Innledende kommentarer til driftsbudsjett 2015

Transkript

1 Innledende kommentarer til driftsbudsjett 215 Budsjettet er satt opp i samsvar med KOSTRA inndelingen. Tallene er presentert som netto rammer innenfor hver kostrafunksjon. Rådmannen foreslår å endre praksis på dette området, da økonomistyring i praksis skjer på netto nivå, hvor inntekter og utgifter ses i sammenheng. En full oversikt over tallbudsjettet er gitt etter tekstdelen. For å gi bedre styringsinformasjon er det i eget vedlegg gitt en oversikt over hvordan rådmannen legger opp til å fordele forslag til netto rammer på underliggende områder (underfunksjon). Denne oversikten er i 215 utvidet med en oversikt over hvilke aktiviteter som ligger til de ulike underfunksjonene. Tekstdelen og øvrige oversikter i budsjettet er presentert etter samme sektorinndeling som i årsmeldingen. Etter vedtak i kommunestyret foretas en videre detaljering av budsjettet i hovedutvalgene. Den økonomiske situasjonen Karmøy kommune en lavinntektskommune Karmøy kommune er en lavinntektskommune. De siste årene har skatteinngangen vært i underkant av 9 prosent av landsgjennomsnittet per innbygger, og i 213 var andelen 89,5 prosent. Per august 214 var andelen økt noe til 89,7 prosent. Deler av inntektsulikhetene mellom kommunene jevnes ut. Skatt og netto inntektsutjevning gjør at Karmøy kommune har et inntektsnivå på om lag 96 prosent av landsgjennomsnittet korrigert for beregnet utgiftsbehov. Dette gjør Karmøy til den kommunen i Rogaland med lavest nivå på de frie inntektene (skatt og rammetilskudd). Ved sammenligninger av ressursbruk og tjenestetilbud bør det derfor tas i betraktning at kommunen har mindre ressurser tilgjengelig enn både landsgjennomsnittet, fylket, sammenlignbare kommuner og nabokommunene. Sammenlignbare kommuner er definert som kommunegruppe 13 i Kostra (K13). Dette er store kommuner utenom de fire største byene. Økonomisk bakgrunn Karmøy har gjennom flere år hatt en presset økonomi. Den sterke høykonjunkturen frem til 28 medførte høy vekst i skatte og finansinntekter, og resultatene ble flere år på rad vesentlig bedre enn budsjettert. Resultatene fra 28 synliggjorde imidlertid at den underliggende økonomiske balansen i kommunen var svekket. Dette gav seg blant annet utslag i at en større og større del av investeringene ble finansiert med låneopptak. På grunn av de daværende regler for bokføring av mva refusjon på investeringer var i praksis deler av driftsbudsjettet også lånefinansiert. Dette fordi man lånte penger til investeringer (inklusive merverdiavgift), fikk refundert merverdiavgiften, kunne inntektsføre den i driftsbudsjettet og deretter brukte opp dette til løpende drift. Denne ordningen har blitt strammet inn de siste årene, og fra 214 føres slik refusjon i investeringsbudsjettet. For Karmøy har det medført en betydelig innstramming i 29 finansierte slike inntekter over 3 mill. kroner av driften. Utfasingen av disse midlene, ved å ha en pliktig overføring av en økende andel av refusjonsinntektene, har isolert sett bidratt til å øke netto driftsresultat de siste årene. Kommunen satte i 21 og 211 i gang en prosess for å styrke kommuneøkonomien. Det ble vedtatt en rekke strukturelle grep innenfor flere sektorer for å få ned utgiftene. Dette er gjort både innenfor barnehage, skole, kultur og omsorgssektoren. Sammen med andre tiltak skulle dette gi en mer effektiv drift som bedre samsvarte med kommunens inntekter. Det har også vært gjort en del økninger i kommunale gebyrer og lignende. Denne styrkingen av kommuneøkonomien har vært helt nødvendig for å unngå regnskapsmessige underskudd i Karmøy. I 212 og 213 har kommunen hatt regnskapsmessige