Det offentlige som eier av kulturinstitusjoner

Transkript

1 Det offentlige som eier av kulturinstitusjoner Foto: Chris Harrison Notat utarbeidet av professor Jan Grund ved Handelshøyskolen BI etter initiativ fra Arbeidsgiverforeningen Spekter. Mars

2 Innledning - bakgrunn Styring, organisering og ledelse er blitt et stadig viktigere kulturpolitisk spørsmål. Media avdekker jevnlig at kulturinstitusjoner sliter med å tilpasse seg politisk vedtatte reformer og at det er strid om hvordan institusjoner bør ledes og organiseres. Spesielt har museene slitt med ledelsesproblemer, økonomisk rot, intern mistrivsel og konflikter. Nasjonalmuseet har lenge fremstått som en plaget organisasjon, med ledelsesmessige og administrative problemer og interne debatter som stadig havner i pressen. En viktig årsak til striden rundt museet, er at hensikten med reformen med å slå sammen selvstendige institusjoner for å få en bredere og sterkere satsing på formidling, ikke var godt nok forankret. Det ble konflikter da det ble klart at makt ble overført fra selvstendige institusjoner (med sterke fagpersoner) til sammenslåtte institusjoners ledelse og styre. Formålet med dette notatet er å belyse forholdet mellom institusjoner og den rollen det offentlige har som eier og finansieringskilde. Kulturinstitusjoner opererer i grenselandet mellom kunst og administrasjon, fag og politikk, børs og katedral. De politisk-administrative myndigheter bestemmer rammene, og fagfolkene bestemmer institusjonenes sjel. I rollen som politisk styrt organisasjon må kulturinstitusjoner tilpasse seg politiske, økonomiske og administrative mål og rammer. De politiske rammebetingelsene er i endring i den forstand at statsråden og hans departement stadig stiller klarere krav om at de institusjoner han eier og betaler må dokumentere resultater slik at myndigheter får valuta for de ressurser som stilles til rådighet. Gjennom Kulturløftet har kultursektoren både fått større rammer og økte krav om å dokumentere at det leveres mer kultur per krone. Bevilgningene skal brukes slik at mest mulig kommer kulturlivet til gode og myndighetene understreker stadig oftere at institusjoner skal ansvarliggjøres. I dette notatet ser vi på fire aspekter i hvordan forholdet mellom institusjoner og eier kan beskrives og analyseres: - Hvordan formes kulturpolitikken? Hvilke økonomisk-politiske rammer og kulturpolitiske retningslinjer vil kulturinstitusjoner arbeide innenfor? - Er statens rolle i endring, på hvilken måte er eierskapet i endring og hva kan det bety for kulturinstitusjonene i årene fremover? - Hvordan er valg av tilknytningsform (forvaltningsorgan, selskap eller stiftelse) avgjørende for ansvarsforholdet mellom politikere, forvaltningen, styrer og ledelse? - Hvilke utfordringer ligger i kulturminister Trond Giskes uttalelser om mer kultur per krone - og hvordan kan styrer og ledere møte ministerens krav og utfordringer? Notatet har to hoveddeler. I del 1 ser vi på institusjonene fra et ovenfra perspektiv dvs.som et instrument for å realisere politiske mål. I del II analyseres institusjonene nedenfra for å få fram hvordan de skal håndtere omgivelser. Mens del I i hovedsak er - 2 -

3 beskrivende, gir del II mine anbefalinger for hvordan kulturinstitusjoner kan håndtere lederskaps- og styringsutfordringer. Del I Kulturinstitusjoner som kulturpolitisk instrument Kultur og kunst - hva er politikkens rolle? Kulturpolitikk er å fastlegge rammebetingelser for kulturen, kunsten og kulturlivets institusjoner og ansatte. Gjennom kulturpolitikken utformes det aktiviteter og beslutninger som gir ulike former for kultur og kunst oppmerksomhet og ressurser. Det ytes støtte til produksjon av kunst, til bevaring av kulturarven og til formidling av samtidskunst. Et viktig mål er å spre kulturtilbud utover i landet og å desentralisere ansvar slik at flest mulig mennesker får tilgang til gode opplevelser. Politikkens utgangspunkt er at kunst og kultur er noe vi må ha for å bevare kulturarven, få opplevelser og utvikle vår kreativitet. Som samfunn holder vi oss med fyrtårn for skipstrafikk og militært forsvar, men disse tjenestene er ikke produsert av private bedrifter. Fyrtårnet og forsvaret regnes som nasjonale oppgaver som det offentlige skal finansiere. Slik er det også med et operahus, teaterscener og andre kulturelle uttrykk. Ved å bygge et operahus tar norske politikere ansvar for at det norske samfunnet har et instrument for å forvalte den uerstattelige operakunsten. Det er mange grunner til at det offentlige griper inn i markedet for kultur. Tilgang til kultur er i stor grad et kollektivt gode, og det er mange positive indirekte virkninger knyttet til kulturforbruk. Kulturgoder og kulturaktiviteter har en del spesifikke kjennetegn som de i varierende grad har felles, og som skiller dem fra andre aktiviteter og goder i samfunnet. De er blandede goder i den forstand at de både har nytte for enkeltindivider og eksterne positive virkninger (Ringstad 2005). Kulturpolitikken kan både være et instrument for å sikre flest mulig mennesker tilgang på kulturuttrykk av høy kvalitet, og bidra til å realisere andre gode mål som økonomisk verdiskapning. Går vi nærmere inn i begrepet kulturpolitikk ser vi at det ikke er et entydig begrep, men at det er flere innfallsvinkler. Begrepet kan omhandle den offentlige støtten til bestemte aktiviteter og formål, det kan dreie seg om hva som gjøres for å påvirke andres kulturoppfatninger eller det kan fokuseres på å oppfylle nærmere bestemte formål gjennom offentlige midler (Dahl og Helset 2006). Hovedbildet i det lange perspektiv er utvikling av en kulturpolitikk preget av stadig mer statliggjøring, en utvikling hvor stadig mer blir absorbert av det offentlige og får plass på departementale og kommunale budsjettposter Mens det omtrent ikke var statlige bevilgninger til kultur før krigen, utgjorde det statlige kulturbudsjettet ca. 260 millioner kroner i 1975 og nærmere 5 milliarder kroner i Gjennom etterkrigstiden er kulturpolitikken blitt en integrert del av velferdspolitikken

