Petroleumsindustriens beredskap mot akutt forurensning

Transkript

1 Norsk olje og gass Postboks STAVANGER Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Dato: Vår ref.: 2011/ Deres ref.: Saksbehandler: Petroleumsindustriens beredskap mot akutt forurensning Klifs forventninger til at bransjen tar et helhetlig ansvar Klif er bekymret for at petroleumsindustrien ikke er godt nok forberedt skulle det skje en alvorlig hendelse på norsk sokkel som medfører et stort langvarig oljeutslipp. Økt aktivitet over større områder både lenger nord og nærmere kysten, samt et stadig økende antall operatører øker behovet for at bransjen tar et helhetlig ansvar. Klif stiller spørsmål ved om de samlede beredskapsressursene på sokkelen er tilstrekkelig for å ivareta det faktiske behovet. Klifs bekymring er blant annet knyttet til følgende forhold i nord og kystnært: kort avstand og kort drivtid fra utslipp til sårbare miljøressurser som er vanskelig tilgjengelige for beredskapstiltak lang vei for transport av beredskapsutstyr og utfordringer med bemanning ved et utslippspunkt langt til havs under vanskelige værforhold i mørketid og med islagt farvann ad-hoc løsninger for beredskapsetablering i enkeltsaker, særlig knyttet til leteboringer, som er kostbare og sjelden gir optimal beredskap mangel på tilstrekkelig beredskapskapasitet i noen områder fordi tilgang på ressurser, logistikk og infrastruktur vil sette begrensninger Klif ber derfor om at Norsk olje og gass på vegne av bransjen foretar en samlet gjennomgang av egen kapasitet og robusthet generelt på sokkelen og spesielt kystnært og i nordområdene. Kapasitet og robusthet er knyttet både til rask respons og tilstrekkelig utholdenhet i en mulig aksjon mot akutt forurensning. Vi ber i første omgang om en plan for arbeidet innen 1. juni Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.:

2 Side 2 av 6 Bakgrunn Stortingsmelding nr. 10 om Oppdatering av forvaltningsplanen for det marine miljø i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten ble lagt frem våren Her framgår det at Regjeringens vurdering ut fra dagens kunnskap er at en av hovedutfordringene i perioden fram mot 2020 er håndtering av risiko for akutt forurensning. Regjeringen vil bidra til å øke kunnskapen om effekt av beredskapstiltak. Meldingen viser videre til at beredskapen fortløpende vurderes og at det pågår vurderinger av behovet for å presisere noen av de eksisterende beredskapskravene til operatørselskapene. Klifs kravstilling Klif har ansvaret for å stille krav til petroleumsaktiviteten inkludert krav til beredskap for å beskytte miljøet så langt det er mulig. Ved avgjørelsen av om tillatelse skal gis og ved fastsettelse av vilkår legger vi vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre, jf. forurensningsloven 11. I tillegg baseres våre krav på kapittel 6 om akutt forurensning. Det innebærer at Klif stiller krav om å etablere og drifte en beredskap med bruk av best tilgjengelig teknikker og dimensjonert med utgangspunkt i en miljørisiko- og beredskapsanalyse. Klif stiller normalt spesifikke krav til responstid for første opptakssystem. Det betyr krav til hvor raskt første beredskapsfartøy med lenser og opptaker skal være operativt. Tilsvarende krav stilles til dispergeringssystemer med en gitt (nominell) kapasitet dersom det er aktuelt. Videre stiller vi kapasitetskrav til gjennomføring av en aksjon på åpent hav og i kyst- og strandsonen der det er aktuelt (for eksempel et tilstrekkelig system av fartøy, lenser, opptagere, lagerkapasitet og trenet personell for å håndtere en forventet mengde olje). Klif stiller også krav til responstid for å oppdage eventuell akutt forurensning. Muligheten for å gjennomføre en effektiv aksjon er imidlertid begrenset av hva som finnes av best tilgjengelig teknikker. I tillegg har plassering av og mengden utstyr og personell stor betydning. Uansett hvor strenge krav til beredskap Klif stiller er det ingen garanti for at den vil fungere tilfredsstillende under rådende forhold i forbindelse med et reelt akuttutslipp. Det vil alltid være en risiko for at olje likevel vil kunne forurense sårbare områder. Petroleumsvirksomhetens ansvar Petroleumsvirksomheten er ansvarlig for å dimensjonere og etablere sin beredskap, og etterleve kravene til beredskap Klif har gitt i HMS-forskriftene og de enkelte tillatelsene til drift av faste installasjoner og lete- og produksjonsboringer. Dette er forankret i forurensningsloven og bransjen har valgt å ivareta deler av sin beredskapsplikt gjennom Norsk Oljevernforening For Operatørselskap (NOFO). Dimensjonering, organisering og drift av beredskapen skal baseres på et best mulig kunnskapsgrunnlag. Med kunnskapsgrunnlag mener vi i denne sammenhengen oppdatert kunnskap om:

