Sak nr. Behandles av: Møtedato Hovedstyret

Transkript

1 Notatsak Dokumentnr.: 14/ Saksbehandler: Lasse Jalling Dato: Sak nr. Behandles av: Møtedato Hovedstyret HØRING OM "FORENKLING AV UTMARKSFORVALTNINGEN" Vedtak: KS støtter intensjonen om en forenkling av utmarksforvaltningen. Det er samtidig behov for en mer helhetlig vurdering av blant annet alt lovverk som til sammen utgjør grunnlaget for naturforvaltningen før endringer gjøres med hvordan utmarksforvaltningen er organisert. KS forutsetter at en endring av utmarksforvaltningen innebærer at ansvar, ressurser og kompetanse overføres til folkevalgte organer i størst mulig utstrekning slik at det ryddes opp i dagens overlapp av oppgaver mellom for eksempel fylkeskommuner og fylkesmenn. KS er enig i å overføre flest mulig oppgaver til kommunene for å sikre en helhetlig forvaltning. KS ser samtidig at forvaltning av fisk, vilt og villrein ofte forutsetter et regionalt perspektiv og en koordinering opp mot andre regionale hensyn, og mener at en overføring av dette ansvaret til kommunene bør utsettes til man ser resultatene av den kommende kommunereformen. KS mener at utmarksstyrene bør være politisk oppnevnt, og at det er berørte kommuner og fylkeskommuner som bør utnevne styremedlemmene. KS understreker at utmarksstyrenes oppgaver og forvaltningsansvar må ikke gå på bekostning av forvaltningsorganer på lokalt nivå (for eksempel fjellstyrer). Sekretariatet for utmarksstyrene bør legges til berørte fylkeskommuner. KS peker på at økt ansvar og flere oppgaver krever mer ressurser for å sikre både tilstrekkelig kapasitet og kompetanse i kommunene. KS forutsetter derfor at en overføring av utmarksforvaltningen til kommunen blir fullfinansiert, og at det gjøres en kartlegging av ressursbehovet før en eventuell overføring av oppgaver. KS viser til tidligere vedtak og gjentar behovet for en styrking av datagrunnlag, kartfestet informasjon og verktøy for å sikre en best mulig utmarksforvaltningen i fremtiden. Saksframstilling Naturlandskapet og naturverdiene i Norge forvaltes med utgangspunkt i mange ulike lovverk, slik som plan- og bygningsloven som omfatter alle arealene på fastlandet som ikke er vernet (83 %) og lov om naturmangfold som omfatter de resterende 17 % av arealene som er vernet. I tillegg er det etablert ulike sektorlover som skal danne avgrensningene for bruken av naturverdier, slik som fjelloven, veiloven, energiloven, kulturminneloven, lov om motorferdsel i utmark, vannressursloven, og friluftsloven. Disse lovverkene med tilhørende forskrifter legger føringer for hvilke hensyn som skal tas ved planlegging av, tiltak i eller generell forvaltning av naturverdier, og er utgangspunkt for den totale 1

2 forvaltningen av naturressursene. Dette danner et samlet grunnlag for å avklare evt. motsetningsforhold mellom ulike lovverk uavhengig av om arealene defineres som innmark eller utmark. Som et ledd i regjeringens arbeid med forenkling oppnevnte Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) 7. juli 2014 en faggruppe med mandat å foreslå tiltak for å forenkle utmarksforvaltningen. Gruppen har vært ledet av Eva Falleth, professor ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Faggruppen la frem sin sluttrapport 3. desember Regjeringen har ikke tatt stilling til faggruppens forslag, men har sendt ut sluttrapporten til høring for å få innspill i forkant av regjeringens egen behandling av forslagene i rapporten. Høringsfristen for innspill til faggruppens rapport er satt til 27. februar I følge mandatet skal faggruppen ta utgangspunkt i regjeringserklæringen fra Sundvolden punkt 8 «Levende lokaldemokrati». Gruppen skal legge til grunn at: Brukerne skal oppleve en vesentlig forenkling i forvaltning og saksbehandling. Kommunene skal tildeles større ansvar og myndighet innen utmarksforvaltningen. Arbeidet skal avgrenses mot arbeidet med kommunereformen og arbeidsdelingen mellom forvaltningsnivåer. Nedenfor gjengis et sammendrag av faggruppens rapport. Administrasjonens vurderinger kommer sist i