Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 8/ Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping

2 Rapport 8/2006 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 12/2005 Serviceerklæringer i Samferdselsetaten 13/2005 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 14/2005 Systemrevisjon av utvalgte aktiviteter i Oslo Havn KF 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Norstrand 16/2005 Delegasjon av myndighet 17/2005 IKT - status og erfaringer i grunnskolen 18/2005 Turnusplanlegging og utbetaling av t-tillegg i sykehjem 19/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand 20/2005 Bydelenes samarbeid med og oppfølging av eldresentrene 21/2005 Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene 22/2005 IA-avtalen i tre bydeler 23/2005 Kontroller i NLP 24/2005 Introduksjonsordningen for flyktninger 25/2005 Startlån-rutiner for regnskapsføring, avstemminger og oppfølging av låneporteføljen 26/2005 Sentralt regnskapsansvar i Oslo kommune 27/2005 Etiske normer og regler knyttet til økonomiforvaltning 28/2005 IT-gjennomgang av transporttjenesten for funksjonshemmede i Oslo kommune 29/2005 Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranseelementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport /2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se

3 Kommunerevisjonen 1

4 Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag... 5 Vurdering... 5 Anbefalinger Innledning Prosjektets formål Problemstillinger Metode og fremgangsmåte Oppbygging av rapporten Revisjonskriterier Kilder til revisjonskriterier Kriterier for god økonomisk styring og kontroll Etablere grunnlaget for økonomioppfølging Økonomioppfølgingen Friluftsetaten (FRI) Etatens oppbygging og organisering Etableringen av grunnlag for økonomioppfølging Investeringer overføring av budsjettet til senere år Økonomioppfølgingen Overordnet oppfølging System for rapportering Rapporteringen i Fullmakter og intern kontroll Kultur- og idrettsetaten (KIE) Etatens oppbygging og organisering Etableringen av grunnlag for oppfølging Investeringer overføring av budsjettet til senere år Økonomioppfølgingen Overordnet oppfølging System for rapportering Rapportering i Fullmakter og intern kontroll Park og Idrett Oslo KF (POI) Foretakets oppbygging og organisering Etableringen av grunnlag for oppfølging Økonomioppfølgingen Overordnet oppfølging System for rapportering Rapporteringen i Fullmakter og intern kontroll Tilbakemelding fra høringsinstansene Høringsuttalelse fra Friluftsetaten Høringsuttalelse fra Kultur- og idrettsetaten Høringsuttalelse fra Park og Idrett Oslo KF Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for næring og kultur Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for finans og utvikling...25 Referanser Vedlegg 1 Revisjonskriterier...28 Vedlegg 2 Elementer i et system for økonomisk styring og kontroll...30 Vedlegg 3 Overholdelse av krav til budsjett og r apportering Vedlegg 4 Oversikt over intervjuede personer...34 Vedlegg 5 Brev til Friluftsetaten vedrørende intern kontroll Vedlegg 6 Brev til Kultur- og idrettsetaten vedrørende intern kontroll Vedlegg 7 Brev til Park og Idrett vedrørende intern kontroll...39 Vedlegg 8 Brev til Byrådsavdeling for miljø og samferdsel vedrørende midlertidig åpningsbalanse i Park og Idrett Vedlegg 9 Svar fra Park og Idrett Oslo KF...43 Vedlegg 10 Svar fra Friluftsetaten...44 Vedlegg 11 Høringsuttalelse fra Friluftsetaten...46 Vedlegg 12 Høringsuttalelse fra Kultur- og i drettsetaten...49 Vedlegg 13 Høringsuttalelse fra Park og idrett Oslo KF Vedlegg 14 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for miljø og samferdsel...52 Vedlegg 15 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for næring og kultur...54 Kommunerevisjonen 3

5 Hovedbudskap I all hovedsak følger de tre reviderte virksomhetene Oslo kommunes regelverk for økonomistyring, herunder budsjettering, oppfølging og rapportering på de områder Kommunerevisjonen har undersøkt. Kommunerevisjonen vurderer likevel at alle tre virksomhetene fortsatt har ulike forbedringsområder innen sin interne økonomistyring. Sammendrag De tre virksomhetene Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF ble omorganisert med virkning fra Endringene gir økt risiko for svakheter i de interne kontrollrutinene på økonomiområdet. De tre virksomhetene forvalter store verdier og det er derfor viktig at virksomhetene har etablert gode rutiner for økonomistyring. Prosjektets formål har vært å gjøre en overordnet gjennomgang av økonomistyringen for å avdekke eventuelle svakheter og forbedringsområder slik at virksomhetene kan ta hensyn til dette i sitt videre arbeid med etableringen av gode rutiner. Vurdering De tre virksomhetene følger stort sett kommunens krav og retningslinjer på de områder Kommunerevisjonen har undersøkt. Nedenfor følger en mer konkret gjennomgang av den enkelte virksomhet. Friluftsetaten Friluftsetaten har overholdt kommunens krav til registrering, periodisering og oppfølging av drifts- og investeringsbudsjett. Etaten har etablert et system for intern avviksrapportering til ledelsen på driftsområdet og Kommunerevisjonen mener at etaten har etablert et helhetlig system for oppfølging av driftsbudsjettet. Når det gjelder investeringer er innholdet i rutinene for investeringsoppfølgingen i overensstemmelse med kommunens retningslinjer og våre øvrige revisjonskriterier. At investeringsprosjektene karakteriseres som «løpende», det vil si uten fastsatt start og slutt dato, gir etaten en utfordring når det gjelder å spesifisere planlagte tiltak slik at det blir mulig å få til en god rapportering og oppfølging. Kommunerevisjonen mener det store etterslepet i gjennomføringen av bevilgede og planlagte investeringer både fra 2004 til 2005 og fra 2005 til 2006 kan tyde på at Friluftsetaten har vanskeligheter med å nå sine gjennomføringsmål for investeringsprosjektene. Sett i sammenheng med overvurderingen av aktivitetsnivået i prognosen per andre tertial er det derfor vår vurdering at etaten bør tilstrebe økt realisme både i budsjetteringen og i rapporteringen av fremdriften. Manglende kapasitet blir brukt som den viktigste forklaringen på aktivitetsavviket. Kultur- og idrettsetaten Kultur- og idrettsetaten har overholdt kommunens krav til registrering, periodisering, og oppfølging av driftsog investeringsbudsjett. Slik Kommunerevisjonen oppfatter det har økonomioppfølgingen i Kultur- og idrettsetaten i 2005 fungert som om fire ulike virksomheter har operert under samme tak, med lite samordning av oppfølgingen. Dette kan ha sammenheng med at etaten har vært under midlertidig ledelse, og Kommunerevisjonen har i flere samtaler fått fremhevet at dette har påvirket situasjonen. Etaten har fortsatt en utfordring med å få samordnet de tidligere virksomhetene og, spesielt på økonomiområdet, få til en felles forståelse for oppfølgingen og rapporteringen. De planlagte rutinene for 2006 vil slik Kommunerevisjonen ser det bidra til dette. Etter Kommunerevisjonens vurderinger har økonomifunksjonen hatt en lite aktiv oppfølging av investeringsprosjektene i Etaten har et omfattende investeringsprogram, og Kommunerevisjonen mener det er viktig at økonomifunksjonen også har fokus på oppfølgingen og rapporteringen av disse midlene. Kommunerevisjonen mener videre at Kultur- og idrettsetatens bruk av ulike tall i prognosens talloppstilling og i den skriftlige avviksforklaringen gir et utydelig bilde av investeringsprosjektenes forventede resultater. Kommunerevisjonen vurderer at det på sikt kan være risiko knyttet til inntektsforutsetningene for tilskudd av spillemidler fra Norsk Tipping. Hvis Oslo kommunes spillemiddeltildeling i 2006 blir like stor som i 2005 er allerede hele tildelingen prioritert pga fjorårets søknader. Disse søknadene gjelder hovedsak allerede gjennomførte prosjekter. Dagens praksis der tildelingskriteriene gir tidligere godkjente søknader prioritet i tildelingen senere år, kan gi store forsinkelser for når inntektene kommer. I tillegg kan det være usikkerhet om denne prioriteringen kan vedvare dersom omfanget av tidligere godkjente, ikke innvilgede søknadssummer blir mer omfattende enn i dag. Park og Idrett Oslo KF Park og Idrett Oslo KF har overholdt kommunens krav til registrering, periodisering og oppfølging av driftsbudsjettet, men investeringsbudsjettet (utgjør ca 5 mill kr) var ikke håndtert etter kravene, bla til krav om oppsett i tertial rapporteringen. Kommunerevisjonen 5

