BEBY /15. Bergen bystyre. Høring om endring i personvalgreglene ved stortingsvalg ESARK Hva saken gjelder:

Transkript

1 BEBY /15 Bergen bystyre Høring om endring i personvalgreglene ved stortingsvalg ELSO ESARK Hva saken gjelder: Kommunal og moderniseringsdepartementet har sendt forslag til endringer i personvalgreglene ved stortingsvalg på høring med høringsfrist 17. desember Høringsinstansene blir bedt om å vurdere om høringsutkastet bør videresendes til underliggende organ, organisasjoner mv. som ikke står på høringslisten. Høringsutkastet er videresendt gruppelederne i Bergen bystyre. I Norge er valgordningen bygd rundt de politiske partiene, som nominerer sine kandidater og stiller liste ved valg. Personvalg og organiseringen av dette handler om demokrati og hvordan valgordningen kan innrettes for å sikre god balanse mellom å ivareta både de politiske partienes og velgernes innflytelse på valg av personer til Stortinget. Formålet med forslaget er å gi velgeren større mulighet til å påvirke hvilke kandidater som blir valgt fra den valglisten det stemmes på. Gjeldende ordning for personvalg ved stortingsvalg er mindre kjent og mindre benyttet enn ordningen som gjelder ved lokalvalg. De endringer som blir foretatt ved stortingsvalg har heller ikke fått innvirkning på hvilke kandidater som er blitt valgt. Departementet foreslår følgende endringer i valgloven: 7-2 første ledd skal lyde: (1) Velger en kan ved stortingsvalg gi kandidater på stemmeseddelen én personstemme. Dette gjøres ved å sette et merke ved kandidatens navn første ledd skal lyde: (1) Når det er avgjort hvor mange distriktsmandater en valgliste skal ha, fordeler fylkesvalgstyret disse til kandidatene på listen. Kandidater som ikke er valgbare, settes ut av betraktning. Kandidater på listen som har oppnådd et personlig stemmetall på minst åtte prosent av listens stemmetall, kåres i rekkefølge etter antall mottatte personlige stemmer. 2 Øvrige kandidater kåres på grunnlag av deres rekkefølge på liste. Opptellingene fortsetter på samme måte inntil alle de representantplassene listen skal ha, er besatt. Oppnår flere kandidater samme resultat, er den opprinnelige rekkefølgen på listen avgjørende. Forslaget til endringer i personvalgordningen ved stortingsvalg vil ikke gi økonomiske merutgifter eller administrativt merarbeid for kommunen. Forslag til innstilling til bystyret: Bystyret gir sin tilslutning til departementets forslag til personvalgordning for stortingsvalg og forslagene til endringer av valgloven. 1

2 Dato: 01. desember 2015 Elin Solberg - saksbehandler Roar Kristiansen - bystyredirektør Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Vedlegg: Høringsbrev fra Kommunal -og moderniseringsdepartementet (KMD) Høringsnotat om endringer i personvalgreglene ved stortingsvalg (KMD) 2