notatet. Hva er utmark? Om lag 95 prosent av landets areal kan betegnes som «utmark» 1. Med dette menes udyrket og ubebygd areal som ikke er definert som innmark. Utmark omfatter dermed det meste av landets myr, skog- og fjellområder, samt innsjøer og vassdrag. Det brukes flere begreper for denne typen areal, f.eks. kultur- og naturlandskap, villmark og inngrepsfrie områder. Det kan også legges en landskapsforståelse til grunn for definisjon av utmarka der kultur, bruk og rettigheter skaper identitet og tilhørighet. Felles for begrepene er at de er knyttet til ulike fagtradisjoner og at de i ulik grad har formell og faglig status. Formelt har utmarksområder ulik arealstatus. Det meste av utmarksområdene er i kommuneplanene angitt som landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsformål (LNFR). Dette er en arealkategori der kommunene ikke ønsker eller ikke står overfor konkrete tiltak som vil båndlegge areal til annen arealbruk. Utmarka omfatter også hoveddelen av de 17 prosentene av landets areal som er vernet gjennom naturmangfoldloven. Områder som grenser opp til verneområder, omtales ofte som randsoner eller buffersoner. Dette er områder hvor tiltak vil kunne påvirke verneinteressene, og hvor det skal foretas en bred avveining av bruks- og vernehensyn. Gjennom kommunenes arealplaner kan det fastsettes arealbruksrestriksjoner i randsoner. 1 Som innmark eller like med innmark reknes i denne lov gårdsplass, hustomt, dyrket mark, engslått og kulturbeite samt liknende område hvor allmenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier eller bruker. Udyrkete, mindre grunnstykker som ligger i dyrket mark eller engslått eller er gjerdet inn sammen med slikt område, reknes også like med innmark. Det samme gjelder område for industrielt eller annet særlig øyemed hvor allmenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier, bruker eller andre. Med utmark mener denne lov udyrket mark som etter foregående ledd ikke reknes like med innmark. Lov om friluftslivet 1a. 2

3 Faggruppen har begrenset sin vurdering til følgende områder: Forvaltning av verneområder Arealforvaltning utenfor verneområdene Naturoppsyn Samisk reindrift Fiske- og viltforvaltning (utenom rovdyrforvaltning) Villrein Friluftsliv Næringsutvikling Statsallmenninger Erfaringer med dagens utmarksforvaltning Faggruppen har innhentet synspunkter fra et utvalg aktører, herunder kommuner og fylkeskommuner og fylkesmenn: Kommunene er opptatt av at forvaltningen i realiteten skal være lokal. De ønsker flere oppgaver dersom handlingsrommet blir større. Større ansvar og myndighet til kommunene vil sikre at beslutningene blir forankret i lokal kunnskap om lokale forhold. Kommunene er den eneste arenaen som kan lytte til og samordne de ulike interessene i utmarka. En vellykket kommunal forvaltning forutsetter at statlige og fylkeskommunale organer har større tillit til kommunale avgjørelser. I dag overprøves for mange kommunale beslutninger og planer gjennom klager og innsigelser. Det er også et problem at klagesaksbehandlingen tar for lang tid. Kommunene opplever at randsoner har en uavklart status. Det oppleves som om vernet utvides geografisk, og at det blir vern på vern. Flere kommuner med geografisk store verneområder mener at de har for lite areal igjen til utvikling av kommunen. Forvaltningsoppgavene må gjennomgås med sikte på en tydeligere arbeids- og rollefordeling. Eksempelvis bør verneområdestyrene overta ansvaret for skjøtsels-, informasjons- og tilretteleggingstiltak, mens naturoppsynet bør få en mer rendyrket tilsynsfunksjon. Fylkeskommunene peker på at det er til dels overlappende ansvar mellom fylkeskommunen og fylkesmannen. Diskusjonen om ansvarsfordelingen innenfor eksempel fisk og vilt (jf. forvaltningsreformen i 2010) er blant annet en diskusjon om bruk og vern. Fylkesmannen vil ta mer vernehensyn enn fylkeskommunen. Det handler også om en klar ansvarsfordeling og å se et forvaltningsområde i sammenheng. Fylkeskommunene peker på at de har planfaglig kompetanse og at