6 Foreløpig rapport 8/2006 Kommunerevisjonen mener at behandlingen av åpningsbalansen for foretaket har vært sent og uheldig håndtert av byrådsavdelingene. Det har vært uklarheter omkring foretakets åpningsbalanse blant annet når det gjelder utestående fordringer, bankinnskudd og verdien på anleggsmidlene. Foretakets åpningsbalanse for 2005 ble etter det Kommunerevisjonen kjenner til først fastsatt i 2006 og etter Kommunerevisjonens vurderinger kunne både foretaket selv, Byrådsavdeling for finans og utvikling og Byrådsavdeling for miljø og samferdsels vært mer aktive i forhold til å fastsette en reell åpningsbalanse med dokumenterbare poster. Kommunerevisjonens oppfatning er at det er spesielt viktig for Park og Idrett Oslo KF å få på plass lønnsomhetsanalyser. Dette på grunn av den planlagte økte konkurranseutsettingen de nærmeste årene. Så vidt Kommunerevisjonen forstår, brukes konkrete etterkalkyler av utførte oppdrag i mindre grad, men foretaket har ambisjoner om å bruke dette aktivt. Park og Idrett Oslo KF har videreført den interne metoden for rapportering fra Friluftsetaten med det unntak at avviksrapportene fra de enkelte kostnadstedene ikke sammenstilles i en samlerapport. De innsendte avviksrapportene har vært tilgjengelig for ledelsen elektronisk. Styret har i 2005 til flere av møtene fått styrenotater med beskrivelse av økonomisk status. Kommunerevisjonen mener imidlertid at foretaket også kan ha nytte av en samlet gjennomgang av avviksrapportene der de innrapporterte avvikene, kommentarer og prognoser sammenstilles til et helhetlig bilde av foretakets økonomiske status. Kommunerevisjonen vurderer at det kan være en risiko for at oppdrag håndtert via de enkelte driftstasjonene i Park og Idrett Oslo KF ikke blir fakturert. Foretaket utarbeider en ordreoversikt som kan bidra til å øke sikkerheten for at foretaket får inn de inntektene de har krav på. Anbefalinger Ut fra de påpekte svakhetene har revisjonen følgende anbefalinger til virksomhetene, som bør kunne koordineres med virksomhetenes pågående forbedringsarbeid; Kommunerevisjonen anbefaler at Friluftsetaten for investeringene; sikrer større realisme ved budsjettering og vurdering av prosjektenes fremdrift vurderer om de er spesifisert på en måte som gjør det mulig å ha en god økonomisk oppfølging, dette gjelder spesielt de prosjekter som er benevnt som «løpende» Kommunerevisjonen anbefaler at Kultur- og idrettsetaten; for det planlagte systemet for oppfølging og rapportering i 2006: vurderer ressursbehovet for å sikre en god gjennomføring inkluderer oppfølgingen av investeringene for investeringene: vurderer realismen i overføringene av budsjettposter fra tidligere år vurderer i rapporteringen å vise både års- og totalbudsjett for det enkelte prosjekt innarbeider alle forventede poster i sine prognoser ved nye samarbeidsprosjekter: vurderer samarbeidsformen og eventuelt krever jevnlig rapportering på fremdrift, forbruk, og status på tilskudd fra samarbeidspartene Kommunerevisjonen anbefaler at Park og Idrett Oslo KF; fortsetter å utvikle avviksrapporteringen og vurderer å lage månedlige samlerapporter for hele virksomheten intensiverer sitt arbeid med å utvikle en lønnsomhetsmodell sikrer at alle oppdrag blir registrert, utført og fakturert Tilbakemeldinger fra høringsinstansene Foreløpig rapport ble sendt på høring til undersøkte virksomheter og aktuelle byrådsavdelinger. Pr hadde vi mottatt tilbakemelding fra alle utenom Byrådsavdeling for finans og utvikling. De tre virksomhetene utrykker at de oppfatter Kommunerevisjonens vurderinger anbefalinger som «riktige» og nyttige og at det samsvarer med deres eget forbedringsarbeid. Friluftetaten og Byrådsavdeling for miljø og samferdsel iversetter tiltak for å bedre oppfølgingen av de løpende investeringsprosjektene. Samme byrådsavdeling vurderer å innføre faste eiermøter med Park og Idrett Oslo KF for å følge opp Kommunerevisjonens vurderinger og anbefalinger på vedrørende lønnsomhetsanalyser, avviksrapportering og interne rutiner for fakturering av bestillinger. Kultur- og idrettsetaten opplyser om tidsplanen for innføring av nytt rapporteringssystem og etaten bemerker videre at dialogen med Kommunerevisjonen om investeringsprosjekter og spillemiddeltildeling var nyttig og gav gode innspill. Kommunerevisjonens kommentarer 6 Kommunerevisjonen

7 til Kultur- og idrettsetaten er å understreke vår anbefaling om at KIE bør vurderer sitt ressursbehov for å sikre en god gjennomføring av det planlagte systemet for oppfølging og rapportering. Kommunerevisjonen 7

8 Foreløpig rapport 8/ Innledning De tre virksomhetene Friluftsetaten (FRI), Kultur- og idrettsetaten (KIE) og Park og Idrett Oslo KF (POI) ble alle omorganisert i forbindelse med splittingen av FRI og opprettelsen av KIE og POI med virkning fra Friluftsetaten med tjenester og mannskap ble splittet på følgende måte: Driftsdivisjonen ble skilt ut i et eget kommunalt foretak: Park og Idrett Oslo KF Idrettsanleggene og badene ble tillagt den nyopprettede etaten Kultur- og idrettsetaten Svømmehaller tilknyttet skolebygg ble overført til Undervisningsbygg Oslo KF Drift og vedlikehold av byens parker (unntatt de store parkene) ble tillagt bydelene Friluftsetaten har igjen ansvaret for skogbruk samt drift og vedlikehold av de store parkene, marka og øyene. Figuren nedenfor viser denne sammenhengen mellom virksomhetene. Figuren illustrerer også hvordan skillet mellom bestiller og utfører er satt for de forskjellige kommunale tjenestene som tidligere var samlet i den «gamle» Friluftsetaten. Figur 1, Sammenhengen mellom virksomhetene Drift og investering innen; Skogbruk FRI Friluftsområder inkl øyene Drift og vedlikehold av de store parkene Bestiller og utfører Bestiller Bestiller Kunstsamlingene Deichmanske Byarkivet KIE Drift og investering innen; Undervisningsbygg Drift og vedlikehold av svømmehaller tilknyttet skolebygg Bydelene Bestiller Enhet for idrett og bad Bestiller Drift og vedlikehold av mindre parker Bestiller POI, driftsenhet og Intern-budgiver for hele kommunen Parker Svømmehaller tilknyttet skolebygg Idrettsanlegg, nybygg og rehabilitering Anlegg og parker Vektertjenester, grafittitjenester og annet Utfører Utfører Utfører Utfører Utfører Plasseringer av enheter og/eller ansvar som ble utskilt fra FRI er merket med grått. Kultur- og idrettsetaten ble opprettet etter en fusjon av Byarkivet, Kunstsamlingene, Deichmanske bibliotek og enheten for idrett og bad fra Friluftsetaten. I Byrådssak 1231/04 Opprettelse av Kultur- og idrettsetat heter det at etablering og utvikling av Kultur- og idrettsetaten i Oslo kommune skal være et virkemiddel for å målrette, synliggjøre og styrke Oslo kommunes satsing på kultur og idrett. Opprettelsen av etaten skal medvirke til utvikling og vekst i kulturområdet. Park og Idrett Oslo KF ble opprettet som et eget foretak og består av driftsdivisjonen fra Friluftsetaten. Foretaket leverer tjenester til andre virksomheter i kommunen; som bydelene, Kultur- og idrettsetaten og Friluftsetaten. Byrådet legger opp til en gradvis gjennomføring av konkurranseutsettingen, med planlagt full konkurranseutsetting fra I tillegg konkurrerer POI om oppdrag fra andre aktører. De tre virksomhetene forvalter til sammen rundt 570 mill til drift og investeringer. Figur 2 viser fordelingen av midlene mellom virksomhetene. POI vil bare komme til syne i bruttokolonnen; på drift fordi foretaket er budsjettert i balanse, og på investeringer fordi budsjettet er så lite i forhold til de to andre virksomhetene. 8 Kommunerevisjonen