3 Saksutredning: Bakgrunnen for forslag til endring av personvalgordningen ved stortingsvalg er et anmodningsvedtak fra Stortinget 14. juni 2012 (Innstilling 297 S ( ), som lyder: «Stortinget ber regjeringen utrede endringer av valgordningen for stortingsvalg slik at velgerne gis mulighet til å påvirke rekkefølgen av partienes kandidater, samtidig som hensyn til partienes mulighet til og sikre innflytelse over hvilke kandidater som velges sikres. Stortinget ber om at en slik reform for stortingsvalget utredes slik at den eventuelle nye valgordningen kan innføres ved stortingsvalget i 2017.» Dagens valgordning gir velgeren mulighet til å endre rekkefølgen av kandidater på listen og til å stryke kandidater. Dette har ikke gitt effekt på Stortingets sammensetning fordi terskelen for endringer er høy. Resultatet er at det er partienes rangering av kandidatene på listene som er avgjørende for hvilke kandidater som blir valgt inn. Departementet fremmer nå forslag til endringer i personvalgordningen ved stortingsvalg blant annet fordi de nå har både data og erfaringer med hvordan personvalget påvirker kandidatkåringen ved både fylkestingsvalg og ved det svenske riksdagsvalget. Velgerne kan gis mulighet til å påvirke ikke bare hvilket parti de gir sin stemme, men også reell innflytelse på hvilke personer som velges som stortingsrepresentanter. Departementet understreker også at det er viktig at partienes innflytelse over prioriteringen av egne kandidater ivaretas. Om personvalg og ulike personvalgordninger En ny personvalgordning ved stortingsvalg kan få konsekvenser for hvilke kandidater som blir valgt inn fra de ulike listene. Hvor store disse konsekvensene blir, avhenger av flere faktorer som: Ordningens tekniske innretning, det vil si antall personstemmer som tillates pr velger og nivået på en eventuell sperregrense. Graden av personvalgdeltakelse fra velgerne. Mønsteret i personstemmegivningen, og da særlig graden av samsvar mellom velgernes og partienes kandidatpreferanser. Valgordningen kan enten ha et svakt eller et sterkt innslag av personvalg. Graden av personvalg avhenger hvor stor innflytelse velgeren har over kandidatvalget, og valgordningen må derfor åpne for å foreta endringer på partienes lister. Internasjonalt skiller en mellom systemer der listene er åpne, delvis åpne eller lukkede. Er listen lukket kan kandidaten kun stemme på listen, og ikke uttrykke preferanser for konkrete kandidater. Delvis åpne lister som det er i Norge ved nasjonale valg, har et svakt innslag av personvalg. Velgerne kan uttrykke preferanser for individuelle kandidater, men rangeringen av kandidatene på listen avgjør i stor grad hvem som blir valgt. Det er også frivillig for velgeren å gi personstemme. I åpne systemer stemmer velgeren på individuelle kandidater. Personvalget er sterkt, og personstemmene er avgjørende for hvilke kandidater som velges. Finland har et åpent system, hvor det er obligatorisk å gi personstemme ved valget. Avveininger ved valg av personvalgordninger Ved vurdering av personvalgreglene må flere faktorer avveies som: Sosial og geografisk representasjon. Et vanlig demokratisk ideal for folkevalgte organer er at de skal være sosialt representative og avspeile befolkningssammensetningen. Dette har vært sentralt i den norske personvalgdebatten, da med hensyn til kvinneandelen i folkevalgte organer. Enkelte har hevdet at personvalg kan svekke slike hensyn, og derved svekke representasjon av kvinner og andre grupper. Hensynet til geografisk representasjon har også blitt knyttet opp mot velgerens 3

4 mulighet til å gi personstemmer. Når velgeren opplever at en listekandidat kjemper for sin valgkrets interesser, får det betydning for om velgeren gir personstemme til kandidaten. Politiske styringsforhold. Det har blitt hevdet at personvalg kan føre til interne partikonflikter, at kandidaten vil ha mer fokus på eget kandidatur enn partiets interesser. Det er få tegn på dette, det er heller slik at det er samsvar mellom partienes og velgernes rangering. Velgerne gir personstemme til de kandidater som partiet selv har rangert øverst på listene. Valgsystemets kompleksitet. Et argument mot innføring av personvalgordning ved stortingsvalg er partivalget viktigst for de fleste, og at personvalget har større betydning ved kommunevalget. Selv om det er hold i dette, fremheves betydningen av å ta hensyn til kompleksiteten i valgsystemet. Reglene bør være enkle slik at velgeren forstår hvilken effekt personstemmen gir, og de bør også være mest mulig like personvalgregler ved de ulike valgene. Velgerinnflytelse versus partienes kontroll. Velgerens partitilhørighet og ideologiske tilknytning er svakere enn tidligere, partiengasjement og medlemstall har sunket over tid. Med færre medlemmer er nominasjonsprosessen samlet på færre hender. Ved å innføre personstemmer ved stortingsvalg, kan dette gi noe av makten tilbake til velgerne. Et argument mot at velgeren får for stor innflytelse er at partienes kandidatrangeringer, hvor ulike former for representasjon er ivaretatt, kan svekkes. Erfaringene med personvalg viser likevel at listeendringer ikke medfører fare for at representasjon av ulike grupper svekkes (kjønn, alder, etnisitet). Gjeldende rett Reglene for personvalg ved stortingsvalg har vært uendret siden Personvalgordningen som finnes ved stortingsvalg, gir velgeren rett til og renummerere å stryke kandidater på listene. Skal personstemmen få effekt, må en og samme kandidat få minimum halvparten av et partis stemmetall som personlige stemmer. Dette har aldri forekommet, likevel viser resultatet fra stortingsvalget i 2013 at rundt 12 prosent av velgerne valgte og renummerere og/eller stryke kandidater. Personvalgordningen ved fylkestingsvalg var frem til fylkestingsvalget i 2003 lik dagens ordning ved stortingsvalg. Ved fylkestingsvalg kan velgeren nå gi kandidater på stemmeseddelen en personstemme til et ubegrenset antall kandidater fra den listen en stemmer på. En forutsetning for at personstemmene skal få effekt, er at en kandidat må ha mottatt personstemmer fra minst åtte prosent av partiets velgere. Sperregrensen gjør at personvalgordningen er en balansegang mellom hensynene til partienes innflytelse og velgernes påvirkning. Valglovutvalget Valglovutvalget, nedsatt i 1977 fikk som mandat å foreta en gjennomgang av valgordningen, og valgloven som et redskap. Utvalget vurderte om velgerne burde få utvidet rett til å bestemme hvilke kandidater som skulle veles inn på listene ved lokalvalg og stortingsvalg. (NOU 2001:3) Utvalgets forslag var at rammen for personvalg burde være mest mulig lik i de ulike typene valg. De la til grunn følgende tre hovedelementer for personvalgreglene ved stortings- og fylkestings- og kommunestyrevalg: Personvalget skulle basere seg på at velgerne ble gitt anledning til å gi personstemme til alle kandidater de måtte ønske. Velgerne kunne gi maksimalt en personstemme til hver enkelt kandidat. Det ville ikke være noen begrensninger på hvor mange kandidater det kunne bli gitt personstemmer til. 4

