Hva innebærer forsvarlighetskravet i barnevernets undersøkelser? Elisabeth Gording Stang

Transkript

1 Hva innebærer forsvarlighetskravet i barnevernets undersøkelser? Elisabeth Gording Stang

2 Opplegg Forsvarlighetskravet inn i loven Hva er forsvarlighet? Holdepunkter for forsvarlighetsvurderingen Forsvarlighet og skjønnsutøvelse Noen tilsynssaker/granskninger de senere år Riksrevisjonen, Helsetilsynet Søndre Nordstrand, Midtre Namdal, Glassjenta, Valdres

3 Forsvarlighetskravet inn i loven Ulovfestet forsvarlighetskrav gjaldt også tidligere krav til forsvarlig saksbehandling Et generelt krav til skriftlighet og dokumentasjon i saksbehandling i all offentlig forvaltning Hensynet til tillit til forvaltningen åpenhet og transparens særlig viktig for barnevernet som ofte beskyldes for å være et lukket system Vi ser eksempler på at det innen denne etaten utvikles autoritære og lukkede systemer/kulturer som utsetter barn og sårbare familier for myndighetsovergrep (fra bekymringsmeldingen, juni 2015).

4 Hvorfor inn i loven? BLD: det er viktig at det også innføres en rettslig standard som setter krav til faglig forsvarlige tjenester. et lovfestet forsvarlighetskrav vil gi et viktig signal både til tjenesten og til brukerne slik lovfesting vil styrke tilsynsmyndighetens muligheter til å kontrollere forsvarligheten av tjenesten. (prop 106 L, s. 125)

5 Forsvarlighet gir rettssikkerhet for barn og foreldre

6 Innholdet utvikler seg over tid Innholdet i forsvarlighetskravet bestemmes av normer utenfor selve loven. Det nærmere innholdet i kravet vil bli fastlagt blant annet på bakgrunn av formålet med barnevernloven hensynet til det enkelte barnets beste fagutvikling faglig praksis i barnevernet. Grunnprinsipper i barnevernet Forsvarlighetskravet vil bli tydeliggjort gjennom det tilsynet som utøves av tilsynsmyndighetene. (prop 106 L)

7 Minstestandard? «Vi mener det bør unngås å omtale forsvarlighetskravet som en minstestandard. Det kan skape inntrykk av at kravet til forsvarlighet innebærer å planlegge sin virksomhet på grensen til det ulovlige ( ) (Helsetilsynet i sin høringsuttalelse) «Etter vår mening står prinsippet om barnets beste som en kvalitetsstandard i barneretten, som ligger over en minstestandard» (høring, Fylkesmannen i Oslo og Akershus) Myndighetsmisbruk Faglig forsvarlig (C) Elisabeth Gording Stang, HiOA

8 Forsvarlig skjønnsutøvelse Hva er skjønn? Faglige vurderinger av relevante momenter for å komme fram til en beslutning To typer skjønn: Lovskjønn (rettsanvendelse) eks tolking av rettslige kriterier som rimelig grunn til å anta, vesentlig skadelidende og alvorlig omsorgssvikt (rettslige standarder) Bruke juridisk metode finne fram til hva lovgiver har ment, sjekke forarbeider, lovkommentarer, juridisk litteratur og veiledere, rundskriv mv Kartlegge om regelen er relevant for denne sakens faktum Fritt skjønn Forutsatt at vilkår for tiltak er oppfylt: barneverntjenesteneste/fylkesnemnd kan velge å iverksette tiltak eller la det være kan-regler V/undersøkelse: Kan ikke velge ikke fritt skjønn skal-regler Ikke helt fritt ellers heller: barnets beste vil bil avgjørende, jf. 4-1 Ressurser og økonomi i utg pkt ikke relevante hensyn, utenforliggende

9 Barnevernfaglig skjønn= flerfaglig skjønn Ulike faglige vurderinger kommer inn i tolkningen av lovens vilkår og vurderingen av barnets beste eks utviklingspsykologi, traumeforskning, nevrobiologisk forskning, kulturantropologisk forskning mv Skjønnet utøves innenfor rammen av Grunnlov, menneskerettigheter og lov Slike vurderinger fra flere faglige ståsteder er noe av det bv pedagoger og sosionomer er særlig utdannet til og gode på!