3 Side 3 av 6 miljøsårbarhet (for eksempel sjøfugl, fisk, koraller og svamp) effekt av oljeforurensning og dispergering på ytre miljø strømforhold som påvirker hvor oljen vil spres petroleumsproduktenes forvitringsegenskaper, det vil blant annet si deres fordamping, oppløsning og nedbryting etter utslipp tilgjengelig teknologi og systemer for fjernmåling (systemer for å oppdage akutt utslipp på sjø) mulige tiltak som reduserer konsekvensene av et utslipp, herunder o systemer/utstyr for mekanisk oppsamling på åpent hav og kyst og strandsonen (lenser, opptakere og fartøy) o systemer/utstyr for kjemisk dispergering hvilken kapasitet disse tiltakene vil ha gitt ulike petroleumsprodukter og ulike værforhold aksjonering i arktiske strøk og islagte farvann I praksis stiller vi ikke spesifikke beredskapskrav for et "worst case" scenario når det gjelder størrelse og varighet på et mulig oljeutslipp. Dette fordi det er svært lite sannsynlig at det skal skje utslipp av en slik størrelse og det er dermed ut fra kost-nytte vurderinger ikke rimelig å stille spesifikke beredskapskrav basert på dette. Det er imidlertid viktig å understreke at det er operatøren som har ansvaret for å håndtere alle hendelser som kan oppstå under deres aktivitet, også de ekstremt store med veldig lav sannsynlighet. Klif har også i et par tilfeller ved kystnær aktivitet stilt krav om at det skal foreligge en plan for opptrapping av beredskapen ved hjelp av egne og andres beredskapsressurser dersom en "worst case" situasjon inntrer. Klif er kjent med det pågående arbeidet mellom Kystverket og Norsk olje og gass knyttet til samhandling ved ekstreme hendelser. Klif tar utgangspunkt i at det er operatørene som har beredskapsplikt og aksjonsplikt uansett størrelse på utslippet, men at staten ved Kystverket kan overta aksjonsansvaret dersom operatøren ikke kan ivareta sin aksjonsplikt. Etter hva vi er kjent med er det foreløpig ikke avklart hvordan offentlige og private beredskapsressurser skal samordnes bedre og hvilken kapasitetsforbedring dette kan innebære. Utfordringer for beredskapen Nordområdene Klif mener at det er to klare utfordringer for beredskapen i nord. For det første vil det i noen kystnære områder være svært kort avstand og kort drivtid fra utslipp til sårbare miljøressurser som er vanskelig tilgjengelige for beredskapstiltak. For det andre vil det i noen områder kunne være lang vei for transport av beredskapsutstyr. I disse områdene vil det også være utfordringer knyttet til bemanning ved et utslippspunkt langt til havs under vanskelige værforhold i mørketid og med islagt farvann.

4 Side 4 av 6 Vi ser også utfordringer med at beredskapsetableringen tilknyttet den enkelte leteboring er midlertidig og knyttet til den tiden leteboringen varer. Etter vår vurdering ville det både gi bedre beredskap og trolig også redusere totalkostnadene dersom det ble etablert et mer helhetlig og permanent beredskapssystem i området. Så langt har kun gassfeltet Snøhvitfeltet vært i regulær drift i Barentshavet, mens produksjonsboringen på oljefeltet Goliat startet opp høsten Eni har gjort en omfattende jobb med beredskapsetableringen for Goliat. Aktiviteten i Barentshavet er økende. Det er gjort flere funn de senere år og dette øker behovet for å se på det totale beredskapsbehovet i området i et mer langsiktig perspektiv. Kystnær beredskap Ved kystnære aktiviteter er behovet stort for å samle opp eventuelle utslipp raskt og før det treffer sårbare ressurser i kystområder. Rask respons stiller store krav til en effektiv og god samordning mellom de ulike aktørene (kommunal beredskap (IUA), Kystverket og operatør). Det er utfordrende å dimensjonere beredskapen riktig i kystnære områder. Det mangler i dag omforente metoder for vurdering og dimensjonering av beredskapsbehov i kyst- og strandsonen. Vi er kjent med at bransjen jobber med dette. Den norske kysten er svært variert og det er store forskjeller fra sted til sted med tanke på hvilken type utstyr som er egnet og mest effektiv og hvilke bekjempelsesstrategier som er mulige. Det er videre relevant å vurdere om det i noen områder vil være vanskelig å bygge ut tilstrekkelig beredskapskapasitet fordi tilgang på ressurser, logistikk og infrastruktur vil sette begrensninger. Personell ved en aksjon skal ha fått opplæring, de må fraktes ut og inn av de ulike strandområdene, det må være vei, kai eller mulighet for å legge til større båter i nærheten. Vi stiller også spørsmål ved om det er nok egnede beredskapsressurser og om bransjen baserer seg for mye på det offentlige. Mange nye aktører og stor geografisk spredning Aktiviteten på norsk sokkel er for tiden høy og nyere funn og omfattende nye utlysninger tilsier at dette aktivitetsnivået vil vedvare. Samtidig øker den geografiske spredningen av samtidige aktiviteter. Det er i dag ca. 40 operatører på norsk sokkel. Det har vært en stor økning i antallet, sammenlignet med bare for noen få år siden. Mange av de nye operatørene er små på norsk sokkel og har små organisasjoner i Norge. De baserer seg mye på konsulentbistand. Vi stiller spørsmålstegn ved disse organisasjonenes kapasitet og kompetanse til å håndtere en stor og langvarig hendelse. Klif ser også at overgangen fra oljeproduksjon til gassproduksjon ikke har inntruffet i forventet grad og at vi fortsatt har oljefelt med høy produktivitet og tilsvarende høye potensielle utblåsningsrater.