overskudd. Årsaken til dette har vært god avkastning i finansmarkedet og høyere vekst i skatteinngangen enn lagt til grunn i Statsbudsjettet. Netto driftsresultat har imidlertid likevel vært lavere enn målet på økonomisk balanse i kommunesektoren, og det har vært en utfordring med overskridelser i den ordinære driften. Det har vært en forutsetning at man over tid måtte holde igjen utgiftsveksten slik at en vesentlig del av de økte inntektene kommunene får hvert år kunne gå til å styrke den økonomiske balansen. Siden disse inntektsøkningene i all hovedsak skal kompensere kommunene for økende behov innebar det at man ikke kunne legge opp til å kompensere driften for disse

2 økende behovene. Dette har vist seg å være vanskelig. Og det er særlig fire områder som har skilt seg ut: Kommunen måtte legge inn ca 53 mill. kroner til økt aktivitet i barnehagesektoren fra 21 til 213. Økningen har vært langt sterkere enn befolkningsveksten i den aktuelle aldersgruppen. En del av årsaken er at etterspørselen etter barnehageplasser i utgangspunktet var nokså lav i Karmøy, mens man nå har nærmet seg landsgjennomsnittet. Tjenesten er lovpålagt. Store strukturelle grep for å gjøre den kommunale barnehagedriften mer effektiv har vært viktig for å unngå en enda kraftigere kostnadsvekst. Etter betydelige overskridelser i 212 ble det i 213 budsjettet lagt inn over 3 mill. kroner til pleie og omsorgssektoren. Kommunens bokførte pensjonskostnader har også økt betraktelig. Fra 211 til 214 innebar en økende netto pensjonskostnad i andel av pensjon ca 2 mill. kroner, utover veksten i lønnskostnadene. Tendensen fortsetter i 215. De siste årene har det vært en betydelig kostnadsvekst på en del mer eller mindre rettighetsbaserte ordninger. Fra 211 til 213 økte tiltakskostnaden i barnevernet med 27 prosent, kostnadene til økonomisk sosialhjelp med 39 prosent og kostnadene til brukerstyrt personlig assistent med 85 prosent. Utgiftene til styrket tilbud førskolebarn doblet seg fra 21 til 213. Befolkningsveksten alene kan ikke forklare mer enn en liten del av denne veksten. Konsekvensen av dette har vært behov for større innstramminger andre steder i kommunen, samtidig som den økonomiske balansen fortsatt er godt under anbefalt nivå. millioner kroner Netto finansutgifter (renter, utbytte, avdrag) Gjeldsvekst har over tid medført økte kostnader til betjening av renter og avdrag. Lavt rentenivå har bidratt til å dempe effekten av dette. I 212 og 213 har kommunen hatt god avkastning på midler plasser i markedet (mens avkastningen var særlig dårlig i 211), samtidig har en del lange fastrentelån blitt refinansiert til en lavere rentekostnad de siste årene. I forslag til budsjett 215 er netto finanskostnader anslått til rundt 45 mill. kroner. millioner kroner Overføring fra drift til investeringer Fra 24 til 29 ble egenfinansiering av investeringer redusert år for år. Dette førte til stadig større avhengighet av mva-kompensasjon fra investeringer for å finansiere kommunens løpende driftskostnader. Kommunen har vært pålagt å øke avsetningene til investeringene de siste årene. Fra 214 endres regnskapsreglene. I forslag til budsjett 215 er det foreslått 5,5 mill. kroner i overføring til investeringer. Ikke disponerte midler på disposisjonsfond (inkl. bufferfond per ) millioner kroner Gode resultater, hvor særlig skatt- og finansinntektene ble bedre enn ventet, gav kommunen en god buffer på disposisjonsfondet. Dette er blitt brukt opp, i hovedsak knyttet til avsetninger til T-forbindelsen. I regnskapet per er fondet økt, som følge av at driftsresultatet i 212 ble vedtatt overført til disposisjonsfond. Tilsvarende er gjort også i 213.