9 Figur 2, Budsjettmidler i 2005 i mill kr POI KIE FRI Drift, brutto Drift, netto Investeringer, brutto Investeringer, netto Organisasjonsendringene med tilhørende etableringsfaser og utskillinger og sammenslåinger av ulike virksomheter og kulturer gir økt risiko for svakheter i de interne kontrollrutinene på økonomiområdet. De nye organisasjonene har blitt etablert med ulike grader av ny eller midlertidig ledelse og med ansatte i nye stillinger og roller. Endringene innebærer at også virksomhetene har fått nye roller, ved at det nyetablerte POI skal være utfører på bestillinger fra KIE og FRI. 1.1 Prosjektets formål De tre virksomhetene forvalter store verdier og det er derfor viktig at virksomhetene har etablert gode rutiner innenfor økonomistyring. Prosjektets formål har vært å gjøre en overordnet gjennomgang av økonomistyringen for å avdekke eventuelle svakheter og forbedringsområder slik at virksomhetene kan ta hensyn til dette i sitt videre arbeid med etableringen av gode rutiner. Prosjektet er en bestilling fra Kontrollutvalget. I møtet ble det bestilt en kartlegging og vurdering av de tre virksomhetenes intern kontroll og i møtet ble bestillingen utvidet til en vurdering av virksomhetenes overordnede økonomistyring. Prosjektets påpekte svakheter i den interne kontrollen har Kommunerevisjonen rapportert direkte til virksomhetene i brev utsendt desember 2005, og brevene er vedlagt rapporten. Denne rapporten er en oppsummering av prosjektet og presenterer en samlet vurdering av økonomistyringen med fokus på de risikoområder og svakheter som Kommunerevisjonen vektlegger for hver av de tre virksomhetene. 1.2 Problemstillinger Problemstillingene i prosjektet har vært følgende: Hvordan utøves overordnet økonomisk styring og kontroll i virksomhetene? Er etablering av budsjettet og rapporteringen gjennom året utført i henhold til kommunens krav? Har virksomhetene etablert tilfredsstillende intern kontrollrutiner innenfor økonomiområdet? Hvilke forbedringsområder innenfor økonomistyringen bør vektlegges i virksomhetenes videre arbeid? 1.3 Metode og fremgangsmåte Prosjektet er gjennomført med datainnsamling i perioden august 2005 januar Deler av undersøkelsen er basert på gjennomganger av virksomhetenes interne kontroll i forbindelse med det forberedende arbeid med revisjon av årsregnskapet for Dette arbeidet er koblet med en bredere gjennomgang av virksomhetenes overordnede økonomistyring. Denne delen er basert på metodeelementer fra tidligere undersøkelser fra Kommunerevisjonen på økonomisk styring og kontroll, både innenfor drift og investeringsprosjekter 1. Revisjonskriteriene er hentet fra Oslo kommunes regelverk og føringer når det gjelder intern kontroll og oppfølgingen av budsjett og regnskap. Kommunens krav til opprettelse av budsjett og rapportering av regn- 1. Rapport 16/2004 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF, Rapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF, Rapport 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Nordstrand og Rapport 16/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand Kommunerevisjonen 9

10 Foreløpig rapport 8/2006 skapstall og prognose er gjennomgått og vurdert mot hver virksomhets praksis i Vurderingen av den overordnede styring og kontroll er basert på Oslo kommunes instruks for virksomhetsledere. I tillegg er elementer for god praksis innen økonomisk styring og kontroll hentet fra ISO og COSO 3. Tilnærmingen i dette prosjektet har i hovedsak vært på systemet for oppfølging og kontroll, men omfanget og dybden av vurderingen av virksomhetenes praksis har vært begrenset til utvalgte områder. Utvalget er gjort ut fra en analyse av vesentlighet og risiko. Kommunerevisjonen har hatt fokus på potensielle risikoområder. Det har vært revisjonens hensikt å få frem risikoområder og svakheter på et tidlig tidspunkt slik at dette kan inkluderes i det videre forbedringsarbeid som pågår i alle tre virksomhetene. 2. ISO 10006, Internasjonal standard for prosjektstyring 3. Committee of Sponsoring Organization of the Treadway Commission 2004: Enterprise Risk Management Framework (ERM) Det er gjennomført intervjuer med sentrale personer i forbindelse med økonomistyringen i de tre virksomhetene. I tillegg er enkelte prosjektledere og driftsledere intervjuet. Møteoversikt er gjengitt i vedlegg 4. Vi har innhentet og gjennomgått virksomhetenes skriftlige rutiner og andre relevante dokumenter som byrådssaker, intern og ekstern økonomisk rapportering, korrespondanse, styremøtereferater, byggekomitéreferater ol. Dokumentgjennomgangen og testing av intern kontroll har foregått i samme periode. 1.4 Oppbygging av rapporten Budsjettet er et viktig element i den økonomiske styringen ettersom dette vil danne grunnlag for økonomisk oppfølging og rapportering gjennom året. Etablering av rutiner for intern kontroll er en annen viktig forutsetning for god økonomisk styring. Etter at systemet er etablert kan oppfølgingen skje og den har vi delt i overordnet oppfølging og den konkrete rapporteringen. Revisjonskriteriene, faktaområdene og vurderingene følger denne delingen. Rapporten er bygd opp slik at i neste kapitel omtales først kildene til våre revisjonskriterier, og tilslutt oppsummeres kravene under avsnittet 2.2 Kriterier for god økonomisk styring og kontroll. Nærmere om revisjonskriterier finnes i vedleggene 1 til 3. De tre påfølgende kapitler omhandler hver av virksomhetene. For hver virksomhet er forholdene rundt økonomisk styring og kontroll vurdert og tilstand og vurdering med anbefaling er gitt for hvert forhold Kommunerevisjonen har hatt fokus på. De utsendte brev i forbindelse med vår gjennomgang av den interne kontrollen i virksomhetene er gjengitt i vedleggene 5 til Kommunerevisjonen

