Rapport forvaltningsrevisjon Dokumenthåndtering og saksbehandling Midtre Gauldal kommune

Transkript

1 Rapport forvaltningsrevisjon Dokumenthåndtering og saksbehandling Midtre Gauldal kommune År 2006

2 Innholdsfortegnelse side 1 SAMMENDRAG INNLEDNING BAKGRUNN FOR PROSJEKTET HØRING PROBLEMSTILLING, REVISJONSKRITERIER OG METODE PROBLEMSTILLING METODE GJENNOMFØRING AVGRENSNINGER AV PROSJEKTET REVISORS FUNN OG VURDERINGER KOMMUNENS REGISTRERINGSSYSTEM OG ARKIVORDNING REGISTRERING AV INNKOMNE SAKER RESTANSEOPPFØLGING REVISORS KONKLUSJON KILDER Orkanger, 27. januar 2006 Inger Johanne Flønes Oppdragsansvarlig revisor Revisjon Midt-Norge IKS Side 2 av 2

3 1 SAMMENDRAG Dette prosjektet er en kartlegging av hvordan utvalgte områder innen kommunens 3 sektorer samt rådmannens stab håndterer dokumenter og saksbehandling. I dette ligger også at revisor har sett på arkivering og praktisering av arkivloven. Revisor har foretatt informasjonsinnhenting fra et utvalg ansatte ved rådmannens stab, lønn- og personalavdelingen, helsesenteret, sosialavdelingen, kultur- og opplæringskontoret samt avdeling for landbruk, næring og teknikk. Dette er personer som har kontorstøttefunksjoner og/eller er saksbehandlere/ledere. Revisor har også sett på arkivjournaler og restanselister. Rapporten konkluderer med at revisor påviser positive forhold ved dokumenthåndteringen og saksbehandlingen, samt områder hvor det er forbedringspotensiale. Det er tre forhold som kan forbedres: Det ene er en oppdatert arkivplan, det andre er forvaltningens bruk av foreløpig svar/og eventuelt forsinkelsesmelding, og det tredje er at restanselistene inneholder restanser som burde vært avskrevet. Kommunens ledelse er oppmerksom på svakhetene i dokumenthåndteringen og i forbindelse med overgang til oppgradert saksbehandlingssystem og prosjektarbeid med målsetting å utarbeide arkivplan samt etablere sentralt elektronisk arkiv fra og med , vil områdene i dokumenthåndteringen bli ivaretatt. Det er imidlertid nødvendig med tilstrekkelig opplæring. De forbedringspotensialer som undersøkelsen har påvist bør hensyntas i prosjektarbeidet. Når det gjelder saksbehandlingsregler/bruken av foreløpig svar og/eller forsinkelsesmelding bør kommunens ansatte i enkelte sektorer forbedre sine rutiner på dette området. 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn for prosjektet Kontrollutvalget har i møte i sak 14/05 vedtatt prosjekt i forvaltningsrevisjon. Revisjonen har i samsvar med kontrollutvalgets bestilling undersøkt nærmere om hvordan kommunen håndterer dokumenter og saksbehandling. Kontrollutvalget ønsket at prosjektet skal omfatte de 3 sektorene samt rådmannens stab, og at en også bør se på arkivering og praktisering av arkivloven. Utgangspunktet for saksbehandlingen er at saker skal forberedes og avgjøres i forvaltningen uten ugrunnet opphold. Dette følger av forvaltningsloven10. februar a første ledd samt alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Den tid som går med til å ferdigbehandle en sak, vil avhenge av flere forhold, bl.a. sakens omfang og art, samt arbeidsbelastningen og de ressurser som står til disposisjon i vedkommende forvaltningsorgan. Arkivloven av nr. 126, 1 og 6 slår fast at offentlige organer plikter å ha et arkiv, og at arkivet er innrettet slik at dokumenter er sikret som informasjonskilder både for samtid og ettertid. For øvrig er detaljbestemmelsene hjemlet i forskrifter til arkivloven. Offentlighetsloven stiller krav om at det skal føres journal i henhold til bestemmelsene i arkivloven. 2.2 Høring Foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen den Rådmannens svar foreligger i brev av Kommunen finner at revisors konklusjon er sammenfallende med Revisjon Midt-Norge IKS Side 3 av 3