4 Spillet om kulturpolitikken Mange aktører - politikere, byråkrater, kulturarbeidere, kunstnere, ulike institusjoner og organer innen musikk, scenekunst, film, billedkunst, arkitektur, kunsthåndverk, media, journalistikk, design, kunsthåndverk, litteratur, arkiv, bibliotek og museum - har innflytelse på hvordan politikken utformes. I dag er hovedtrekkene ved den norske kulturpolitiske modellen ønsket om demokratisering, tilgjengelighet for alle, et relativt og utvidet kulturbegrep, lokal og regional forankring, offentlig støtte og korporatisme. Gjennom dialoger mellom det politisk-administrative systemet og de ulike interessegrupper og medier blir politikken - og ikke minst budsjettfordelingen - bestemt. Gjennomføringen av kulturpolitikken skjer i nært samarbeid mellom staten, fylkeskommunene og kommunene, mellom politiske og faglige aktører og mellom disse og de utøvende institusjonene og virksomhetene. Kulturministeren og departement han leder kan betraktes som kulturpolitikkens konsernledelse som har hovedansvaret for at politikken utformes i tråd med de politiske mål. Det er tre hovedtyper av aktører - kulturprodusenter i det frie kulturliv og kulturinstitusjoner, det politisk-administrative system og publikum som står i sentrum for spillet om kulturpolitikken. I praksis dreier kulturpolitikk seg først og fremst om forholdet mellom disse aktørene - dvs. hvordan offentlige styringsmakter, kulturinstitusjoner, det frie kulturliv og publikum forholder seg til hverandre. Mange typer relasjoner - mellom kulturprodusenter/kulturformidlere og publikum, mellom det politisk-administrative systemet og publikum, mellom det politisk-administrative systemet og kulturinstitusjonene og mellom institusjonene og publikum - avgjør det politiske resultat. Offentlige styresmakter har spesielt en viktig rolle i å støtte produksjon og distribusjon av kunst og kultur. Kulturministeren sa det slik ved fjorårets filmfestival i Haugesund. Min rolle er ikke kunstnerens. Min rolle som kulturpolitiker er å tilrettelegge for at kulturarbeidere, kunstnere og intellektuelle skal kunne skape kunsten og føre debatten for at kulturen skal drives videre. I Norge vil vi at politikere skal ha et stort ansvar. Derved blir også kravene til kulturpolitikere høye. De skal være eiere, finansieringskilder, konsernledere, folkets ombud og ha en bevissthet om at kulturen og kunsten i tillegg til å være et kulturpolitisk instrument også kan være et instrument for å oppnå noe annet - for eksempel næringspolitiske mål. For å håndtere denne mangfoldige oppgaven må de opptre nærmest som kunstnere og klare å utnytte sitt mulighetsområdet (Grund 2008). Den politiske hovedoppgaven er å sikre at kultur og kunst får en rimelig andel av landets ressurser og at kulturpolitikkens aktører har insentiver for å frembringe mest mulig kultur per krone. Politikernes redskaper Hvordan bør politikerne innordne seg for å få dette til? Hvordan skal de kulturpolitiske rammebetingelsene tilrettelegges? Hvilken rolle spiller eierstyring og utforming av finansieringsformer? - 4 -

5 De politiske styringsmuligheter ligger i å utforme de spilleregler virksomheter og institusjoner må tilpasse seg - lover og forskrifter, budsjetter, finansieringsordninger og tilknytningsformer. All operativ styring av kulturinstitusjoner skjer innenfor etablerte styringssystemer. Utfordringen er å finne fram til styringsmidler som gir riktig balanse mellom yrkesgruppenes, markedets og det offentliges makt. Ulike fag - jus, statsvitenskap, samfunnsøkonomi mv. opererer med forskjellig inndeling av politiske styringsregler. Ofte skilles det mellom tre hovedtyper av spilleregler - institusjonelle ordninger, økonomiske virkemidler og mer verdiorienterte tiltak. 1. De institusjonelle redskaper er budsjetter, lover, forskrifter og andre legale, kontrollerende og organisatoriske vedtak fattet direkte av politisk-administrative myndigheter som valg av tilknytningsform og enkeltvedtak fattet av departement og statsråd. Hvert år vedtas lovendringer, forskrifter og budsjetter som kulturinstitusjoner må tilpasse seg. Lovformens styrke som styringsverktøy er først og fremst lovens autoritet og den politiske legitimitet som Stortingets lovvedtak representerer. Politisk styring og kontroll forankret i folkestyre krever også innflytelse og påvirkninger utover det som kan oppnås gjennom Stortingets lovgivning og bevilgninger for å håndtere raske forandringer, press fra media og kravet om åpenhet om forvaltningens disposisjoner. Sammenliknet med andre politikkområder sies det ofte at kultursektoren reguleres mindre av lover fordi vi tradisjonelt har få lover som pålegger bestemte kulturtiltak i offentlig regi. Kulturmeldingen fra 2003 lister imidlertid opp i alt 17 kulturlover som Kultur - og kirkedepartementet helt eller delvis har forvaltningsansvaret for (St.meld. nr ). En viktig side ved den institusjonelle styringen av norske kulturinstitusjoner er prinsippet om armlengdes avstand dvs. at lover, finansieringsordninger og tilknytningsformer skal utformes slik at det ikke gripes inn idet kunstneriske utøvelsen. 2. De økonomiske og finansielle som fastlegges gjennom økonomiske mekanismer som regulerer aktørenes atferd. Økonomiske insentiver virker sterkt. Ved å kanalisere mye midler til Norsk Kulturråd får rådet (innenfor de rammer Kulturdepartementet trekker opp for rådets virksomhet) anledning til å bestemme hvilke aktører i det frie kunstfeltet som får økonomisk støtte. Gjennom den politiske prosess fastsettes de til enhver tid gjeldende kulturbudsjetter. Ved å fastlegge en finansieringsformel for hvilke scenekunstinstitusjoner som får støtte over statsbudsjettet bestemmer myndighetene hvilke teatre og orkestre som klarer å overleve uten å være helt avhengig av markedet. Det viktigste økonomiske virkemidlet er de statlige kulturbevilgningene (på nærmere 5 milliarder kroner i 2008) som stilles til rådighet til kulturformål over Kultur - og kirkedepartementets budsjett gjennom statsbudsjettet (St.prp. nr ). Størstedelen av midlene overføres i form av rammebevilgninger til ulike formål ikke i form av stykkprisutbetalinger knyttet til produksjon (som har fått stort omfang universitets- og sykehussektoren). Kulturdepartementet stiller imidlertid bestemte betingelser om hvordan institusjoner skal te seg for at de skal få bevilgningene. Det må holdes orden på økonomien og for enkelte institusjonstyper sies det klart at bestemte formål - som støtte til barn og unge - skal prioriteres. De årlige statsbudsjetter fastsetter også lisensavgiftene som finansierer NRK (i 2008 beløp de seg til nærmere 3.9 milliarder kroner). 3. De verdiorienterte, der det er mobilisering, ansvarliggjøring, systematisk bruk av informasjon, etablering av nettverk og en samarbeids- og forhandlingsorientert - 5 -

6 arbeidsmåte som preger styringen. Med en slik styringsform skal det legges vekt på dialog og samarbeid mellom departement, fagetater, enkelt institusjoner, arbeidsgiverorganisasjoner og kulturarbeideres og kunstneres fagorganisasjoner. Filosofien er at normer, kunnskap, idealer, objektiv informasjon, uskrevne regler og taus kunnskap former atferd, og at både byråkrater, politikere og markedet har vanskeligheter med å forstå kulturarbeidere og den klan- og kollegakulturen som former kunsten. Det er det først og fremst kunstneren selv, faglige råd og faglige lederne som gjør, og da må også ledere og fagorganisasjoner ta ansvar for at kulturinstitusjoner og kunstnere gjør sine samfunnsoppdrag og fungerer som lærende organisasjoner og lærende mennesker. Et felles trekk ved de tre styringsformene er at de skal virke slik at politikere og administratorer holdes på armlengdes avstand fra det kunstfaglige skjønn. Det er gjennom først og fremst gjennom måten det offentlige fungerer som eier og som finansieringskilde det politisk-administrative system styrer kulturinstititusjoner. I praksis strever myndighetene med å finne frem til den rette kombinasjonen av institusjonelle, økonomiske og verdiorienterte virkemidler. På alle politikkområder er det noen generelle utviklingstrekk i samfunnet som er avgjørende for hvordan sektorpolitiske virkemidler blir utformet. Slike generelle utviklingstrekk som også kulturpolitikken må jobbe innenfor er: Delegasjon innenfor forvaltningen, med innføring av mål- og resultatstyring. Opphevelse av stillingshjemmelsystemet og videre fullmakter i budsjettsaker. Krav om rendyrking av roller, blant annet gjennom et klarere skille mellom statens rolle som eier, utøvende tjenesteprodusent, regulator og på å utvikle faglig uavhengige kontroll- og tilsynsorganer. Gjennom en rekke reformtiltak har det fra midten av 1980 tallet på de fleste politiske områder vært lagt vekt på å gi den enkelte statlige virksomhet utvidet handlingsfrihet. Et gjennomgående trekk er delegering av oppgaver og fullmakter. Dette har gitt seg utslag i utskilling av oppgaver til underliggende virksomheter. Endringer i avtaleverket har i løpet av 1990-tallet åpnet for en mer fleksibel lønnsfastsettelse med større grad av resultatkontrakter og egne lønnsavtaler for de øverste ledere. Et utviklingstrekk har vært å delegere mer av personalpolitikken og lønnsfastsettelsen til virksomhetene. Et annet sentralt utviklingstrekk har vært en utvikling i retning av å organisere statlige virksomheter som eget rettssubjekt (aksjeselskap, foretak, stiftelse) for å stimulere til mer effektiv ressursbruk