denne kompetansen har vært viktig for utarbeidelsen av de regionale planene for villreinområder. Planprosessene har samlet ulike interesser om felles kunnskapsutvikling og har bidratt til å avveie bruk kontra vern. Fylkesmennene mener at en hovedutfordring er uklar nasjonal politikk. Mange ulike sektormål som ikke blir samordnet på nasjonalt nivå, presses nedover i forvaltningssystemet og gir betydelige konflikter på regionalt og lokalt nivå. Verneområdestyrene har gått seg til, men de må få en mer strategisk rolle. Gjengse dispensasjonssaker bør avgjøres administrativt. Det er svært tidkrevende bestillingsdialoger mellom forvaltningsmyndigheter og oppsyn. For mange forvaltningsmyndigheter 3

4 med mange og ulike ønsker om oppsyn medfører at oppsynet i stor grad selv kan prioritere hvilke oppgaver de gjennomfører. Fylkesmennene viser til at kommunene har allerede mye makt, særlig gjennom plan- og bygningsloven. Det kan virke som kommunens handlingsrom er større enn det kommunene selv opplever. Mellom en tredel og halvparten av innsigelsene skyldes formelle feil, ikke overprøving av skjønnsutøvelse. Utmarka har ressurser som gjør det lønnsomt å drive landbruk. Landbrukets organisasjoner er generelt bekymret for nye begrensninger på bruk av ressursene gjennom vern. De mener at det må bli enklere å utnytte mulighetene for vekst i naturbasert reiseliv. Det er behov for endret regelverk og praksis som gir større muligheter for å bygge ut seterområder. Man savner en raskere og mer fleksibel forvaltning. Organisasjonene har også uttalt at det er forvirring om oppgavefordelingen mellom fylkesmannen og fylkeskommunen når det gjelder vilt, fiske og friluftsliv. De anbefaler at det bør ses nærmere på hvordan oppgaver kan samles. For organisasjonene er samling av oppgavene viktigere enn hvem som skal ha ansvaret. Reiselivet er avhengig av turister som ønsker å oppleve vakker, uberørt natur, men også av organiserte grupper som vil ta seg inn i og bruke vernede områder. Ulike deler av reiselivet kan ha ulike interesser. Generelt er reiselivet opptatt av utvikling av reiselivsanlegg i randsoner til vernede områder. Man er dessuten bekymret for at særlig mindre kommuner har for liten kapasitet og kompetanse på byggesaksbehandling. I tillegg opplever bedriftene at kommunene har for liten kunnskap til å veilede dem gjennom forvaltningssystemet. Aktører som gir tilbud om organiserte aktiviteter i utmarka, opplever at forvaltningssystemet er lite forutsigbart og lite fleksibelt. Lang saksbehandlingstid skaper problemer i planleggingen av utbyggingsprosjekter og virker fordyrende. Når turistgrupper kommer på relativt kort varsel, er det behov for rask avklaring av for eksempel motorisert ferdsel eller organisert ferdsel i verneområder. Det er vanskelig å få raske svar i dagens utmarksforvaltning. Miljø- og friluftsorganisasjoner mener at kunnskapen om naturverdier og naturgrunnlaget er for svakt og at datagrunnlaget ikke er godt nok (oppdatert). For mange avgjørelser blir dermed basert på manglende og delvis irrelevant kunnskap. Dette gjelder særlig kommunene. Kunnskapsmangel forsinker av og til plan- og beslutningsprosesser. Kunnskapsutvikling om naturen kan bidra til felles virkelighetsoppfatning og dermed redusert konfliktpotensial. Det er behov for forsterket innsats for innsamling av data og samordning av eksisterende databaser. Det savnes i tillegg klarere retningslinjer fra sentralt nivå for planlegging og forvaltning. I dag skaper sentral uklarhet konflikter, og uklare kompromisser på regionalt og lokalt nivå gir grunnlag for stadige omkamper. Utbyggingstiltak i utmarka behandles ofte uavhengig av hverandre uten at samlede og samvirkende miljøeffekter vurderes. Ofte reduserer slike tiltak opplevelsene og landskapskvalitetene. Befolkningens kunnskap om bruken av landskapet og syn på utvikling når sjelden opp mot utbyggerinteressene. Faggruppens egne vurderinger av dagens utmarksforvaltning Faggruppen oppfatter utmarksforvaltningen som fragmentert og sektorisert. Den offentlige forvaltningen i et sammenhengende utmarksområde kan bestå av flere kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn i tillegg til villreinnemnd, verneområdestyre og rovviltnemnd. Dertil er det tre organer med ansvar for naturoppsyn på statsgrunn. I statsallmenningene er det fjellstyrer og allmenningstyrer. 4