11 2. Revisjonskriterier 2.1 Kilder til revisjonskriterier Det overordnede kriteriet i undersøkelsen er kommunens målsetting om god økonomisk styring i virksomhetene. Hovedpunktene i kommunens regelverk og føringer er kort gjengitt nedenfor, se også vedlegg 1. Byrådsrundskriv: 23/2002 Intern kontroll i økonomiforvaltning i Oslo kommune. Rundskrivet understreker at hver enkelt leder har ansvaret for at de interne kontrollrutinene i egen virksomhet fungerer. I instruks for virksomhetsledere 3 heter det at virksomhetsleder har administrativt, faglig og økonomisk ansvar og myndighet for virksomheten innenfor de fullmakter som er gitt av overordnet politisk/administrativt organ. Virksomhetslederen skal lede innenfor gitte rammer, planlegge og utvikle, iverksette, kontrollere og evaluere oppgavene og ressursene i virksomheten, slik at midlene blir brukt forsvarlig og i samsvar med kommunens målstyring, lover, avtaler, regler, instrukser og prinsipper. De rundskriv og føringer som er brukt i undersøkelsen når det gjelder etablering av budsjett og gjennomføring av rapportering er nærmere gjengitt i vedlegg 1. God økonomisk styring og kontroll kan oppnås på mange måter. I dette prosjektet har vi i tillegg til Oslo kommunes interne retningslinjer tatt utgangspunkt i COSO, et internasjonalt rammeverk for intern styring og kontroll, for å beskrive de grunnleggende elementene som et slikt system bør bestå av. Hensikten med å ha et system for styring og kontroll er å sikre at virksomheten når de mål den har satt seg. Når det gjelder investeringsprosjekter og styring har vi, i tillegg til Oslo kommunes interne retningslinjer, tatt utgangspunkt i en standard for prosjektstyring, ISO 10006, som gir mer konkrete føringer for god prosjektoppfølging. En kort versjon av innholdet i COSO er gjengitt i vedlegg Kriterier for god økonomisk styring og kontroll Ut fra nevnte kilder til kriterier er det nedenfor satt opp det Kommunerevisjonen mener bør karakterisere god økonomisk styring og kontroll Etablere grunnlaget for økonomioppfølging Budsjett For å ha god styring bør virksomheten ha etablert krav til budsjettering som gjør det mulig å følge opp og styre virksomhetens aktiviteter i forhold til plan. Det vil som regel være større behov for detaljering i den interne styringen enn det som kreves i den eksterne rapporteringen til Oslo kommune. Oslo kommune har blant annet disse kravene til budsjettet; For bykasseinvesteringer må brutto kostnadsramme vedtas spesifikt for investeringer som går over flere år, eller der kostnad er over 5 mill kr. For foretak er det slik at dersom bystyret vedtar samlet kostnadsoverslag for en gruppe prosjekter, må styret vedta kostnadsoverslag pr. prosjekt etter samme regler som gjelder for bykasseinvesteringer. Budsjett skal periodiseres ulikt 1/12 deler (med mindre 12 deler er det mest realistiske) og være lagt inn i Agresso slik at det kan tas ut rapporter pr kapittel og artsgruppe. Investeringsbudsjettet skal legges pr prosjekt og med prosjektnummer og prosjektnavn. Instruks for investeringer gjelder for etater og ikke foretak. Ubenyttede bevilgninger i investeringsbudsjettet kan stå avsatt som bundne og ubundne fond i 3 år. Ubenyttede midler ved årsavslutningen skal inndras, med mindre byrådet har vedtatt videreføring av bevilgningen. Fullmakter og intern kontroll I følge rundskriv om intern kontroll i Oslo kommune 4 skal det etableres rutiner som sikrer at forpliktelser som kommunen pådrar seg f.eks. lønnsfastsetting, bestilling av varer og tjenester, tildeling av tilskudd, betaling og utgiftsføring skjer på en betryggende måte. Det bør derfor foreligge etablerte skriftlige fullmakter med klare beløpsgrenser. Ut fra anskaffelsesreglementet for Oslo kommune skal det både i etater og foretak være en oversikt over fullmakter; 2-3; «I virksomheten skal det foreligge en ajourført oversikt over de personer som har myndighet i henhold til de ulike roller.» Videre bør det være en klar rollefordeling i anskaffelsesprosessen. I følge rundskriv om intern kontroll i Oslo kommune skal det videre for virksomhetens inntekter gjennomføres rutiner som sikrer utstedelse av krav, innfordring og inntektsføring av innbetalt beløp. 4. Rundskriv 23/2002 Internkontroll i økonomiforvaltningen i Oslo kommune Kommunerevisjonen 11

12 Foreløpig rapport 8/2006 Regnskapet skal holdes à jour på daglig basis og alle bankkonti og beholdningskonti skal avstemmes løpende. System for rapportering Det bør være krav til jevnlig rapportering av status og prognose på kostnader og fremdrift. Videre bør det være en klar og hensiktsmessig rapporteringsstruktur internt i virksomheten, med angivelse av hvem som rapporterer hvor og når. Den interne rapporteringen bør gi et klart bilde og en tydelig prognose for forventet resultat både i forhold til budsjett og når det gjelder prosjekter også fremdrift i forhold til plan. Det bør være et krav til behandling av endringer i prosjekter, bla bør det finnes krav til å dokumentere godkjenning av endringer, krav til å etablere og oppdatere en endringslogg og klar rutine for behandling av faktura for endringsarbeid. Det må sikres løpende kontroll med at forbruket er i samsvar med tildelt bevilgning. Kontrollordninger må kombineres med prognoser for forbruket i den gjenstående del av perioden, for å hindre at bevilgningene blir overskredet. Virksomheten må også ha rutiner som sikrer kontroll med at resultater som oppnåes står i et tilfredsstillende forhold til de oppsatte mål og ressursinnsatsen Økonomioppfølgingen Overordnet oppfølging Ledelsen bør jevnlig vurdere om det er samsvar mellom strategier, ressursfordeling og de overordnede målene, fokus bør være på risiko og mulige konsekvenser av risiko. Virksomheten bør fange opp endringer som kan påvirke om målsettingene vil nås. Spesielt gjelder dette når det er nye driftsforhold, nye medarbeidere og ved omstruktureringer av virksomheten. Rapportering gjennom året Oslo kommunes krav til rapportering er hovedsakelig rettet mot den eksterne måneds- og tertialrapporteringen. Virksomhetene bør i tillegg ha et system for intern avviksrapportering der det redegjøres for avvik mellom mål og resultat og for hvilke tiltak som skal iverksettes for å sikre måloppnåelse i senere periode. Videre bør virksomheten overvåke at de interne kontrollsystemene fungerer og vurdere om det bør gjøres endringer i kontrollrutinene tilpasset virksomhetens risiko. Oppfølging av driftsbudsjettet Virksomhetene skal for hver måned innen den 20. i neste måned utarbeide og registrere avviksprognoser i Agresso. Tertialrapportering Virksomhetene skal ved tertialrapportering levere spesifikke Agresso rapporter på drift og investeringer. Det skal utarbeides årsprognose for avvik, og dette skal registreres i Agresso. Kort konklusjon/ oppsummering av virksomhetens økonomiske situasjon, avvik skal forklares Rapportering på investeringer. Virksomhetene må utarbeide og registrere prognose for alle investeringsprosjektene i budsjettåret i Agresso. 12 Kommunerevisjonen