3 Netto driftsresultat Netto driftsresultat er et uttrykk for hva kommunen har til disposisjon til avsetninger og investeringer, og benyttes som hovedindikator på den økonomiske balansen i kommunene. Et netto driftsresultat på 3 prosent av driftsinntektene har til og med 213 vært brukt som mål på økonomisk balanse i kommunesektoren. Regnskapet for 213 ble gjort opp med et netto driftsresultat på 1,9 prosent. Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat i kommunen. 5, % 4, % 3, % 2, % 1, %, % -1, % -2, % -3, % Netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter Netto driftsresultat kan påvirkes av forskjellige faktorer som gjør at det kan gi et mindre reelt bilde av den faktiske situasjonen. Netto driftsresultat for 211 må ses i sammenheng med at kommunen i 211 betalte ut 39 mill. kroner i oppsparte midler til å finansiere T forbindelsen, i tillegg til at det ble bruk 21 mill. kroner av tidligere overskudd på selvkostfond i VARsektoren, i hovedsak til ekstraordinære vedlikeholdstiltak. Korrigert for dette var netto driftsresultat på,36 prosent. Resultatene i 212 og 213 skyldes i stor grad at kommunen har hatt merinntekter fra skatt og finansplasseringer. I tillegg har det vært høyere pliktige avsetninger fra drift til investering. Det er også andre forhold som bør tas i betraktning for å vurdere netto driftsresultat. På grunn av særegne regler for føring av pensjonskostnader i kommunale regnskaper, vil bokførte pensjonskostnadene kunne avvike mye fra hva ordningene faktisk koster kommunen (differansen skal føres over de påfølgende ti regnskapsår). Norske kommuner har de siste årene bokførte på denne måten kunstig lave pensjonskostnader. For Karmøy utgjorde dette 42,7 mill. kroner i 212 og 8,4 mill. kroner i 213. Figuren under viser netto driftsresultat korrigert for de nevnte forhold: T forbindelsen, selvkostfond VAR og premieavvik. 4, % 3, % 2, % 1, %, % -1, % -2, % -3, % Netto driftsresultat Korrigert netto driftsresultat Et annet forhold som ofte tas med i vurderinger er mva kompensasjon for investeringer, som til og med 213 fremstår som en driftsinntekt, noe som er misvisende. I andel av sum driftsinntekter utgjorde slik refusjon,7 prosent i Karmøy i 213, noe som er lavere enn landsgjennomsnittet. Man kan da si at reelt netto driftsresultat på grunn av mva refusjonen på investeringer er,7 prosent lavere enn hva regnskapet viser. Det er da et spørsmål om ikke også målet om et netto driftsresultat på tre prosent må endres når regnskapspraksisen er lagt om fra 214. Budsjettsituasjonen i 214 Karmøy kommune budsjetterer i 214 med et netto driftsresultat på, prosent. I budsjettoppfølging per august er situasjonen noe negativt, med merforbruk i driften, samt svikt i de frie inntektene som følge av svakere utviklingen i skatteinngangen nasjonalt. Det er særlig innenfor pleie og omsorgssektoren og barnevern, hvor prognosen tilsier et underskudd på 25 mill. kroner i 214. Det er i tillegg utfordringer innenfor NAV. Noe av merforbruket kan dekkes med mer positive tall innenfor øvrige sektorer og på finanspostene. På usikkert grunnlag er det blitt antydet en samlet prognose på rundt 1 15 mill. kroner i underskudd i forhold til vedtatt budsjett. Det er fortsatt betydelig usikkerhet til en del store poster, som endelig skatteinngang, endelig tilskuddssats for private barnehager mv. Svak utvikling i finansmarkedet i høst, og en foreslått innstramming av refusjonsordningen for ressurskrevende tjenester bidrar til at utviklingen siden forrige budsjettrapportering har vært negativ.