5 Faggruppen har mottatt en rekke utsagn om at brukere opplever forvaltningen som kompleks, uoversiktlig og til dels utilgjengelig. De synes det er vanskelig å vite hvilket offentlig organ som har ansvar for hva, og forskjellige organer kan treffe motstridende vedtak i samme sak. Dette kan føre til en tidkrevende og lite forutsigbar søknadsbehandling for brukerne, men også svekket tillit til offentlig forvaltning. Faggruppen mener at organiseringen av den offentlige forvaltningen i utmarka må endres hvis en skal oppnå reelle forbedringer for brukerne. Forenklingstiltak bør også bidra til et mer forutsigbart, oversiktlig og enhetlig forvaltning i utmark. Det vil gi mulighet for at saksbehandlingen kan bli mer effektiv og dermed tids- og kostnadsbesparende for brukerne. Faggruppen legger vekt på at det må være et tillitsforhold mellom brukerne og offentlig forvaltning ved at forvaltningen er åpen og inkluderende. Faggruppen peker på at den rettslige reguleringen av utmarka kan karakteriseres som fragmentert og sektorbasert, med en kompleks myndighetsfordeling på tvers av sektorer og mellom beslutningsnivåer. Sektorisering og ansvarsfordeling er i utgangspunktet ikke et problem så lenge myndighetene kan ivareta sine forvaltningsinteresser side om side. I utmarksforvaltningen vil imidlertid beslutninger truffet av ett organ, ofte berøre eller gripe inn i andre myndigheters ansvarsområder. Et eksempel er behandling av et utbyggingstiltak som dispensasjonssak etter plan- og bygningsloven. Dersom tiltaket hører inn under sektorlovgivningen, vil det også være nødvendig med særskilt konsesjonsbehandling av det ansvarlige sektororgan. Dette gjelder blant annet energitiltak og mineralutvinningsanlegg. I tillegg kan tiltakets art og plassering nødvendiggjøre tillatelse fra jordloven, kulturminneloven og forurensningsloven. Dersom tiltaket lokaliseres innenfor et verneområde, vil dispensasjon etter naturmangfoldloven også være påkrevet. Flere av disse lovene håndheves av forskjellige organer på ulikt nivå. Lovene er mer eller mindre avgrenset til bestemte forvaltningsoppgaver, og beslutningsorganene vil derfor kunne ha ulikt syn på spørsmålet om, og eventuelt hvordan, tiltaket skal gjennomføres. På denne måten kan det oppstå en rekke koordineringsproblemer og konflikter. Dette gjelder både horisontalt på tvers av forvaltningssektorer. Faggruppens forslag til tiltak/endringer av dagens utmarksforvaltning 1. Flest mulig oppgaver overføres til kommunene Faggruppen konstaterer at kommunene allerede har mange oppgaver i utmarksforvaltningen, blant annet gjennom plan- og bygningsloven, vilt- og fiskelovgivningen, landbrukslovgivningen og miljølovgivningen. Likevel blir kommunenes handlingsrom begrenset av økonomi, statlig regelverk, kontrollordninger og lite samordnet sektorforvaltning. Faggruppen anbefaler at flest mulig utmarksoppgaver overføres til kommunene. Gruppen mener at dette kan bidra til en mer helhetlig, demokratisk og effektiv utmarksforvaltning. Å legge flere oppgaver til kommunene, vil samtidig innebære en forenkling ved at kommunene i større utstrekning kan bli døren inn til andre deler av utmarksforvaltningen. En overføring av flest mulig oppgaver til kommunene vil bidra til at kommunene kan ta en mer aktiv rolle i utmarka. Kommuner med betydelige utmarksressurser får flere oppgaver og virkemidler til å utvikle utmarka, slik at de kan 5

