Gnr 24 Bnr 1 - Kvestad gård - Fylling av masser - Søknad om dispensasjon. Saksbehandler: Silje Marie Raad Saksnr.: 13/

Transkript

1 Ås kommune Gnr 24 Bnr 1 - Kvestad gård - Fylling av masser - Søknad om dispensasjon Saksbehandler: Silje Marie Raad Saksnr.: 13/ Behandlingsrekkefølge Møtedato Hovedutvalg for teknikk og miljø Formannskap Rådmannens innstilling: Med hjemmel i plan- og bygningsloven (pbl.) 19-2 avslår formannskapet søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel 2, pkt. 2.2 vedrørende krav til reguleringsplan for tiltak som innebærer masseforflytning av et større omfang. Begrunnelsen fremkommer av saksutredningen. Med hjemmel i pbl 11-6 (rettsvirkning av kommuneplanens arealdel), jf. kommuneplanen arealdel 2, pkt. 2.2 (krav om reguleringsplan) avslås søknad om tillatelse til fylling av masser. Begrunnelse fremkommer av saksutredningen. Ås, Trine Christensen Rådmann Nils Erik Pedersen Teknisk sjef Avgjørelsesmyndighet: Formannskapet Behandlingsrekkefølge: 1. Hovedutvalg for teknikk og miljø (HTM) 2. Formannskapet Vedlegg: 1. Søknad om dispensasjon, 2. Situasjonskart, 3. Terrengplan, 4. Referat fra møtet , 5. Uttalelse Landbrukskontoret, 6. Vurdering av biologisk mangfold, 7. Geoteknisk vurdering, 8. Utforming av fyllingsfront - Redegjørelse, 9. Registreringsrapport Akershus Fylkeskommune, 10. Uttalelse Fylkesmannen i Oslo og Akershus, 11. Uttalelse Akershus Fylkeskommune, 12. Uttalelse Statens Vegvesen, 13/ Side 1 av 12

2 13. Vedtak formannskapet, , 14. Klage fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus, 15. Uttalelse HTM , 16. Vedtak formannskapet, Omgjøring, 17. Fylkesmannen trekker klage, 18. Klage på formannskapets vedtak av , 19. Vedtak formannskapet, , 20. Vedtak i klagesak - Fylkesmannen i Buskerud, 21. Pålegg om stans med øyeblikkelig virkning, 22. Brev fra tiltakshavers advokat , 23. Vedtak om avslag på søknad om tillatelse , 24. Veileder for saksbehandling, deponier og bakkeplanering - Ås kommune Øvrige dokumenter som ligger i saken: Samtlige dokumenter Vedtak i saken sendes til: Follo Prosjekt AS v/maria K. Danielsen Karl Magnus Løken SAKSUTREDNING: Sammendrag: Rådmannen finner at konsekvensene av en dispensasjon fra reguleringskravet i dette tilfellet klart vil føre til at de hensyn reguleringskravet er ment å ivareta i for stor grad blir skadelidende. Det foreligger heller ingen klar overvekt av fordeler som må veie tyngre enn ulempene etter en samlet vurdering. Rådmannen mener derfor at dispensasjonssøknaden bør avslås. Fylling av masser av denne størrelsesorden bør ikke godkjennes før området er regulert. Fakta i saken: Eiendommen gnr./bnr. 24/1 ligger på vestsiden av E6, ca. 500 meter fra korsegårdkrysset. Området er uregulert og omfattes av kommuneplanens arealdel. Området er disponert til landbruks,- natur- og friluftsformål, underformål A (LNF-A). 13/ Side 2 av 12

3 På gårdskartet til Skog + Landskap er området blant annet registrert som skog med særs høy/høy bonitet: 13/ Side 3 av 12

4 Kart Skog + Landskap - NIBIO Området er også dekket av to ulike hensynssoner, kulturlandskap med arkeologiske funn potensial for funn, og kulturlandskap med nasjonal verdi. I kommuneplanen 2, pkt 2.2 heter det: «For tiltak som innebærer masseforflytning av et større omfang, som etablering av deponier, terrengregulering og bakkeplanering, kreves alltid reguleringsplan. Det vises til gjeldende veileder for saksbehandling, Deponier og bakkeplanering». Det søkes om dispensasjon fra dette kravet for å kunne fylle masser i et område på ca. 90. dekar, slik som vist på kartet nedenfor: 13/ Side 4 av 12