7 Kulturinstitusjoners styringsklemme En kulturinstitusjon arbeider innenfor kompliserte rammebetingelser. Fire hovedtyper av faktorer - eksterne krefter, interne krefter, politisk- økonomiske spilleregler og interne spilleregler - avgjør hva ulike institusjoner faktisk velger å gjøre. Disse fire faktorene virker som en klemme som må håndteres. Eksterne krefter Eierstyrte spilleregler og prosesser Kulturinstitusjonenes beslutningsarena Interne spilleregler og prosesser Interne krefter De økonomisk-politiske spillereglene bestemmes som tidligere nevnt gjennom måten finansieringsordningene er utformet på og av de årlige statsbudsjettprosesser. De eksterne krav kommer fra samfunnsutviklingen, den teknologiske utviklingen, utviklingen i publikums smak og forventninger, og i hvordan politikere tolker og utformer sin rolle. Hva er det offisielle kunstklimaet - hvilket kunstsyn og hvilket kvalitetsbegrep er dominerende. En viktig kulturpolitisk spilleregel er hvordan politikerne håndterer institusjonene. Her har det skjedd endringer etter regjeringsskiftet i 2005 ved at vi nå har fått en mer aktiv kulturminister som opptrer på en annen måte enn tidligere ministre. Nåværende kulturminister lener seg mindre til embetsverket og stiller større krav til institusjonene. Det er ikke tilstrekkelig å holde budsjetter - det stilles stadig krav om å levere resultater, det forventes at institusjoner både holder kunstneriske og publikumsmessige mål. Norsk kulturliv må både leve opp til internasjonale standarder og imøtekomme det norske publikums forventninger. Spørsmålet er om Trond Giske representerer en ny type politiker? Trolig vil også fremtidige stasråder stille klarere krav til institusjonene enn tidligere statsråder har gjort. De interne kravene bestemmes av normer og verdier som former utviklingen av kunsten og kulturen, og av kulturinstitusjonenes sjel. Kultur- og kunstsektorens mange ledere og styrer har et hovedansvar for å tolke og oversette eksterne krefter og eierstyrte spilleregler, slik at institusjoner kan utvikle interne spilleregler som gjør rammebetingelsene håndterbare. Derfor er spørsmålet om hvordan kulturinstitusjoner styres og ledes et viktig kulturpolitisk spørsmål. Kulturministerens krav om å få mest mulig kultur per krone fordrer at institusjoner jobber systematisk på mange områder. Den viktigste politiske institusjonelle styringsmekanismen er fordelingen av makt og - 7 -

8 ansvar mellom departement, fag- og tilsynsorganer, styrer og ledere. I praksis vil kulturinstitusjonenes hverdag i stor grad bli bestemt av hvordan myndighetene mer konkret utformer sin eierrolle og sin rolle som finansieringskilde og avtalepartner. Eierstyring kontra kontraktstyring Offentlig styring kan skje på to måter (Sørensen 2002). Staten (eller kommunen) kan treffe beslutninger i kraft av at den eier en virksomhet, og den kan styre ved å inngå kontrakter om levering av varer eller tjenester. Begge disse måter å styre på kan skje både innenfor forvaltnings- og selskapsorganisering. Hvis staten ikke eier en virksomhet, må styringen utøves gjennom kontrakter som kan være juridisk bindende eller relasjonelt bindende. Den tradisjonelle måten å styre offentlig tjenesteyting på er gjennom etatsstyring der myndighetene gir styret pålegg både om hvordan virksomheter skal organiseres og hvordan oppgaver skal håndteres og prioriteres. Ved å eie en virksomhet har staten store styringsmuligheter. Eierstyring kan da brukes som et supplement til kontraktsstyring.og tildeling av offentlige tilskudd. Spørsmålet er hvor aktivt staten vil bruke eierskapet sitt. Vi har i Norge tradisjon for at eiere har en litt tilbaketrukket rolle, dvs. at eierstyring i stor grad skjer på autopilot ved at ansvar delegeres til styrer. I den senere tid har staten - med utgangspunkt i eierskapsmeldingen St. meld. nr. 13 ( ), klarere erkjent at det må stilles tydeligere forventninger til hvordan eierskap utøves. Det er denne formen for tydelig eierskap nåværende kulturminister utøver. En viktig side ved aktivt eierskap er å gi styret klarest mulig retningslinjer. På alle politiske områder er det diskusjon om hensiktsmessigheten av eierstyring kontra kontraktsstyring og budsjettstyring. Argumenter for eierstyring er at det: Gir mulighet til å sikre samfunnsmessig hensyn i produksjonen. Gir større mulighet for politisk innflytelse i viktige saker - spesielt hvis staten er eneeier. Gir mulighet for styring med prioritering av ressursinnsats. Eierstyring skjer i praksis ved at virksomheter får en bestemt tilknytningsform (forvaltningsorgan, statsaksjeselskap, statsforetak, særlovsselskap eller selvstendig stiftelse) og ved at departementet har innflytelse på virksomheten gjennom vedtekter, styreoppnevninger og generalforsamlinger, foretaksmøter eller etatsstyringsmøter. Gjennom disse styringsredskapene fastsettes både virksomhetenes samfunnsoppdrag og handlingsrom. All styring representerer spenning, fordi roller, ansvar, delegering, og fordeling av oppgaver er vanskelig å få til i praksis jfr. den striden vi nå ser ved Nasjonalmuseet. Sett fra institusjonenes side er det viktig med mest mulig forutsigbare rammebetingelser. Styring som fag har i utgangspunktet ingen kopling til kunst- og kulturliv, men bygger på selvstendige prinsipper. Anvendelsen av prinsippene i kulturlivet krever innsikt i kulturens særegne uttrykksformer. God styring i kultursektoren forutsetter derfor både generell styringskompetanse og kulturfaglig kompetanse. Som eier må myndigheter forstå institusjonenes situasjon, understøtte dem med - 8 -