6 legge til rette for vekst i næringslivet, styrke friluftslivet og bevare naturverdiene. I tillegg bør kommunenes handlingsrom økes gjennom en tydeligere nasjonal utmarkspolitikk. Etter gruppens vurdering vil dette være avgjørende tiltak for at brukerne skal oppleve en vesentlig forenkling av utmarksforvaltningen. Faggruppen har hatt brukerperspektivet som viktigste premiss for sine forslag om forenkling av utmarksforvaltningen. I tråd med dette premisset bør brukerne bare forholde seg til ett forvaltningsorgan. Faggruppen foreslår at kommunene skal være førstelinje for alle brukerhenvendelser som gjelder forvaltning av utmark. Det innebærer at kommunene blir bindeleddet mellom brukerne og andre deler av forvaltningen. Førstelinjeansvaret forutsetter samtidig at kommunene har oversikt over lover, forskrifter og utfyllende bestemmer for forvaltning av utmarka, også de som gjelder utover egne kommunale oppgaver. Faggruppa foreslår at kommunene legger inn standardiserte hørings-, søknads- og klageskjemaer på sine nettsider. Dette vil bidra til å redusere belastningen på den kommunale administrasjonen. Følgende oppgaver bør overføres til kommunene: Forvaltning av verneområder: a. Kommunene bør gis ansvar for forvaltning av verneområder som i sin helhet ligger innenfor kommunens grenser. Oppgaver som ligger til myndigheten må avklares. b. Vernemyndigheten bør få vedta et delegasjonsreglement for alle unntaks- og dispensasjonsbestemmelser i verneforskriften. Et slikt reglement bør inneholde muligheten for delegasjon til kommunene. c. Hensyn til naturbasert næringsutvikling bør i større grad integreres i forvaltningsplaner. Kommunene bør være førstelinjetjeneste for alle brukerhenvendelser innen forvaltning av utmark. Faggruppen har fått klare tilbakemeldinger fra brukerne om at det er svært viktig å samle fiske- og viltoppgavene i en myndighet. Faggruppen foreslår derfor at fylkeskommunenes fiske- og viltoppgaver overføres til kommunene. Randsoner er områder som forvaltes etter plan- og bygningsloven gjennom kommunale eller regionale planer. For randsonene til nasjonalparker og landskapsvernområder kan kommunen fastsette bestemmelser for å hindre vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet. I planlegging og byggesaksbehandling i slike områder må det foretas en mer grundig avveining mellom bruk og vern enn i utmarka for øvrig. Faggruppen ser det som viktig at kommunenes utmarksforvaltning er kunnskapsbasert. Kommunene bør ha generell kompetanse innen utmarksforvaltning, herunder i miljø- og landbruksspørsmål. Faggruppen foreslår to tiltak for å styrke kommunenes kompetanse: Det bør organiseres et systematisk opplæringstilbud for kommunene innenfor utmarksforvaltning. Dette tilbudet bør omfatte alle relevante og viktige temaer som kommunene vil få befatning med. Det bør utarbeides en særskilt veileder for kommunenes arbeid med utmarksforvaltning. Lett tilgjengelig kunnskap og elektroniske søknadsprosedyrer er en viktig forutsetning for at brukerne skal oppleve en vesentlig forenkling av utmarksforvaltningen. Faggruppen foreslår: Det bør etableres et felles elektronisk søknadssystem for tillatelser og dispensasjoner i utmarksforvaltningen. 6

7 Det bør etableres en nasjonal portal for utmarksforvaltning. Denne kan kobles til blant annet kommunenes egne hjemmesider. Portalen bør inneholde standardiserte hørings-, søknadsog klageskjemaer. Det bør opprettes lenker til andre hjemmesider med relevant informasjon og offentlige databaser. Etter faggruppens vurderinger vil en portal med et standardisert elektronisk søknadssystem bidra til forenkling, både for forvaltningen og for brukerne. En samlet portal vil kunne føre til en mer effektiv forvaltning og avbyråkratisering. Nettsidene vil også redusere antall skriftlige og muntlige henvendelser som kommunen må besvare. Bedre tilgang på informasjon kan også virke preventivt for konflikter og klager. 