4 kommunens egen oppfatning av fungerende områder og forbedringspotensiale. Kommunen ønsker også å tilkjennegi at rapporten gir dem et godt grunnlag for videre arbeid med dokumenthåndtering og saksbehandling. 3 PROBLEMSTILLING, REVISJONSKRITERIER OG METODE 3.1 Problemstilling På bakgrunn av opplysningene framkommet i kapittel 2.1 har vi valgt å undersøke følgende problemstilling: Hvordan ivaretas krav til dokumenthåndtering og saksbehandling? Revisjonskriterier Vi har sett på hva arkivloven og forvaltningsloven stiller som krav på området, samt kommuneinterne retningslinjer og om ansatte har tilstrekkelig kunnskap om registreringssystemet. De gjeldende revisjonskriteriene blir presentert innledningsvis i pkt. 5.1,5.2 og 5.3. Problemstillingen belyses ved hjelp av følgende revisjonskriterier: Kommunens registreringssystem og arkivordning, registrering av innkomne saker og restanseoppfølging. 3.2 Metode For å svare på problemstillingen har revisor foretatt informasjonsinnhenting fra et utvalg ansatte ved rådmannens stab, lønn- og personalavdelingen, helsesenteret, sosialavdelingen, kultur- og opplæringskontoret samt avdeling for landbruk, næring og teknikk. Dette er personer som har kontorstøttefunksjoner og/eller er saksbehandlere/ledere. Informasjonen er verifisert av de utvalgte ansatte. Revisor har innhentet restanselister fra alle avdelinger ovenfor med unntak av helsesenteret. Restanselister er kjørt ut fra saksbehandlersystemet Forum Winsak. Helsesenteret benytter ikke Forum Winsak, men fagprogrammet Gerica. Revisor har fra de reviderte enheter innhentet offisiell postlister som viser inngående saker i kommunen registrert i Forum Winsak i tidsrommet 1. september til 1. oktober Helsesenteret har egen papirjournal som er innhentet for det samme tidsrommet. 3.3 Gjennomføring Oppdragsansvarlig revisor for prosjektet er Inger Johanne Flønes 3.4 Avgrensninger av prosjektet Prosjektet er utarbeidet høsten Undersøkelsen har vært rettet mot formelle forhold og rutiner i selve saksgangen og dokumentflyten, og ikke mot faglige vurderinger i saksbehandlingen. Dette gjenspeiles også at det er bestemmelser i forvaltningsloven som det har vært interessant å se oppfølgingen av ikke særlovene som omfatter de respektive sektorers faglige arbeid. Revisor har sett på restanselistene, men har ikke gått inn i sakene for vurdere faktisk saksbehandlingstid. Revisjon Midt-Norge IKS Side 4 av 4

5 4 REVISORS FUNN OG VURDERINGER 4.1 Kommunens registreringssystem og arkivordning Revisjonskriterier Arkivloven av nr. 126, 1 og 6 slår fast at offentlige organer plikter å ha et arkiv, og at arkivet er innrettet slik at dokumenter er sikret som informasjonskilder både for samtid og ettertid. For øvrig er detaljbestemmelsene hjemlet i forskrifter til arkivloven. Offentlighetsloven stiller forøvrig krav om at det skal føres journal i henhold til bestemmelsene i arkivloven. Forskriften om arkiv legger under henvisning til kommunelovens 23 det praktiske og reelle ansvar for arkivområdet til administrasjonssjefen. Videre skal arbeidet som hovedregel utføres av en egen enhet (en arkivtjeneste), felles for hele forvaltningsorganet, under ledelse av en arkivansvarlig. Forskriften legger videre føringer på at dagligarkivet (det aktive arkivet) skal være sentralisert så langt dette er praktisk mulig. Forskriftens bestemmelser om bl.a. journal og behandling av post og saksdokument legger føringer på dokumenthåndteringen (Forskriften av nr. 1193, 1-1, 2-1 til 2-4 samt 2-6 ff og 3-1 ff.) Det finnes for øvrig en rekke spesialbestemmelser som regulerer offentlig saksbehandling og krav til arkivering av dokumenter. Eksempler på slike er personregisterloven, pliktavleveringsloven, kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Vi velger imidlertid ikke å gå nærmere inn på disse lovene her Revisors funn Generelt Rådmannens stab gir tilbakemelding om at Midtre Gauldal kommune benytter Forum Winsak som registreringssystem og saksbehandlingssystem. Noen hovedområder i kommunen har egne fagprogrammer som Gerica (Helsesenteret), Humanus og Familia (sosialkontoret). Det er opplyst at Forum Winsak ble tatt i bruk i Det ble da gjennomført omfattende opplæring av saksbehandlere. Det viser seg likevel at kunnskapen ikke er god nok. Et eksempel på det er avskriving av ferdige saker. Internopplæringen foregår i hovedsak innen de ulike sektorene. Rådmannens stab opplyser at kommunen ikke har fellesarkiv og arkivene er spredt utover på avdelingene. Ingen av avdelingene har en oppdatert arkivplan å støtte seg til. I forbindelse med overgang til oppgradert saksbehandlingssystem er det nå iverksatt prosjektarbeid med målsetting å utarbeide arkivplan samt etablere sentralt elektronisk arkiv fra og med Kommunen er medlem av Interkommunalt arkiv Trøndelag IKS som også har depotansvaret. Dora blir lagringsplass for gamle arkiv. En person er kontaktperson for kommunen utad vedrørende arkiv. Videre har en på hver avdeling på rådhuset en arkivansvarlig som samarbeider i en kontorstøttegruppe. Helsesenteret Saksbehandlingsrutiner for institusjonsopphold og ved tildeling av praktisk bistand i hjemmet har vært på plass i mange år, men det er først i 2005 at saksbehandling via Gerica ble Revisjon Midt-Norge IKS Side 5 av 5