9 kompetanse og penger, og med å være en stimulerende samtalepartner for styre og ledelse. Det må skapes gode dialoger spesielt om strategiske og økonomiske forhold. Ofte må eier hjelpe til med at institusjoner klarer å etablere hensiktsmessige strategiske allianser. Gjennom sitt ansvar for å oppnevne (og avskjedige) styrer har kulturministeren stor eiermakt, noe nåværende minister markerte da leder og nestleder av styret for Den Norske Opera ble skiftet ut i juni 2007 uten at de hadde gjort en dårlig jobb (og fått noe forvarsel om hvorfor de ble skiftet ut). Her demonsterte kulturministeren den makt ministeren har, og han begrunnet utskiftingen med at han ville ha et styre med stor kulturpolitisk forståelse og teft. Den Norske Opera eies av det norske folket, og folket har valgt politikere til å forvalte eierskapet for dem. Styret og styremedlemmer må derfor ha evnen til å fange opp styringssignaler som gies gjennom utformingen av kulturpolitikken (Giske 2007a). Vinteren 2008 reiste stortingsrepresentant Olemic Thommessen spørsmålet om valgkomiteer burde utnevne styrerepresentanter i stedet for statsråden for å skape større avstand mellom departementet og styret. På den annen side krever Thommessens forslag en avklaring av hvem som eventuelt skal oppnevne valgkomiteer. Her må statsråd/departementet - som finansieringsaktør ha en sentral rolle. Hovedspørsmålet for en offentlig eier og finansieringsaktør, uansett oppnevningsmodell, er å få satt sammen et styre som er i stand til å ivareta eierens (og politikernes) ønsker på best mulig måte. Eierskapsrelasjoner Gjennom eierskapsrelasjonen oppstår det et avhengighetsforhold mellom departementet som eier og institusjonen som leverandør av tjenester. En offentlig eier yter store tilskudd til institusjoner og må ha trygghet for at bevilgninger brukes i tråd med intensjoner. Derfor stilles det krav om at institusjoner skal dokumentere resultater. Jo sterkere tilknytningen er til det offentlige, jo klarere er dokumentasjonskravene. I takt med den endrete kulturpolitikerrollen ved at statsråden stiller stadig klarere krav, endres også utøvelsen av eierrollen. I den senere tid er statens rolle som eier av kulturinstitusjoner blitt klarere. Relasjonen mellom eier og institusjon er blitt mer dynamisk - og konflikter og motsetninger trer også klarere frem. Eier setter i økende grad press på styret og på at det stilles krav til ledelsen og de ansatte. Kulturdepartementet deltar mer aktivt i utformingen av kulturinstitusjoners overordnede mål, og det legges større press på institusjoner om hvilke strategier de skal arbeide etter. Eierstyringen supplerer dermed i stadig større utstrekning den tradisjonelle kontraktsstyringen. Institusjoner vil være spesielt opptatt av hvordan eierrollen kombineres med finansieringsrollen, dvs. av hvilke betingelser som stilles til tildelingen av statsstøtte. Når en institusjon skal konkurrere i et marked og samtidig pålegges mange bindinger som at bestemte grupper av befolkningen skal tilgodeses, at bestemte oppgaver skal prioriteres osv. settes institusjonene i en krevende situasjon hvis de mangler midler til å innfri alle forventningene. Sett fra institusjonenes side kan ofte de økonomiske bevilgninger oppfattes å være så stramme at det går utover kvaliteten. For eksempel har enkelte orkestre ofte fremhevet at rammene har vært så stramme at de ikke klarer å oppnå de internasjonale krav som stilles til topp musikalsk kvalitet. Offentlige eiere - 9 -

10 er som regel flinkere til å si hva som skal prioriteres opp enn å si at noe om hva som ikke skal prioriteres. I noen tilfelle vil eier og ansatte ha motstridende interesser. Eier må da så langt det er mulig skape forståelse, forankring og forpliktelse for at institusjoner og ansatte jobber for å nå eiers mål. Når det settes press på store sammenslåingsprosesser mellom museer, har eier et ansvar for at disse prosessene kan gjennomføres på en god måte. Det kreves både økonomisk, juridisk og menneskelig kompetanse for å få til de mange sammenslåinger som har skjedd innenfor museene. For ti år siden hadde vi 300 museumsenheter i Norge, i dag har vi 100 og færre skal det bli. Valg av tilknytningsform Kulturinstitusjonene kan både være offentlige og private. De kan organiseres som forvaltningsorganer som er en integrert del av staten eller kommunen eller som aksjeselskap eller stiftelse som har en friere organisering og der styrene har et spesielt ansvar. Valg av tilknytningsform (forvaltningsorgan, -selskap eller stiftelse) er et viktig politisk spørsmål i den forstand at det er gjennom dette valget politikerne bestemmer hvor tett de vil styre en institusjon. Jo nærmere institusjonen er knyttet til det politiske styringssystemet jo mer presist kan politikerne definere samfunnsoppdraget. Ved valg av tilknytningsform bestemmer eieren således hvor stor frihet en institusjon skal ha i sin daglige virksomhet. Riksteatret som er en statlig forvaltningsinstitusjon (i motsetning til de øvrige scenekunstinstitusjonene som er organisert som egne rettssubjekter på utsiden av forvaltningen) og et bibliotek som er en del av den kommunale forvaltning, har langt mindre frihet enn Nationaltheatret og NRK som er statlige aksjeselskap, og de mange museer som er organisert som offentlige eller private stiftelser. Jo tettere tilknytningen er til det politisk systemet, jo mer må institusjonene tilpasses politiske mål, rammer og politikkens logikk. Når institusjonen er en del av forvaltningen, er den politiske styring svært sterk ved at politikerne løpende kan styre institusjonen. Overfor forvaltningsinstitusjoner er eierskapet absolutt. Det er ikke noe skille mellom eier og virksomhet - departement og virksomhet er ett. I forhold til aksjeselskapene er departementet og kommuner eier med de rettigheter aksjonæren har etter aksjeloven. Ved aksjeselskapsorganiserte institusjoner er styringen mer indirekte gjennom budsjettildelinger, vedtekter, utpeking av styrer og generalforsamlingsvedtak, samt gjennom den formelle og uformelle kontakt som etableres mellom eier, styre og ledelse. Det rettslige grunnlaget for statsrådens og departementets eiermyndighet i et statsaksjeselskap er aksjeloven 5-1 som lyder Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet. I de siste 25 årene har stadig flere offentlige virksomheter blitt løsrevet fra tett politisk styring ved at de har endret tilknytningsform fra forvaltningsorgan til foretak, aksjeselskap eller stiftelse

11 Lang tradisjon, men lite diskusjon Innenfor kultursektoren har det ikke vært like omfattende diskusjon om valg av tilknytningsform som i sykehus-, samferdsels - og universitetssektoren. På kulturområdet har de fleste scenekunstinstitusjonene(teatre, orkestre, danseinstitusjoner) lenge vært organisert som selvstendige rettssubjekt (aksjeselskap eller stiftelse), og dermed hatt stor frihet i hvordan de fungerer kunstnerisk og utøver daglig drift. Mens scenekunstinstitusjoner er organisert som aksjeselskap, er stiftelsesformen mest utbredt blant museene. Den viktigste forskjellen mellom de to selskapsformene er at aksjeselskapet har eier(e), mens stiftelsen er selveiende. Begge organisasjonsformer er regulert gjennom lovverket. Aksjeselskap er den selskapsformen som har de sterkeste praktiske og rettslige tradisjoner hos oss. Det er en gjennomprøvd selskapsform der eierens styringsmuligheter ligger i hvordan vedtektene er utformet og i hvordan styreoppnevning skjer. Museene har hatt de mest vesentlige endringene i tilknytningsformen. Mange museer er blitt omgjort fra forvaltningsorganer til stiftelser. Organisert som stiftelse har museene fått større handlingsrom til å utprøve nye organisasjonsmodeller. Stiftelse som organisasjonsform er regulert i en egen stiftelseslov som blant annet stiller krav til saksbehandling og til fylkesmannens kontrollfunksjon. En viktig forskjell mellom aksjeselskaper og stiftelser er måten styrer utnevnes på. Loven om stiftelser sier at hele styret sitter sine perioder ut, mens eier av aksjeselskaper kan avsette styrer ved generalforsamlingsvedtak. I forbindelse med diskusjonen rundt styringen av Nasjonalmuseet for kunst kom det blant fram at valgorganet som tilsetter styret har myndighet til å oppnevne styrets leder, men organet har ikke den samme autoriteten til å avsette. Det betyr altså at kulturministeren (som oppnevner lederen av valgkomiteen) ikke har samme styringsmuligheter overfor Nasjonalmuseet som overfor Den Norske Opera. Som eier av statsaksjeselskapet Den Norske Opera avsatte som tidligere nevnt kulturministeren styret sommeren 2007(Giske 2007 a). Stiftelsesformen egner seg best der formålet og grunnvirksomheten er stabil over lang tid. Selvstendig stiftelser er vanskelig å styre gjennom annet enn oppnevning av styre, bevilgninger og vedtekter. Innenfor det privatfinansierte kultur- og kunstliv finnes det mange stiftelser. Bruk av stiftelser i den offentlige forvaltningen har tidvis vært kritisert fordi stiftelsesloven er utformet ut fra privat sektors logikk og fordi en har liten tradisjon med stiftelser. Dersom en stiftelse har behov for markedsfrihet, kan denne friheten håndteres ved at det etableres et aksjeselskap eiet av stiftelsen som må jobbe på markedets premisser. Selv om aksjeselskaper og stiftelser i prinsippet har stor frihet, er det klart at departementet siden begynnelsen av 1990-årene har utviklet et politisk-administrativt styringsverktøy som har underlagt statlige og statsstøttede kulturinstitusjoner et sterkt styrings- og kontrollregime. Til tross for den formelle selvstendighet og status som stiftelse gir Nasjonalmuseet, virker det som politikere og embetsverk har hatt stor innflytelse på museets arbeid