4 Forutsetninger Statsbudsjettet Det er lagt opp til en reell vekst i kommunens frie inntekter i 215 på 4,4 mrd. kroner, hvorav 3,9 til kommunene og,5 mrd. kroner til fylkeskommunene. Dette tilsvarer en reell inntektsvekst på 1,4 prosent. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i 214 i revidert nasjonalbudsjett (RNB). I RNB ble inntektsanslaget for 214 redusert med 1,2 mrd. kroner. Veksten regnes dermed fra et nivå som er 1,2 mrd. kroner lavere enn det som ble lagt til grunn for budsjett 214. Veksten i de frie inntektene må ses i sammenheng med befolkningsutviklingen. Teknisk beregningsutvalg anslår at dette vil koste kommunene om lag 2,7 mrd. kroner som må finansieres av de frie inntektene. I tillegg er pensjonskostnadene beregnet å øke med om lag,5 mrd. kroner utover det som kompenseres av prisog lønnsvekst. Av veksten i de frie inntektene er 2 mill. kroner begrunnet i behovet for å styrke helsestasjons og skolehelsetjenestene, og ytterligere 2 mill. kroner er begrunnet i en styrking av kommunale tjenester til rusavhengige og personer med psykiske lidelser. I tillegg er 1 mill. kroner begrunnet «ut fra satsing på mer fleksibelt barnehageopptak». Midlene er likevel frie midler som kommunen disponerer og prioriterer. Det vises til sektoromtalene for disse områdene. I tillegg kommer øremerkede tilskudd, nye oppgaver finansiert med økt rammetilskudd og økte gebyrinntekter, slik at samlet reell inntektsvekst utgjør 6,2 mrd. kroner. Pris og lønnsjustering Lønnsbudsjettet er basert på faktisk lønn på kommunens stillingshjemler hentet fra kommunens lønnssystem, med påslag for forventet lønnsvekst fra 214 til 215. I budsjettarbeidet er det tatt utgangspunkt en forventet årslønnsvekst på 3,5 prosent. Anslaget er hentet fra SSBs økonomiske/analyser 4/214, publisert 4. september 214. Sammen med en forventet prisvekst på 1,8 prosent gav dette et anslag på samlet pris og lønnsvekst på 3, prosent («kommunal deflator»). Den kommunale deflatoren er i tråd med anslaget også i statsbudsjettet, selv om det der er gitt en annen vekt mellom lønns og prisvekst (hhv. 3,3 prosent og 2,1 prosent). Noen poster er behandlet særskilt. Energiposter budsjetteres i tråd med forventede energipriser, mens forsikringer og husleier budsjetters i samsvar med inngåtte avtaler. I 215 er energikostnadene redusert med ca. 1,9 mill. kroner reelt sett, mens forsikringskostnadene øker med ca.,8 mill. kroner. Pensjon Kommunens pensjonskostnader er budsjettert i henhold til prognoser fra leverandørene (KLP og Statens pensjonskasse). Når det gjelder kommunens netto pensjonskostnader, det som belastas regnskapet, forventes kostnaden å øke med vel 11 mill. kroner utover ordinær lønnsvekst fra 214 til 215. Veksten skyldes i stor grad såkalt amortisering av tidligere års premieavvik. Regnskapsregler for kommunesektoren medfører at pensjonspremiene ikke bokføres direkte. I stedet bokfører man en netto pensjonskostnad etter en annen beregning. Denne skal være en jevnere fordeling av pensjonskostnadene enn om man hadde bokført pensjonspremiene direkte. Differansen, det såkalte premieavviket, belastes regnskapet i de påfølgende årene (såkalt amortisering). Amortiseringstiden ble redusert fra 15 til 1 år med virkning fra premieavvik oppstått 211. Ordningen er nå ytterligere strammet inn, til 7 år med regnskapsmessig virkning fra 215. Det budsjetteres i 215 med et premieavvik på ca. 35 mill. kroner (inkl. mva.), og amortisering av premieavvik på ca. 13,5 mill. kroner (inkl. mva.) Endring av balansemålet Teknisk beregningsutvalg har brukt et netto driftsresultat på 3 prosent av inntektene som mål på økonomisk balanse i kommunesektoren. Når regnskapsreglene for føring av mva refusjon fra investeringer nå er endret, vil det være naturlig at dette balansemålet også endres. Teknisk beregningsutvalg vil vurdere hva det nye målet vil være i en rapport senere i høst. De har tidligere skrevet at «kompensasjon for merverdiavgift på investeringsutgifter [de siste årene har] utgjort i overkant av 1 prosent av kommunesektorens driftsinntekter. Basert på dette har rådmannen inntil videre lagt til grunn at det nye målet på økonomisk balanse vil være 2 prosent. Et høyere mål enn dette vil være en innstramming overfor kommunene, sammenlignet med regelverket de siste årene.