5 Utvalget foreslo at for at personstemmene skulle tas i betraktning skulle det kreves at en kandidat med sine personstemmer oppnådde minst 5 prosent av partiets stemmetall i sin valgkrets. Personvalget skulle ha som mål å øke det politiske engasjementet, og dermed bidra til høyere valgdeltakelse. Personvalgordningen har etter dette vært behandlet i Stortinget i flere omganger, og høringsinstansene har vært positive når det gjaldt styrking av personvalgordningen for fylkestings- og stortingsvalg. Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har også anbefalt at man endrer valgloven slik at den åpner for reelt personvalg, fordi dagens ordning aldri har medført at en stortingsrepresentant har blitt valgt som følge av personstemmer. Erfaringer med personvalgordninger Mange velgere benytter seg av muligheten til å rette på listene ved stortingsvalg, selv om dette ikke har noen effekt på sammensetningen av Stortinget. Andelen er likevel betydelig lavere enn ved lokalvalg, hvor ordningen har bred og stabil oppslutning blant velgerne. Erfaringene fra fylkestingsvalgene viser at personvalgordningen ikke har vesentlig effekt på kandidatutvelgelsen, få kandidater har klart å passere sperregrensen som er satt til 8 prosent. Kandidatkjennskapen er høy i Norge. Det viser seg at de kandidatene som får flest stemmer, i hovedsak er kandidater som ville bli valgt inn uavhengig av personstemmene, men som følge av sin plassering på listene. Listeplassering er også av større betydning enn antall personstemmer, når en ser på valgte kandidater ut fra alder, kjønn og etnisitet. Organiserte retteaksjoner er heller ikke utbredt, og partienes innflytelse sikres ved bruk av stemmetillegg fra partiene og sperregrensen. Vurdering av alternative ordninger for ny personvalgordning ved stortingsvalg Personstemme til flere kandidater med sperregrense på åtte prosent Erfaringene med personvalg ved fylkestingsvalg er at personvalgreglene ikke medførte store endringer i kandidatkåringen. Hovedfunnet er at det er stor grad av samsvar mellom partienes og velgernes preferanser. Institutt for samfunnsforskning har foretatt simuleringer basert på de faktiske listenedringene og deltakelsesnivået ved stortingsvalget i 2013, og ved at tallene er «blåst opp» slik at personvalgdeltakelsen tilsvarer kommunestyrevalget i 2007 hvor ca. 40 prosent av velgerne avgav personstemme. Simuleringen viser at de fleste partier vil oppleve enkelte utskiftinger, og at nivået på sperregrensen påvirker omfanget av utskiftinger. (Se høringsnotatet s ) Kvinnerepresentasjonen blir i liten grad berørt av personvalget. Departementets vurdering er at en personvalgordning hvor velgerne kan gi et ubegrenset antall personstemmer og en sperregrense på åtte prosent, gir en god balansegang mellom partienes kontroll og velgerens innflytelse. Lik personvalgordning ved fylkestings- og stortingsvalg gir en enkel, forståelig og gjenkjennelig valgordning for velgerne. Personstemme til en kandidat med sperregrense på åtte prosent Velgeren vil med denne løsningen bare kunne gi personstemme til en kandidat. Også her foreslås en sperregrense på åtte prosent for at personstemmene skal få betydning/telles med. 5