12 Styrets rolle Styret er institusjonenes øverste organ som må forholde seg både til eier og ledelse. Å oppnevne styrer for statlige kulturinstitusjoner er en av de viktigste jobbene en kulturminister gjør. Styret skal motta bevilgninger og føringer fra eier, og kontrollere selskapets økonomi og påse at ledelsen leder virksomheten på en god mate, men ikke blande seg inn i den kunstneriske virksomheten. Det er teatersjefen og ikke styret som bestemmer hvilket repertoar det enkelte teater velger. Et viktig spørsmål er hvor tett styring eiere bør ha over styret. I Norge er vi veldig opptatt av hvem som skal velges til styrer. Hvem skal være styreleder, hvem blir kastet og hvor mange av styremedlemmene er kvinner? Styrenes viktigste oppgave er å påse at institusjoner har strategi, ledelse, organisasjonsstruktur og systemer som er tilpasset de oppgavene institusjonene skal løse. Styret skal med utgangspunkt i sitt ansvar påse at institusjonen er gitt rammebetingelser som svarer til oppgavene som skal løses, og eventuelt ta opp mangel på samsvar med den offentlige eieren. Aksjonærer bruker generalforsamlingen som sitt organ, generalforsamlingen velger bl.a.styre, og så blir det styrets oppgave å passe på at institusjonene ivaretar sine samfunnsoppdrag på en god måte. Mens kringkastingssjefer ble utnevnt av regjeringen da NRK var et forvaltningsorgan, er det nå styret som utnevner kringkastingssjefen og regjeringen som utnevner styret. Styret er ansvarlig for hele virksomheten, og har et spesielt ansvar for å inspirere og kontrollere ledelsen, for at det utarbeides strategier og holdes orden på økonomien. Å ansette (eventuelt avskjedige) leder er en hovedoppgave. For de private stiftelsene eid av medlemsforeninger og enkeltpersoner er utfordringen å skaffe inntekter gjennom en kombinasjon av tilskudd fra det offentlige, egenandeler og sponsing fra næringslivet. Et generelt utgangspunkt er at statsråden (og departementets embetsverk) normalt ikke bør gripe inn i styrets daglige ledelse, men begrense styringen til de formelle styringsmøtene. De politiske organene med statsråden i førersete skal fastsette overordnede mål, mens styret og institusjonen gjennomfører målene. Når staten/ kommunen ønsker å instruerer styret, eller omgjøre et styrevedtak, løftes ansvaret opp på generalforsamlingsnivå. Gjennom den senere tid er det i ferd med å utvikle seg klare prinsipper på hva som er god eierstyring. Hovedoppgaven er å styrke institusjoners verdiskapning, noe som blant annet betyr at eier må støtte opp om institusjonen når den legger opp til nødvendige omstillinger. Eier må ikke svekke forutsetninger for at lederne kan lede. Det betyr blant annet at eier ikke må la seg styre av interessegrupper og medias forsøk på å sverte omstillingsorienterte ledere. For å utøve god eierstyring bør det således være regelmessige kontakt mellom eier og styre (og ledelse). Jo bedre dialog, jo bedre eierskap. Eier skal kontrollere, inspirere og støtte slik at institusjoner settes i stand til å levere kostnadseffektive tjenester av høy kvalitet

13 Kulturløftet og kulturpolitikken I politikken kjemper ulike politikkområder om oppmerksomhet og ressurser. I valgkampen blir de politiske partier konfrontert med hvordan de har håndtert eldreomsorg og skole, hvor partiene må stå til ansvar for gapet mellom ord og handling. Konfrontasjonen om kulturpolitikk har ikke vært like sterk. Det er stor grad av politisk enighet om hovedmålet i dagens kulturpolitikk om å legge forholdene til rette for at flest mulig kan delta i og oppleve et mangfold av kulturtilbud og kunstneriske utrykk. Gjennom Kulturløftet er imidlertid kulturpolitikken kommet høyere på den politiske dagsorden. Dagens regjering har vedtatt at kulturens andel av statsbudsjettet skal økes til 1 prosent innen 2014, og i forbindelse med årets statsbudsjett sa kulturministeren at det ser ut til at dette målet kan realiseres før den tid. Bakgrunnen for Kulturløftet er å finne i Stortingets behandling av Bondevik II regjeringens melding om kulturpolitikk. Der inviterte regjeringen Stortinget til å fastsette en politikk preget av et bredt spektrum av tiltak innen alle deler av kulturfeltet, for slik å virke som en verdifull motvekt mot det ensrettede trykket i kommersielle krefter(st.meld. nr ). Meldingen la opp til en omfattende kultursatsing det kommende tiåret og skisserte en rekke prioriteringer, men ingen handlingsplan med klare tallfestede prioriteringer. Stortingsdebatten viste imidlertid at det var bred oppslutning om politikken og at de daværende opposisjonspartiene i tillegg ville ha en forpliktende opptrappingsplan. Dette forslaget ble også tatt med i de tre regjeringspartiers regjeringserklæring. Det store Kulturløftet ble en viktig del av regjeringsplanen da de rødgrønne vant regjeringsmakten høsten 2005.I St.prp. nr heter det Gjennom målrettede tiltak og en generell styrking av kunst, kultur og frivillighetsformål på statsbudsjettet gjennomfører Regjeringen Kulturløftet. Målet er at 1 prosent av statsbudsjettet skal gå til kulturformål innen Kulturministeren har ved flere anledninger understreket at Kulturløftets opptrappingsplan er like forpliktende som tilsvarende planer innenfor forsvar og eldreomsorg, forskning og psykiatri. Gjennom denne planen er kulturpolitikken rykket opp i en høyere politisk divisjon. I praksis gjennomføres Kulturløftet ved at det legges frem stortingsmeldinger og handlingsplaner på ulike områder som film og scenekunst. På filmområdet er det skissert svært konkrete og ambisiøse mål i filmmeldingen (St.meld nr. 22 ( ) Veiviseren for det norske filmløftet, og scenekunstinstitusjonene venter nå på en tilsvarende melding (som kommer i april) der de håper på rammevilkår som sikrer kunstnerisk autonomi og som setter institusjonene økonomisk i stand til å sikre alle tilgang til scenekunst av høy kvalitet. Regjeringens visjon er imidlertid ikke bare en opptrapping av ressurser. Det er også å styrke kunsten og kulturens betydning i samfunnet og å ansvarliggjøre institusjoner og å rydde opp i ressursbruken. Statsråden vil skaffe budsjettmessig oversiktelighet slik at kulturpolitiske prioriteringer kan bli mer reelle. Han vil fremme effektivitet ved å kutte unødvendig byråkrati slik at mest mulig av midlene kan gå til kultur og kunst, og han vil sikre kunstfaglig forsvarlighet slik at bevilgningene ikke blir for mye preget av særinteresser og bekjentskap. Et eget utvalg er nedsatt for å vurdere dagens ordninger og se om det er hensiktsmessig med færre og mer oversiktelige ordninger for å minske byråkrati og få mer kultur per krone