10 Vilkår for å starte undersøkelse Melding, bvl. 4-2, ingen formelle krav til form/innhold, men må gjelde bekymring om et konkret barn Vurderingsfrist: snarest, og innen 1 uke Bvl. 4-3: rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som gir grunnlag for bv tiltak Frist: snarest, og innen 3/6 mnd (særlige tilfeller) Hvis vilkårene oppfylt: lovpålagt plikt, ikke fritt skjønn Veldig lav terskel, innholdet i meldingen avgjør Utgangspunkter at alle meldinger om vold og seksuelle overgrep skal undersøkes Alle meldinger som kommer fra personer med opplysningsplikt etter bvl. 6-4 andre ledd skal undersøkes

11 Varslinger fra politi/påtalemyndighet etter andre bestemmelser Plikt til å underrette bv tjenesten ved igangsatt etterforskning av personer under 18 år, jf. strprl. 232a bvt skal gis anledning til å uttale seg før tiltale avgjøres Hvorvidt dette skal anses som bek melding beror på innholdet og på om barnet har tiltak fra barnevern fra før Kan gi grunnlag for bv undersøkelse og tiltak jf. strprl. 226 der det framgår at et selvstendig formål med etterforskningen er å bidra til å gi barnevernet grunnlag for tiltak. Plikt til å varsle barnevern når man fengsler ungdom under 18 år, jf. strprl. 183, og bvt skal møte til fengslingsmøtene, jf også bvl. 3-5 Konkret vurdering av meldingen/varslingens innhold ift undersøkelse Bv kan ha andre viktige oppgaver både ved oppfølging av ungdommen og ift samarbeidet med kriminalomsorgen

12 Rutinemessige meldinger Utg pkt: ingen skal melde rutinemessig. Melder skal selv foreta en individuell vurdering av om vilkårene for opplysningsplikt etter bvl. 6-4 andre ledd er oppfylt, hvis ikke kan d være brudd på taushetsplikt Eks politi som rutinemessig melder ved utrykning i forbindelse med vold i nære relasjoner og det er barn til stede Eks tannlege som rutinemessig melder der det er funnet tannråte hos barn Eks krisesenter som rutinemessig melder når mor kommer med barn på senteret Er d ikke foretatt individuell vurdering gå tilbake til melder og be om utdyping og konkretisering av meldingen ift bekymring for barnet

13 Forsvarlige systemer - internkontroll Internkontroll Bvl. 2-1 (tema ved flere tilsyn, jf. 2-3) systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av barnevernloven (prop. 106 L, , s. 124) Systematisk arbeid for å avdekke svikt i rutiner og menneskelig svikt

14 Forsvarlig kompetanse og bemanning Plikt for kommunen til å sikre ansattes kompetanse og ferdigheter, bvl. Kap 3 Per i dag: loven mangler krav til formalisert kompetanse for å jobbe i bvt Det nye forslaget i NOU 2016:16: ingen krav til formalisert kompetanse for å jobbe i barneverntjenesten, men understrekes at det følger av forsvarlighetskravet at kommunene har ansvar for å sikre dette Hva slags kompetanse er forsvarlig i den aktuelle bvt? Bemanningsnorm? Eks fra en bydel i Oslo: 38 familier på en saksbehandler