5 Oversiktsbilde massefylling Dispensasjonssøknaden ligger vedlagt (vedlegg 1-3) Sakens bakgrunn: : Det ble avholdt en forhåndskonferanse mellom tiltakshaver og daværende bygnings- og reguleringssjef. I referatet fra dette møtet står det at det skal «innsendes en forespørsel til kommunen om behovet for reguleringsplan, jf. kommuneplanbestemmelsens 1. Behandles av kommuneplanutvalget før det innsendes søknad om regulering eller oppfylling/planering. Rene masser.» : Kommunen mottar forespørsel vedrørende etablering av ny dyrkingsjord, fylling bakkeplanering. Det søkes om fritak fra kravet om reguleringsplan. Det vises til utbyggingen av E6 og Korsegårdkrysset i regi av Statens vegvesen på 1990-tallet. Den gang ble det foretatt utfylling og planering av overskuddsmasser og etablering av ca. 50 dekar ny dyrkingsjord på gården. Atkomsten til området ble den gangen bygget av Statens vegvesen. I følge ansvarlig søker er atkomsten dimensjonert for inntransport av masser. Videre vurderte ansvarlig søker at få vil bli berørt av transporten, og eventuelt støy vil bli overdøvet av støyen fra E : Forespørselen ble drøftet i kommunens administrative planforum. Følgende uttalelse ble gitt: 13/ Side 5 av 12

6 «Ca. 90 dekar stubbmark, som vil endres fra skog til dyrket mark (dvs. at formålet LNF endres ikke) vurderes som et positivt tiltak. De vanlige temaene må sjekkes ut (viltkorridor, kulturminner m.m.). I kommuneplanens bestemmelse 1 står det at «For tiltak som innebærer masseforflytning av et større omfang, som etablering av deponier og bakkeplanering, kreves alltid reguleringsplan.» Denne saken vurderes som et «mindre omfang», og det kreves derfor ikke reguleringsplan (og heller ikke dispensasjon fra kommuneplanen). Saken oversendes landbrukskontoret til uttalelse, før den behandles i HTM (Hovedutvalg for teknikk og miljø).» : Det blir sendt ut brev fra bygnings- og reguleringssjefen der han opplyser om overnevnte (vedlegg 4). Han konkluderer i brevet med at saken dermed kan fremmes som en byggesøknad, men tar forbehold om at det må utføres undersøkelser. Søknaden må utformes med flere detaljer, med kotesatt kart, terrengsnitt m.m. Det gjøres oppmerksom på at forespørselen oversendes landbrukssjefen, som også skal varsles i den formelle søknadsprosessen, sammen med naboer og andre berørte parter : Landbrukssjefen mottar nabovarsel fra Follo Prosjekt AS om tiltaket : Landbrukssjefen mottar en e-post der han blir bedt om en uttalelse til tiltaket. E-posten blir ikke besvart, da landbrukskontoret er Ås kommunes fagkontor for landbrukssaker og gir kun sin uttalelse til kommunen som grunnlag for behandling av selve søknaden : Landbrukssjefen gir sin uttalelse til Ås kommune i saken (vedlegg 5). Han skriver blant annet at han er av den oppfatning av at dette vil være et massedeponi av betydelig omfang, noe som etter Ås kommunes kommuneplanbestemmelser skal utløse krav om reguleringsplan. Dette vil være naturlig ut fra vedtak i andre saker, og etter det som kommuniseres til grunneiere som ber om veiledning fra landbrukskontoret eller andre relevante etater i kommunen : Saken ble på nytt behandlet i kommunens administrative planforum etter ønske fra landbrukssjefen. Etter nærmere vurderinger, og basert på prinsippet om likebehandling samt landbrukssjefens uttalelse, fant rådmannen det riktig å be om en regulering av området : Kommunen mottok deretter en ny ett-trinns søknad om tillatelse til tiltaket. Ansvarlig søker vurderte tiltaket for å ligge innenfor tiltaksklasse 1, og mente det ikke var nødvendig med uavhengig kontroll av geoteknisk prosjektering. Det var innhentet faglige vurderinger av biolog (vedlegg 6) og geotekniker (vedlegg 7). Videre var det redegjort for fyllingsfront (vedlegg 8) og innhentet vurdering fra arkeolog i Akershus fylkeskommune (vedlegg 9). Ansvarlig søker viste til uttalelsen som var gitt fra tidligere bygnings- og reguleringssjef, og mente det tidligere var gitt en aksept for tiltaket uten krav om regulering : Søknaden ble vurdert som en dispensasjonssøknad og oversendt overordnede myndigheter til uttalelse. Statlige og regionale myndigheter anbefalte reguleringsplan (vedlegg 10-12). 13/ Side 6 av 12