14 Kulturministeren har ved flere anledninger understreket at en hele tiden må være villig til å se kritisk på gamle strukturer og fornye virkemiddelapparatet slik at nye tiltak vinner frem, mens gamle utfases. Det understrekes stadig oftere at de politiske styresmaktene venter seg resultater av pengene de bevilger til ulike kulturinstitusjoner. Statsråden sier at det å effektivisere kulturbyråkratiet og ressursbruken er noe av det viktigste han vil gjøre som kulturminister, slik at det blir klarere politisk prioritering og færre og mer oversiktelige pengestrømmer. Det sies blant annet at Kulturrådet skal stå for de kunstfaglige skjønnsvurderingene, mens de kulturpolitiske beslutningene skal taes av Stortinget. Forslaget om å dele opp samlebevilgningen til kap 320 post 50 (dvs. bevilgningen til Norsk Kulturråd), henger trolig sammen med at statsråden ønsker å gjøre det enklere for politikerne å foreta de kulturpolitiske prioriteringene mellom ulike hovedtyper av kulturtiltak. Derved stiller imidlertid statsråden også klarere krav til kulturinstitusjonene. Deres oppgave er å tolke styringssignalene og å bruke de ressurser de får på en slik måte at kultur av høy kvalitet blir tilgjengelig for flest mulig. I den sammenheng er det blant annet viktig at institusjoner utvikler måleredskaper og kommunikasjonsverktøy som setter dem i stand til å kommunisere med eiere, politikere og offentligheten på en best mulig måte. Mens det på kort sikt er Kulturløftets bevilgninger som står øverst på institusjonenes dagsorden, vil det på lengre sikt bli kravet om å dokumentere resultater som vil prege institusjonenes hverdag

15 Del II Kulturinstitusjoners muligheter for å innfri ministerens krav og forventninger Mål- og resultatstyring Nøkkelen for å få kulturinstitusjoner til å innfri de mange krav og forventninger eiere og politikere har, ligger først og fremst i at det etableres gode kommunikasjonsprosesser mellom aktørene. På alle politikkens områder strever en med å få gode dialoger mellom de som styrer og de som blir styrt. Tidligere statsråd (og maktekspert) Gudmund Hernes sa det en gang slik Det man gjør, blir alltid noe annet enn det en ønsker, og selv Vårherre har hatt visse problemer i implementeringen (Hernes 2006). Strategi Organisasjonsstruktur Visjon Valg Forankring Fordeling av ansvar og oppgaver, rolleforståelse Verdier Normer Spilleregler Lønnsomhet, Kostnads- Bevissthet, økonomistyring Organisasjonskultur Økonom i Myndighetenes og institusjonenes viktigste kommunikasjonsmiddel for å tydeliggjøre ansvarsforhold er mål- og resultatstyring der myndigheter og institusjoner har etablert gode spilleregler både på det formelle, kvantitative plan og på det mer uformelle, kvalitative plan. Gjennom de formelle systemer må det dokumenteres at det leveres gode resultater - både med hensyn til kvalitet, publikum og økonomi. Gjennom formelle styringssystemer disiplineres institusjoner til å dokumentere resultater som de blant annet kan forsvare seg med i det offentlige rom. På mange av kultursektorens områder er det etablert slike systemer - blant annet på scenekunstområdet der en doktorgrad har konkludert med at systemet virker disiplinerende på aktørene fordi de kan bli kikket i kortene (Røyseng 2007). Det sentrale element i et mål- og resultatstyringssystem er at hver enkelt institusjon må utvikle et rapporteringssystem som synliggjør resultater som kan brukes i analyser av produktivitet og effektivitet, og derved gi myndighetene et redskap for å ha kontroll om at det blir valuta for bevilgningene. Mål - og resultatstyring er en nødvendig forutsetning for at delegering av myndighet og ansvar skal fungere. Det er ved å ansvarliggjøre institusjoner og ledere at

16 myndigheter har den beste garantien for at det leveres resultater og for at institusjoner utvikler strategier for å håndtere risiko. I norsk kultursektor har de fleste aktører i dag manglende forståelse for betydningen av risikovurderinger som blant annet bør gjøres i forbindelse med usikkerheten om publikumsoppslutning og om kunstneriske satsinger virkelig innfrir forventningene. På samme måte som i forskning er det stor usikkerhet i kunstnerisk produksjon. For de institusjonene som er avhengig av egeninntekter kan selv små utslag i publikumsoppslutning skape økonomiske vansker. Det er i allefall vanskelig å leve opp til reglementet for økonomistyring i staten 4 der det heter at styret skal sørge for at håndtering av risiko blir en integrert del av institusjonens styringssystem. I de årlige statsbudsjettene setter kulturmyndighetene noen generelle krav som at kulturbevilgningene skal: Legge til rette for nyskapning og utvikling. Leve opp til prinsippet om armlengdes avstand mellom politikk og kunstfaglig skjønn ved at den enkelte institusjon skal ha klart ansvar og stor frihet. Det er politikerne som skal bestemme hvor mye av satsingen på kultur som skal gå til hovedtyper av tiltak - scenekunstinstitusjoner, museer, bibliotek, frie teatergrupper, film osv. Men det er de ulike institusjonene som mer konkret skal avgjøre hvordan bevilgningene faktisk skal brukes. Det er løpende diskusjon om hvilke styringsparametre og resultatindikatorer som institusjonene skal følges opp på og som derved gir de beste kommunikasjonsprosessene mellom eier, styret og ledelse. Her er det i de ulike delene av kulturlivet etablert ulike virksomhetsmål og forskjellige prosesser er i gang for å få gode plan og budsjettprosesser og styringsdialoger. I de større institusjonene arbeides det også med å flytte budsjettansvar nedover i organisasjonen og med å utvikle interne rapporteringssystemer for å skape gode budsjettkulturer. Jo bedre institusjoner er til å arbeide strategisk og til å holde orden på økonomien, jo tryggere står de i framtidas kamp om offentlig støtte. Kritiske suksessfaktorer for intern styring Det finns ulike kokebøker (balansert målstyring, kvalitetsstyring, Process Value Management, tilpasningsstrategier, konkurransestrategier, scenarioanalyser mv.) for hvordan institusjoner kan arbeide for å utvikle sin strategiske kompetanse. Det skjer en stadig utvikling i hvordan organisasjoner angriper styringsutfordringer. Den omfattende management-litteraturen tilbyr et vell av redskaper, oppskrifter og kokebøker. Tilbudet av organisasjonsideer og oppskrifter har økt dramatisk i de siste 25 årene (Røvik 2007). Organisasjonsideer spres på grunnlag av en motelogikk men kanskje aller mest som et virus. Sett over tid viser det seg at noen konsepter blir populære i en bestemt periode og deretter sovner de hen. Størstedelen av organisasjonsoppskriftene baseres på at det er mulig å stille opp klare mål og at aktører foretar rasjonelle valg. Når en skal oversette organisasjonsoppskriftene til virkeligheten, blir derimot resultatet ofte ikke det en forventer. Organisasjoners og menneskers atferd er som sosialpsykologene sier komplisert. Normer, kunnskap, idealer og uskrevne regler og taus kunnskap former atferd. Det er derfor ikke lett å mobilisere fagfolk og andre ansatte slik at institusjonelle og politiske mål realiseres. Ledere må utvikle organisasjonene slik at de klarer å håndtere ledelses