5 Renteutvikling Det er i økonomiplanen lagt til grunn følgende utvikling i pengemarkedsrenten: ,7 % 1,8 % 2,1 % 2,5 % ØP , % 2,7 % 3,3 % ØP Det er som tidligere benyttet siste tilgjengelige prognose fra SSB for For 218 har ikke SSB publisert prognoser. På kort sikt vil endringer i renteforutsetningen har begrenset betydning, da kommunen har en høy andel fastrente. Betalings og avgiftssatser Det er i utgangspunktet lagt opp til en vekst i kommunale betalingssatser på 3 prosent, tilsvarende et anslag på kostnadsvekst i kommunal sektor. 3 prosent tilsvarer forventet pris og lønnsvekst i kommunal sektor. Det er imidlertid enkelte unntak: Oppmålingssatsene og enkelte satser innenfor VAR sektoren holdes uendret, mens feiegebyrene øker med ca. 13 prosent. Barnehagesatsene og enkelte betalingssatser innenfor pleie og omsorgssektoren følger statlige reguleringer. Det vises til mer spesifikk oversikt i vedlegg til budsjettet. I tillegg vises det til egen sak om eiendomsskatt. Budsjettert netto driftsresultat Det er i forslag til budsjett 215 budsjettert med 5,5 mill. kroner i overføring fra drift til investering, samt 4 mill. kroner til disposisjonsfond. Det budsjetteres med å bruke netto,1 mill. kroner av bundne selvkostfond i VAR sektoren. Totalt gir dette et budsjettert netto driftsresultat på om lag 54,4 mill. kroner. Dette tilsvarer om lag 2,7 prosent av sum brutto driftsinntekter. Rådmannens forslag oppfyller dermed det vi forventer vil være målet for økonomisk balanse etter de nye regnskapsreglene. Karmøy kommune har ikke vedtatt budsjett i tråd med målet på økonomisk balanse i kommunesektoren («3 prosent målet») siden 199 tallet. Kommunen har imidlertid oppnådd gode regnskapsresultater i en del av disse årene, særlig i tilknytning til perioden med høykonjunktur frem mot 28 da skatteinngang og finansavkastningen var meget gode. Siden 28 har kommunen imidlertid hatt svake netto driftsresultat. I budsjettene er den økonomiske balansen gradvis styrket gjennom de siste årene. Dette har blitt gjort samtidig som kommunen har møtt betydelig økt etterspørsel etter blant annet barnehageplasser og andre «rettighetsordninger», samt pleie og omsorg. Det er gjort enkelte tiltak på inntektssiden, men mye av innstrammingen er gjort på kostnadssiden. Særlig er det gjort betydelige grep for å endre driftsstrukturene. Særlig er det gjort betydelige strukturelle grep innenfor barnehagesektoren og skolesektoren, i tillegg til enkelte endringer innenfor omsorgsinstitusjoner og bibliotekfilialer. Å organisere driften på en mest mulig rasjonell og kostnadseffektiv måte er viktig for å kunne skaffe handlingsrom til å møte stadig økende behov. I budsjett 215 er det foreslått enkelte tiltak i fortsettelsen av dette. Det er foreslått nye tiltak for å bedre kapasitetsutnyttelsen i barnehagesektoren, og det foreslås tiltak innenfor pleie og omsorgssektoren som skal gi en bedre utnyttelse av de tilgjengelige budsjettmidlene. I 215 foreslår rådmannen i tillegg et løft på inntektssiden av budsjettet, noe som gjør det mulig å budsjettere med et tilstrekkelig høyt netto driftsresultat i 215. Rådmannen ser det som viktig å få denne balansen på plass nå. Behovene blir ikke mindre fremover, etter hvert som demografi og eldrebølge vil komme i større tyngde og handlingsrommet på statsbudsjettene kan bli mindre. På sikt må en også legge til grunn at det særlig lave rentenivået ikke vil fortsette på samme lave nivå. Å komme tilbake til en situasjon med en mer solid økonomisk balanse kan bidra til at organisasjonen i større