6 tatt i bruk. Gerica er ustabilt og helsesenteret venter på at nødvendig maskinvare skal installeres. Den delen av Gerica som inneholder vedtak og saksbehandling er tatt i bruk. Saksbehandlere som bruker Gerica er leder hjemmesykepleien, leder hjemmetjenesten/hjemmebaserte tjenester og leder helsesenteret. Forum Winsak benyttes ikke. Sektorsjef Helse og omsorg får papirversjon dersom saker som behandles i Gerica skal behandles politisk. Det bygges opp et arkiv sammen med hjemmebaserte tjenester og 3 institusjoner. Det arbeides med å løse dette praktisk. Kommunen har ikke budbringertjeneste og en mulig løsning er at hjemmetjenesten tar med posten. Målet er å ha en journal pr. pasient. Alle pasientjournaler skal arkiveres. Hovedjournalen skal ligge i arkivet. Deljournal er arbeidsjournal. Det er et arbeidsarkiv ute på avdelingene. Ved fjerning av journal skal blindjournal settes inn. Helsesenteret har avtale med Dora om at dødsarkiv skal lagres der. Arbeidet med dette ble påbegynt i sommer. Rådmannskontoret Rådmannskontoret har et eget arkiv, dagligarkiv og mellomarkiv på avdelingen og fjernarkiv i kjelleren. Arkivarbeidet foregår delvis ved dugnadsarbeid ved at en etter hver valgperiode foretar en opprydning og overføring av saker mellom de ulike arkivene. Lønns- og personalkontoret Lønns- og personalavdelingen har eget personalarkiv. Personalleder har gjennomført nødvendig opprydningsarbeid i arkivet. Det har også blitt satt lås på arkivskap. Kultur- og opplæringskontoret (KO) Det er fremdeles to farger på saksmappene fra tiden før omorganiseringen. Det opprettes fysisk mappe i arkivet. Den legges i arkivet når den er ferdigbehandlet. Arkivet er oversiktlig og de opplyser at de har gode arkivrutiner. Landbruk-næring og teknikk (LNT) LNT har to arkiv på avdelingen, ett for teknisk og ett for landbruk. Dette henger sammen med den tidligere organiseringen. Merkantil avdeling har ansvaret for arkivet. Det brukes tid på å lete opp mapper. At det er flere brukere av arkivet er et problem. Forum Winsak kan fange opp hvor saken er men det brukes for dårlig.. Saksbehandlerne har dårlig kunnskap om FW. Sosialavdelingen Sosialavdelingen har egne adskilte arkiv for h.h.v barnevern og sosialtjeneste. Saker som registreres i FW har eget arkiv adskilt fra disse to Revisors vurdering Det er innledningsvis beskrevet at arkivloven med forskrifter stiller krav til hvordan arkivet er organisert. Kommunen har iverksatt arbeidet med å tilrettelegge for felles arkiv. En ny arkivplan vil bli et viktig dokument i kommunens nye arkivordning, og kommunen vil dermed overholde arkivlovens bestemmelser på dette området. Sosialkontoret og helsesenteret har egne arkivordninger og egne saksbehandlingssystem, herunder registreringssystem. Revisor har ikke etterspurt fra kommunen om det nye arkivsystemet medfører endringer i disse sektorene. Revisjon Midt-Norge IKS Side 6 av 6

7 Arkivplanen skal inneholde en fullstendig og ajourført oversikt over de systemene som blir benyttet i journalføring og eventuelle andre former for registrering av saksdokument. De nye registreringsrutiner vil medføre endrede rutiner og registreringssystemet skal oppgraderes. Dette er et omfattende arbeid og opplæring blir viktig. Revisor berører dette senere i rapporten. Gerica er ikke ferdig installert på helsesenteret. Fra skal det rapporteres i IPLOS som er et nytt pasientregister. Gerica skal håndtere dette slik at det er viktig at nødvendig maskinvare er installert. 4.2 Registrering av innkomne saker Revisjonskriterier Krav til journal og elektroniske arkivsystem er omtalt i forskrift om offentlig arkiv kap II del B. Et offentlig organ skal ha en eller flere journaler for registrering av dokument i de sakene organet oppretter. I journalen skal en registrere alle inngående og utgående dokument som etter offentlighetsloven 2 og 3 må regnes som saksdokument for organet, dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som informasjon. Journaler skal føres elektronisk eller på papir. Dersom journalen inngår i et elektronisk arkiv- eller saksbehandlingssystem, skal en på en enkel måte kunne hente ut og gjøre tilgjengelig de journalopplysningene som allmennheten har krav på å få innsyn i. ( 2-6) Det er ovenfor nevnt at arkivplanen skal inneholde en fullstendig og ajourført oversikt over de systemene som blir benyttet til journalføring og eventuelle andre former for registrering av saksdokument. Det er også nevnt viktigheten av at arkivplanen er ajourført. Innføring i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, eller som ellers kan unntas fra offentlig innsyn etter 5 eller 6 i offentlighetsloven. Ved registrering av dokument skal en føre inn følgende: a) journalføringsdato b) saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journaler) c) sender og/eller mottaker d) opplysninger om sak, innhold eller emne, d) dokumentets dato I tillegg skal journalen inneholde arkivkode (etter arkivnøkkelen), ekspedisjons-eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte. ( 2-7, 1. og 2. ledd) Ved journalføring på papir må en se til at journalen inneholder de opplysningene som kreves, jf. 2-7 første og andre ledd. Statlige organ bør nytte en av statens fellesblanketter. ( 2-8) Kommunen har fastsatt interne krav for saksbehandlingen. Kommunestyret vedtok som sak 4/95 Mål og retningslinjer for saksbehandlingen i Midtre Gauldal kommune. Dokumentet skal bl.a ivareta registreringen i journalsystemet, operative målsetninger som svarfrist på saker, rutiner for foreløpig svar, saksbehandlers ansvar mht oppfølging osv. Revisjon Midt-Norge IKS Side 7 av 7