6 Institutt for samfunnsforskning har foretatt en simulering også for denne personvalgløsningen. Med en slik ordning er det rimelig å anta at færre kandidater vil passere sperregrensen. Med en personstemme og sperregrense på åtte prosent ville 16 kandidater bli skiftet ut, mens det med flere personstemmer og samme sperregrense vil gjelde 24 kandidater. Kvinnerepresentasjonen svekkes ikke her heller. Ved valg av denne ordningen vil det bli ulike personvalgregler, og dette anbefales ikke av departementet. Det er da lett for at velgerne foretar ugyldige listeendringer, og velgernes innflytelse blir noe mindre og partienes større enn ved ordningen mulighet til å gi flere personstemmer. (NB. Dette er ordningen som gjelder ved det svenske riksdagsvalget. Her har de endret sperregrensen fra åtte til fem prosent, for at velgerne bruk av personstemmer skal få rimelig effekt.) Personstemme til flere kandidater og stemmetillegg I debatten om personvalgordningene i Stortinget ble det vist til at partiene burde sikres innflytelse, og at partiene i sin rangering tar hensyn til forhold som kjønn og sosial representasjon. Et tredje alternativ kan være at personvalgordningen tar utgangspunkt i personvalgreglene fra fylkestingsvalget, og inkorporerer ordningen med stemmetillegg fra kommunevalget. Ved kommunevalg bestemmes antall kandidater partiene kan gi stemmetillegg til, av kommunestyrets størrelse, ved stortingsvalg vil det være naturlig å ta utgangspunkt i antall representanter fra hvert fylke. Dette styrker partienes innflytelse på bekostning av velgernes påvirkningsmulighet. Departementets forslag Departementet foreslår at personvalgordningen som i dag benyttes ved fylkestingsvalg innføres også ved stortingsvalg. Velgeren kan gi kandidater på stemmeseddelen en personstemme til et ubegrenset antall kandidater på den listen en stemmer på. For at personstemmene skal få effekt må kandidatene ha mottatt personstemmer fra minst åtte prosent av partiets velgere. Dersom ingen passerer sperregrensen på åtte prosent, ses det bort fra personstemmene, og den opprinnelige rekken på valglisten avgjør kandidatutvelgelsen. Ordningen med å stryke og renummerere kandidater bortfaller da ved stortingsvalg. Bystyredirektørens vurdering Målsettingen for å endre personvalgordningene ved valg er å gi velgerne utvidet rett til å bestemme hvilke kandidater som skal velges inn på listene ved valgene. Arbeidet med å finne løsninger som tar hensyn til både partienes og velgernes mulighet for påvirkning har pågått siden valglovutvalget ble nedsatt i 1997, og nå gjenstår endring av personvalgreglene for stortingsvalg. Erfaringene fra lokalvalgene viser at velgerne aktivt benytter seg av muligheten til å gi personstemmer, og dermed i moderat grad påvirker hvilke kandidater som blir valgt. Ordningen som gjelder for stortingsvalg gir velgerne mulighet til å renummerere og å stryke kandidater på listene, men rettingene får ingen effekt på hvem som blir valgt inn. Målsettingen for personvalgordningene og erfaringene fra fylkestingsvalget og det svenske riksdagsvalget tilsier at tiden er moden for å etablere en personvalgordning som gir velgerne større innflytelse over valg av kandidater ved stortingsvalg. Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) sitt kontor for demokrati og menneskerettigheter har ved flere anledninger kommentert den norske personvalgordningen og mener at personvalgordningen enten må gi velgerne reell mulighet for påvirkning eller endre til et system med lukket liste. De påpeker at ordningen kan være villedende og at velgeren ikke forstår muligheten systemet gir siden terskelen er langt lavere ved lokalvalg. Kommunene har som oppgave å informere velgerne om muligheten til å endre på stemmeseddelen, og veilede velgere mht. hvordan de kan rettes på seddelen. Kommunens erfaring stemmer overens med 6

7 valganalysene som er foretatt av Rokkansenteret og Institutt for samfunnsforskning. Velgerne gir personstemmer ved alle valg, men kunnskapen om den manglende betydningen av å gi personstemme ved stortingsvalg er begrenset. Velgere har også problem med å skille mellom hvordan de kan gi personstemme ved de ulike valgene, og gjør delvis rettinger som det ikke kan tas hensyn til i valgoppgjøret. For kommunene vil det være langt enklere å informere og veilede velgerne om personvalgordningene om de er felles for valgene, og velgerne sine rettinger vil i større grad bli korrekte og kan telles med i valgoppgjøret. En enkel, forståelig og gjenkjennelig valgordning styrker velgernes mulighet til å delta aktivt og påvirke valget. Departementets forslag om å la velgeren gi personstemmer til flere kandidater med en sperregrense på åtte prosent gir både partiene og velgerne innflytelse på hvilke kandidater som blir valgt. Erfaringene fra de simuleringer som er foretatt viser at velgerens mulighet til å gi personstemmer etter denne ordningen i liten grad endrer sammensetningen av kandidater ut fra sosiale bakgrunnen (kjønn, alder, etnisitet). Sperregrensen på åtte prosent er også en sterk barriere mot at svært få velgere kan få uforholdsmessig stor innflytelse. Bystyredirektøren anbefaler at det gis tilslutning til departementets forslag til personvalgordning for stortingsvalg, og forslagene til endring av valgloven. 7