15 Konsekvenser av manglende kompetansekrav og bemanningsnorm Barnevernet: Ruzzel hadde 12 saksbehandlere på to år OMSKIFTELIG TILVÆRELSE: Ruzzel Solberg i Landsforeningen for barnevernsbarn har kjent på kroppen hvordan det er å skifte saksbehandler mange ganger per år. Eirik Dahl Viggen Ruzzel Solberg, barnevernsbarnas leder, støtter FO og Fagforbundets krav om maks 15 barn per ansatt i barnevernet. Barnas minister, Solveig Horne, er ikke overbevist. Publisert kl Oppdatert kl SOLFRID RØD solfrid.rod@lomedia.no Tidsnød og høy turnover i staben truer kvaliteten i det kommunale barnevernet, argumenterte Mona Berger, hovedtillitsvalgt for FO i Trondheim kommune, under fredagens frokostseminar arrangert av FO og Fagforbundet. Det tar tid å avdekke vold, overgrep og omsorgssvikt. Det tar tid å utrede, kartlegge, dokumentere og vurdere ordentlig, påpekte Berger. Åtte av 10 barnevernsansatte oppgir, i FOs undersøkelse fra 2015, arbeidspress og tidsnød som hovedårsak til at de ikke får gjort en så god jobb som de ønsker. KREVER MANNSKAP: Det hjelper ikke å ha topp kompetanse om du ikke har tid til å gjøre jobben i barnevernet, sier Mona Berger, hovedtillitsvalgt i Trondheim. Eirik Dahl Viggen Mona Berger mener en veiledende bemanningsnorm er helt nødvendig for å bedre kvaliteten i barnevernet og for å forhindre at ansatte slutter etter kort tid. Uheldig for både barn og ansatte I dag er det ifølge FO en ond spiral der kun nyutdannede søker seg til det kommunale barnevernet. Etter kort tid er de sykmeldt og utslitt, og søker seg (C) vekk. Elisabeth Det betyr Gording at barn Stang, og familier HiOA får nye saksbehandlere, og må begynne på nytt.

16 Forsvarlighet og materiell rettssikkerhet Sikre at meldinger vurderes riktig ift innhold, bvl. 4-2 Sikre at det åpnes undersøkelser når vilkårene i 4-3 foreligger Sikre at undersøkelsen gjennomføres i tråd med loven og dens prinsipper Sikre at henleggelse av melding og undersøkelse begrunnes og at barnets beste vurderes

17 Forsvarlighet og prosessuell rettssikkerhet Veiledningsplikt, fvl. 11, partene informert om rettigheter og bvt informert om saksbehandling i undersøkelsessak Evt sikret tilgang til tolketjenester Forsvarlig utredning av saken, fvl. 17 Overholdelse av tidsfrister for behandling av Melding, bvl. 4-2 snarest, senest innen en uke Undersøkelse, bvl. 4-3 jf. 6-9 snarest og senest innen tre måneder Partsinnsyn ivaretatt, fvl Samtykke innhentet, jf. bvl. 6-4 første ledd Barnet er blitt informert og hørt, jf. bvl. 4-1 og 6-3 NOU 2016: tydeliggjøre utredningsplikten og innføre krav om plan for undersøkelsen Innføre krav om å føre journal

18 Kravet til begrunnelse Krever loven at henleggelse av melding og undersøkelse begrunnes skriftlig? Fvl. 24: enkeltvedtak skal grunngis Begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på De faktiske forhold som vedtaket bygger på skal nevnes De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av skjønn bør nevnes

19 Enkeltvedtak eller saksforberedelse? Beslutning om å henlegge melding, iverksette undersøkelse eller avslutte undersøkelse er ikke et enkeltvedtak Men: Kravet til forsvarlighet i saksbehandlingen tilsier likevel at slike beslutninger begrunnes skriftlig! Viktig hvis det kommer flere meldinger på samme barn Viktig for å dokumentere bv tjenestens arbeid ved senere tilsyn NOU 2016 forslag om å lovfeste krav til begrunnelse ved henleggelse av melding Forslag om at henleggelse av undersøkelse ER et enkeltvedtak som skal begrunnes