8 Utgangspunktet for saksbehandlingen er at saker skal forberedes og avgjøres i forvaltningen uten ugrunnet opphold. Dette følger av forvaltningsloven10. februar a første ledd samt alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Den tid som går med til å ferdigbehandle en sak, vil avhenge av flere forhold, bl.a. sakens omfang og art, samt arbeidsbelastningen og de ressurser som står til disposisjon i vedkommende forvaltningsorgan. Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretning om dette med angivelse av grunnen, og så vidt mulig også meddeles når svar kan ventes, jf. forvaltningsloven 11 a annet ledd. I saker som gjelder enkeltvedtak er det satt en uttrykkelig tidsfrist for å sende foreløpig svar. Foreløpig svar skal sendes dersom «en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt», jf. 11 a tredje ledd. Svikt i forvaltningsorganets rutiner for registrering av innkomne saker og/eller for restanseoppfølging, fører lett til «ugrunnet opphold» i saksbehandlingstiden, jf. forvaltningsloven 11 a første ledd. I forvaltningsloven 11 b er Kongen gitt hjemmel til å vedta forskrift som fastsetter frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak samt forskrift med nærmere regler om beregning av fristene. I forskrift 8. september 2000 nr. 899 om beregning av saksbehandlingsfrister er det gitt regler om hvordan svarfristene skal beregnes. Det er foreløpig ikke, med hjemmel i forvaltningsloven 11 b, gitt forskrift om frister for forvaltningens saksbehandling. Det ble i 2003 innført tidsfrister i byggesaksbehandlingen på flere områder enn tidligere. Det fremgår av kommunens interne krav for saksbehandlingen i pkt 3.0 til 3.2: Innbyggerne/andre skal i saker som administrasjonen har fullmakt til å løse/avgjøre - ha svar normalt senest innen to uker. Unntatt er saker som av forvaltningsmessige grunner f.eks er underlagt høringsfrister m.m. Alle inngående saker som ikke kan løses innen to uker skal avkvitteres med foreløpig svar i forvaltningssak eller tilsvarende. Innbyggerne/andre skal i saker som krever politisk behandling i ett ledd ha svar senest innen to måneder. Unntatt er saker som er underlagt høringsfrister m.m Revisors funn Helsesenteret Helsesenteret er under oppbygging på det meste når det gjelder postrutiner. Tidligere var det pleie- og omsorgsleder som fordelte posten. Mottak av post, registrering av post og behandling av post er sammen med hjemmebaserte tjenester. Søknader om plasser på sykehjemmet og i institusjon kommer til leder ved helsesenteret da hun er inntaksleder. Posten sendes til merkantil ansatt i hjemmebaserte tjenester som ordner søknadene i mapper. Leder får søknadene tilbake i mapper. Posten registreres manuelt i papirbasert journal. Det er ifølge leder ikke elektronisk registrering av post i Gerica. Slike saker registreres ikke i Forum Winsak. Det benyttes ikke egne standardblanketter ved den papirbaserte postregistreringen. Det har vært ønskelig med et elektronisk registreringssystem i slike saker for å bedre rutinene for mottak av post. Revisjon Midt-Norge IKS Side 8 av 8

9 Saksbehandlingen foregår både etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. Det er ca en ukes saksbehandlingstid på søknader om sykehjemsplasser. I sommer ble det sendt ut noen foreløpige svar om forventet avgjørelse av søknaden. Dette pga ferieavviklingen. Det ligger ikke maler inne i Gerica. Leder har derfor laget egne maler som henviser til forvaltningslovens bestemmelser på området. Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag har i tilsynsrapport datert påpekt at vedtak i hjemmesykepleien er mangelfull. Bare nye brukere av hjemmesykepleie får vedtak. Hjemmesykepleien er i gang med å ajourføre vedtaksarkivet sitt. Revisor har innhentet postlister for inngående post i perioden 1.sept.-1.okt Disse er ført manuelt. Det er ikke benyttet standardskjema/blankett. Leder opplyser at de er i støpeskjeen for alle merkantile rutiner, dette gjelder også rutiner for registrering av inngående post. De er klar over at de har igjen mye før systemet er oppe og går, men at de har så vidt begynt. Skjema for postregistreringen har rubrikk for dato/år, registreringsnr, fra hvem, hva saken gjelder og saksbehandler. Det fremgår ikke om saken er unntatt offentlighet. Rådmannskontoret I utgangspunktet postregistrerer servicetorget for rådmannskontoret og delvis lønns- og personalkontoret. Enkelte saker blir og registrert av den enkelte saksbehandler, f.eks saksforhold som kommer over mailsystemet. Kommunen har i reglement for Mål og retningslinjer for saksbehandlingen i Midtre Gauldal kommune vedtatt 1995 beskrevet bl.a operative målsettinger om svarfrist på saker (2 uker hvor administrasjonen har fullmakt til å fatte beslutning), rutiner for foreløpig svar, saksbehandlers ansvar mht. saksoppfølging osv. Ifølge dem selv klarer de ikke å oppfylle disse målsettingene til enhver tid. Når det gjelder bruken av foreløpig svar og forsinkelsesmelding så er det lite brukt selv om noen saksbehandlere gjør det. Revisor har innhentet postlister for inngående post i perioden 1.sept.-1.okt Disse er skrevet ut fra Forum Winsak Lønns- og personalkontoret Det er opplyst at fra 1. mars 2005 ble sakene som tilhører avdelingen postregistrert og registrert i Forum Winsak av Servicetorget. Sakene stemples i lønns- og personalavdelingen. E-post registreres og behandles på samme måte. Saksbehandlingen er knyttet til søknader om jobb, permisjon og svangerskapspermisjon. Avdelingen avgjør permisjonssøknader som ikke er delegert til enhetene. Myndighet til å avgjøre permisjon er nedfelt i permisjonsreglementet. Det er ikke mye saksbehandling på lønnsområdet. Registrerer bilag som kommer inn. Ved jobbsøknader blir søknadsliste utarbeid etter at søknadsfristen er gått ut. Det kjøres ut søkerliste fra Forum Winsak. Det opprettes saksmappe på hver ledig stilling som får et Id.nr. Leder har innført ny rutine ved at det sendes ut foreløpig svar til søkerne og angir forventet saksbehandlingstid. Det blir ganske mange saker i løpet av året. I medio oktober er det ferdigbehandlet vel 50 saker og det er ca 20 under behandling. Revisjon Midt-Norge IKS Side 9 av 9