2. Utmarksforvaltning som er kommuneoverskridende samles i ett organ Enkelte ressurser i utmarksområdene befinner seg i store sammenhengende naturområder og må forvaltes helhetlig på tvers administrative grenser på kommune- og fylkesnivå. Dette gjelder særlig større verneområder, villrein og reindrift. Slike forvaltningsoppgaver er i dag lagt til verneområdestyrer, villreinnemnder og fylkesmennene. Fylkeskommunene har etter plan- og bygningsloven ansvar for regionale planer for villreinens leveområder og for regionalt friluftsliv. Faggruppen mener at slike ressurser bør forvaltes av ett organ på nivå over enkeltkommuner. Dette vil gjøre det mulig å foreta en helhetlig avveining av viktige vern- og bruksinteresser. Gruppen foreslår følgende: Verneområdestyrene erstattes av utmarkstyrer. Verneområdestyrer og villreinnemnder (der det er villreinområder) bør slås sammen til utmarksstyrer og overta de oppgavene som i dag hører til begge disse organene. Utmarksstyrene bør ha en strategisk rolle med avklarte oppgaver og kunne delegere myndighet til sekretariatet og kommunene. Utmarksstyret skal utarbeide nye forvaltningsplaner for de oppgaver og det området de har ansvar for. Utmarksstyret bør ha tydeligere ansvar for forvaltningsoppsynet ved å prioritere tydelig de oppgaver de ønsker gjennomført. Utmarksstyret bør være bredt sammensatt med et begrenset antall medlemmer. Grunneiere, næringsinteresser samt miljø- og friluftsinteresser bør være representert i samtlige styrer. Villreininteresser eller reindrift bør være representert der dette er relevant. De fleste utmarksstyrene vil ha forvaltningsansvar for områder som ligger i mange kommuner. Siden styrene skal ha et begrenset antall medlemmer, vil dette trolig innebære at ikke alle kommuner er representert til enhver tid. Styret bør oppnevnes av Miljødirektoratet etter forslag fra kommunene. Sekretariatet bør legges til fylkesmannen, som også bør ivareta det formelle arbeidsgiveransvaret til styrets sekretær/forvalter. En slik løsning vil gi utmarksstyrene tilgang til den kapasitet og kompetanse som fylkesmannens stab har innen miljø, areal, juss og landbruk. Utmarksstyrene bør ha ansvaret for utlysning, ansettelse og stillingsinstruks for sekretariatet. Administrasjonens vurderinger Områdene som er undersøkt av utvalget omfatter langt fra alle de temaer og verdiene som utmarksarealene omfatter. Uten en helhetlig vurdering av alt lovverk som til sammen utgjør 7

8 grunnlaget for naturforvaltningen er det utfordrende å ta stilling til om det er hensiktsmessig å overføre de foreslåtte deler utmarksforvaltningen til kommunene. Faggruppen peker nettopp på at den rettslige reguleringen av utmarka er fragmentert og sektorbasert. Administrasjonen mener derfor at eventuelle endringer i utmarksforvaltningen må settes inn i en større sammenheng. Faggruppens arbeid er et godt utgangspunkt, men administrasjonen ser et behov for et mer omfattende arbeid før eventuelle endringer gjennomføres. Faggruppen har hatt begrenset tid til arbeidet og gjennomført dialogmøter med mange aktører fra ulike organisasjoner og interessegrupper. Det er kun et lite fåtall kommuner og fylkeskommuner som er omtalt i lista over aktører som enten har blitt invitert til møter, selv tatt initiativ til å komme eller kommet med forslag til innspill. Innspillene er ikke dokumentert i rapporten. Kommunesektoren har slik sett ikke blitt invitert til noen systematisk dialog omkring disse forslagene. Det har heller ikke vært kontakt mellom faggruppen og forskningsinstitusjoner som arbeider med disse spørsmålene. Administrasjonen mener at faggruppens arbeid er et godt utgangspunkt men at det er behov for en mer omfattende og strukturert høringsprosess før beslutninger fattes. Faggruppens beskrivelse av utmarksforvaltningen samsvarer med funnene i KS FoU «Naturmangfoldlovens innvirkning på det kommunale selvstyre» (2013) (behandlet av Hovedstyret i sak 14/32). FOU-prosjektet viste blant annet at legitimiteten til de lokale verneområdestyrene etableres etter andre mekanismer og prinsipper enn legitimiteten til statlige forvaltningsmyndigheter. De folkevalgte i verneområdestyrene forventes å ivareta lokale interesser. Derfor oppleves det som frustrerende at man i så sterk grad må innordne seg et miljøbyråkratisk landskap som legger sterke føringer på hvilke beslutninger som kan fattes. Det oppleves som et begrenset handlingsrom, som hindrer gode, lokale og bærekraftige