7 : Møte i formannskapet - Rådmannens innstilling: «Det gis ikke dispensasjon fra kommuneplanens planbestemmelse 1. Anbefaler reguleringsplan.» : Formannskapets vedtak (vedlegg 13): «Det gis dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelse 1. Formannskapet ber administrasjonen stille relevante vilkår som sørger for at miljøhensyn og andre hensyn reguleringsplaner skal ivareta, blir ivaretatt, samt at området blir omgjort til dyrket mark. Formannskapet anser da at vilkårene for å kunne gi dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven 19-2, er oppfylt.» : Fylkesmannen i Oslo og Akershus påklager vedtaket om dispensasjon for etablering av deponi/bakkeplanering (vedlegg 14) : Saken blir tatt opp i Hovedutvalg for teknikk miljø (vedlegg 15), og det ble fremmet følgende forslag til formell uttalelse: «HTM beklager at formannskapet i F-sak 49/14 har gitt dispensasjon fra kommuneplanen kapittel 9, 1 om krav til reguleringsplan. Denne dispensasjonen er direkte i strid med tidligere praksis i kommunen og veileder om massedeponier.» Uttalelsen ble enstemmig vedtatt : Saken ble tatt opp på nytt i formannskapet og nytt vedtak ble fattet: «Det gis ikke dispensasjon fra kommuneplanen» Det ble krevd reguleringsplan for tiltaket (vedlegg 16) : Klagen fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus trekkes når nytt vedtak fattes i formannskapet (vedlegg 17) : Kommunen mottar klage fra tiltakshaver på formannskapets vedtak datert (vedlegg 18) : Klagen ble behandlet i formannskapet, og ble ikke tatt til følge (vedlegg 19). Saken ble oversendt Fylkesmannen i Oslo og Akershus for endelig avgjørelse : Vedtak fra Fylkesmannen i Buskerud som settefylkesmann (vedlegg 20). Saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling på grunn av saksbehandlingsfeil. Det var gjort følgende saksbehandlingsfeil: Omgjøringsvedtaket fra skulle vært forhåndsvarslet Nytt vedtak av var ikke begrunnet Det var ikke søkt om dispensasjon og kommunen har ikke adgang til å gi dispensasjon uten at dette på forhånd er omsøkt av tiltakshaver. Det er ikke foretatt en tilfredsstillende vurdering av fordeler og ulemper ved å innvilgedispensasjon, eller hvorvidt en dispensasjon vesentlig vil tilsidesette de hensyn bestemmelsen er ment å ivareta : Saken nullstilles, det avholdes innledende møte med tiltakshaver og arkitekt. 13/ Side 7 av 12