17 og styringsmessige dilemmaer. Utfordringen er å forstå de krefter som former organisasjoner både internt og eksternt. Min erfaring er at den viktigste oppskriften for å få en institusjon til å bli vellykket og til å levere gode resultater, er at institusjonen systematisk jobber med strategi, organisasjon og rolleforståelse, organisasjonskultur, kvalitetskontroll og økonomistyring. Strategiarbeid skal avklare viktige trekk i institusjoners omverden og skape enighet om hvor en institusjon befinner seg og hvor den bør bevege seg. Ledelsen må stake ut en kurs for hva som skal utrettes, og det må etableres prosesser som gjør det mulig å treffe beslutninger uten hver gang å begynne på nytt. Organisasjoner må være proaktive - ikke akseptere skjebnen eller ta utfallet for gitt. Fremtiden må gripes, og for å få det til må institusjoner både være visjonære og analytiske slik at det utvikles bevissthet om sterke sider og evne til å eliminere svake sider. Det er gjennom gode strategiprosesser at institusjoner avklarer hvordan forventninger og krav skal balanseres og avveies, og hvordan spenningsnivået flyttes fra frustrasjon til analyse og gjennomføring. Gjennom en god strategi posisjonerer en institusjon seg i forhold til publikum, myndigheter, alliansepartnere og konkurrenter. Det er gjennom gode strategiprosesser institusjoner setter seg i stand til å håndtere eiers krav om å dokumentere resultater. Mange kulturinstitusjoner har blitt etablert og ledet av kunstneriske gründere som har lagt for lite arbeid i å etablere klare organisatoriske styringsprinsipper. Jo klarere rolleforståelse, jo mindre maktspill. Parallelt med å jobbe med rolleforståelsen må det jobbes med å etablere en lærende organisasjonskultur dvs. en kultur der det er de institusjonelle målene som står i fokus. Alle ledd i en organisasjon bør ha mest mulig felles forståelse av mål og hva som oppfattes som god kvalitet. En institusjons verdier og normer må både sitte i hodet og hjerte for at institusjonen skal innfri både eksterne og interne krav og forventninger. Strategiarbeid i institusjoner Strategiarbeid - og strategiprosesser skal binde sammen det kortsiktige og det langsiktige. Organisasjoner som det går galt med, har mislykkes med minst en av disse to faktorene. Det er ledelsens oppgave å se helheten og initiere strategiske prosesser som sikrer institusjonenes framtid, og det er eier og styrets ansvar å gi institusjoner ledermessig kompetanse slik at de får dette til. Strategiske kulturorganisasjoner er de som har godt samsvar mellom de oppgaver som skal utføres, den teknologi og de mennesker som benyttes og organisasjonens evne til å tolke omgivelsene og levere resultater. Organisasjoner må ha antenner både for hva fremtidens kunder og publikum vil ha, og for hvordan de teknologiske muligheter vil bli. Scenekunstinstitusjoner må forstå de opplevelser som dagens og framtidas publikum ønsker. NRK må forstå den digitale teknologiens muligheter (og begrensninger) osv. Å lage en strategi innebærer å legge grunnlaget for å ta valg og angi veier til målet. I praksis er strategiarbeid en kontinuerlig prosess av små skritt. Gjennom gode strategiprosesser styrkes samholdet i organisasjonen. Ideelt sett skal forholdet mellom en kulturinstitusjons eier, styre og ledelse ha form av en dialogprosess der en strategisk eier utformer klare spilleregler, og der styret og ledelse analyserer og lager strategier slik at målene realiseres. Praksis er vanskeligere. I politikkens verden må eiere av kulturinstitusjoner ivareta mange

18 hensyn. Omgivelsene er usikre, og veien fra strategi til budsjett kan bli lang og komplisert. Ofte er det også slik at budsjettoppfølging konsentrerer seg for mye om kvantifiserbare, kortsiktige økonomiske mål, mens strategien blir for løs. Mange institusjoner sliter med å velge ut målindikatorer som kopler de langsiktige målene med de årlige budsjettene. I en stadig mer uoversiktlig verden, blir virksomhetsstyringsmodeller som er luftet på det tradisjonelle budsjettet mindre egnet som styringskonsept. Organisasjoner må ha bevissthet både i forhold til overordnede og mer konkrete mål slik at det ikke er tvil om hva som ønskes oppnådd. For å utarbeide mål kan det ofte være hensiktsmessig å jobbe med alternative fremtidsbilder. Ved å analysere drivkrefter og belyse alternative utviklingsretninger, får en organisasjon verktøy for å avklare hvor veien fremover går. Det må utvikles bevissthet om hvilken kunstnerisk visjon det skal arbeides etter, og foretas analyser av hvor stort publikum det er mulig å regne med. Målsettinger må brytes ned slik at institusjonenes ulike aktører har mål å styre mot. Jo større institusjonen er, jo vanskeligere er det å enes om felles mål. Bak enhver prioritering i en institusjon er det tapere som gjerne vil vinne tilbake tapte posisjoner. Når målene er avklart, må ansvar fordeles mellom avdelinger, toppledere og mellomledere og mellom linje og prosjekter. Kultur - og kunstorganisasjoner har en spesiell bedriftskultur ved at de er flinke til å løfte i flokk når det virkelig trengs, selv om det til daglig krangles og slåss om penger, folk og innflytelse (Wennes 2002). Organisasjonskultur kan ikke programmeres. Den må skapes av organisasjonens medlemmer og under påvirkning av lederne. Læring og strategi foregår i dialogprosesser der visjoner avklares og kunnskap og kompetanse utvikles. I alle strategiske prosesser må det være en kombinasjon av formell og uformell kommunikasjon og dialog En strategisk kulturorganisasjon er en organisasjon som er aktiv og som klarer å utvikle robuste strategiske fortrinn og mobilisere kreativitet og innovasjon til både fagpersoner og det teknisk-administrative personalet. Tanken om at det kan være mulig for organisasjoner å lære, kom først på den akademiske dagsorden i midten av 1990-årene. Gradvis har organisasjonsteoretikere blitt enige om at organisasjoner først og fremst er menneskeskapte strukturer som er i bevegelse og som påvirker og påvirkes av omgivelser. Faren er at organisasjoner i forsøk på å identifisere alle faktorer som kan påvirke, mister et helhetlig perspektiv. Det er ingen grunn til å gjøre strategier for detaljert, for vi klarer likevel ikke helt å forutsi framtiden. Håndtering av en usikker fremtid Det er mange usikkerhetsfaktorer i kulturinstitusjonenes omgivelser. Vi kjenner ikke fremtidens publikum, og det er alltid usikkerhet om de politiske og økonomiske rammene. Men vi vet at det er kulturinstitusjonenes mange ledere og styrer som må tolke og oversette de eksterne kreftene og de eierstyrte spillereglene slik at instititusjonene kan utvikle interne spilleregler som gjør at rammebetingelsene og samfunnsutviklingen håndteres på en best mulig måte. Kulturministerens krav om å få mest mulig kultur per krone krever at instititusjonene jobber systematisk med strategiarbeid, lederskolering, organisasjonsutvikling, økonomistyring og kulturbygging. En viktig ledelsesoppgave er å få sterke faggupper til å samarbeide slik at det utvikles en lærende og kvalitesorientert kultur. Uavhengig av tilknytningsform kan både de politiske og byråkratiske rammene representere store utfordringer