10 Innkalling til intervju skjer som regel skriftlig. Ved enighet med tillitsvalgte skrives ansettelsesbrev som sendes ut med svarfrist. Saken er ikke ferdigbehandlet før vedkommende har takket ja til jobben. Alle søkere får svar på søknaden. Leder ser på rutinene for saksbehandlingen ved svangerskapspermisjonene. Rutinene er nedfelt i HTA. Alle permisjonssøknader får svar. Det er opplyst at avdelingen ikke kjører offisiell postliste, bare søkerlister. Kultur- og opplæringskontoret (KO) Posten stemples på kontoret og føres inn i Forum Winsak. Leder ser igjennom posten og fordeler den til 4 saksbehandlere. De fleste sakene behandles administrativt. Delegerte saker saksbehandles som hovedregel innen 3 uker og det sendes derfor ikke ut foreløpig svar. Det ligger imidlertid standardformular for foreløpig svar i Forum Winsak. Saker som skal til politisk behandling avgjøres i hovedutvalget 1 gang pr. mnd. Det sendes ikke foreløpig svar da saken behandles og svar utstedes (i verste fall) ca 1 mnd etter at den er innkommet. Revisor har innhentet postlister for inngående post i perioden 1.sept.-1.okt Disse er skrevet ut fra Forum Winsak. Landbruk-næring og teknikk (LNT) Det er opplyst fra kontorleder at posten hentes hver dag. Den åpnes og stemples inn. Det opprettes postmappe som alle kan se igjennom. Senest dagen etter skal posten være registrert i Forum Winsak. Ved denne postregistreringen settes det på saksbehandler og posten fordeles på hver enkelt. Når saksbehandler har skrevet saken sendes den ut av merkantilt personale. For teknisk og landbruk er postføringene adskilt. Det opplyses at saksbehandlerne er blitt flinkere til å bruke foreløpig svar ved utsendelse, men at de fremdeles er generelt for dårlig til dette. Saksbehandlingen ved byggesaker er slik at saksbehandler ser igjennom dokumentene for å se om alle dokumenter er på plass. Dersom dokumentene er i saken kjøres ut regning som grunnlag for faktura. Søker får samtidig ei foreløpig melding om at saken blir behandlet når regningen er betalt. Byggesaker og fradelingssaker går vanligvis greit mht. forhåndsmelding. Reguleringssaker skal opp i LNT-utvalget. Dette er en prosess hvor søkeren er i muntlig dialog med saksbehandler. Søkeren blir orientert muntlig om saksbehandlingstid. Ved enkeltsaker som f.eks søknad om skogsvei, veihumper og trafikkmelding skal saksbehandler sende ut foreløpig melding. Sakene følges opp av den enkelte saksbehandler. På enkelte saksområder er det lang saksbehandlingstid. I de fleste tilfeller er publikum klar over at det er lang saksbehandlingstid. Det er ikke rutine for at det sendes ut nye foreløpige svar om ny saksbehandlingstid. Revisor har innhentet postlister for inngående post i perioden 1.sept.-1.okt Disse er skrevet ut fra Forum Winsak. Sosialavdelingen Revisjon Midt-Norge IKS Side 10 av 10