8 : Befaring på eiendommen med tiltakshaver, landbrukssjefen og bygningssjefen : E-post fra rådgiver Greta Løkhaug til arkitekt med tre skisserte muligheter: 1. Søke om dispensasjon fra kommuneplanens reguleringskrav 2. Regulere området 3. Behandle eksisterende et trinns-søknad (uten dispensasjonssøknad). Det ble informert om at sistnevnte mulighet ikke lar seg gjøre uten at det i tillegg er søkt om, og innvilget dispensasjon : Kommunens bygningsmyndighet drar på uanmeldt besiktigelse og observerer at det fortsatt mottas masser på eiendommen uten tillatelse : Det gis pålegg om stans av all massehåndtering med øyeblikkelig virkning (vedlegg 21). Det varsles tvangsmulkt og opplyses om at brudd på plan- og bygningsloven kan medføre straffansvar : Pålegg om stans blir ikke etterkommet, og kommunen ber om bistand fra politiet : Brev fra advokat Svein Thalberg på vegne av tiltakshaver (vedlegg 22). Det vises til at saken er nullstilt som følge av Fylkesmannen i Buskerud sitt vedtak, og det bes om at søknaden av tas til ny behandling. Det henvises igjen til uttalelsen fra tidligere bygnings- og reguleringssjef som åpner for å behandle søknaden uten krav om regulering : Møte med blant annet tiltakshaver og hans advokat. Kommunen opplyser igjen om tre ulike muligheter: 1. Søke dispensasjon fra kommuneplanen 2. Regulere området 3. Behandle eksisterende et trinns-søknad (uten dispensasjonssøknad). Det opplyses igjen om at sistnevnte mulighet ikke lar seg gjøre uten at dispensasjon er omsøkt og innvilget : E-post fra arkitekten, det bes om at kommunen behandler søknaden av slik den er innsendt, altså uten søknad om dispensasjon : Ett-trinns søknad om tillatelse til tiltak av avslås av bygningsmyndigheten (vedlegg 23), da tiltaket er i strid med kravet om regulering. Da det verken var søkt om, eller innvilget dispensasjon fra dette reguleringskravet, har bygningsmyndigheten ikke anledning til å gi tillatelse til tiltaket : Kommunen mottar søknad om dispensasjon og tillatelse til tiltaket (vedlegg 1-3). 13/ Side 8 av 12

9 Søkers begrunnelse for søknaden: I søknaden vises det til at tiltakshaver tidligere har fått signaler både fra politikere og administrasjonen om at tiltaket kunne omsøkes uten krav om regulering. Det påpekes at søknaden er nabovarslet, og at kun Landbrukskontoret i Follo har fremmet merknader til tiltaket. Videre vises det til at det er gjort ekstraordinære undersøkelser, herunder kulturminneundersøkelser, geotekniske undersøkelser og naturfaglige undersøkelser som har medført betydelige kostnader for tiltakshaver. Basert på undersøkelsene som er gjort, mener søker at saken er like godt opplyst som en reguleringssak og at dette bør tilsi at dispensasjon må kunne innvilges. En reguleringsprosess vil etter søkers mening bli svært ressurskrevende både for tiltakshaver og kommunen. Det påpekes at kravet om regulering burde blitt formidlet på et langt tidligere tidspunkt. Det er snart 3 år siden den første forhåndskonferansen i denne saken ble avholdt og lang saksbehandlingstid har medført betydelige kostnader for tiltakshaver. Det vises videre til at Landbrukskontoret i Follo stiller seg positive til etablering av ny dyrkingsjord i området. Videre er atkomst sikret og godt dimensjonert for tiltaket. Avslutningsvis vises det til at formannskapet i Ås i sin tid innvilget dispensasjon til dette tiltaket, og at dette bør tillegges vekt i vurderingen. Tiltaket vil etter søkers mening ikke ha negativ virkning på helse, miljø, sikkerhet eller tilgjengelighet, men vil være et positivt tiltak for landbruket i Ås. Søker mener også at tiltaket vil senke støyen som kommer fra E6, fordi fyllingen vil skjerme mot denne. Rådmannens vurdering: Søknaden er vurdert konkret etter dispensasjonsregelen i plan- og bygningsloven (pbl) 19-2 andre ledd som sier følgende: «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Det legges opp til en samlet interessevurdering der hensynene bak den konkrete bestemmelsen tillegges stor vekt. Det må således vurderes om de hensyn reguleringskravet er ment å ivareta blir skadelidende dersom dispensasjon gis. Det er ikke tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt. Det må være en klar overvekt av fordeler som taler for dispensasjon før dette kan gis, jf. Ot.prp.nr.32 ( ). Vilkårene i pbl er kumulative. Dette innebærer at samtlige vilkår må være oppfylt for at rettsvirkningen skal inntre. Dersom en kommer til at hensynene bak reguleringskravet ikke blir vesentlig tilsidesatt ved at dispensasjon innvilges, inntrer likevel ikke rettsvirkningen av 19-2 før også fordelene ved tiltaket klart anses å veie tyngre enn ulempene etter en samlet vurdering. Alle vilkår må altså være oppfylt. 13/ Side 9 av 12