grad kan konsentrere seg om, og ha handlingsrom til, å planlegge og utvikle de lengre linjene. Videre kan man dempe gjeldsveksten. Samlet kan dette bidra til at man i større grad kan møte økende behov i tjenestene. Økonomisk risiko Karmøy kommune har små økonomiske buffere, og er sårbar for negativ utvikling i de forutsetningene budsjettet bygger på. I et driftsbudsjett med en omsetning rundt 2,6 mrd. kroner er det en rekke slike faktorer. Dette gjelder både de økonomiske forutsetningene som lønnsvekst, renteutvikling, vekst i skatteinntektene og lignende, samt forhold i driften. Av driftsforhold kan spesielt nevnes usikkerhet knyttet til vekst i etterspørselen etter barnehageplasser, vekst i rettighetsfestede tjenester som spesialpedagogiske tiltak, barn med tiltaksplasser, pleie og omsorgstiltak eller andre tjenester. For rådmannen er det viktig å holde fast ved at kommunens ordinære drift må holdes innenfor de vedtatte rammer. Dette gjelder også i møte med usikre forutsetninger. I slike situasjoner er det viktig å raskt kunne tilpasse driftssituasjonen. Dette fordi det tar tid å gjennomføre vedtak som får reell effekt. Slike tiltak må derfor settes inn raskest mulig.

6 Demografi Befolkningsprognose, tall per 1.1 MMMM år år år år år år år år SUM Kilde: SSBs middelalternativ (alternativ MMMM), justert for diff. mellom faktisk og anslått befolkning per Karmøy har de siste årene hatt en relativt høy folketilvekst. I 213 hadde kommunen en befolkningsvekst på 1,54 prosent (635 personer), den høyeste veksten siden Barnehagealder Karmøy har en forholdsvis høy andel barn og unge. Etter en periode med relativt lave barnekull, har disse tatt seg opp de siste årene. Dette har bidratt til den høye veksten i barnehagesektoren, samtidig som andelen som ønsker barnehageplass og gjennomsnittlig oppholdstid også har økt til dels kraft. SSB prognosen viser en viss nedgang i aldersgruppen. Utviklingen forventes å være mer stabil i økonomiplanperioden, da de relativt små barnekullene fra første del av 2 tallet nå er i skolealder. Det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen Endring barn -5 år i Karmøy kommune i ulike befolkningscenarier = Skolealder De tidligere nevnte små kullene fra første del av 2 tallet har gjort at elevtallet i Karmøyskolen i en periode har gått ned. Denne utviklingen er nå stoppet opp, da nye større kull har kommet inn i skolen. Det forventes nokså små endringer i sum de neste par årene. Om noen få år begynner de små årskullene å gå ut, og elevtallet vil øke. Det skal utarbeides en skolebruksplan i 215, der det også vil ses nærmere på prognosene i de ulike skolekretsene. Endring barn 6-15 år i Karmøy kommune i ulike befolkningscenarier = Eldre Samlet har det vært et ganske stabilt antall innbyggere i aldersgruppen 8 89 de siste årene, mens det har vært en større vekst i gruppen over 9 år. I økonomiplanperioden er det ventet en vekst både i antall 8 89 år, men lavere vekst i gruppen over 9 år. Investeringsplanene legger til rette for å utvikle driftsstrukturen i sektoren med sikte på å være rustet til å møte utfordringene i pleie og omsorgssektoren på sikt. Alt: SSB/MMMM Vekst 8 89 år Vekst 9+ år Figuren over viser endring i befolkningstallet i aldersgruppen 5 år. Tallene viser endring i forhold til antallet det var per Mørkeblå linje er SSBs middelalternativ (MMMM), mens ytterpunktene er hhv Høy og Lav nasjonal vekstalternativene til SSB. Dette må ikke blandes med ytterpunkter for mulige utfall Endring innbygger 8+ år i Karmøy kommune i ulike befolkningscenarier =