11 Det er opplyst at posten sorteres ved servicekontoret. Merkantilt ansatt henter posten samme dag og åpner den. Den registreres og fordeles samme dag til saksbehandlerne. Hvem som skal påføres som saksbehandler gjør merkantilt ansatt etter egen kunnskap om sak og saksbehandlere. Det etterlyses bedre rutiner vedrørende dette da det av og til er usikkert hvem som skal påføres som riktig saksbehandler. Som nevnt ovenfor så registreres posten i 3 forskjellige saksbehandlingssystem. Ifølge dem selv er det viktig at posten blir journalført. Det hender at det kommer inn post som ikke blir journalført. Årsaken til dette er at posten av enkelte på avdelingen tas ut av postmappa før den journalføres. Dette er en rutinesvikt som ikke skal forekomme da journalføringen og registreringen av inn og utgående dokumenter ikke blir fullstendig. Det kjøres postlister fra programmene hver dag. Alle utgående brev tas det kopi av hver dag slik at alle brev finnes i ekspedisjonen, men brev som ikke er registrert og opprettet i FW blir ikke registrert. Det er opplyst at det er et generelt inntrykk at reduseringen av kontorlederstillingen har ført til dårligere merkantile rutiner. Alle innkomne saker etter sosialtjenesteloven fordeles hver mandag. Alle innkomne saker etter barneverntjenesteloven fordeles hver tirsdag eller oftere. Sosialleder godkjenner og leser sakene. Brukerne av avdelingens tjenester etter sosialtjenesteloven og barnevernloven blir informert om når saken avgjøres. I sosiale saker er det heller et spørsmål om de er for raske i saksbehandlingen ved at vedtak treffes for hurtig. Kommunikasjonen og informasjonen til brukerne foregår mye muntlig på sosialkontoret. Barnevernssaker har sine frister etter barnevernloven som må følges. Det er helt klare frister og rutiner. Fagprogrammet Familia varsler fra mht frister. Saksbehandlingen etter sosialtjenesteloven foregår hovedsakelig etter kap. 5 Økonomisk stønad. Sakens art tilsier en kort saksbehandlingstid. Kommunen har klientutvalg for sosiale saker. Sosialleder bruker Forum Winsak svært lite. Saker som skal avgjøres politisk skriver hun teksten på og oversender hovedutvalgssekretær for innlegging i Forum Winsak. Saker ved avdelingen som registreres i Forum Winsak er boligfinansieringsordninger (søknad om startlån, boligtilskudd til etablering og boligtilskudd til utbedring/vedlikehold/tilpassing,). Transporttjenester for funksjonshemmede: effektuerer vedtak om reiserett og avslag etter innstilling/vedtak i godkjenningsnemnda. Tiltak for funksjonshemmede: Innvilgelse av parkeringstillatelse for forflytning av funksjonshemmede samt ledsagerbevis. Telefonstøtte. Boligformidling: Opprettelse av leieforhold (vedtak om utleie av leilighet etter at hjemmetjenesten har fattet vedtak omtildeling i hht. lov/forskrift. Saksbehandlingen av tildelingsvedtaket gjøres i Gerica. Det samme forholdet gjelder for trygghetsalarmer. Saksbehandler for de ovennevnte saker i Forum Winsak benytter foreløpig svar når søknaden er mottatt. Dette gjelder selv om det er 14 dagers saksbehandlingstid. Oppgir forventet saksbehandlingstid. Denne kan variere på de forskjellige saksområdene. Revisor har innhentet postlister for inngående post i perioden 1.sept.-1.okt Disse er skrevet ut fra Forum Winsak. Revisjon Midt-Norge IKS Side 11 av 11

12 4.2.3 Revisors vurdering Ut fra funnene ovenfor mener revisor at kommunens journalføring i hovedsak er i samsvar med forskrift om offentlig arkiv. Et unntak er helsesenteret. Revisor anbefaler at dersom det i fremtiden skal benyttes papirbaserte journaler, må statens standardblanketter eller lignende benyttes. Disse ivaretar kravene til journalføring på en bedre måte enn i dag. I forhold til mottak av posten og fordelingen av denne, har kommunen rutiner for dette. Hvorvidt dette blir endret i det nye arkivsystemet gjenstår å se. Opplysningene i de postlister som er innhentet fra Forum Winsak er etter revisors vurdering i samsvar med forskriften om offentlige arkiv 2-7. Hva som er arkivverdige dokumenter av e-post som kommer inn til forvaltningen må avgjøres på vanlig måte, dvs at det etter form eller innhold må regnes som et saksdokument for organet. Arkivverdig e-post skal behandles som ordinær post. Det samme gjelder telefakser, jf. forskriften 3-2. Kommunen har i sine interne retningslinjer for saksbehandlingen stilt krav til at svar skal foreligge innen to uker (ordinære saker) eventuelt at det skal sendes ut foreløpig svar samme dag som saken mottas, hvis ikke 2 ukers fristen nås. Kommunen stiller her langt på vei strengere krav enn forvaltningsloven. Etter loven 11a, 3.ledd er det i saker som er enkeltvedtak ikke nødvendig å sende ut foreløpig svar dersom henvendelsen kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Mange av de avgjørelser som kommunen avgjør i sakene nevnt ovenfor vil være enkeltvedtak. Funnene beskrevet ovenfor viser at kommunen har ulik praksis mht å benytte foreløpig svar. Enkelte sender ut med en gang uansett saksbehandlingtid, andre gjør det ikke selv om de burde ha gjort det. Ifølge dem selv klarer de ikke å oppfylle de interne målsettingene til enhver tid. Når det gjelder bruken av foreløpig svar så er det lite brukt selv om noen saksbehandlere gjør det. Slik det er vist ovenfor er det flere områder hvor det ikke er, eller sjelden er behov for å sende ut foreløpig svar da saksbehandlingstiden er relativ hurtig. Det er adgang til å ha strengere krav enn forvaltningsloven på dette området, men dersom det viser seg at ansatte ikke oppfyller interne målsettinger på området, kan det være spørsmål om hensikten med å ha strengere regler enn forvaltningsloven. 4.3 Restanseoppfølging Revisjonskriterier Av forskrift om arkiv 3-7, 2.ledd fremgår at det til fastsatt tid skal tas ut restanseliste. Krav til avskriving og arkivlegging fremkommer i 3-8: Når behandlingen er avsluttet og svarbrev er ekspedert, skal alle dokumentene i saken tilbake til arkivtjenesten, og det inngående brevet skal avskrives i journalen. I forhold til saksbehandlingsrutiner har sivilombudsmannen gjort undersøkelser på området og erfaringen er at forvaltningens praksis med å sende foreløpig svar, og eventuelt forsinkelsesmelding dersom tidligere angitte svarfrister ikke kan overholdes, i mange tilfeller er utilfredsstillende. Svikt i forvaltningsorganets rutiner for registrering av innkomne saker og/eller for restanseoppfølging. fører lett til «ugrunnet opphold» i saksbehandlingstiden, jf. forvaltningsloven 11 a første ledd. Revisjon Midt-Norge IKS Side 12 av 12