13 3. Friluftsetaten (FRI) Dette kapitlet omhandler virksomhetens tilstand på utvalgte områder og revisjonens vurderinger med eventuelle anbefalinger. Vi gir først en kortfattet innledning om virksomhetens organisering og gjengir enkelte nøkkeltall. Resten av kapitlet følger struktureringen av revisjonskriteriene med skille mellom etablering av grunnlaget for økonomi oppfølging og rapporteringen gjennom året. Kriteriene gjengis ikke her, men ved å slå opp i kapite 2.2 på samme overskrift gjenfinnes kriteriene for det aktuelle tema. 3.1 Etatens oppbygging og organisering Virksomheten har vært gjenstand for flere omorganiseringer de siste årene. FRI har i dag ca 120 ansatte og har ansvar for utvikling, forvaltning og drift av Oslo kommunes skog- og jordbruksområder. Etaten har fagansvar for bytrær, friluftsliv og biologisk mangfold i Oslo og har driftsansvar for kommuneskogene og øyene. Etaten ble ved omorganiseringen tillagt flere miljøoppgaver som ble organisert i en ny avdeling, Miljø- og planavdelingen. FRI har i 2005 gjennomført sin første konkurranseutsetting av drift av parker og friområder innenfor et avgrenset geografisk område. Resterende områder skal konkurranseutsettes i løpet av Figuren nedenfor viser hovedtrekkene i etatens driftsbudsjett i samme oppgavene som tidligere, om noe utvidet. Toppledelse og økonomisjef er også uendret fra FRI initiert i 2001 tre eksterne vurderinger av viktige områder i etaten; prosjektstyring, innfordring og økonomistyring. Etaten har jobbet aktivt med ulike tiltak for å rette opp svakheter som ble påpekt i disse tre rapportene. 3.2 Etableringen av grunnlag for økonomioppfølging Kommunerevisjonen har gjennomgått kommunenes krav til budsjettering, herunder periodisering og registrering av budsjettene i økonomisystemet Agresso. Budsjettene var periodisert og investeringsbudsjettet lagt inn pr prosjekt i henhold til kravene Investeringer overføring av budsjettet til senere år For investeringsprosjektene kan ubrukte midler ved budsjettårets slutt overføres til året etter (såkalt y- disp, forkortelse for ytterligere til disposisjon). For FRI er det betydelige beløp som på denne måten overføres fra et år til det neste. Som figuren nedenfor viser ble det fra 2004 overført 40 mill kr. Dette økte etatens investeringsbudsjett i 2005 fra 29 mill til 71 mill. I tillegg ble en vesentlig sum overført til KIE i forbindelse med omorganiseringen av enheten Idrett og bad. Figur 3, Friluftsetatens driftsbudsjett 2005 Figur 4, Friluftetatens investeringsbudsjett 2005 Lønn Årsbudsjett for drift i mill kr Kjøp av varer og tjenester 52,5 75,0 Investeringsmidler i FRI, tall i mill kr Fra tidligere år Dok 3 Årets budsjett Y- disp Årsbudsjett Årsbudsjett, regulert 40,3 29,0 71,0 Overføringsutgifter 20,6 Sum Utgifter 148,0 Inntekter -70,0 Netto FRI 78,0 FRI er den av de tre reviderte virksomhetene som i størst grad har kunnet videreføre eksisterende rutiner og systemer. Dette på grunn av at FRI i begrenset grad har fått nye oppgaver og samtidig har få endringer i bemanningen. Den delen av aktivitetene som videreføres i FRI utføres i stor grad av personer som har de Vurdering Kommunerevisjonen merker seg at de formelle kravene til budsjettetablering er fulgt. Den omfattende overføring av investeringsmidler er nærmere drøftet i vurderingen i avsnitt Økonomioppfølgingen Overordnet oppfølging FRI har et system for avviksrapportering til ledelsen. Det blir også laget en overordnet rapport for hele virksomheten. Aktivitetene i FRI var i 2005 i stor grad videreført fra tidligere og det er derfor ikke vært fokus på spesielle risikoområder i rapporteringen for Kommunerevisjonen 13

14 Foreløpig rapport 8/ System for rapportering FRI har i 2005 videreført sitt system for intern rapportering. For oppfølging av driftsbudsjettet har etaten månedlig rapportering fra alle kostnadsstedene. Det er utarbeidet en mal for rapporteringen, med tilhørende kort beskrivelse av postenes innhold. Driftsrapporteringen er bygd opp som en opprullering nedenifra, det vil si at hvert ledd rapporterer til neste sjef som oppsummerer og rapporterer videre. Det er satt opp en oversikt over hvem som er ansvarlig, når og til hvem det skal rapporteres. Rutinene for oppfølging av investeringer var i 2005 gitt i tre interne rutiner 5. Disse rutinene inneholder krav til dokumentasjon, rapportering og behandling av endringer. Etatens investeringsportefølje består av mange prosjekter med årsbudsjetter i varierende størrelse fra kr til underkant av 13 mill kr. For store investeringer rapporteres det til en intern byggekomité. Ved hver tertialrapportering utarbeider prosjektkoordinatoren tall og tekst til tertialrapporten. Grunnlaget for prosjektkoordinatorens rapportering er en gjennomgang med seksjonsleder investering. I den løpende styringen og rapporteringen av investeringsprosjektene ble det i 2005 rapportert budsjett og forbruk kun for budsjettåret. Når det avlegges sluttregnskap for det enkelte prosjekt, settes det i tillegg opp budsjett og regnskap for prosjektets totale gjennomføringstid. Flere av prosjektene betegnes som «løpende» dvs uten start og ferdig dato, både i etaten og i Økonomiplanen. Kommunerevisjonen er ikke kjent med hvordan status i forhold til plan rapporteres på denne typen investeringer. I 2005 fulgte den enkelte prosjektleder opp økonomien i prosjektet ved oppsett i Excel. I 2006 tas kontraktsmodulen i Agresso i bruk for den praktiske prosjektoppfølgingen. Det skal for alle prosjekter være lagt inn totalt budsjett fordelt på ulike finansieringer som tildeling via Økonomiplanen, spillemidler og andre tilskudd. Veiledninger er utarbeidet og rutinene for styring og rapportering av investeringsprosjekter er under oppdatering 6. Vurdering Generelt mener Kommunerevisjonen at FRI har etablert et helhetlig system for oppfølging av driftsbudsjettet. 5. Rutiner for anskaffelser og økonomistyring av prosjekter med investeringskarakter, , Rutiner for intern byggekomité i Friluftsetaten og Rutiner for MOS kontroll av FRIs prosjektstyring 6. Ifølge prosjektkoordinator Når det gjelder investeringer er innholdet i rutinene for investeringsoppfølgingen i overensstemmelse med våre revisjonskriterier. At investeringsprosjektene karakteriseres som «løpende», gir etaten en utfordring når det gjelder å spesifisere planlagte tiltak slik at det blir mulig å få til en god rapportering og oppfølging Rapporteringen i 2005 FRI har fulgt kommunens krav når det gjelder månedlig registrering av prognoser og tertialrapportering, se også vedlegg 3. Investeringer Per andre tertial var etatens prognose et mindreforbruk på investeringsbudsjettet på totalt 17 mill kr. Endelig resultat ble en overføring på 42 mill kr. I forbindelse med rapporteringen for andre tertial har etaten kommentert de vesentligste fremdriftsavvikene med manglende kapasitet. De fleste investeringsprosjekter betegnes som «løpende» både i etatens interne oversikter og i Økonomiplanen, dvs uten start og ferdig dato. For 2005 var det tildelte budsjettet 22 mill kr på de «løpende» investeringsprosjektene. Totalt for de samme prosjektene ble det i tillegg overført ubrukte midler fra tidligere år på 13 mill kr. I tertialrapporten er påløpte kostnader og prognose for året rapportert per investeringsprosjekt. I avviksforklaringene kommer det imidlertid frem at rapportert prognose for et prosjekt ikke inkluderer forventede inntekter og tilskudd. Vurdering Kommunerevisjonen mener det store etterslepet i gjennomføringen av bevilgede og planlagte investeringer både fra 2004 til 2005 og fra 2005 til 2006 tyder på at etaten har vanskeligheter med å nå sine gjennomføringsmål for investeringsprosjekter. Sett i sammenheng med overvurderingen av aktivitetsnivået i prognosen pr andre tertial er det derfor vår vurdering at etaten bør øke realismen i rapporteringen av fremdrift. Siden manglende kapasitet blir brukt som den viktigste forklaringen på aktivitetsavviket, er det videre viktig, slik Kommunerevisjonen ser det, at etaten etterstreber realisme i budsjetteringen og planleggingen av nye investeringstiltak. Kommunerevisjonen har ikke vurdert prosjektenes karakter i forhold til om kostnadene skal behandles som drift eller investering. Det store omfanget av løpende prosjekter vil slik Kommunerevisjonen ser det kreve at etaten har stor bevissthet på sin vurdering av om tiltakene hører inn under drift eller investering. 14 Kommunerevisjonen