20 Noen holdepunkter for vurdering av forsvarlighet barnets beste lovens formål, bvl. 1-1 rett hjelp til rett tid Hensynet til barnets beste, 4-1 Stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen NOU 2016: ny 2 om innholdet i barnets beste: identitet, barns og foreldres etniske, religiøse og kulturelle bakgrunn, barnets synspunkter, barnets behov for å bevare familierelasjoner, barnets behov for omsorg og beskyttelse, barnets sårbarhet, barnets helse, utdanning og utvikling (NOU 2016:16)

21 Holdepunkter for forsvarlighetsvurdering andre grunnprinsipper Legalitetsprinsippet Er de rettslige vilkårene for beslutninger og tiltak oppfylt? Minste inngreps prinsipp- ivaretakelse av familiebånd Er undersøkelsen gjennomført på en så skånsom måte som mulig, men uten at det har gått ut over behovet for informasjon? NOU 2016: dette + rett til familieliv foreslått lovfestet Medvirkning Er barnet informert og har fått mulighet til å uttale seg? NOU 2016 aldersgrensen på 7 år foreslått fjernet Også forslag om å lovfeste krav til dokumentasjon av barnets medvirkning

22 Hvis barnevernloven blir en rettighetslov.. Forslagets 3 Lovfeste retten til omsorg og beskyttelse Og rett til nødvendige tjenester Er vilkårene for retten til nødvendige bv tjenester oppfylt? Har barnet fått nødvendige tjenester av bvt? Er retten til omsorg og beskyttelse godt nok ivaretatt? Hvis ikke klage, krav om omgjøring, søksmål og erstatningskrav

23 Når det går galt Går først og fremst ut over barnet Bidrar til å svekke tilliten til barnevernet som system Konsekvenser: Tilsynssak med krav om forbedring, retting, endring, oppheving av vedtak, iverksetting av undersøkelse, tiltak mv I veldig sjeldne tilfeller: straff (både foretak og enkeltperson)

24 Riksrevisjonens rapport 2012 noen funn Barneverntjenestene har henlagt mange bekymringsmeldinger som enten burde vært fulgt opp med en undersøkelse, eller barneverntjenestene burde ha innhentet mer informasjon fra melder før beslutningen om a henlegge meldingen ble tatt. Mange undersøkelser er gjennomført uten at barneverntjenesten har snakket med barnet, eller uten at barneverntjenesten har vært pa hjemmebesøk. Det kan bety at undersøkelsen ikke gir tilstrekkelig grunnlag for a vurdere om barnet har behov for tiltak, og hvilket tiltak som er best egnet. Svakhetene ved barneverntjenestenes arbeid med meldinger og undersøkelser kan blant annet skyldes utilstrekkelig saksbehandlingskapasitet, mangelfulle rutiner og svak oppfølging fra barnevernleder. Fa barneverntjenester har god internkontroll.

25 Helsetilsynet noen funn «Kommunen har ikke gjort risiko og sårbarhetsanalyser, eller gjennomført andre tiltak som er egnet til å kartlegge om og hvor det eventuelt er fare for svikt på barnevernsområdet.» «Kommunen har ikke klare rutiner for beslutning om, planlegging av, gjennomføring, evaluering og avslutning av undersøkelser. Saksmappene framsto som ustrukturerte og mangelfulle slik at det var vanskelig å spore vurderinger, beslutninger og aktiviteter.» «Kommunen har ikke rutiner som sikrer barns rett til medvirkning i undersøkelser, herunder foreligger det ikke rutiner for samtaler med barn.» «I saksmappene var det flere eksempler på samtykke til innhenting av opplysninger, men det framgår ikke av disse hvilke opplysninger som skulle innhentes; her lå bare standardlisten. Det manglet altså dokumentasjon av hva det faktisk er gitt samtykke til å innhente opplysninger om.»