19 for en kulturinstitusjon. Utfordringen er å etablere en god styringsdialog slik at eier, styret og ledelse spiller på lag. Hvordan får vi det til? La oss som et eksempel se på NRK denne lisensfinansierte nøkkelinstitusjonen som må innordne seg kringkastingsloven, vedtekter, allmennkringkastingsplakat, Medietilsynets kontroll, departementets generalforsamlingsvedtak og Stortingets bevilgninger. NRKs strategiske utfordring er å forstå myndighetenes forventninger, de digitale mulighetene og så lage programmer og kanaler som opplyser, begeistrer, provoserer og berører publikum. Gjennom de siste 20 årene har NRK vært gode til å håndtere sine omgivelser. Da Einar Førde tiltrådte som kringkastingssjef i 1989 var hans strategi at NRK måtte lære av hvor dårlig gamle stats - eller lisensfinasierte allmennkringkastere rundt i Europa hadde greid seg i konkurransen med nye private sendere (Rossavik 2007). Det karakteristiske for Førdes lederskap i NRK har vært den egenartede evnen til å legitimere NRKs posisjon med en stadig mer markedstilpasset profil (Slagstad 1999). Når NRK, i motsetning til lisensfinansierte statlige kanaler i andre land, har klart å opprettholde sin markedsposisjon skyldes det i stor grad at NRK har vært gode til å forstå sine rammebetingelser og til å omstille seg i takt med endrete eksterne krav. NRK har klart seg godt i den økende konkurransen gjennom bedre organisering, ny teknologi og annen effektivisering(bjerkaas 2007). Ved å bygge ut distriktskontorer og ved å ta den digitale teknologien på alvor har den litt - gammeldagse sosialdemokratiske statsfinansierte mediebedriften klart seg bra. Gjennom å lage gode programmer er markedsposisjonen opprettholdt og samfunnsansvaret ivaretatt. Hvordan blir så fremtiden? Myndighetene fastslår i kringkastingsmeldingen at NRK fortsatt skal være hjørnesteinen i allmennkringkastingstilbudet, men samtidig åpner de for at også kommersielle aktører skal tilby allmenkringkasting (St. meld. nr ). NRKs konkurrenter posisjonerer seg for fremtiden ved å investere fordi de ser at mønstret for fremtidens medieforbruk legges nå. Dette betyr at NRK må passe på at institusjonen også i fremtiden både har fokus på marked og samfunnssansvar. NRKs viktigste eksterne utfordring er å utøve samfunnsoppdraget så bra at eier er fornøyd og gir NRK rammebetingelser som gjør det mulig for virksomheten å håndtere det digitale konkurranseorienterte mediemarkedet. Utviklingen av nettsamfunnet stiller store kompetansekrav både til departementet som eier og NRK som tjenesteleverandør for at NRK skal håndtere den fremtidige medieverden. Den interne utfordring dreier seg om å mobilisere egen organisasjon og de ansatte i de mange omstillingene som må skje internt. Fremveksten av nettsamfunnet, den digitale teknologien og den økte konkurransen stiller NRK overfor enda større utfordringer enn da TV2 ble etablert. Kombinasjonen av ny teknologi og økt konkurranse har hatt store konsekvenser for det viktige redaksjonelle arbeidet i NRK. Redaksjonelle avgjørelser må tas under raskere tidspress når kundene sitter på nettet og kan skifte kanaler og nettbesøk bare ved et tastetrykk. Forholdet mellom NRK og brukere blir annerledes enn før. NRK har til nå hatt friheten til å utvikle seg på sine egne premisser, men må ta konkurransen fra nettet på alvor og tenke gjennom hvordan institusjonen skal vise seg frem for brukere, eiere, ansatte og konkurrenter

20 Oppgaven med å opprettholde posisjonen som nasjonens viktigste arena for nyheter, kunnskap, opplevelse og debatt er krevende. En viktig del av samfunnsoppdraget er at det skal sikres et bredt tilbud av programmer og tjenester. NRK må være en motor med kulturell dynamikk som gir hele befolkningen informasjon om de mange sider ved dagens kompliserte samfunn. NRK må være et viktig instrument for å utjevne kulturelle forskjeller. Dessuten er det som NRK selv sier viktig at institusjonen blir oppfattet som nyskapende, mangfoldig, troverdig, og veldrevet. Allmennkringkasting er både NRKs virksomhetsidé og unike fortrinn, men for å være trygg på å bli finansiert for denne rollen, må NRK jobbe med å definere og dokumentere at institusjonen ivaretar sitt samfunnsoppdrag på en god måte. NRK må være konkurransedyktig både på kvalitet og pris. Det er viktig å ha en sterk markedsposisjon, men denne posisjonen er underordnet måten institusjonen løser samfunnsoppdraget som er NRKs privilegium (Bjerkaas 2007). Mange krav og forventninger skal innfris innenfor den ramme lisensinntektene gir. Det er bare gjennom gode strategiprosesser, godt lederskap, god økonomistyring og ved å utvikle en lærende organisasjonskultur NRK vil klare å innfri de krav og forventninger som er spesifisert i vedtekter, allmennkringkastingsplakat og budsjettildelingsskriv. Kulturens omgivelser i endring Tilsvarende må andre kulturinstitusjoner som våre mange scenekunstinstitusjoner utvikle gode arbeidsgiverprosesser for å håndtere et krevende publikum. Film, tv, video/dvd og ikke minst Internett kommer med stadig nye tilbud. Folk vil nok også i fremtiden søke til scenekunst for å få opplevelser og fellesskap i en digitalisert, globalisert og kommersialisert verden. Mennesket er et sosialt vesen som vil sette pris på den nærhet og fellesskap med andre som en teateropplevelse gir. Alt tyder på at mennesker har behov for å komme sammen om åndelige og kunstneriske opplevelser, men konkurransen mellom ulike kulturtilbud vil øke dramatisk. I tillegg øker teatervirksomhet utenom institusjonsteatrene som frie grupper, private teatre og amatørgrupper. I økende grad vil de mest etterspurte skuespillerne organisere seg som private selskaper og prioritere fleksibilitet for å utnytte sine markedspotensialer innen teater, film og tv. Samtidig vil det være et økende krav om å inkludere det flerkulturelle miljøet både på scene og blant publikum. Virkeligheten utenfor teatrets vegger blir mer multikulturell noe som må få konsekvenser for teatrenes repertoarvalg. Norsk scenekunstpolitikk må bidra til at scenekunstnere med minoritetsbakgrunn får utvikle prosjekter og produksjonsmiljøer på sine egne premisser. Nye utenlandske aktører kan komme inn på teatermarkedet i de store byene - i hvert fall Oslo. Etter at Folketeatret åpner i 2009, får vi et privatteater som kan bli en hard konkurrent både for de andre små privatteatrene og for Oslo Nye Teater (og delvis Det Norske teater) sine musikaloppsetninger. Folketeatret har en størrelse og et format som kan gi det en sentral plass i Oslos teaterbilde. Sett fra myndighetenes side er scenekunstinstitusjonenes oppgave å spille forestillinger som berører, begeistrer og provoserer. Det skal vises forestillinger for sin tid. Utfordringen for de store institusjonsteatrene er å balansere repertoaret og bl.a. oppdatere dramatikken slik at de passer inn i vår tid, og å rekruttere gode skuespillere og klare å vedlikeholde og fornye teaterbyggene