15 Anbefaling Sett i sammenheng med det store etterslepet i forhold til vedtatte planer bør FRI gjennomgå og vurdere realismen i fremdriften av investeringsprosjekter og fastsette mer realistiske investeringsbudsjetter. Kommunerevisjonen vil også anbefale at etaten vurderer om de planlagte løpende investeringsprosjektene er spesifisert på en måte som gjør det mulig å ha en god oppfølging. I tillegg mener Kommunerevisjonen at FRI bør innarbeide alle forventede poster i sine prognoser slik at det blir bedre samsvar mellom kommentarer og tallprognoser. Et skjerpet fokus på disse forholdene vil slik Kommunerevisjonen ser det kunne bedre etatens evne til å lage realistiske prognoser gjennom året. 3.4 Fullmakter og intern kontroll Dette avsnittet er ikke en fullstendig gjennomgang av FRIs rutiner for intern kontroll, men er en oppsummering av de områder der Kommunerevisjonen har påpekt svakheter eller mulige forbedringer, vi viser også til vedlegg 5 og 10 med Kommunerevisjonen brev og svaret fra etaten. Fullmakter Fullmakt til å attestere på fakturaer er tillagt avdelingslederne og beløpsgrensen er ifølge økonomisjef innenfor tildelt budsjettramme. Når det gjelder å forplikte virksomheten er det krav om at alle anskaffelser over kr skal håndteres av innkjøpsansvarlig. Kontrakter på over kr skal signeres av etatssjef eller økonomisjef, etter at virksomhetsleder har anbefalt investeringen. Disse kravene er gjengitt i «Rutiner for anskaffelser og økonomistyring av prosjekter med investeringskarakter». Vurdering Kommunerevisjonen merker seg at fullmaktene er skriftlig beskrevet for investeringsprosjekter og at FRI har satt beløpsgrenser for forpliktelser av virksomheten. Kommunerevisjonen mener generelt at en aktiv formidling og oppfølging av fullmaktene, spesielt når det gjelder fullmakt til å bestille og inngå kontrakter på etatens vegne, er viktig for å sikre at de omtalte retningslinjene blir etterlevd i praksis. Inntekter Etaten har tatt i bruk nytt kontraktshåndteringssystem i år Facility Station. Systemet genererer en fil som danner grunnlaget for faktureringen. Selve faktureringen skjer i Agresso etter at fila fra Facility Station er importert. Det var på revisjonstidspunktet ikke etablert rutine for å avstemme faktureringsgrunnlaget som ligger i fila fra Facility Station mot det som faktisk blir fakturert i Agresso. Etaten har fra innført slik avstemming 7. Det er også inntekter som går utenfor Facility Station, og som dermed faktureres manuelt. Det er den enkelte saksbehandler som holder oversikt over disse kontraktene og som lager fakturagrunnlag som legges til regnskapsavdelingen for utfakturering. For disse inntektene var det ikke etablert kontroll av om alle inntektene som skulle faktureres virkelig ble fakturert. Etaten bemerker at manuell fakturering kun benyttes for enkelte oppdrag med mindre beløp hvor det ikke er hensiktsmessig å bruke kontraktssystemet. Vurdering Kommunerevisjonen vil bemerke at manglende rutine for å kontrollere at alle inntekter virkelig blir fakturert også ble påpekt som svakhet i Innfordringsprosjektet 8. Anbefaling Kommunerevisjonen opprettholder anbefalingen om at etaten bør avstemme systemene ved hver fakturering og at etaten jevnlig bør overvåke hvilke oppdrag som skal faktureres manuelt og sikrer at faktureringen av disse virkelig blir utført. 7. Ifølge brev fra FRI datert Byrådsavdelingen for finans: Gjennomgang av Friluftsetatens innfordringsrutiner, side 4 og 5 Kommunerevisjonen 15

16 Foreløpig rapport 8/ Kultur- og idrettsetaten (KIE) Dette kapitlet omhandler virksomhetens tilstand på utvalgte områder og revisjonens vurderinger med eventuelle anbefalinger. Vi gir først en kortfattet innledning om virksomhetens organisering og gjengir enkelte nøkkeltall. Resten av kapitlet følger struktureringen av revisjonskriteriene med skille mellom etablering av grunnlaget for økonomi oppfølging og rapporteringen gjennom året. Kriteriene gjengis ikke her, men ved å slå opp i kapitel 2.2 på samme overskrift gjenfinnes kriteriene for det aktuelle tema. med å innstille fordelingen av fylkets tildelte spillemidler fra Norsk Tipping. 4.2 Etableringen av grunnlag for oppfølging Kommunerevisjonen har gjennomgått kommunenes krav til budsjettering, herunder periodisering og registrering av budsjettene i økonomisystemet Agresso. Budsjettene var periodisert og investeringsbudsjettet lagt inn pr prosjekt i henhold til kravene. 4.1 Etatens oppbygging og organisering Kultur- og idrettsetaten ble opprettet i 2005 etter en sammenslåing av fire virksomheter; Byarkivet, Kunstsamlingene, Deichmanske bibliotek og enheten Idrett og bad som er overført fra FRI. Etaten har 468 ansatte hvorav ca 300 tilhører bibliotekene. Hovedmål for virksomheten er som beskrevet i Økonomiplanen; «Kultur- og idrettsetaten skal medvirke til at kommunens engasjement og ressurser innen idrett og kultur stimulerer til større nærhet og samarbeid mellom kultur-, idrettsliv og kommunen til beste for byens befolkning og tilreisende.» Figuren nedenfor viser hovedpostene i etatens driftsbudsjett for Figur 5, Driftsbudsjett 2005 Lønn Årsbudsjett for drift i mill kr Kjøp, egenprod Overføringsutgifter 174,2 231,3 277,5 Sum Utgifter 683,0 Inntekter -188,8 Netto KIE 492,2 Årsregnskapet for 2005 gir et totalt mindreforbruk for etaten på 16 mill. Dette er 9 mill mer enn det som ble varslet i tertialrapporten. Etaten administrer også ulike tilskuddsordninger til fremme av helse, kunst, kultur, idrett, barn og ungdom. Som en del av dette er etaten tillagt oppgaven som Fylkesidrettskonsulent i Oslo, som har oppgaven Investeringer overføring av budsjettet til senere år For investeringsprosjektene kan ubrukte midler ved budsjettårets slutt overføres til året etter (såkalt y- disp, forkortelse for ytterligere til disposisjon). Dette er vist i figuren nedenfor. Figur 6, Investeringsbudsjett for KIE 2005 Investeringsmidler i KIE, tall i mill kr Fra tidligere år Årets tildeling Årets budsjett Y- disp Årsbudsjett Årsbudsjett, regulert -29,5 506,9 489,6 Etaten har overført et negativt beløp fra 2004, det vil si at overføringen reduserer etatens netto disponible budsjett. «Skjult» i overføringen fra tidligere år er budsjetterte inntektsposter på totalt 96 mill kr fra tidligere år som i hovedsak gjelder forutsatte inntekter fra spillemidler fra Norsk Tipping og bidrag fra andre. De budsjetterte prosjektinntektene omfatter blant annet midler fra Oslo Kunstgressbaner as (OKAS) til utbygging av kunstgressbaner. Etaten har i en redegjørelse til Byrådsavdelingen for næring og kultur i forbindelse med økonomirapportering 1.tertial 2005 gitt uttrykk for at den overførte inntektsforutsetningen på 38,1 mill kr fra OKAS ikke vurderes som realistisk. Det er i løpet av 2005 ikke gjort justeringer av budsjettet for å korrigere for dette. I budsjettet for 2005 er kunstgressprosjektet tillagt inntekter på ytterligere 31 mill kr, i hovedsak spillemidler. Vurdering Kommunerevisjonen merker seg at de formelle kravene til fastsettelse av virksomhetens budsjett for 2005 er fulgt. Kommunerevisjonens vurdering av etatens håndtering av overført investeringsbudsjett og budsjetterte inntekter på kunstgressprosjektene er nærmere omtalt i avsnitt Kommunerevisjonen