26 Tilsynssak Søndre Nordstrand

27 Fylkesmannens vurdering tilsynssak Fylkesmannen vurderer på bakgrunn av de mottatte opplysningene at barneverntjenesten skulle ha iverksatt en undersøkelse av guttens omsorgssituasjon etter å ha mottatt meldingen fra skadelegevakten på grunn av meldingens innhold. Fylkesmannen vurderer at den samtalen som barnevernrepresentanten hadde med mor etter at barneverntjenesten hadde henlagt meldingen burde vært en del av en undersøkelse, jf. bvl. 4-3». Konklusjon: «Barneverntjenesten i Oslo kommune, Bydel Søndre Nordstrand, har ved sin manglende iverksettelse av undersøkelsessak ikke overholdt barnevernlovens krav om snarest å undersøke forholdet der det er rimelig grunn til bekymring. Dette er brudd på barnevernloven 4-3 første ledd.»

28 Glassjenta

29 Fylkesmennenes gransking av Ida-saken Fylkesmannen er komen til at Haugesund kommune ikkje har gjennomført undersøkingar i samsvar med barnevernlova 4-3. Dette er og brot pa kravet til forsvarlege barneverntenester som no er nedfelt i barnevernlova 1-4, og som og var gjeldande tidlegare. Haugesund har vidare brote kravet til forsvarleg verksemd ved at dei avslutta saka i 2009 utan at dei hadde grunnlag for det. Denne avgjerda er ikkje grunngjeve.

30 Tilsyn i Valdres-saken barneverntjenesten i Bærum og Valdres

31 Valdres.. Barneverntjenesten i Bærum. Undersøkelser og henleggelse av bekymringsmelding Sakens hovedspørsmål er om barneverntjenesten har behandlet barnevernsaken forsvarlig, jf. bvl Sentralt sammen med vurderingen av forsvarlighet står vurderingen av hvorvidt barneverntjenesten har innfridd sin forpliktelse til å sikre jenta nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. bvl Fylkesmannen i Oslo og Akershus vurderer at barneverntjenesten i Bærum kommune ikke har overholdt barnevernlovens krav om; Å åpne undersøkelse med bakgrunn i informasjon som gir rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter bvl. Kap. 4, jf bvl. 4-3 jf. 4-2 Å utrede saken godt nok, jf. bvl. 4-3 jf. fvl. 17 og bvl. 4-1 jf. barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 Å sikre barns rett til medvirkning, jf. bvl. 4-1 jf barnekonvensjonen artikkel 12

32 Midtre Namdal samkommune tilsyn og foretaksstraff

33 Foretaksstraff mot Midtre Namdal samkommune 2014 Samkommunen v/barneverntjenesten anmeldt for tjenesteforsømmelse grov uforstand i tjenesten, strl (strl. 2005, 172) «Oversitting av lovpålagte frister, henleggelse av saker uten at det var foretatt undersøkelser eller mangelfulle eller sent utførte undersøkelser, i noen tilfeller manglende vurdering etter bvl. 4-2» «Fristoversittelsen besto i at saksbehandlingsfristen i barnevernloven 6-9, som normalt er tre måneder og i særlige tilfeller seks måneder, ble praktisert som en seks-månedersfrist som barnevernet selv forlenget ved å avslutte saken etter seks måneder og åpne den på nytt slik at det løp en ny frist. I andre tilfeller ble fristen praktisert som preklusiv, slik at saken ble henlagt fordi fristen var utløpt. ( ). I følge tall fra Fylkesmannen ble fristene overskredet i over 70 % av sakene i andre halvår 2011 og første halvår 2012.»

34 «Et eksempel på åpenbart mangelfulle undersøkelser er sakseksempel 1 vedlagt Fylkesmannens brev av 6. januar 2014 (dok 28): Meldinger om svært bekymringsfulle forhold i hjemmet som ble gitt fra ulike offentlige instanser over en periode på 1,5 år, ble ikke fulgt opp på annen måte enn ved at barneverntjenesten innkalte mor til samtale og innhentet opplysninger fra skolen. Selv om mor ikke møtte til samtalen og opplysningene fra skolen styrket bekymringsmeldingen, ble ytterligere undersøkelser eller tiltak ikke gjennomført.» «Sakene i forelegget omfatter om lag 100 barn. Som en konsekvens av manglende undersøkelser eller at slike ikke ble iverksatt i rett tid, har de berørte barna ikke fått den beskyttelse de skal ha etter regelverket. Overtredelsen fremstår som grov ut fra den lange tidsperioden, antallet barn som er berørt, grovheten i noen av tilfellene og ut fra det potensialet som feil og forsinkelser erfaringsmessig har innenfor dette saksfeltet.»

