesramme tilpasset norske forhold. En naturlig plattform for dette arbeidet kan være å bruke de seks føringene for god kvalitet i Nasjonal strategi. 16

17 3.2 Behov for metodeutvikling Mål Etablere en felles strategi og ramme for kvalitetsindikatorarbeidet som gir legitimitet og aksept blant viktige aktører. Utviklings- og videreutviklingsarbeidet skal være basert på erfaringer og forskning, nasjonalt og internasjonalt, og rettet mot forbedringer i metodene for å utarbeide, beskrive og implementere kvalitetsindikatorer. I arbeidet er det viktig at man har med: 1. Personer med god kjennskap til tjenestene ute. 2. Representanter fra de ulike målgruppene. 3. Institusjoner/personer med metodisk og vitenskaplig kompetanse. Tiltak Direktoratet skal: Sikre at utviklingsarbeidet er basert på aksepterte internasjonale tilrådninger (eksempelvis Joint Comission, faglig konsensusprosess). Etablere et system som sikrer tilgjengelighet til nødvendig metodisk/statistisk kompetanse. Sikre deltakelse av personer med relevant kompetanse og representanter fra de ulike målgruppene. Sikre bruk av individbaserte data i henhold til lovverket. 3.3 Behov for nye kvalitetsindikatorer Mål 1 revisjon Årlig gjennomgang av indikatorene som er i bruk, rutiner for revisjon og viderutvikling av det nasjonale indikatorsystemet. Arbeidet skal skje i samarbeid med de relevante aktørene. Tiltak Direktoratet skal: Etablere et fast system for årlig gjennomgang av indikatorer som er i bruk (definisjoner, kravspesifikasjoner (standarder og målsettinger) og om den enkelte indikatoren fortsatt er aktuell mv.). Etablere faste arbeidsgrupper med representanter fra alle aktuelle aktører (aktuelt departement, RHFer/HFer, SHdir, Arbeids- og velferdsdirektoratet, forskningsmiljøer, fagmiljøer, brukerorganisajoner, KS og kommuner). Fremme forslag til nye indikatorer som skal implementeres det følgende år. 17

18 Evaluering av indikatorenes evne til å belyse målene, herunder de seks kvalitetskriteriene i strategien. Mål 2 nye indikatorer Direktoratet skal bidra til å utvikle og implementere flere nye nasjonale kvalitetsindikatorer. Valg av indikatorer og nye målinger skal særlig konsentrere seg om de områdene der man i dag har minst kunnskap og fakta, bl.a. i hvilken grad tjenestene er virkningsfulle. Tiltak Sosial- og helsedirektoratet vil i samarbeid med aktuelle aktører sette inn tiltak/ ressurser for å: Utvikle og implementere flere resultatindikatorer. Utvikle gode kvalitetsindikatorer som kan brukes gjennomgående på flere nivå der dette er mulig og aktuelt. Utvikle indikatorer som belyser kvaliteten i pasient/ bruker-forløp. Presentere kvalitetsindikatorer på en måte som gjør det enkelt for ulike målgrupper å bruke indikatorene i ulike følge med og evalueringsaktiviteter. Sikre utvikling av datagrunnlag som kan gi resultatindikatorer Utvikle indikatorer som belyser helse- og sosialpersonells kompetansenivå 3.4 Ansvar og oppgaver mellom sentrale aktører for å videreutvikle eksisterende indikatorsystem Mål De sentrale aktørene i sosial- og helsetjenesten må enes om prinsipper og retningslinjer for arbeidet med nasjonale kvalitetsindikatorer, og arbeidet må være hensiktsmessig og godt koordinert med gode interne informasjonssystemer. Tiltak Sosial- og helsedirektoratet vil bidra til: 1. Internt i Sosial- og helsedirektoratet Utarbeide en helhetlig overordnet strategi for indikatorarbeidet i direktoratet, spesielt med tanke på å bedre ansvarsavklaring, koordinering, arbeidsdeling og kommunikasjon innad, slik at direktoratet fremstår med helhetlig tenkning og policy innad og utad. Etablere et robust kompetansemiljø i direktoratet flere personer som behersker området, slik at det blir mindre sårbart og avhengig av enkeltpersoner. 18

19 2. Eksterne samarbeidspartnere Avklare og tydeliggjøre overordnet strategi for det nasjonale indikatorarbeidet og ansvar og oppgaver for de sentrale myndighetene (direktoratet og departementene) og ansvarlige for tjenestene (spesialisthelsetjenesten og kommunale helse- og sosialtjenester). Etablering av et formalisert nettverk for fagmiljøer som arbeider med kvalitetsindikatorer og andre nøkkeldata. 3.5 Nasjonale kvalitetsindikatorer og annen følge med aktivitet Mål Få til hensiktsmessig ansvars- og oppgavedeling mellom direktoratet og ansvarlige for utøvelse av tjenestene (RHFer, HF, kommuner, NAV-kontorer) samt god samhandling mellom Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Sosial- og helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og KS, slik at det blir en omforent tenkning i måling og i utvikling og bruk av kvalitetsindikatorer innen helse- og sosialtjenesten. StatRes-prosjektet forutsettes å være en integrert del av arbeidet med nasjonale kvalitetsindikatorer. Tiltak Direktoratet vil i samarbeid med de sentrale aktørene, og i det nye Nasjonale Rådet for kvalitet og prioritering bidra til avklaring av: Hva som skal være nasjonale følge med oppgaver og hva som skal være lokale følge med oppgaver? Ansvar og oppgaver for de ulike aktørene og at dette gjøres kjent for alle. 19