17 4.3 Økonomioppfølgingen Overordnet oppfølging KIE har et system for avviksrapportering til ledelsen. Det blir laget en overordnet månedlig oversikt som viser den økonomiske situasjonen for hele virksomhetens driftsbudsjett. Kommunerevisjonen kjenner ikke til at det har vært fokus på spesielle risikoområder i rapporteringen for 2005 utover at en rapportering for hele den omorganiserte virksomheten faktisk har blitt etablert System for rapportering Ledelsen i KIE har vært midlertidig i store deler av 2005 og flere medarbeidere i etaten har i intervjuer lagt vekt på at dette har påvirket arbeidssituasjonen. Det operative oppfølgingsansvaret på økonomisiden har vært fordelt mellom fire personer og har i 2005 fulgt de ulike praksisene disse personene hadde i sine tidligere organisasjon. To økonomer har hatt oppfølgingsansvar og månedlige rapporteringsmøter med lederne på henholdsvis Kunstsamlingene/ Byarkivet og Deichmanske. Driftsoppfølgingen av Idrett og bad ble gjort av en avdelingsleder i Idrett og bad, mens prosjektkoordinatoren i Idrett og bad har fulgt opp deres investeringsprosjekter. For 2006 er det planlagt at budsjettering, oppfølging og avviksrapportering skal utføres av den enkelte budsjettansvarlig, med bistand fra økonomimedarbeiderne. Dette vil gi en rapportering som rulles nedenfra og opp, det vil si fra koststedansvarlig via organisasjonsnivåene til økonomiavdelingen. Det er utarbeidet en rutine som beskriver organiseringen av månedsrapportering der ansvar, oppgaver, frister og rapportmal er angitt. Grunnlaget for prosjektkoordinatorens rapportering var en gjennomgang med hver prosjektleder. For 2006 har etaten planlagt å ta i bruk et nytt system for økonomioppfølging av investeringsprosjektene. Det er planlagt et styringssystem som skal legges på intranettet. Systemet er en fortsettelse av et utviklingsarbeid som ble påbegynt da Idrett og bad var en del av FRI. Vurdering Slik Kommunerevisjonen oppfatter det har økonomioppfølgingen i KIE i 2005 fungert som om fire ulike virksomheter har operert under samme tak, med lite samordning av oppfølgingen. Dette kan ha sammenheng med at etaten store deler av året var under midlertidig ledelse, og Kommunerevisjonen har i flere samtaler fått fremhevet at dette har påvirket situasjonen. Etaten har derfor en utfordring med å få samordnet de ulike kulturene og, spesielt på økonomiområdet, få til en felles forståelse for oppfølging og rapportering. De planlagte rutinene for 2006 vil slik Kommunerevisjonen ser det, bidra i denne sammenheng. Kommunerevisjonen oppfatter at økonomifunksjonen har hatt en lite aktiv oppfølging av investeringsprosjektene i Etaten har et omfattende investeringsprogram, og Kommunerevisjonen mener det er viktig at økonomienheten også har fokus på oppfølgingen og rapporteringen av disse midlene. Anbefaling Kommunerevisjonen anbefaler at KIE vurderer ressursbehovet for å sikre en god gjennomføring av det planlagte systemet for oppfølging og rapportering. Kommunerevisjonen vil spesielt oppfordre KIE til å inkludere oppfølgingen av investeringsmidlene i sin vurdering av ressursbehovet. Investeringsoppfølging Utenom Bislet prosjektet er det hovedsakelig innenfor enheten Idrett og bad at det gjennomføres investeringsprosjekter. Prosjektene innenfor Idrett og bad ble i 2005 fulgt opp etter de samme tre rutiner som ble brukt i FRI. For investeringene rapporteres det til en intern byggekomité. Rapportering skal gjøres til hvert byggekomitémøte. Byggekomiteen har fire ordinære møter i året, og det settes ekstra møter ved behov for beslutninger i prosjektene. Prosjektlederne skal rapportere til de ordinære møtene, men skal ikke vente hvis det oppstår problemer eller avvik som krever avklaring. I 2005 fulgte den enkelte prosjektleder opp økonomien i prosjektet ved hjelp av oppsett i Excel regneark. Ved hver tertialrapportering utarbeidet prosjektkoordinatoren tallgrunnlag og tekst til tertialrapporten Rapportering i 2005 KIE har fulgt kommunens krav når det gjelder månedlig registrering av prognoser og tertialrapporteringen, se også vedlegg 3. Investeringer I tertialrapporten er påløpte kostnader og prognose for året rapportert per investeringsprosjekt. I avviksforklaringene kommer det imidlertid frem at rapportert prognose for en rekke prosjekter ikke inkluderer forventede inntekter og tilskudd. I teksten vises det derfor til «reelle» prognoser som avviker fra rapporterte tall. Ved andre tertial utgjorde dette 14 mill kr. De forventede inntektene som ikke var inkludert i tallprognosen er i hovedsak spillemidler. I 2005 ble sam- Kommunerevisjonen 17

18 Foreløpig rapport 8/2006 let spillemiddeltildeling til Oslo på 52 mill kr fordelt på private og kommunale prosjekter. Totalt var det 204 godkjente søknader med et samlet søknadsbeløp på 111 mill kr i KIE fikk i 2005 godkjent en samlet søknadssum på 60 mill kr og tildelt 26 mill kr. De godkjente søknadene som ikke fikk eller bare fikk delvis tildeling blir prioritert ved neste år fordeling 9. KIE har i sine oversikter forutsatt at prosjektet Kunstgressbaner skal tildeles mer enn 26 mill kr i året 2006 eller senere. En stor del av disse banene er ferdigstilt og tatt i bruk. Utbyggingen av kunstgressbaner er et av de største prosjektene som delvis finansieres med spillemidler. KIE har i perioden 2002 til 2005 deltatt i et kunstgressprosjektet, et samarbeid mellom Oslo kommune og OKAS. OKAS er et aksjeselskap dannet av Oslo Idrettskrets, Norges Fotballforbund og Oslo Fotballkrets. Formålet med prosjektet har vært å samarbeide om gjennomføring og finansiering ved etablering av nye kunstgressbaner i Oslo. OKAS roller i prosjektet har vært å engasjere rådgivere og byggeledere for alle kunstgressbanene, samt å bidra til tilførsel av private midler for finansiering. Blant annet har OKAS mottatt tilskudd til satsingen fra OBOS og Norges Fotballforbund. Disse midlene skal komme i tillegg til finansieringen fra Oslo kommune og tildelte spillemidler fra staten. I budsjetteringen av kommunens investeringer i kunstgressbaner er det fra 2002 til 2005 forutsatt inntekter fra samarbeidet med OKAS på 40 mill kr. Pr januar 2006 har kommunen fått utbetalt 1,2 mill kr fra OKAS, mens det er uklart hvor store kostnader OKAS har hatt med teknisk rådgiving og byggeledelse. Underveis i prosjektperioden har omfanget av spillemidler som kan tildeles denne typen prosjekter økt betydelig. Dette har bidratt til å holde kommunens andel av investeringsomfanget på planlagt nivå. I KIEs investeringsbudsjett er både de «gamle» forutsetningene om finansiering fra OKAS og de nye forutsetningene om spillemidler lagt inn. Totale tildelte spillemidler utbetales først i sin helhet når KIE har ferdigstilt regnskapene for det enkelte prosjekt. KIE får ikke ferdigstilt prosjektregnskapene før OKAS leverer oversikt over deres kostnader. Pr januar 2006 hadde KIE ikke mottatt kostnadsgrunnlag fra OKAS for noen av de ferdigstilte banene, men det var forventet at materialet mottas i løpet av februar Avtalen mellom Oslo kommune og OKAS har ikke inneholdt noen punkter om rapporteringer fra OKAS til kommunen, verken på fremdrift eller økonomisk status. Det er planlagt et hallprosjekt med større investeringer i de nærmeste år med samme type samarbeid mellom Oslo kommune og etterfølgeren til OKAS. 9. Byrådssak 1181/05 vedtak i møte Vurdering Kommunerevisjonen mener etatens bruk av ulike tall i prognosene gir et utydelig bilde av prosjektenes forventede resultater. Kommunerevisjonen mener KIE bør revurdere realismen i de store inntektsforutsetningene for investeringer i kunstgressbaner. Kommunerevisjonen vurderer at det på sikt kan være risiko knyttet til kommunens inntektsforutsetninger når det gjelder spillemidler. Dagens praksis der tildelingskriteriene gir tidligere godkjente søknader prioritet i tildelingen senere år, kan gi store forsinkelser for når inntektene kommer. I tillegg kan det være usikkerhet om denne prioriteringen kan vedvare dersom omfanget av tidligere godkjente, ikke innvilgede søknader blir mer omfattende enn i dag. Allerede for 2006 er omfanget av prioriterte midler fra tidligere godkjente søknader like stort som tildelingen for I forbindelse med revisjon av spillemiddelregnskapene har Kommunerevisjonen i brev til Byrådsavdeling for næring og kultur tatt opp andre forhold. Disse forholdene vil bli fulgt opp av Kommunerevisjonen utenom dette prosjektet. Anbefaling Kommunerevisjonen anbefaler KIE å gjennomgå overføringene av investeringsposter fra tidligere år og vurdere om enkelte poster bør budsjettjusteres for å være realistiske. KRV anbefaler at kommunen vurderer samarbeidsformen og eventuelt krever jevnlig rapportering fra fremtidige samarbeidspartnere på fremdrift og forbruk, samt status på forutsatte tilskudd fra samarbeidspartene. Kommunerevisjonen vil også anbefale at etaten vurderer å innføre en mer helhetlig rapportering av investeringene der totalprosjektet synliggjøres i tillegg til dagens ordning med rapportering av forbruk i forhold til årsbudsjettet. I tillegg mener Kommunerevisjonen at KIE bør innarbeide alle forventede poster i sine prognoser slik at det blir bedre samsvar mellom kommentarer og tallprognoser. 4.4 Fullmakter og intern kontroll Dette avsnittet er ikke en fullstendig gjennomgang av KIEs rutiner for intern kontroll, men er en oppsummering av de områder der Kommunerevisjonen har påpekt svakheter eller mulige forbedringer, vi viser også til vedlegg 6 Kommunerevisjonens brev til etaten. Fullmakter Beløpsgrensene på de kostnadsansvarliges fullmakter, er innen tildelte budsjettrammer. I tillegg er det 18 Kommunerevisjonen