35 Men hvorfor straff? «Spørsmålet om foretaksstraff er hensiktsmessig beror på en helhetsvurdering Begrunnelsen for den preventive betydningen gjør seg neppe gjeldende i denne saken. Men verdiene som skal vernes, og det faktum at straffetrusselen formentlig vil hya reell preventiv betydning vis-a-vis andre kommuner, gjør seg gjeldende. Barns rettigheter er vernet i FNs barnekonvensjon som Norge har ratifisert. Etter grunnlovsrevisjonen i mai 2014 er vernet av barns rettigheter nå uttrykkelig nedfelt i Grunnloven ( 104). Det kan ikke herske tvil om at barns oppvekstvilkår er en viktig verdi som det er et felles ønske om å verne om, og en reell straffetrussel vil formentlig bidra til at kommunene allokerer tilstrekkelige ressurser til barneverntjenesten og styrker internkontrollene slik at det ikke begås lovbrudd»

36 Hva kan gjøres for å sikre forsvarlighet i praksis?

37 Være trygg på lovens vilkår og saksbehandlingsregler Gode rutiner for planlegging og gjennomføring av undersøkelser Sikre at undersøkelser blir åpnet når vilkårene foreligger! Sikre at saken blir tilstrekkelig opplyst Medvirkning fra barn og foreldre Sikre at relevante momenter vurderes og vektlegges Dokumentere saksbehandlingsskrittene og sentrale vurderinger Begrunne henleggelser Holde fristene Gode systemer for internkontroll Evne og vilje til å følge opp når svikt avdekkes Lav terskel for å varsle om uholdbare arbeidsforhold Still også kommunen og overordnede etater til ansvar der svikten ligger hos dem!

38

39 Referanser Riksrevisjonens undersøkelse om det kommunale barnevernet og bruken av statlige virkemidler. Dokument 3:15 ( ) Brev fra bufdir til Fylkesmannen i Hordaland /2014. Barnevernloven 4-6 annet ledd plassering i familie eller nettverk. NOU 2016:16 Ny barnevernlov. Sikring av barns rett til omsorg og beskyttelse Helsetilsynet: Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2011 med kommunalt barnevern. Undersøkelse og evaluering Fylkesmannen i Hordaland: Dei forsto meg ikkje. Tilsynsrapport 19. september 2016 (fylkesmennene i Hordaland, Rogaland og Troms) Fylkesmannen i Oslo og Akershus: Hendelsesbasert tilsynssak Bærum barneverntjeneste og interkommunal barneverntjenesten Valdres Brudd på barnevernloven (sladdet rapport) Fylkesmannen i Oslo og Akershus: tilsynssak barn 10 år Søndre Nordstrand

40 Rettsvitenskapelig forskning om beslutninger i barnevernet - doktoravhandlinger - oversikt Haugli, Trude (2000): Samværsrett i barnevernssaker, 2. utg, Universitetsforlaget Sandberg, Kirsten (2003): Tilbakeføring av omsorg etter omsorgsovertakelse, Gyldendal Akademisk Stang, Elisabeth G. (2007): Det er barnets sak. Barns stilling i sak om hjelpetiltak etter barnevernloven 4-4, Universitetsforlaget Oppedal, Mons (2007): Akutthjemlene i barnevernloven, Gyldendal Akademisk Bendiksen, Lena (2009): Barn i langvarige fosterhjemsplasseringer, Fagbokforlaget Sigurdsen, Randi (2015): Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd, Fagbokforlaget (c) Elisabeth Gording Stang