løsninger. Denne beskrivelsen stemmer godt overens med faggruppens vurderinger av dagens utmarksforvaltning. FoU-prosjektet om naturmangfoldloven viste at de folkevalgte bruker mye tid til å forankre beslutninger i styrene hos lokale nærings- og brukerinteresser, noe som i sin tur er svært viktig for å sikre oppslutning om både bruk og vern av viktige naturverdier. En overføring av utmarksforvaltningen til kommunene vil gi mulighet for å bygge en enda sterkere felles forståelse mellom myndigheter og innbyggere av muligheter og begrensninger. Faggruppens begrunnelse for å overføre flest mulig oppgaver innenfor utmarksforvaltningen til kommunene er i tråd både nærhetsprinsippet og hensynet til forenkling av forvaltningen til innbyggernes beste. En overføring av oppgaver innenfor utmarksforvaltningen til kommunene vil styrke kommunenes mulighet for å avveie ulike hensyn i tråd med rollen som arealplanmyndighet. Det vil dermed også kunne styrke «eierskapet» lokalt til både utmarksforvaltning og naturmangfoldarbeidet. Administrasjonen oppfatter derfor faggruppens forslag om overføring av flest mulig oppgaver innenfor utmarksforvaltningen til kommunene som helt i tråd med KS vedtatte politikk. Overføring av fisk- og viltforvaltning (herunder villrein) fra fylkeskommuner til kommuner kan synes fornuftig ut fra et brukerperspektiv, herunder målsetningen om å samle utmarksforvaltningen på ett forvaltningsnivå. Det er imidlertid to viktige hensyn som taler mot en slik overføring. Dels skal fisk- og viltforvaltningen ivareta nasjonale og regionale interesser. Dersom ansvaret blir overført til kommunene må det etableres noe form for koordinering for å sikre dette. Denne rollen ivaretar fylkeskommunen i dag. Dels har bestandene av både fisk og vilt ofte en stor geografisk utstrekning. Ofte kommer hensyn til forvaltningen komme i konflikt med andre viktige, regionale areal- og planhensyn. Selv med en eventuell ny kommuneinndeling vil det være nødvendig å jobbe i langt 8

9 større områder enn gjennom en kommunevis forvaltning og det er tydelige behov for et regionalt engasjement og kontaktpunkt i forvaltningen. For å sikre en helhetlig forvaltning bør fisk, vilt og villreinforvaltningen fortsatt ligge hos fylkeskommunen. I sin behandling av sak 14/32 var hovedstyret positiv til et større ansvar for kommunene knyttet til forvaltning av verneområder, men pekte samtidig på at kapasiteten i kommunene må styrkes, og at kartfestet informasjon må forbedres og verktøy gjøres bedre kjent. Miljødirektoratet har sendt ut et brev til alle kommuner som har verneområder 2. I brevet får kommunene tilbud om å overta verneområdeforvaltningen. Det presiseres imidlertid at «[a]nsvaret som forvaltningsmyndighet innebærer at kommunen må avsette nødvendige ressurser til administrasjon og saksbehandling». Når forvaltningsansvaret tilbys kommunene uten at det følger konkrete bevilgninger med, begrenser det kommunenes mulighet og vilje til å påta seg forvaltningsansvaret. Dette stemmer godt overens med funnene i FoU-prosjektet om «Naturmangfoldlovens innvirkning på det kommunale selvstyre» hvor relativt sett få kommuner har takket ja til å ta over forvaltningsansvaret. Administrasjonen mener derfor at en forutsetning for å overføre flere oppgaver og ansvar til kommunene må være en tilsvarende kapasitet- og kompetanseoppbygging i kommunene. Det fremgår ikke av faggruppens forslag i hvilken grad en overføring av oppgaver vil innebære økte kostnader for kommunesektoren, og hvordan disse i tilfelle skal finansieres. Forutfor en oppgaveoverføring må det derfor gjøres en grundig kartlegging av stillings- og ressursbehov for å sikre at en endring i forvaltningsansvaret er fullt ut finansiert. Faggruppens forslag om å samle forvaltning av utmarksressurser som går på tvers av administrative grenser på kommune- og fylkesnivå i utmarksstyrer vil gjøre forvaltningen mer helhetlig. Muligheten for utmarksstyrene til å ha en strategisk rolle med avklarte oppgaver med mulighet for å delegere myndighet til