19 krav om at alle anskaffelser over kr skal håndteres av innkjøpsansvarlig. Kontrakter på over kr skal signeres av etatssjef eller økonomisjef, etter at virksomhetsleder har anbefalt investeringen. Kostnadsansvarlig har fullmakter til å godkjenne fakturaer på inngåtte kontrakter 10. Kommunerevisjonen har mottatt oversikter over kostnadssteder med påført budsjettansvarlig person. Det ble i utvalgte stikkprøver av bilag fra 1. halvår 2005 oppdaget at en person hadde attestert på faktura som han ikke hadde fullmakt til ifølge den fullmaktoversikten Kommunerevisjonen har mottatt. Etaten har innført elektronisk behandling av faktura sommeren 2005, og det er fastsatt rutiner for hvordan dette skal håndteres. Vurdering Kommunerevisjonen oppfatter at en systematisk oppfølging av de attestasjonsrutiner som ligger i den elektroniske fakturahåndteringen kan redusere risikoen for feilattestasjoner. Det er likevel viktig at etaten også 10.I følge økonomisjef i KIE i møte med Kommunerevisjonen følger opp de manuelt attesterte bilagene på en god måte. Kommunerevisjonen mener videre at en aktiv formidling og oppfølging av fullmaktstrukturen når det gjelder fullmakter til å bestille og inngå kontrakter på etatens vegne er viktig for å sikre at de omtalte retningslinjene blir etterlevd i praksis. Mva håndtering Sikkerhetsoppgradering av Munch museet er en investering på rundt 38 mill kr som er blitt utført av KIE og fakturert til nå nedlagte Kultur- og kontorbygg. Pr andre tertial var merverdiavgiftsrefusjonen for oppgraderingen ført dobbelt i KIE. Dette ble påpekt av Kommunerevisjonen og er nå rettet opp. Vurdering Kommunerevisjonen vurderer at KIE bør øke sin bevissthet rundt føringer av merverdiavgift og merverdiavgiftsrefusjonen. Kommunerevisjonen 19

20 Foreløpig rapport 8/ Park og Idrett Oslo KF (POI) Dette kapitlet omhandler virksomhetens tilstand på utvalgte områder og revisjonens vurderinger med eventuelle anbefalinger. Vi gir først en kortfattet innledning om virksomhetens organisering og gjengir enkelte nøkkeltall. Resten av kapitlet følger struktureringen av revisjonskriteriene med skille mellom etablering av grunnlaget for økonomi oppfølging og rapporteringen gjennom året. Kriteriene gjengis ikke her, men ved å slå opp i kapitel 2.2 på samme overskrift gjenfinnes kriteriene for det aktuelle tema. 5.1 Foretakets oppbygging og organisering Bystyret vedtok i april 2004 følgende formålsparagraf for Park og Idrett Oslo KF: «Foretakets formål er å bygge, vedlikeholde og drive idretts- og fritidsanlegg, parker, friområder og utomhusanlegg. Foretakets virksomhet skal styres etter forretningsmessige prinsipper.» Foretakets første driftsår var 2005 og inntektene kom hovedsakelig fra interne driftsavtaler med KIE og FRI, jamfør tabell 1. Det er planlagt en gradvis konkurranseutsetting fram til full konkurranse på alle foretakets virkeområder fra Tabell 1, Park og Idretts kundegrupper 11 Kunder i 2005 Fordeling i % FRI 31 KIE 31 Private 14 Oslo kommune, andre 10 Andre kommuner 7 Staten Sum Foretaket har ca 200 ansatte og er organisert i fem operative avdelinger og en stabsavdeling, brutto driftsbudsjettet var i 2005 kr 143 mill. 11. Ordreoversikt datert I 2005 var over 60 % av inntektene knyttet til kundene FRI og KIE. I løpet av 2006 vil oppgavene knyttet til FRI bli konkurranseutsatt, mens oppgavene knyttet til KIE planlegges først delvis konkurranseutsatt fra Dette vil på sikt føre til at alle foretakets inntekter må vinnes ut fra tilbudsgiving. Foretaket er derfor avhengig av å kjenne sine kostnader og fastsette riktig priser på sine produkter. Foretaket utrykker dette slik i Styremøtereferat, sak 18, dato ; «Styret presiserte at det var viktig at det etableres kalkylemodeller som også viser brutto fortjeneste pr ordre/prosjekt, slik at man får fokus på lønnsomheten. Det er også viktig å skille mellom faste bestillinger og kunder under fri konkurranse.» 5.2 Etableringen av grunnlag for oppfølging Kommunerevisjonen har gjennomgått kommunenes krav til budsjettering, herunder periodisering og registrering av budsjettene i økonomisystemet Agresso. Budsjettene var periodisert og investeringsbudsjettet lagt inn pr prosjekt i henhold til kravene. Investeringer Foretaket har et vedtatt investeringsbudsjett på 5 mill kr 12 for Administrasjonen rapporterer i styremøte den i sak 55/05 om gjennomførte investeringer; Maskiner og utstyr, kjøp Oppstart og etableringskostnad Omregistrering biler, anslått Totalt 3,8 mill kr 1,4 mill kr 0,4 mill kr 5,7 mill kr I tertialrapportene har ikke POI rapportert om investeringsbudsjettet eller bruk av dette. Gjennomgang av regnskapet viser at de bokførte avskrivningene i 2005 er i underkant av 2 mill lavere enn de budsjetterte kostnadene 13. Vurderinger Bruk av budsjetterte investeringer er ikke rapportert etter kommunens krav. Kravet gjelder blant annet tertialrapporteringen, der det manglet en oppstilling av budsjettet og en konkret disponering av budsjettposten. Anbefalinger Kommunerevisjonen anbefaler at foretaket sikrer at investeringene føres korrekt og at pålagt rapportering utføres gjennom året. 12.Styremøtereferat sak 18/05 fra Budsjettert avskriving 4,2 mill kr mot bokført 2,4 mill kr ifølge ikke avsluttet regnskap pr Kommunerevisjonen