13 Når en sak trekker uforholdsmessig lenge ut, oppleves det også som en trussel mot den enkeltes rettssikkerhet. Det gjelder spesielt hvis forvaltningen ikke orienterer om forventet saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser i fremdriften, jf. forvaltningsloven 11 a annet ledd. Gode rutiner for å sikre forsvarlig fremdrift og orientering om saksbehandlingstid er av stor betydning for tilliten til forvaltningens saksbehandling generelt. Det er derfor viktig at forvaltningen er oppmerksom på at sviktende eller manglende rutiner for oppfølging av at innkomne saker behandles i «tur og orden», kan ha uheldige virkninger for tillitsforholdet mellom forvaltningen og borgerne langt ut over den enkelte sak. Forvaltningsorganenes ledelse og administrasjon må derfor ta sitt ansvar alvorlig også når det gjelder å påse at organet har saksbehandlingsrutiner som sikrer at behandlingstiden og orienteringen om denne i den enkelte sak er i samsvar med forvaltningslovens regler og kravene til god forvaltningsskikk. Der hvor forholdet mellom sakstypene, tilgjengelige ressurser og arbeidsmengde gjør det nødvendig å differensiere og prioritere saksområder og/eller sakstyper, er det også viktig med en løpende vurdering av om den til enhver tid gjeldende prioritering er i overensstemmelse med de alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling Revisors funn Rådmannskontoret Det er opplyst fra rådmannskontoret at Forum Winsak fungerer i forhold til restanselister på følgende måte, og som er felles for all registrering: Inngående dokument blir registrert, og kommer automatisk på restanselisten. Dokumentet kan avskrives (besvares) for eksempel med et utgående skriv. Det inngående dokumentet blir da slettet fra restanselisten. Hvis en saksmappe avsluttes blir alle inngående skriv, som ligger på mappa, slettet fra restanselista. Restanselister sendes saksbehandlerne ca 1 gang pr år. I tillegg kan saksbehandlerne når som helst bruke saksbehandlingssystemet for å få en oversikt over egne restanser. Saksbehandlere, som ønsker det, har fått tilgang til å avslutte saker selv. Øvrige returnerer listene/mappene til arkivansvarlige slik at saker kan avsluttes. Da saksbehandlingssystemet ble tatt i bruk, var de ikke kjent med viktigheten av å avslutte saker. Dette medfører at saker som egentlig er ferdige, fremdeles kan stå på restanselistene. Oppryddingsarbeid har pågått en tid, men fremdeles gjenstår et ganske stort arbeid. Rådmannskontoret gir tilbakemelding om status i følgende områder: Økonomikontoret Har prioritert dette arbeidet i senere tid og har få restanser. IT-kontoret Bruker ikke saksbehandlingssystemet. Lønns- og personalkontoret Viser til revisors funn på området beskrevet nedenfor. Flyktningekontoret Har eget program, men Forum WinSak brukes også. Få restanser Revisjon Midt-Norge IKS Side 13 av 13

14 Revisor har innhentet restanseliste fra rådmannskontoret. Denne omfatter også lønn- og personalavdelingen. Restanselisten omfatter perioden 1997 til august 2005 og er på 32 sider. Lønns- og personalkontoret Det opplyses at det er egen modul for ansettelsessaker i Forum Winsak. Leder avslutter sakene i Forum Winsak. I modulen for ansettelsessaker får en opp et ID-nr på hver enkelt. En får opp for mange gamle søknader dersom ID-nr ikke avsluttes. Dette er problematisk og derfor rydder leder i ID-numrene. Ved registrering i Forum Winsak får hver ledig stilling et Id.nr. På de ansatte opprettes det ei mappe på hver enkelt. Det er disse mappene som ligger under behandling. Disse kommer på restanseliste, men er grei å se for navnet på personen står på mappa. Avdelingen får ikke utnyttet restanselistene i Forum Winsak når mappene over ansatte vises i restanselisten. Kultur- og opplæringskontoret (KO) Det er opplyst at merkantilt ansatt kjører ut 2 restanselister for henholdsvis skole og kultur. Denne blir levert til den enkelte saksbehandler som så kontrollerer om det er ubesvarte brev. Saksbehandler merker av slike saker. Merkantilt ansatt går over arkivet. Først da blir sakene avsluttet i Forum Winsak og sakene avskrives for den enkelte saksbehandler. Restanselisten er det ryddet i slik at den skal være reell. Feilregistrering ved innregistrering kan allikevel føre til at det står saker på restanselista som ikke skal stå der. Dette kan eksempelvis være saker som ikke krever svar eller behandling. Revisor har innhentet adskilte restanselister. På kulturområdet er den eldste restansen i fra januar 2005 og restanselista omfatter 6 saker. På skoleområdet er den eldste restansen i fra februar og lista omfatter 19 saker. Det er opplyst at flere av sakene på lista trolig er ferdigbehandlet men at saksbehandler ikke har rukket å sett igjennom siste restanseliste. Landbruk-næring og teknikk (LNT) Det er opplyst at saksbehandler skal avskrive saken når den er ferdig men dette gjøres sjelden. Ved kjøring av restanselistene i Forum Winsak står både teknisk og landbruk med urealistiske restanselister. Dette skyldes at saksbehandlerne og kontorstøttegruppen ikke hadde nok kunnskap om FW da dette ble innført slik at gamle saker ikke er avskrevet. Sakene er imidlertid avsluttet. Merkantil bruker å gå igjennom restanselistene og rydder opp. Merkantilt ansatte kjører ofte ut restanselistene. Listene leveres til saksbehandlerne som påfører om sakene kan avskrives, eventuelt at de avskriver selv. Det opplyses at LNT er à jour på saker i byggesak og fradeling. Revisor har for LNT innhentet utskrift fra restanseliste for perioden 1997 til august Utskriften omfatter 39 sider. I den samme perioden omfatter restanselista for LNF 10 sider. Sosialavdelingen Det er opplyst at sosialleder godkjenner og leser sakene etter barnevern og sosialtjenesteloven, samt setter sakene som avgjort i systemet (økonomiske saker). Bare leder kan gjøre dette pga utbetalingen. Saksbehandler som benytter Forum Winsak avslutter saken i systemet ved at mappen avsluttes og brev til parten utsendes. Revisjon Midt-Norge IKS Side 14 av 14