5 Side 5 av 6 Resultater fra og oppfølging av Klifs tilsyn Klif har avdekket alvorlige brudd på kravene til beredskap på flere av våre tilsyn de siste årene som gir grunn til bekymring. De konkrete avvikene er i stor grad knyttet til mangelfull dokumentasjon på at beredskapen er tilstrekkelig. Det er gjort en betydelig innsats av de aktuelle operatørene for å lukke avvik, men Klif frykter at de funn vi har gjort på våre tilsyn ikke er enkeltstående tilfeller. Det kan derfor være behov for at bransjen som helhet gjennomgår sin etterlevelse av beredskapskrav både når det gjelder dokumentasjon og den systematiske oppfølgingen. Det er vanskelig å trekke en konklusjon om at beredskapen er for dårlig basert på mangelfull dokumentasjon, men verken operatørene eller Klif kan leve med at det er så stor usikkerhet knyttet til dette. Behov for en samlet innsats Det er over tid gjennomført mye bra arbeid hos operatørene, og i NOFO, for å styrke beredskapen mot akutt forurensning. Eksempler på forbedringer er bruk av høyviskositets oljeopptaker, høyhastighetslenser, nye fjernmålingssystemer og beslutningssystemer for dispergering. Med nye utfordringer og betydelig usikkerhet knyttet til dagens samlede beredskapsnivå er det imidlertid behov for en grundig gjennomgang av operatørenes samlede beredskap, særlig kystnært og i nordområdene. Klif mener det trengs mer helhetlige og permanente beredskapsløsninger, blant annet for å unngå ad-hoc løsninger i enkeltsaker, særlig knyttet til leteboringer. Slike kortsiktige løsninger gir sjelden optimal beredskap og blir ofte unødig kostbare. Den forventede fremtidige økte aktiviteten styrker dette behovet. Beredskapssamarbeid selskapene imellom er en viktig forutsetning for den enkelte operatørs beredskapsetablering. Klif er bekymret for at bransjen ikke er godt nok forberedt skulle det skje en alvorlig hendelse på norsk sokkel som medfører et stort, langvarig oljeutslipp. Og vi stiller spørsmål ved om de samlede beredskapsressursene på sokkelen er tilstrekkelig for å ivareta det faktiske behovet. Denne usikkerheten må håndteres og resultatet kan være at den samlede kapasiteten må styrkes. Vi mener det er behov for at Norsk olje og gass på vegne av bransjen foretar en samlet gjennomgang av egen kapasitet og robusthet generelt på sokkelen og spesielt kystnært og i nordområdene. Kapasitet og robusthet er knyttet både til rask respons og tilstrekkelig utholdenhet i en mulig aksjon mot akutt forurensning. Dette gjelder også for fremtidig aktivitet. Dersom en slik gjennomgang viser behov for styrking av beredskapen, bør det utarbeides en tidfestet plan for å bringe beredskapen opp på et riktig nivå. Vi mener det vil være hensiktsmessig at dere utarbeider en tidfestet plan for hvordan arbeidet skal gjennomføres. Vi ber om et utkast til en slik plan innen 1. juni Basert på en slik plan bør vi ha et møte for å avstemme forventningene.

6 Side 6 av 6 Vi har forventninger til at dette viktige arbeidet prioriteres av bransjen i 2013, både på tross av og på grunn av et ellers høyt aktivitetsnivå. Med hilsen Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Ellen Hambro direktør Signe Nåmdal avdelingsdirektør Kopi til: Kystverkets beredskapsavdeling NOFO