10 Kommuneplanen er styrende i området rundt Kvestad gård og formålet med denne er å skape langsiktighet, stabilitet og forutberegnelig saksbehandling i kommunen. Kommuneplanen er et juridisk bindende dokument, og dispensasjon fra denne vil alltid kunne bidra til å undergrave dens styringsverdi. Hensynet bak kravet om regulering ved masseforflytning av et større omfang er blant annet å sikre en god arealdisponering gjennom forsvarlig og planlagt arealbruk. Ved utarbeiding av en reguleringsplan for området vil det gjøres en helhetlig vurdering av eiendommen og området. Dette vil igjen sikre demokratiske hensyn som medvirkning i planprosessen, offentlighet og samråd med de som planen berører. Naboer, statlige og regionale myndigheter, og eventuelt andre organisasjoner vil på denne måten få mulighet til å ivareta sine interesser i løpet av planprosessen. I søknaden vises det til at tiltakshaver tidligere har fått signaler både fra politikere og administrasjonen om at tiltaket kunne omsøkes uten krav om regulering. Det stemmer at administrasjon i 2013 ga signaler om at tiltaket kunne omsøkes som en vanlig byggesak, på nærmere angitte vilkår. Videre ble det innvilget dispensasjon i formannskapet den Dette vedtaket ble imidlertid omgjort, og saken ble deretter sendt i retur fra Fylkesmannen i Buskerud, for ny behandling grunnet saksbehandlingsfeil. At kommunen tidligere har gitt signaler om at tiltaket kunne omsøkes som en vanlig byggesak er åpenbart svært uheldig. Dette hører imidlertid fortiden til, og kan ikke tillegges vekt i denne vurderingen. Saken er på dette tidspunkt nullstilt, og skal vurderes på nytt, i lys av gjeldende lover og regler, og de politiske føringer som følger av kommuneplanen. Søker viser til at landbrukskontoret er positive til etablering av ny dyrkingsjord i området. Også rådmannen slutter seg til dette, og mener tiltaket i seg selv vil være positivt for landbruket i Ås. Likevel mener rådmannen, slik som også landbrukskontoret, at dette må gjøres innenfor nærmere angitte rammer, følgelig en reguleringsplan. Søker mener at de undersøkelsene som er gjort gjør at saken er like godt belyst som en reguleringssak. Rådmannen er enig i at saken er godt belyst. Dersom en reguleringsprosess igangsettes er det derfor ikke mye arbeid som gjenstår før kommunen kan gå i gang med behandlingen av denne. Rådmannen er derfor ikke enig i at en slik reguleringsprosess vil være spesielt ressurskrevende, da det meste av dokumentasjon i den forbindelse allerede er innhentet. Rådmannen presiserer også at Ås kommunes gebyrregulativ åpner for å kunne nedsette gebyret i reguleringssaker der man finner gebyret for å være åpenbart urimelig. I denne saken er det klart gitt motstridende signaler fra kommunen om hvorvidt man skal kreve regulering eller ei, og rådmannen har forståelse for at dette har fått negative konsekvenser både praktisk og økonomiske for tiltakshaver. Ved en eventuell regulering vil en av denne grunn kunne vurdere å sette ned gebyret som følge av lang saksbehandlingstid og motstridende opplysninger fra kommunens side. Søker påpeker at tiltaket ikke vil få negativ virkning på helse, miljø, sikkerhet eller tilgjengelighet. Til dette svarer rådmannen at disse forhold er en minste forutsetning for ethvert tiltak som godkjennes av kommunen. Dette er således ikke momenter 13/ Side 10 av 12