15 Det er ikke system i Forum Winsak for å følge opp saker. Saksbehandler som revisor har intervjuet opplyser å ha eget system i hodet mht oppfølging. Forfallsliste benyttes ikke. Det er ikke mye støy på telefonen mht overskridelse av saksbehandlingstid. I forhold til restanselister hadde merkantilt ansatt en runde med opprydding i Forum Winsak våren Restanselisten er ikke reell for saksbehandler som har ansvaret for saker nevnt ovenfor. Saker som en tidligere hadde ansvaret for er overflyttet til Gerica. Disse saker burde vært avsluttet i Forum Winsak. Det ble ved innføringen av Forum Winsak gitt for dårlig/lite opplæring. Dette medfører at saker fremdeles står som ikke avsluttet. Fagprogrammet Familia har eget system for rapportoppfølging. Oppfølging av saker ivaretas gjennom dette. Fagprogrammet Humanus har ikke rapportoppfølging. Det er opp til saksbehandler på saken å følge opp sine saker. Det er gjennomgang av sakene på kontormøtet hver mandag. Revisor har innhentet restanseliste for avdelingen som går fra 1997 og frem til august Utskriften omfatter hele 14 sider av saker. Disse kommer på restanselisten når de ikke er avskrevet i Forum Winsak. Helsesenteret Revisor har ikke innhentet restanseliste for helsesenteret da de ikke benytter Forum Winsak i saksbehandlingen Revisors vurdering Som det er vist i revisjonskriteriene stiller forvaltningsloven krav til saksbehandlingstid. Ny foreløpig melding må sendes ut der forvaltningen ser at tidligere oppgitt saksbehandlingstid ikke kan overholdes. Restanselister kan være et hjelpemiddel for saksbehandleren for å sende ut forsinkelsesmelding. Revisor kan i hovedsak ikke nyttigjøre seg av restanselistene som er utskrevet på flere områder i Forum Winsak. Ved oppstart av prosjektet var det intensjon å måle saksbehandlingstid ut fra restanselisten. Det er flere årsaker til at restanselisten ikke er reell. Det er vist til omorganisering og manglende kunnskap som årsaker. Innen Kultur- og opplæringskontoret er restanselisten imidlertid reell. Fagprogrammet Familia har eget system for rapportoppfølging. Oppfølging av saker ivaretas gjennom dette. Fagprogrammet Humanus har ikke rapportoppfølging. Det er opp til saksbehandler på saken å følge opp sine saker. Det er gjennomgang av sakene på kontormøtet hver mandag. Som det påpekes fra flere hold så vil forholdene i Forum Winsak bedres gjennom det nye saksbehandlingssystemet, men det kreves en bevisstgjøring og opplæring av ansatte i dette systemet. 5 REVISORS KONKLUSJON Denne undersøkelsen er en kartlegging av hvordan utvalgte områder innen kommunens 3 sektorer samt rådmannens stab håndterer dokumenter og saksbehandling. I dette ligger også at revisor har sett på arkivering og praktisering av arkivloven. Revisor har gjennom rapportens funn påvist positive forhold ved dokumenthåndteringen og saksbehandlingen samt områder hvor det er forbedringspotensiale. Revisor vil her trekke fram tre forhold som kan forbedres: Det ene er en oppdatert arkivplan, det andre er forvalt- Revisjon Midt-Norge IKS Side 15 av 15

16 ningens bruk av foreløpig svar/og eventuelt forsinkelsesmelding, og det tredje er at restanselistene inneholder restanser som burde vært avskrevet. Kommunens ledelse er oppmerksom på svakhetene i dokumenthåndteringen og i forbindelse med overgang til oppgradert saksbehandlingssystem og prosjektarbeid med målsetting å utarbeide arkivplan samt etablere sentralt elektronisk arkiv fra og med , vil områdene i dokumenthåndteringen bli ivaretatt. Det er imidlertid nødvendig med tilstrekkelig opplæring. De forbedringspotensialer som undersøkelsen har påvist bør hensyntas i prosjektarbeidet. Når det gjelder saksbehandlingsregler/bruken av foreløpig svar og/eller forsinkelsesmelding bør kommunens ansatte i enkelte sektorer forbedre sine rutiner på dette området. 6 KILDER Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10. februar 1967 Lov om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) av 19. juni nr Lov om arkiv av 04. desember 1992 (arkivloven) Forskrift om offentlige arkiv av 11. desember 1998 nr Sør-Trøndelag fylkeskommune, fylkesrevisjonen forvaltningsrevisjonsrapport. Dokumenthåndtering og saksbehandling i STFK. Revisjon Midt-Norge IKS Side 16 av 16