sekretariatet og kommunene vil bidra til en overordnet avveining av vern- og bruksinteresser. Administrasjonen støtter derfor forslaget om å etablere utmarksstyrer. Administrasjonen mener imidlertid at nettopp den strategiske funksjonen til slike utmarksstyrer, herunder ansvaret for å foreta helhetlige beslutninger hvor ulike interesser er veid mot hverandre, er en utpreget politisk oppgave. Det er viktig at ulike interessegrupper blir hørt i utmarksforvaltningen, men det kan løses på andre måter enn at disse skal være formelt representert i styrene. Dette fungerer godt i andre lokaldemokratiske sammenhenger. Dette er også i tråd med Stortingets intensjoner med lokal forvaltning av verneområder, hvor man la til grunn at styremedlemmer til verneområdestyrene skulle oppnevnes direkte av kommunestyrene. Dersom representasjonen blir nærings- og interessebasert er det en risiko for at styrene går mer i retning av å være et interesseorgan enn et forvaltningsorgan. Det vil potensielt kunne svekke styrenes posisjon som forvaltningsmyndighet og innebære at statlige myndigheter i større grad vil gå inn og overprøve styrets vedtak. Faggruppen omtaler heller ikke hvordan grunneiere, næringsinteresser og miljø- og friluftsinteresser er tenkt valgt inn i styrene. Administrasjonen mener derfor dagens ordning med politisk utnevning av representanter inn i verneområdestyrene bør gjelde også dersom man erstatter verneområdestyrene med utmarksstyrer. I forbindelse med en eventuell opprettelse av utmarksstyrer bør det også vurderes om utnevnelse til styreverv bør skje direkte fra berørte kommuner og fylkeskommuner etter en fastlagt representasjonsnøkkel. Dette vil da erstatte dagens ordning hvor kommuner og fylkeskommuner foreslår representanter, som formelt oppnevnes av Klima- og miljødepartementet. 2 Brev fra Miljødirektoratet 4. desember 2014, med frist for kommunene med å takke ja satt til 1. april

10 Det er også viktig at utmarksstyrer ikke underminerer rollen og myndigheten til lokale organer som har ansvar for forvaltningen innen den enkelte kommunes grenser. For eksempel bør fjellstyrenes ansvar for forvaltning av jakt, fiske og bruk og utnyttelse av de jordbrukstilknyttede rettighetene til beite og setring innenfor den enkelte kommunes grenser videreføres. Utmarksstyrene må derfor organiseres på en slik måte at de støtter opp om det lokale arbeidet. Det bør derfor vurderes en ordning hvor lokale organer har representasjon inn i de regionale utmarksstyrene. FoU-prosjektet om naturmangfoldloven vurderte blant annet hvordan verneområdestyrene fungerte. Det ble pekt på som en utfordring at de administrative ressursene til styrene var ansatt hos Fylkesmannen. Politiske prioriteringer ble til dels overstyrt eller utvannet av faglige vurderinger. Tilgangen til og kontakten mot miljøvernavdelingens kompetanse og kapasitet gir muligheter for god faglig saksbehandling, men det kan løses selv om styrenes sekretariat har et ansettelsesforhold utenfor fylkesmannsembetet. Administrasjonen mener derfor at faggruppens forslag om at sekretariatet for utmarksstyrene bør legges fylkesmannen er uheldig. Det vil tvert imot være en styrke for den politiske prosessen og legitimiteten for utmarksstyrene dersom sekretariatet ble lagt til fylkeskommunen. Dette er også i tråd med tankegangen om å rendyrke fylkesmannens tilsyns- og kontrollfunksjon ved å overføre oppgaver og kompetanse til fylkeskommunene/et fremtidig regionalt nivå. Faggruppen sier lite om samspillet mellom kommuner og lokale lag og foreninger. Det er viktig, både som en mulig effektivisering av saksbehandlingen og for å bygge tillit mellom kommunenes utmarksforvaltning og ulike brukergrupper. For eksempel innen hjorteviltforvaltning har man sett hvordan utmarkslag har klart å håndtere oppgaver på en god og bærekraftig måte gjennom driftsplaner basert på gjensidig tillit. For kommunene effektiviserer dette saksbehandlingen, og gir mulighet for bedre presisjon i hvilke oppgaver som er sentrale for det offentlige å håndtere. 10