11 som kan tillegges vekt i positiv retning. Ut over dette har søker ikke anført fordeler ved å få innvilget dispensasjon fra reguleringskravet. Som nevnt er rådmannen av den oppfatning av tiltaket i seg selv er et positivt tiltak for landbruket. Tiltaket vil også trolig kunne bidra til støyskjerming slik søker anfører, noe som også er utelukkende positivt. Alle disse forhold må likevel etter rådmannens syn innlemmes i en reguleringsplan med konkrete rammer for tiltaket. Rådmannen finner også grunn til å fremheve at søknaden av ble oversendt overordnede myndigheter til uttalelse. Samtlige myndigheter uttalte seg negative til å innvilge dispensasjon og anbefalte regulering. Både Statens Vegvesen, Akershus Fylkeskommune og Fylkesmannen i Oslo og Akershus vurderte omsøkt tiltak som et omfattende tiltak som vil kunne medføre komplekse problemstillinger og utfordringer knyttet til miljø som best vil kunne ivaretas gjennom en reguleringsplan og en grundig planprosess. Landbrukssjefen har også sluttet seg til denne vurderingen. Det er ikke nye momenter i den nye søknaden som tilsier at myndighetene bør være av en annen oppfatning nå. Rådmannen mener derfor at det bør legges stor vekt på at samtlige myndigheter fraråder å innvilge dispensasjon. Videre minner rådmannen om at Fylkesmannen påklaget formannskapets vedtak om dispensasjon før dette vedtaket ble omgjort. Dersom dispensasjon innvilges på nytt, er det stor sannsynlighet for at Fylkesmannen igjen vil påklage dette. Ordlyden «større omfang» i kommuneplanens 2 legger opp til en konkret skjønnsmessig vurdering av hvorvidt tiltaket faller inn under reguleringskravet. Bestemmelsen viser likevel til den lokale saksbehandlingsveilederen for deponier og bakkeplanering av (vedlegg 24). Føringene i denne veilederen tilsier at de fleste tiltak med en utbredelse på over 5 dekar bør utløse krav om reguleringsplan. I denne saken er det tale om en utbredelse på 90 dekar, altså 18 ganger større enn makskravet i retningslinjene. Rådmannen mener omsøkt tiltak er av en slik størrelsesorden at dispensasjon burde være helt utelukket. Det er tale om en overskridelse på 85 dekar, og slike fyllinger bør kun tillates dersom det settes konkrete rammer rundt tiltaket, i en nøye utarbeidet reguleringsplan. Ansvarlig søker påpeker at kravet om regulering burde blitt formidlet på et langt tidligere tidspunkt, rådmannen slutter seg til dette. Kommunen burde vært klarere på hvilken holdning man hadde til slike typer tiltak fra første stund. Dette får man likevel ikke gjort noe med på dette tidspunkt. Kommunen må behandle den nå mottatte søknad etter gjeldende regelverk og etter de føringer som direkte følger av gjeldende kommuneplanbestemmelser. Man vil likevel kunne vurdere å senke gebyret som en kompensasjon for lang saksbehandlingstid og motstridende signaler. Konklusjon: Rådmannen mener hensynet til god arealdisponering gjennom forsvarlig og planlagt arealbruk, medvirkning, offentlighet og samråd i planprosessen klart vil bli vesentlig tilsidesatt dersom dispensasjon fra plankravet innvilges i denne saken. Det er nettopp massefyllinger av denne type størrelsesorden reguleringskravet er ment å gjelde for. Rådmannen kan heller ikke se at det er fordeler ved å innvilge 13/ Side 11 av 12

12 dispensasjon i denne saken som klart veier tyngre enn ulempene etter en samlet vurdering. Økonomiske konsekvenser for kommunen: Ingen Kan vedtaket påklages? Vedtaket kan påklages til fylkesmannen, jf. forvaltningslovens kap. VI og plan - og bygningsloven 1-9. Klagefristen er 3 uker regnet fra den dag brevet kom frem til den påførte adresse. Det er tilstrekkelig at klagen er postlagt innen fristens utløp. Klagen skal sendes skriftlig til den som har truffet vedtaket, følgelig Ås kommune. Den skal være undertegnet, angi vedtaket det klages over, den eller de endringer som ønskes, og de grunner man vil anføre for klagen. Forvaltningsloven 18 gir partene rett til å se sakens dokumenter, dersom ikke annet følger av 19. Ikrafttredelse av vedtaket: Umiddelbart 13/ Side 12 av 12